Yleistä
Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Ympäristövaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä muutettuna seuraavin huomautuksin.
Esitys toteuttaa pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelman keskeisiä sääntelyn sujuvoittamisen tavoitteita. Lupa-asioiden käsittelyn yhteensovittamisen edellytyksenä on, että hankkeelle haetaan päälupana joko ympäristönsuojelulain, vesilain tai maa-aineslain mukaista lupaa. Valiokunta on kiirehtinyt aikaisemmissa mietinnöissään ympäristölupamenettelyn sujuvoittamista ja keventämistä sekä yhden luukun periaatteen toteuttamista tarkoittavia uudistuksia. Hallituksen esitys on viimeinen osa tästä kokonaisuudesta. Valiokunta on samanaikaisesti korostanut sitä, että hallinnon sujuvoittamistoimet eivät saa vaarantaa ympäristönsuojelun tasoa ja että kansalaisten osallistumisoikeus ympäristöään koskevaan päätöksentekoon turvataan.
Valiokunta pitää hallituksen esitystä myös tästä näkökulmasta kannatettavana. Esityksessä ei puututa lainsäädännön aineelliseen sisältöön eikä osallistumisoikeuksiin, vaan pyritään kokoamaan moninaiset lupamenettelyt yhdeksi kokonaisuudeksi, jolloin prosessi on sekä luvan hakijan että mahdollisten haitankärsijöiden kannalta paremmin hahmotettavissa. Siirtyminen ensisijaisesti sähköiseen lupahakemusmenettelyyn parantaa paitsi viranomaisten toimintamahdollisuuksia myös kaikkien asianosaisten ja kansalaisten tiedonsaantia ja osallistumismahdollisuuksia. Vaikka eri lupia koskevien hakemusten samanaikainen tiedottaminen ja kuuleminen sitovat eri lupahakemukset selkeämmin yhdeksi kokonaisuudeksi ja siten helpottavat hankekokonaisuuden ymmärtämistä ja osallistumisen kohdentamista, voi aineiston laajuus samanaikaisesti muodostaa haasteen siihen perehtymiselle. Valiokunta kuitenkin pitää kokonaisuuden hahmottumista helpompana ehdotetussa yhteensovittamisessa, sillä nykyinen moneen kertaan tapahtuva kuuleminen saman hankkeen eri vaiheissa on myös asiakkaiden kannalta usein epäselvää ja se koetaan jopa väsyttäväksi.
Valiokunta toteaa tässä yhteydessä myös, että esitys ei vaikuta millään tavoin viranomaisten valitusoikeuteen. ELY-keskuksen valitusoikeutta on lainmuutoksella 230/2017 rajattu kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä vaikutuksiltaan valtakunnallisiin ja merkittäviin maakunnallisiin asioihin. Ympäristönsuojelulain mukaan ELY-keskuksen tehtävänä on valvoa ympäristönsuojelulain säännösten noudattamista, ja tässä roolissaan ELY-keskuksella on edelleen valitusoikeus edellä mainituista päätöksistä myös silloin, kun kyse ei ole valtakunnallisesti tai maakunnallisesti merkittävistä asioista.
Sähköinen asiointi pohjautuu valtion ja kuntien nykyisille sähköisen asioinnin ratkaisuille, jotka kootaan tarpeen mukaan yhteen rakennettavassa eri asiointipalveluita yhdistävässä ns. palvelukerroksessa. Valiokunta korostaa tarvetta panostaa valtion budjettirahoituksella pitkäjänteisesti sähköisten asiointijärjestelmien kehittämiseen ja ylläpitoon. Tämä edistää myös mahdollisuuksia kunnan toimivaltaan kuuluvien lupien sujuvaan käsittelyyn.
Esityksen tavoitteena on nopeuttaa ja sujuvoittaa ympäristöön vaikuttavien hankkeiden lupamenettelyjä yhteensovittamalla samanaikaisesti vireille pantujen lupahakemusten käsittelyvaiheet ajallisesti yhteen. Yhteensovittaminen edellyttää, että joku lupaviranomaisista huolehtii siihen liittyvistä tehtävistä. Hallituksen esitys on valmisteltu maakuntauudistuksen toteuttamisen mukaiseen hallintorakenteeseen. Uudistuksen voimaantulon viivästymisen johdosta ympäristöministeriö on ehdottanut valiokunnalle Valtion lupa- ja valvontavirastolle osoitettavien yhteensovittamistehtävien säätämistä nykyisen hallintorakenteen mukaisesti aluehallintovirastolle, jolloin yhteensovittamismenettely on mahdollista saada voimaan ennen vuotta 2021. Mukautus on mahdollista tehdä melko vähäisin teknisin tarkistuksin. Valiokunta ehdottaa tätä tarkoittavien muutosten tekemistä ehdotettuihin säännöksiin siten kuin yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee.
