Yleistä

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että sekä toisen asteen että korkea-asteen opiskelijat siirtyvät yleisen asumistuen piiriin. Uudistuksen tavoitteena on yhdenmukaistaa asumistukijärjestelmää, parantaa korkeita asumismenoja maksavien opiskelijoiden asemaa sekä lisätä kansalaisten yhdenvertaisuutta asumisen tukemisessa, mitä myös asiantuntijakuulemisessa ovat eri tahot laajasti kannattaneet. Uudistus parantaa etenkin yksin asuvien pienituloisten ja korkeita asumismenoja maksavien opiskelijoiden asumistuen tasoa. Asumistukijärjestelmän yhteensovitusongelmat poistuvat tilanteissa, joissa henkilö siirtyy asumistukijärjestelmästä toiseen. Lisäksi uudistus ratkaisee opintotukeen liittyviä erityisongelmia, kuten asumisen tuki opiskeluun liittyvien kesätaukojen aikana, kun asumistukea voidaan maksaa myös kesän ajalta. Kannatettava on myös asumistuen laajentaminen alle 18-vuotiaisiin, itsenäisesti asuviin opiskelijoihin. Valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena ja puoltaa sen hyväksymistä seuraavin huomautuksin. 

Ympäristövaliokunta pitää sivistysvaliokunnan ja sosiaali- ja terveysvaliokunnan tavoin ehdotettua uudistusta erittäin tervetulleena, mutta korostaa, että uudistuksella on myös eräitä kielteisiä vaikutuksia. Uudistus vähentää asumisen tukeen oikeutettujen opiskelijoiden määrää noin 22 %:lla, ja osalla opiskelijoista asumisen tuen määrä pienentyy. Yleisen asumistuen ruokakuntakohtaisuus palauttaa opiskelijoille yhdessä asumisen ja avoliiton selvittämiseen liittyvät ongelmat sekä kiristää tarveharkintaa ja monimutkaistaa opiskelijoiden asumisen tukemista.  

Lisäksi uudistuksella voi olla vaikeasti ennakoitavia, välillisiä vaikutuksia asuntomarkkinoihin. Pitkällä aikavälillä uudistus voi esimerkiksi entisestään kiihdyttää pienten vuokra-asuntojen vuokrannousua, jos opiskelijat muuttavat nykyistä kalliimpiin, keskustojen pieniin vuokra-asuntoihin. Kun kasvukeskuksissa paitsi maksukyvyn perusteella mutta myös asuntomarkkinoiden rakenteellisista syistä suurin kysyntä kohdistuu pieniin asuntoihin, tulisi tukijärjestelmän rakenteiden muuttamisessa erityisesti pohtia myös mahdollisuuksia kannustaa erityisesti opiskelijoita soluasumiseen tai muuhun yhteisöasumiseen suuremmissa asunnoissa, mikä vähentäisi painetta pienten asuntojen kysyntään. Erityisesti opiskelija-asumiseen nämä ratkaisut sopivat usein, sillä kysymyksessä on väliaikainen vaihe, jossa kaikkinaiset muutokset ovat tavallisempia kuin asumisessa yleensä. Hallituksen esitykseen sisältyvä ruokakuntakohtaisuus on tästä näkökulmasta tuen perustana erityisen ongelmallinen, jos se vähentää opiskelijoiden hakeutumista yhteisasumisratkaisuihin. 

Valiokunta korostaa, että lähes 57 % kaikista yleistä asumistukea saavista asuu vapaarahoitteisessa vuokra-asunnossa, joten vapaarahoitteisella kannalla on merkittävä rooli vuokra-asuntojen tarjoajana yleisen asumistuen piiriin kuuluvien kannalta. Enimmäisasumismenojen leikkaaminen voi johtaa siihen, että vuokralla asuvat joutuvat muuttamaan alhaisemman vuokratason alueille eli kauemmaksi keskustoista, mikä voi vaikuttaa asuinalueiden yksipuolistumiseen ja segregaation lisääntymiseen. Onkin tärkeää tunnistaa asumistuen merkitys asuntopolitiikan välineenä sekä seurata ja arvioida uudistuksen vaikutuksia asuntomarkkinoihin. 

