Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella ympäristövaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan hallitusohjelmakirjauksen perusteella yhdyskuntajätehuollon vastuunjakoa muutettavaksi siten, että kunnan vastuulta poistuu sosiaali- ja terveyspalveluiden ja koulutustoiminnan yhdyskuntajäte sekä julkisessa hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvä muu yhdyskuntajäte. Näiden jätehuollon järjestämisestä vastaisi jatkossa jätteen haltija. Kunnan vastuulle jäisi nykyiseen tapaan asumisessa syntyvä jäte sekä maa- ja metsätaloudessa syntyvä vaarallinen jäte. Kunta vastaa ehdotuksen mukaan edelleen myös kunnan hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvän yhdyskuntajätteen jätehuollosta. Kunnalla säilyisi myös velvollisuus kapasiteettinsa puitteissa järjestää jätehuolto toissijaisesti, jos yksityistä palveluntarjontaa ei ole saatavilla.
Hallituksen esityksessä ehdotetun vastuunjaon muutoksella kunnan vastuulta siirtyy noin 230 000 tonnia yhdyskuntajätettä, mikä vastaa noin 8—12 % kunnallisten jätelaitosten liikevaihdosta. Valiokunta katsoo, että vaikka arvioitu määrä ei ole kovin merkittävä, voivat vaikutukset kuitenkin alueellisella tasolla olla huomattavia. On arvioitu, että mainittu muutos yhdessä vuoden 2029 loppuun saakka sovellettavan 10 %:n ulosmyyntirajan kanssa pienentää kuntien jätehuoltoyhtiöiden liikevaihtoa noin 40—56 miljoonaa euroa vuodessa.
Hankintalakiin liittyen hallituksen esityksessä ehdotetaan jätelakiin lisättäväksi myös säännökset kunnan jätehuollon toimialan sidosyksiköiden markkinaehtoista toimintaa koskevista ulosmyyntirajoista. Ympäristövaliokunta katsoi hankintalakiehdotuksesta antamassaan lausunnossa
YmVL 20/2016 vp — HE 108/2016 vp hankintamenettelyä koskevaksi lainsäädännöksi., että ehdotukset jätehuoltoalan omista ulosmyyntirajoista ovat välttämättömiä kunnallisten jätehuoltolaitosten toiminnan kannalta. Valiokunta piti myös perusteltuna, että jätehuoltotoimialaa koskevasta ulosmyyntirajasta säädetään nimenomaan jätelaissa. Hankintalain hyväksyessään eduskunta hyväksyi lausuman (
EV 239/2016 vp), jossa edellytettiin, että valtioneuvosto ryhtyy tarvittaessa lainsäädäntöä täsmentäviin toimiin pitäen erityisesti silmällä jätetoimialan ja sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden toimintaedellytyksiä.
Sidosyksikön markkinaehtoisen toiminnan ulosmyyntiraja
Hallituksen esitys liittyy hankintalakiin, jonka lähtökohta on kilpailuneutraliteetin turvaaminen soveltamalla hankintadirektiiviin verrattuna tiukempaa ulosmyyntirajaa. Sidosyksikön vähäistä suurempaa ulosmyyntiä pidetään ongelmallisena kilpailun vääristymisen estämisen kannalta, ja siksi hallituksen esityksen lähtökohta on, että hankintalain mukainen 5 %:n ulosmyyntiraja otetaan käyttöön myös kunnan jätehuollon toimialalla 1.1.2030 alkaen. Sopeuttamistoimien hallituksi toteuttamiseksi ja kuntien jätehuoltoyhtiöiden toimintaedellytysten turvaamiseksi sallittu ulosmyyntiraja olisi 10 % siirtymäajalla siihen saakka.