Myös luonnonsuojelulain mukaiset poikkeamisluvat tulevat yhteensovittamisen piiriin. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) voi luonnonsuojelulain 31 §:n mukaan yksittäistapauksessa myöntää poikkeuksen erityisten luontotyyppien heikentämiskiellosta, jos kyseisen luontotyypin suojelutavoitteet eivät huomattavasti vaarannu tai luontotyypin suojelu estää yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen. Samoin ELY-keskus voi myöntää direktiiveissä säädetyin edellytyksin luonnonsuojelulain 49 §:n mukaan poikkeuksen pykälässä tarkoitetuista kielloista. Kun valiokunta ehdottaa hallituksen esityksen muuttamista edellä tarkoitetulla tavalla nykyiseen hallintorakenteeseen soveltuvaksi, tulevat ELY-keskukset yhdennetyn menettelyn piiriin samanlaisessa asemassa kuin muut 1. lakiehdotuksen 3 §:ssä mainittujen lakien mukaiset toimivaltaiset viranomaiset, kuten Tukes ja kunnan rakennuslupaviranomainen.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen mukaan yhteensovittavan viranomaisen on annettava lupahakemus tiedoksi julkisella kuulutuksella noudattaen, mitä hallintolain 62 a §:ssä säädetään. Kuulutus ja hakemusasiakirjat on kuitenkin pidettävä nähtävillä vähintään 30 päivän ajan, kun hallintolain 62 a §:n mukaan nähtävilläpitoaika on 14 vuorokautta. Haitankärsijöiden aseman turvaaminen ja julkisella vallalla oleva ympäristön turvaamisvelvoite perustelevat hallintolaista poikkeavaa kuulutusaikaa, joka ympäristöasioiden osalta on perinteisesti ollut 30 päivää. Lähtökohtaisesti asiakirjat ovat nähtävillä tietoverkossa, poikkeuksena esimerkiksi suuret kartta-asiakirjat, joita ei välttämättä voida tietoteknisesti julkaista verkkosivuilla. Tällöin näihin voi tutustua viranomaisen määräämässä paikassa. Vastaava muutos on hyväksytty ympäristönsuojelulain 44 §:ään hallituksen esityksellä HE 268/2018 vp. Valiokunta toteaa vielä tässä yhteydessä, että esimerkiksi teollisuuspäästödirektiivi edellyttää viranomaisten aktiivisesti ja järjestelmällisesti levittävän yleisölle ympäristötietoa erityisesti tietoverkon avulla.
Hallituksen esityksen 2. lakiehdotuksen 44 a §:n mukaan kuuleminen ympäristölupahakemuksesta ja ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta on mahdollista tietyin edellytyksin yhdistää. Näissä yhteiskuulemistilanteissa ympäristönsuojelulaissa lupahakemuksesta kuulemiselle säädettyä aikaa pidennetään siten, että se ei saisi olla 45 päivää lyhyempi tai 60 päivää pitempi viranomaisen harkinnan mukaisesti. Pienemmissä hankkeissa ei olisi tarkoituksenmukaista pitkittää kuulemisaikoja 60 päivään. Valiokunta korostaa, että viranomaisen tulee arvioida kuulemiselle riittävän ajan määrittämistä asiakkaiden kannalta siten, että tavoitteena on turvata mahdollisimman laaja osallistuminen, ja kuulemisen ajoittuminen esimerkiksi keskelle kesän lomakautta voi olla peruste viikon tai kahden viikon pidennykselle viitatuissa puitteissa. Valiokunta toteaa, että arviointiselostuksesta kuuleminen voidaan yhdistää lupahakemuksesta kuulemiseen ainoastaan silloin, kun ympäristölupaa haetaan hankkeelle tai hankkeen muutokselle, jolle ei ole hankkeen sijainnin, laajuuden tai teknisten ominaisuuksien kannalta muuta toteuttamiskelpoista vaihtoehtoa. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan hankkeen vaihtoehdottomuusedellytys täyttyy todennäköisesti useimmin muutoshankkeissa, joiden osalta YVA-menettelyjä on tullut vuosittain vireille keskimäärin alle 10.
Yhteensovittamismenettelyn yksityiskohtia
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen eli ns. yhteensovittamislakiehdotuksen 8 §:n mukaan yhteensovittava viranomainen arvioi yhteistyössä toimivaltaisten lupaviranomaisten kanssa tavoitteellisen käsittelyajan ja esittää sen perusteella arvion lupa-asioissa annettavien päätösten antamisajankohdasta. Talousvaliokunta on lausunnossaan pitänyt ehdotettua sääntelyä kokonaisuutena oikeansuuntaisena mutta tältä osin riittämättömänä. Talousvaliokunta esittää, että viranomaisen itselleen asettamien määräaikojen tulisi olla sitovia. Ympäristövaliokunta katsoo, että eri lupien yhteensovittaminen perustuu viranomaisten välisen vuorovaikutuksen tiivistämiseen. On todennäköistä, että tiiviimpi kokonaistarkastelu jäntevöittää lupakäsittelyä. Uudistuksen tavoitteena on erityisesti yksinkertaistaa lupamenettelyä luvan hakijan kannalta, kun hän voi asioida eri viranomaisten kanssa "yhden luukun" tavoitteen mukaisesti yhdeltä asiointipisteeltä. Pääasiallinen tavoite ei siten ole lupakäsittelyn nopeuttaminen, vaan prosessin tiivistäminen ja asioinnin helpottaminen.
