Hallituksen esityksellä haetaan eduskunnan hyväksyntä monenväliselle verotusta koskevalle yleissopimukselle, jonka Suomi allekirjoitti kesäkuussa 2017. Yleissopimus on osa OECD:n ja G20-maiden käynnistämää veropohjan rapautumista ja voitonsiirtoa estävää hanketta (BEPS), jonka pyrkimyksenä on hillitä kansainvälistä verovälttelyä.
Kuten valtiovarainvaliokunta mietinnössään toteaa, yleissopimus mahdollistaa lukuisten kahdenvälisten verosopimusten mukauttamisen yhdellä monenvälisellä sopimuksella, mikä on huomattavasti helpompaa kuin kymmenien sopimusten uudistaminen erikseen. Suomella on noin 80 verosopimusta, ja maailmassa niitä on yhteensä yli 3 000. Yleissopimus ei kuitenkaan korvaa kahdenvälisiä sopimuksia, vaan sitä sovelletaan niiden rinnalla siltä osin kuin molemmat sopimusosapuolet ovat ratifioineet yleissopimuksen. Yleissopimukseen voivat liittyä kaikki maat, vaikka ne eivät muuten olisikaan osallistuneet BEPS-hankkeeseen.
Yleissopimus on tervetullut, ja sen määräykset ovat pääsääntöisesti parannus nykytilaan.
Nykyiset verosopimukset rajoittavat usein lähdemaan verotusoikeutta, mikä yhdistettynä aggressiiviseen verosuunnitteluun on vaikeuttanut esimerkiksi monien, varsinkin resurssirikkaiden kehitysmaiden mahdollisuuksia verottaa alueellaan tapahtuvaa arvonluontia. Rajoittaessaan joitakin verovälttelyn keinoja yleissopimuksen voi arvella vahvistavan lähdemaiden veropohjaa ja verotusmahdollisuuksia.
BEPS-hanke on OECD:n hanke, ja myös BEPSin verosopimuksia koskevat osiot on valmisteltu suhteessa OECD:n malliverosopimukseen. OECD toimii myös yleissopimusta hallinnoivana sihteeristönä. Vaikka yleissopimuksen määräyksiä on mahdollista soveltaa myös muihin kuin OECD:n mallin mukaisiin verosopimuksiin, vahvistaa se käytännössä edelleen OECD:n merkitystä globaalissa verojärjestelmässä. Monet etelän valtiot, tutkijat ja kansalaisyhteiskunnan toimijat ovat pitkään vaatineet, että kansainvälisen verotuksen pelisäännöistä tulisi sopia aidosti monenkeskisesti ja että esimerkiksi YK:n verokomiteaa ja YK:n malliverosopimuksen asemaa tulisi vahvistaa. Olemme tästä yleisperiaatteesta samaa mieltä. Näistä lähtökohdista on ymmärrettävää, että jotkut etelän valtiot ovat suhtautuneet yleissopimukseen varauksellisesti. Tästä huolimatta yleissopimuksen määräykset ovat selvä parannus nykytilaan ja olemassa oleviin verosopimuksiin myös useimpien kehitysmaiden näkökulmasta.
Maailmanlaajuisesti yleissopimuksen vaikutus riippuu siitä, kuinka moni valtio liittyy siihen ja kuinka kattavasti ne sitä soveltavat. Mitä vähemmän valtioita on mukana ja mitä pienempää osaa yleissopimuksen määräyksistä ne soveltavat, sitä pienempi on yleissopimuksen merkitys. Tilanne, jossa valtiot poimivat joitakin määräyksiä ja tekevät laajasti varaumia, ei laajassa mittakaavassa välttämättä helpota pyrkimyksiä rajoittaa kansainvälistä aggressiivista verosuunnittelua ja sopimusshoppailua. Lisäksi määräysten soveltaminen eri tavoin eri maissa monimutkaistaa ja sekavoittaa kansainvälisten verosopimusten kokonaisuutta entisestään.
Edellä mainittu huomioiden Suomen hallituksen ja valtiovarainvaliokunnan valitseman suppean soveltamislinjan voi perustellusti kyseenalaistaa.
Yleissopimuksen soveltaminen Suomessa
Kuten todettu, jättää yleissopimus valtioille huomattavasti liikkumavaraa sen suhteen, mitä sopimuksen määräyksistä ne ottavat käyttöön. Suomen hallitus on päättänyt ottaa käyttöön verosopimusten tarkoitusta käsittelevän johdantokappaleen, verosopimusten väärinkäytön estämistä koskevan yleisen määräyksen, keskinäistä sopimusmenettelyä koskevat uudistetut määräykset sekä siirtohinnoittelun vastaoikaisua koskevan määräyksen.