Valiokunta toteaa, että kunnalliset jätehuollon toimijat ovat viimeisen 10—15 vuoden aikana tehneet pitkäkestoisia, 15—20 vuoden pituisia sopimuksia jätteenkäsittelylaitoksia hallinnoivien yhtiöiden kanssa. Sopimukset ovat olleet välttämättömiä suurien, jopa 100—150 miljoonan euron suuruisten investointien aikaansaamiseksi. Sopimusten kestoaika ja investointien takaisinmaksu ovat vasta alkuvaiheessa, ja voimassa oleviin sopimuksiin, jotka on tehty ilman tietoa hankintalainsäädäntöön myöhemmin lisätyistä tiukoista ulosmyynnin rajauksista, on oikeudellisesti vaikea puuttua takautuvasti. Suurin osa sopimuksista lakkaa kuitenkin todennäköisesti olemasta voimassa vuoteen 2030 mennessä, mikä tarjoaa mahdollisuuden uudelleenjärjestelyihin.
Ympäristövaliokunta pitää myös hallinto- ja talousvaliokunnan lausuntoihin viitaten poikkeuksellisen pitkää siirtymäaikaa välttämättömänä muutoksiin varautumisen mahdollistamiseksi ja jätehuollon toimintavarmuuden turvaamiseksi. Kunnat ovat joutuneet varautumaan voimassa olevan jätelain mukaiseen jätehuoltoon ja tehneet suuren mittaluokan investointeja jätteen käsittelyyn sekä sitoutuneet toimittamaan vastuupiiriinsä kuuluvia jätteitä toisen tahon investoimaan käsittelyyn. Lisäksi kunnallisen toimijan viimekätinen rahoitus ja siten myös mahdolliset investointitappiot tulevat lopulta katettaviksi kunnan perimien jätemaksujen kertymästä.
Hankintalain mukaista euromääräistä rajoitusta ei esityksessä esitetä sovellettavaksi, sillä se saattaisi ylittyä jo yhden jätehuoltopalvelusopimuksen seurauksena. Tämä voisi johtaa epätarkoituksenmukaisiin jätehuoltoratkaisuihin ja jätemarkkinoiden tehottomuuteen, kuten kaatopaikkojen jälkihoitovelvoitteiden täyttämisen vaikeutumiseen ja kuntien käsittelykapasiteetin vajaakäyttöön. Poikkeaminen rajoituksesta ei näin ollen haittaisi yksityisten toimijoiden liiketoimintamahdollisuuksia. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että se, milloin tarjonta on kohtuudella saatavissa, voi olla vaikeaa määritellä selkeästi etukäteen. Valiokunta korostaa siksi tarvetta seurata lain soveltamista ja tarvittaessa ohjeistaa tulkintaa.
Kunnan toissijainen vastuu ja sähköinen markkinapaikka
Jätehuoltopalvelujen saatavuuden varmistamiseksi kunnalla säilyy velvollisuus järjestää kapasiteettinsa puitteissa jätehuolto toissijaisesti (toissijaista vastuuta koskeva ns. TSV-palvelu) tilanteissa, joissa yksityistä palvelutarjontaa ei ole kohtuudella saatavissa ja jätteen haltija tätä pyytää. Kunnan TSV-palvelun avulla voidaan siten huomioida alueellisesti vaihtelevia jätehuollon tarpeita ja turvata jätehuoltopalvelujen saatavuutta viime kädessä myös esityksen myötä kunnan vastuun ulkopuolelle jääville julkisille toimijoille sekä ehkäistä jätteiden päätymistä epäasianmukaiseen käsittelyyn ja ympäristöön.
Ympäristövaliokunta on huolissaan siitä, että kunnan ensisijaisen jätehuoltovastuun ja markkinaehtoisen ulosmyynnin rajaaminen voi johtaa kunnan jätelaitoksen käsittelykapasiteetin supistumiseen, mikä voi joillakin alueilla jossain määrin heikentää TSV-palvelun saatavuutta. Markkinaehtoinen toiminta auttaa osaltaan kunnan jätehuoltoyhtiötä ylläpitämään valmiuttaan antaa TSV-palvelua, jonka määrää ja laatua on vaikea muuttuvissa markkinatilanteissa ja olosuhteissa riittävällä varmuudella ennakoida. Myös talousvaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota siihen, miten valtakunnallisesti varsin heterogeeniset jätehuollon tarpeet ja palvelutarjonta pystytään kattamaan yhtenäisellä, koko maassa sovellettavalla lainsäädännöllä.