Hallituksen esitys perustuu pääministeri Juha Sipilän hallituksen julkisen talouden suunnitelmaan, ja esityksellä toteutetaan 9,5 miljoonan euron indeksisidonnaiset säästöt asumistuen menoista. Opiskelijoiden siirtäminen yleisen asumistuen piiriin lisää yleisen asumistuen menoja 22,5 miljoonalla eurolla vuonna 2017 ja 54 miljoonalla eurolla vuosittain, sillä tuki on pääsääntöisesti opintotuen asumislisää korkeampi ja sitä maksetaan myös kesäkuukausilta. Asumistukimenojen kasvu katetaan yleisen asumistuen menoista. Sen toteuttamiseksi enimmäisasumismenojen määrä pidetään ennallaan pääkaupunkiseudulla eli kuntaryhmissä I ja II ja menojen määrää alennetaan 5 % muualla Suomessa eli kuntaryhmissä III ja IV. Toimeentulotukimenojen puolestaan arvioidaan nousevan muutoksesta johtuen noin 8,4 miljoonalla eurolla vuonna 2017 ja vuositasolla 13,8 miljoonalla eurolla. 

Ympäristövaliokunta toteaa, että asumistuessa hyväksyttävien asumismenojen alentaminen tai asumiskustannusten nousun huomiotta jättäminen johtaa toimeentulotukimenojen kasvuun. Yleisen asumistuen ruokakunnista 68 %:lla asumismenojen enimmäismäärät ylittyivät vuonna 2015, keskimäärin 122 euroa kuukaudessa. Koska toimeentulotuki on tarkoitettu viimesijaiseksi toimeentuloturvan muodoksi eikä pysyväisluonteiseksi tueksi, tulisi asumistuessa hyväksyttyjen asumismenojen enimmäismääriä pitkällä tähtäimellä nostaa, jotta toimeentulotuella korvattavien asumismenojen määrä vähenisi. Tähän lopputulokseen päätyi esimerkiksi asumisen tuki- ja verojärjestelmien toimivuutta selvittänyt työryhmä (YMRa 4/2015). Asumistuki on yksi valtion keskeisimmistä asuntopolitiikan ohjauskeinoista, sillä tuki muodostaa yli kolme neljäsosaa kaikista asumiseen kohdistetuista tuista. Yleisen asumistuen enimmäisasumismenoja ei ole korotettu vuosina 2015 ja 2016. Asumistukeen tehtävien muutosten vaikutusta toimeentulotukimenoihin on vaikea arvioida, sillä asumismenojen kattamiseen tällä hetkellä käytettävän toimeentulotuen osuudesta ei ole kuin arvioita. Valiokunta toteaa, että myös perustoimeentulotuen myöntäminen ja maksaminen siirtyvät kunnista Kansaneläkelaitoksen hoidettavaksi vuoden 2017 alusta alkaen. Tämän jälkeen asiakas hakee toimeentulotukea pääasiassa Kansaneläkelaitoksesta, joten jatkossa toimeentulotuen maksatuksista saadaan tarkempaa tietoa. 

Valiokunta viitaten aiempiin kannanottoihinsa korostaa myös tässä yhteydessä, että asumisen kohtuuhintaisuuden edistäminen edellyttää monipuolisesti vaikuttavia toimenpiteitä sekä valtion tasolla että kuntien maapolitiikassa asunto- ja tonttitarjonnan lisäämiseksi vastaamaan paremmin kysyntään sekä maankäytön suunnittelun ja maapolitiikan keinojen käyttöä asumisen ja sujuvan joukkoliikenteen yhteissuunnittelun tehostamiseksi. Myös asumiskustannusten nousua tulee hillitä karsimalla tarpeettomasti kustannuksia aiheuttavien vaatimusten asettamista. Tällaisia ovat esimerkiksi täysimääräiset autopaikka- ja esteettömyysnormit opiskelija-asunnoissa.  

Asumisen kalleuden (suhteessa tuloihin) yhteys asumisen tukijärjestelmiin on välitön. Kansaneläkelaitos maksoi asumistukia vuonna 2015 yhteensä 1 732 milj. euroa eli 14 % enemmän kuin edellisenä vuonna. Asumistukien piirissä oli vuoden lopussa 820 000 henkilöä, mikä on 15 % väestöstä. Yleisen asumistuen menot kasvoivat 24 % edellisvuoteen verrattuna. Menoja kasvattivat pitkäaikaistyöttömyyden lisääntyminen sekä vuoden 2015 alussa voimaan tullut lainmuutos, joka nosti tuen määrää monilla tuensaajilla. Muutos myös mahdollisti tuen saamisen aiempaa suuremmilla tuloilla etenkin lapsiperheissä. Lisäksi syyskuussa 2015 yleisessä asumistuessa otettiin käyttöön 300 euron ansiotulovähennys, joka lisäsi palkkatuloja saavien ruokakuntien asumistukea. Valiokunta katsoo, että myös asumisen tuki- ja verojärjestelmien vaikuttavuuden kokonaistarkastelu on tarpeen. 