Hakemusten täydentämistä koskevan 1. lakiehdotuksen 9 §:n mukaan toimivaltainen lupaviranomainen ilmoittaa yhteensovittavalle viranomaiselle, miltä osin lupahakemusta on mahdollisesti täydennettävä. Hallintolain lähtökohtana on, että toimivaltainen lupaviranomainen huolehtii asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä ja kehottaa lähettäjää määräajassa täydentämään asiakirjaa, jollei se ole tarpeetonta asian ratkaisemiseksi. Valiokunta toteaa, että yhteensovittamislaki poikkeaa tältä osin tarkoituksellisesti hallintolain lähtökohdasta, jonka mukaan toimivaltainen viranomainen vastaa asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä. Toimivaltainen viranomainen vastaa tässäkin harkinnasta, mutta kehotukset asiakkaalle välittää kootusti yhteensovittava viranomainen.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 11 §:n mukaan lupahakemuksen tiedoksiannosta huolehtii yhteensovittava viranomainen, joka siis voi olla eri kuin lupa-asian ratkaiseva viranomainen. Valiokunta toteaa, että tältäkin osin sääntely poikkeaa tarkoituksellisesti hallintolain lähtökohdista. Sääntely tarkoittaa samalla sitä, että esimerkiksi lupahakemuksen tiedoksiannossa noudatettava menettely muodostuu yksityiskohdissaan erilaiseksi riippuen siitä, sovelletaanko asian käsittelyyn yhteensovittavaa menettelyä vai ei. Valiokunta pitää tätä tarkoituksenmukaisena ja toteaa, että oikeusministeriö on todennut, että säätämistavalle ei sinänsä ole oikeudellista estettä.
Yhteensovittamislakiehdotuksen 14 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi lupapäätöksen antamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan, kun lupa-asioissa on saatu riittävät selvitykset, yhteensovittava viranomainen ja muut toimivaltaiset lupaviranomaiset sopivat tavoitteellisen määräajan asettamisesta päätösten antamiselle varmistaen myös lupamääräysten yhteensopivuuden. Hallintolain 23 § lähtee siitä, että asia on käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä. Käytännössä päätöksen antamisajankohta määräytynee pisimmän käsittelyajan vaativan lupamenettelyn mukaisesti, jolloin ilmeisesti jo aiemmin ratkaisukypsiä päätöksiä ei voitaisi antaa. Valiokunta katsoo, että sääntelyn keskeistä tavoitetta menettelyiden yhteensovittamisesta ei ole mahdollista toteuttaa ilman viitattua seurausta. Käytännössä jää nähtäväksi, miten yhteensovittamismenettely käytännössä toimii ja tuottaako se toivottuja tuloksia esimerkiksi lyhentämällä yhteenlaskettua käsittelyaikaa. Kun yhdentäminen ei vaikuta muutoksenhakumenettelyihin, valiokunta ei kuitenkaan pidä tältäkään osin hallintolaista poikkeavaa sääntelyä kielteisenä. Valiokunta huomauttaa, että menettely on vapaaehtoinen, joten yhteensovittamisen mahdolliset hankaluudet voivat johtaa siihen, että toiminnanharjoittajat eivät valitse yhteensovittamista. Hakija voi myös pyytää yhteensovittamisen keskeyttämistä yhteensovittamislakiehdotuksen 13 §:n mukaan, ja pyyntö voi koskea myös osaa lupahakemuksista.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 14 §:n 2 momentin mukaan lupapäätöstä koskevassa kuulutuksessa on mainittava myös päätöstä koskeva valitusaika. Hallintolain 62 a §:ään vastaavaa mainintaa ei sisälly, vaan valitusaika sekä se, mitä valituksen tulee sisältää ja minne se tulee toimittaa, ilmenevät muutoksenhakuohjauksesta, joka hallintolain mukaan on liitettävä päätökseen. Valiokunta toteaa, että poikkeavan sääntelyn taustalla on kumottu ympäristönsuojelulain 84 §, jossa säädettyyn julkipanoon liittyen ympäristölainsäädäntöön vakiintui hallintolaista poikkeava säädöstapa. Esitettyä vastaava muutos on hyväksytty myös hallituksen esityksellä HE 268/2018 vp ympäristönsuojelulain ja vesilain muuttamisesta.