Ympäristövaliokunta korostaa, että markkinapuutetilanteessa kunnalla on velvollisuus ja mahdollisuus hoitaa jätehuolto TSV-palveluna hankintalain säännösten estämättä. Lisäksi valmisteltavana olevalla lainmuutoksella on tarkoitus perustaa sähköinen jätteiden ja sivuvirtojen markkinapaikka. Jätehuollon markkinapaikan tavoitteena on edistää jätteen haltijoiden ja jätehuoltopalveluja tarjoavien yritysten kohtaamista ja kierrätysmateriaalien kysyntää sekä jätteen hyödyntämispalvelujen kehittymistä. Tavoitteena on tehostaa jätehuoltomarkkinoiden toimintaa auttamalla jätteen haltijaa löytämään tarvitsemansa jätehuoltopalvelu ensisijaisesti vapailta markkinoilta ja viime kädessä kunnan TSV-palveluna.
Markkinapaikkaan liittyvillä menettelyillä voitaisiin jatkossa osoittaa avoimesti ja läpinäkyvästi kunnan TSV-palvelun edellyttämä markkinapuute, mitä on pidetty TSV-palvelun kriittisenä edellytyksenä. Markkinapaikassa myös sovitettaisiin yhteen keskenään ristiriitaiset jätelain ja hankintalain mukaiset menettelyt, mikä olisi lakimuutoksen jälkeen tärkeää, koska jatkossa TSV-palvelua pyytävä jätteen haltija voi olla myös kilpailuttamisvelvollisuuden piiriin kuuluva julkinen toimija.
Edellä lausuttuun viitaten valiokunta korostaa talousvaliokunnan tavoin sähköisen markkinapaikan merkitystä ja kiirehtii sitä koskevan hallituksen esityksen valmistelua. Ympäristövaliokunta ehdottaa hyväksyttäväksi tätä koskevan lausuman (Lausumaehdotus 1).
Kiertotalouden edistäminen
Kiertotalouden tavoitteena on korvata nykyinen lineaarinen talousjärjestelmä, joka perustuu materiaalien kuluttamiseen ja niiden hylkäämiseen käytön jälkeen. Kiertotalouden keinoin voidaan parantaa yritysten kustannustehokkuutta ja edistää ilmastotavoitteiden saavuttamista. Jätelainsäädäntö on kiertotalouden kannalta tärkeää, koska toisen jäte on usein toisen raaka-aine ja siksi yhteistyötä yli perinteisten sektorijakojen on lisättävä. Kiertotalouden edistäminen edellyttää kuitenkin jätelainsäädännön ohella muutoksia tuotesuunnittelussa ja uusia tuote- ja palvelukonsepteja, liiketoimintamalleja ja innovaatioita. Jo tuotteiden suunnittelussa tulee ottaa huomioon niiden kestävyys, korjattavuus ja kierrätettävyys. Esimerkiksi muovien kierrätystä vaikeuttaa käytössä olevien muovilaatujen suuri määrä, joka vaikeuttaa teknisesti kierrätysmahdollisuuksia. Sama vaikeus koskee tekstiilien kierrätystä. Kiertotalouden edistäminen edellyttääkin hyvin monenlaisia toimenpiteitä tuotesuunnittelusta taloudellisten ohjauskeinojen ja esimerkiksi verokannustimien käyttöönottamiseen sekä kuluttajavalistusta ja käytännön kierrätysohjeiden säännöllistä jakamista kuluttajille. Myös päiväkodeilla ja kouluilla on tärkeä merkitys kierrätyksen mahdollistavien toimintatapojen opettajana ja juurruttajana.
Hallituksen esityksen vaikutus kiertotalouden edistämiseen on välillinen, sillä siihen ei sisälly lainkaan aineellista sääntelyä. Esitys sisältää vain yhdyskuntajätehuollon vastuunjakoa koskevan muutoksen sekä kuntien jätehuoltoyhtiöiden markkinaehtoista toimintaa koskevan hankintalakiin liittyvän jätealaa koskevan erityissääntelyn. Valiokunta korostaa kuitenkin, että kierrätyksen tulisi hyvin toimiakseen olla aina kuluttajan kannalta paitsi edullista myös helppoa ja vaivatonta.