Vaikutukset tuen saajiin

Opiskelijoiden siirtäminen yleisen asumistuen piiriin vaikuttaa edunsaajiin eri tavoin tilanteesta riippuen. Pääsääntöisesti uudistuksen vaikutukset ovat myönteisiä, ja valiokuntien asiantuntijakuulemisissa onkin yleisesti kannatettu ehdotettua muutosta. Tuen arvioidaan pysyvän ennallaan tai nousevan 64 %:lla nykyisistä tuen saajista, joilla keskimääräinen asumistuen nousu on 59 euroa kuukaudessa. Toisaalta asumistuen menettää kokonaan noin 22 % nykyisistä asumislisän saajista. Tuen arvioidaan kohdistuvan nykyistä harvemmille opiskelijoille ja erityisesti niille, joilla on suuret asumismenot suhteessa tuloihin.  

Valiokunta pitää hyvänä, että muutos parantaa erityisesti niiden pääasiassa suurissa kaupungeissa asuvien pienituloisten opiskelijoiden asemaa, joiden asumiskustannukset ovat hyvin korkeat ja tilanne siten vaikea. Valiokunta korostaa sivistysvaliokunnan tavoin, että uudistus siirtää yhteiskunnan rahamuotoisen tuen painopistettä opintojen tukemisesta asumisen tukemiseen. 

Yleiseen asumistukeen siirtymisestä ehdotuksen mukaisesti hyötyvät pääasiassa yksin asuvat opiskelijat. Heistä 81 %:lla tuki suurenee ja 19 %:lla tuki pienenee tai poistuu kokonaan. Ruokakuntakohtaisuuteen siirtyminen merkitsee, että eniten häviävät pariskunnat ja yhteisellä vuokrasopimuksella asuntonsa vuokranneet yhdessä asuvat, sillä puolison tulot ja koko ruokakunnan tulot vaikuttavat asumistuen määrään. Heistä 84 %:lla asumisen tuen määrä pienenee tai poistuu kokonaan. Kaikilla pariskunnilla asumisen tuen määrä pienenee tai poistuu kokonaan noin 73 %:lla ja suurenee 27 %:lla. 

Asumistuen huomioon ottaminen tulona vaikuttaa niiden jo nykyisinkin yleistä asumistukea saavien ruokakuntien, lähinnä lapsiperheiden, asumistuen määrään, joihin kuuluu opintorahaa saava opiskelija. Näiden noin 17 230 ruokakunnan keskimääräinen tuki alenisi 28 euroa kuukaudessa. 

Opintorahaa saavien lapsiperheiden keskimääräisen tuen määrä laskee 27 euroa kuukaudessa; kahden huoltajan perheissä keskimäärin 41 euroa kuukaudessa ja yksinhuoltajaperheissä 17 euroa kuukaudessa. Yleisen asumistuen piirissä nykyisin olevista ruokakunnista yli 100 euroa kuukaudessa menettäisivät ruokakunnat, joissa on kaksi opiskelijaa. Näitä ruokakuntia on noin 200, joista 130 lapsiperheitä. 

Sivistysvaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että yleisen asumistuen ehtojen muuttumisen ja opintorahan leikkauksen aiheuttamien suorien vaikutusten lisäksi myös opintolainan valtiontakauksen kasvattaminen johtaa siihen, että perheelliset opiskelijat joutuvat kustantamaan huollettavien lasten elatuksen yhä enemmän lainalla. Sivistysvaliokunta pitää välttämättömänä, että uudistuksen toimeenpanon seurannassa selvitetään laajasti uudistuksesta mahdollisesti aiheutuvat vaikutukset, opiskelijoiden toimeentulon heikennykset ja uudistuksen vaikutus tosiasiallisiin opiskelumahdollisuuksiin.  

Sosiaali- ja terveysvaliokunta korostaa, että esityksestä aiheutuvien muutosten kokonaistarkastelussa opiskelijoiden toimeentulossa on otettu huomioon kompensoivana tekijänä opintolainan valtiontakauksen korotus 250 eurolla kuukaudessa, mitä koskeva hallituksen esitys on eduskunnan käsiteltävänä (HE 229/2016 vp). Samassa yhteydessä ehdotetaan korkeakouluopiskelijoiden opintorahan pienentämistä. Monilla korkeakouluopiskelijoilla taloudellinen tilanne heikkenee, kun opintorahaa leikataan ja asumisen tuki vähenee. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että lapsiperheiden tulee toisen tai molempien vanhempien opiskellessa huolehtia perheensä toimeentulosta lainarahalla. Toimeentulotuessa opintolaina lasketaan opiskelijan tuloksi, vaikka hän ei sitä ole hakenut. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunnan ja sivistysvaliokunnan tavoin ympäristövaliokunta pitää valitettavana, että uudistuksessa ei ole voitu ottaa huomioon perheellisten opiskelijoiden jo muutoinkin tiukkaa taloudellista tilannetta. Puutteet asumistuen tasossa lisäävät paineita viimesijaiseksi tarkoitettuun toimeentulotukeen. Ympäristövaliokunta ehdottaa lausumaa sen selvittämisestä, voitaisiinko perheellisten opiskelijoiden aseman heikkenemistä eri etuuksiin tehtävissä leikkauksissa lieventää. (Valiokunnan lausumaehdotus 1) 