Hallitus on myös tarttunut yleissopimuksen mahdollisuuteen laajentaa kansainvälistä välimiesmenettelyä ristiriitatapauksissa.
Muilta osin hallitus on tehnyt niin sanotun varauman eli päättänyt olla ottamatta sopimuksen määräyksiä käyttöön. Välimiesmenettelyä lukuun ottamatta Suomen voikin katsoa soveltavan sopimusta minimitasolla. Vähimmäistasosta poiketaan lähinnä siltä osin kuin halutaan helpottaa yritysten mahdollisuuksia välttää kaksinkertaista verotusta. Vaikka Suomen verosopimuskumppanit olisivat päättäneet ottaa yleissopimuksen määräykset laajemmin käyttöön, eivät niiden ja Suomen kahdenväliset verosopimukset muutu kysymyksissä, joissa Suomi on tehnyt varauman.
Valiokunnan mietinnön mukaan yksityiskohtaisesta säätelystä on usein tarkoituksenmukaisempaa sopia kahdenvälisissä verosopimusneuvotteluissa. Sama näkemys tuli esiin myös joissakin asiantuntijalausunnoissa. Kanta voi olla perusteltu, jos asiaa lähestyy suppeasta kansallisesta näkökulmasta yritysten intressejä, pragmaattisuutta ja lyhyen tähtäimen soveltamistapauksia painottaen.
Suppean soveltamisalan ja laajat varaumat valitsemalla Suomi kuitenkin osaltaan heikentää yleissopimuksen kokonaisvaikuttavuutta. Mitä useampi valtio toimii kuten Suomi, siten heikommin kansainvälinen verosopimusverkosto hillitsee aggressiivista verosuunnittelua ja veropohjien rapautumista. Monenvälinen yleissopimus on myös osa sitä sääntöpohjaista monenkeskistä järjestelmää, jonka vahvistamiseen Suomen hallitus on näyttävästi sitoutunut.
Tästä syystä katsomme, että Suomen tulisi ottaa yleissopimuksen määräykset käyttöön mahdolli-simman laajasti ja soveltaa niitä kaikkiin verosopimuksiinsa. Valtaosa määräyksistä on joka tapauksessa sellaisia, joita voi pitää kannatettavina, joihin Suomi on sitoutunut ja joiden tavoite vastaa Suomen kahdenvälisille verosopimuksilleen asettamia tavoitteita.
Välimiesmenettely
Poikkeuksen Suomen niukkaan linjaan muodostaa yleissopimuksen riitojenratkaisu. Suomi on il-moittanut valitsevansa kansainvälisen välimiesmenettelyn sovellettavaksi tilanteissa, joissa verovelvollinen katsoo verosopimusta sovelletun väärin eikä asiaa ole saatu ratkaistua valtioiden välisessä sopimusmenettelyssä. Suomen tämänhetkisissä verosopimuksissa ei ole määräyksiä pakollisesta välimiesmenettelystä.
Välimiesmenettelyt rajoittavat kansallisten toimivaltaisten viranomaisten toimivaltaa. Jatkossa asia voitaisiin viedä kansainvälisen välimiestuomioistuimen ratkaistavaksi, vaikka siitä olisi Suomen korkeimman oikeusasteen päätös, sillä Suomi ei käytä yleissopimuksen suomaa mahdollisuutta rajata välimiesmenettelyn ulkopuolelle asiat, joista jommankumman verosopimusosapuolen tuomioistuin tai hallinnollinen muutoksenhakuelin on antanut päätöksen. Välimiesmenettelyt ovat myös läpinäkymättömiä ja keskittävät valtaa pienelle kansainvälisen verotuksen asiantuntijoiden joukolle.
Välimiespaneelin vahvistamisen sijaan tulisi korostaa kiistojen ehkäisyä, missä oleellista on se, että voiton siirtämistä ja verotusoikeuksien jakautumista koskevat säännöt ovat mahdollisimman selkeitä. Myös yleissopimukseen sisältyvä toimivaltaisten viranomaisten kesken käytävän neuvottelumenettelyn vahvistaminen on hyvä ja kannatettava pyrkimys. Suomen päätös olla pidentämättä toimivaltaisten viranomaisten neuvotteluaikaa kahdesta kolmeen vuoteen ei kuitenkaan tue tätä tavoitetta.