Kiristyvät kierrätystavoitteet voidaan saavuttaa erilaisiin vastuunjakoihin perustuvilla ratkaisuilla, kunhan huolehditaan, että ratkaisuun liittyvät ohjauskeinot ovat tehokkaita. Suomen kierrätysasteen nostaminen ja EU-lainsäädännössä asetettujen kunnianhimoisten kierrätystavoitteiden saavuttaminen tulee edellyttämään useita eri toimenpiteitä, jotta varmistetaan yhdyskuntajätehuollon eri vastuutahojen nykyistä sujuvampi ja tehokkaampi yhteistoiminta sekä jätehuoltopalvelujen toimivuus ja saatavuus kaikilla alueilla. Kierrätysasteen tilastoinnissa käytettävät laskentamenetelmät ovat useissa edistyksellisissä EU-maissa edullisemmat, mikä vaikeuttaa suorien kierrätysastevertailujen tekemistä.
Hallituksen esityksen vaikutus kierrätysasteen nostoon on arvioitu vähäiseksi, eikä sillä näin katsota olevan haitallisia vaikutuksia kiertotaloustavoitteiden saavuttamiseen. Ehdotetun vastuumuutoksen kohteena oleva jätemäärä on verrattain pieni, eikä sen arvioida yksin riittävän merkittäviin jätteen kierrätys- tai hyödyntämislaitosinvestointeihin. Muutos ei toisi merkittävää lisäystä alan liiketoimintaan, ja vaikutukset kiertotaloutta edistävien innovaatioiden kehittämiseen olisivat siten vähäisiä. Kunnan hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvän yhdyskuntajätteen määrä on verrattain vähäinen: nykyisin arviolta noin 3 %, mutta sote-uudistuksen voimaantulon jälkeen enää vain noin 1,5 % yhdyskuntajätteen kokonaismäärästä.
On myös arvioitu, että joidenkin muutoksen kohteena olevien toimijoiden osalta kierrätys voisi lisääntyä, jos yksityinen jäteyritys pystyy tarjoamaan kokonaispalveluna monipuolisia lajittelu- ja kierrätyspalveluja. Tuottajavastuun piirissä on suuri osa kierrätettävistä yhdyskuntajätteistä, kuten pakkaukset, paperi, sähkö- ja elektroniikkalaitteet. Esitys ei kuitenkaan koske tuottajavastuuta, eikä sillä tältä osin ole vaikutuksia yhdyskuntajätteiden kierrätykseen. Niiden osalta jätehuollon järjestämisestä ja siitä aiheutuvista kustannuksista vastaavat kyseisten tuotteiden tuottajat eli valmistajat ja maahantuojat.
Ajankohtainen EU:n jätedirektiivien uudistus merkitsee sekä yhdyskunta- että pakkausjätteen kierrätystavoitteiden ja jätteiden erilliskeräysvelvoitteiden kiristymistä. Jätelakia joudutaan siten jälleen pian tarkistamaan uudistuksen täytäntöönpanemiseksi. Kiristyvät tavoitteet lisäävät tarvetta myös kierrätysinnovaatioille ja -investoinneille. Valiokunta korostaa, että jätehuoltoalan toiminnan ja rakenteiden muutos edellyttää myös julkisen ja yksityisen sektorin välistä uudenlaista yhteistyötä tavoitteiden saavuttamiseksi.
Valiokunta katsoo, että kunnan vastuun kaventaminen haastaa muut toimijat toteuttamaan kierrätystavoitteita tehokkaasti. Kierrätyksen lisäämiseksi voi myös olla tarpeen säätää nykyistä tarkemmin kunnan, tuottajan ja jätteen haltijan vastuulla olevan yhdyskuntajätteen erilliskeräyksestä ja tähän liittyvistä kustannusvastuista. Tällä voitaisiin osaltaan lieventää nyt ehdotetusta vastuunjaon muutoksesta aiheutuvia vaikutuksia kunnallisten jätehuoltomääräysten ja jäteneuvonnan soveltamisalan kaventumiseen ja siihen, että entistä harvempia toimijoita voitaisiin paikallisesti ohjata erilliskeräykseen.