Ruokakuntakäsitteen määrittely

On yleistä, että opiskelijat asuvat kimppa- ja soluasunnoissa taloudellisista syistä ja siksi, että pienistä vuokra-asunnoista on pulaa. Opiskelijat voivat jakaa asunnon muiden opiskelijoiden, työssä käyvien tai työttömien kanssa, mutta tämä ei useinkaan tarkoita sitä, että he muodostavat yhteisen talouden ja siten vastaisivat toisensa toimeentulosta. Yleisen asumistuen ruokakuntakäsite ei siten sovellu hyvin näihin tilanteisiin, vaan poikkeaa olennaisesti tavanomaisesta lähinnä perheen muodostamasta ruokakunnasta. 

Perustuslakivaliokunta on erityisesti perustoimeentulon turvan yhteydessä korostanut sosiaalisten perusoikeuksien yksilöllistä luonnetta ja että asumislisä on luonteeltaan yksilöllinen etuus. Arvioidessaan yleisen asumistuen ruokakuntakohtaisuutta perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että yleistä asumistukijärjestelmää pyritään kehittämään yksilöllisempään suuntaan. Hallituksen esityksen osalta perustuslakivaliokunta pitää erityisen valitettavana, että sääntelyn kehittäminen on edennyt kokonaisuudessaan valiokunnan tärkeänä pitämästä kehittämisestä toiseen suuntaan, ja on korostanut, että lakia onkin väliinputoajaryhmien välttämiseksi sovellettava perusoikeusmyönteisesti. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää lausunnossaan myös epäkohtana, että ruokakunnan kaikkien jäsenten tulot vaikuttavat asumistukeen. Sivistysvaliokunta korostaa lausunnossaan, että asiaa koskevalle arvioinnille tulee luoda selkeät ja sujuvat, yksityisyyttä kunnioittavat menettelytavat. 

Kuten edellä on jo todettu, yleisen asumistuen ruokakuntakäsite vaikuttaa opiskelijoiden tukeen eri tavalla kuin kaavamainen ja yksilöperusteinen opintotuen asumislisä. Ulkopuolisen tahon on äärimmäisen hankalaa määritellä objektiivisesti ruokakuntakäsitteeseen liittyvä parisuhde samaan tai eri sukupuoleen kuuluvien ja samassa tilassa asuvien ihmisten kesken, muutoin kuin asianomaisten ilmoituksen perusteella. Tasa-arvoista avioliittoa koskevan lainsäädännön voimaantulo tuo ohjeistamiseen vielä oman näkökulmansa. Valiokunta korostaa, että kysymys on myös henkilön yksityisyyteen keskeisesti kuuluvasta asiasta, mikä tulee ottaa asian käsittelyssä huomioon. 

Ympäristövaliokunta korostaa, että ruokakunnan määrittelyn arviointi tulee ohjeistaa siten, että erilaisista asumisjärjestelyistä ja muutoksista on mahdollista ilmoittaa Kansaneläkelaitokselle helposti ja hakijan yksityisyyttä kunnioittavalla tavalla yhtenäisten, selkeiden ja sujuvien ratkaisukäytäntöjen aikaansaamiseksi. Valiokunta ehdottaa hyväksyttäväksi asiaa koskevan lausuman. (Valiokunnan lausumaehdotus 2) 

Hallinnolliset kustannukset

Sosiaali- ja terveysvaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota vielä siihen, että siirron myötä Kansaneläkelaitoksen hallintomenojen arvioidaan kasvavan 10 miljoonalla eurolla, mitä on pidettävä merkittävänä lisäkustannuksena. Kansaneläkelaitoksen kannalta suurimmat haasteet muutoksessa liittyvät ratkaisutyöhön ja erityisesti siirtymävaiheeseen. Uudistuksen myötä opiskelijoiden tuloharkinta monimutkaistuu, kun opiskelijoiden tuet ovat kahden eri järjestelmän piirissä. Yleisen asumistuen ruokakuntakohtaisuus sekä asumistuen ja opintorahan erilaiset tulokäsitteet ovat merkittävimmät haasteet. Ympäristövaliokunta korostaa, että siirron sujuva toimeenpano edellyttää riittävien resurssien turvaamista Kansaneläkelaitokselle.