Valiokunta korostaa lopuksi, että sekä EU:n kiertotalouspaketin että uudistetun jätedirektiivin kansalliseen täytäntöönpanoon tulee turvata riittävät lainvalmisteluresurssit.
Seuranta
Valiokunta toteaa, että 5 %:n ulosmyyntiraja, joka tosin toteutuu vasta pitkän siirtymäajan jälkeen, on suuri muutos. Lain täytäntöönpanossa odotukset uudenlaisesta yksityisen sektorin tuomasta kilpailusta ja uusista innovaatioista ovat vahvat. Valiokunta pitää kilpailun edistämisen ohella kuitenkin tärkeänä kierrätystavoitteiden saavuttamista. Koska ehdotettu siirtymäaika on pitkä ja vuoteen 2030 saakka on voimassa 10 %:n ulosmyyntiraja, eivät vaikutukset ole nopeasti arvioitavissa. Kierrätystavoitteita myös kiristetään edellä mainitun jätedirektiivin tarkistuksen täytäntööpanolla hyvin pian, ja siten eri muutosten vaikutuksia voi olla vaikea erottaa toisistaan.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettu kunnan ensisijaisen jätehuoltovastuun ja markkinaehtoisen ulosmyynnin rajaaminen voi johtaa kunnan jätelaitoksen käsittelykapasiteetin supistumiseen, mikä voi joillakin alueilla heikentää kunnan toissijaisen jätehuoltopalvelun saatavuutta. Tällöin jätteen haltija voi joutua hakemaan tarvitsemaansa palvelua kauempaa kuin lähimmältä jätelaitokselta. Tämä saattaa myös lisätä haja-asutusalueella painetta jätteen hylkäämiseen ympäristöön ja laittomien kaatopaikkojen syntymiseen. Tähän pyritään puuttumaan valvontaviranomaisten suorittaman valvonnan keinoin, mutta se edellyttää samalla valvonnan riittävää resursointia.
Edellä mainitun sähköisen markkinapaikan tarkoituksena on auttaa jätteen haltijaa löytämään tarvitsemansa jätehuoltopalvelu ensisijaisesti vapailta markkinoilta ja viime kädessä kunnan toissijaisena jätehuoltopalveluna. Valiokunta katsoo, että markkinapaikan avulla voidaan tehostaa asianmukaisten jätehuoltoratkaisujen löytymistä ja kehittymistä ja siten osaltaan ennaltaehkäistä lainvastaisia toimintatapoja.
Hallituksen esityksen mukaan sen vaikutukset yhdyskuntajätehuollon palveluhintoihin vaihtelevat. Jätteen haltijoista eniten voivat hyötyä suuret asiakkaat, sillä ne voivat oman kilpailuttamisen ja hintakilpailun ansiosta päästä kuntien jätetaksoja halvempiin hintoihin. Pienempien ja taajamien ulkopuolisten asiakkaiden kustannukset saattavat sen sijaan nousta kilpailun ollessa vähäisempää ja koska kunnan järjestämässä jätehuollossa taksojen mukaiset yksikköhinnat ovat kaikille samat. Kunnan vastuulle jäävien jätteen haltijoiden ja kotitalouksien kustannusten arvioidaan nousevan ainakin sopeuttamisvaiheessa, kun jätelaitosten kiinteät kustannukset jakautuvat pienemmälle käyttäjäjoukolle. Kuntien jätelaitosten arviot korotuspaineista ovat vaihdelleet hyvin paljon. Kattavia ja luotettavia määrällisiä arvioita esityksen vaikutuksista hintakehitykseen ei ole mahdollista tehdä arviointiin liittyvien epävarmuustekijöiden vuoksi. Valiokunnan käsityksen mukaan sähköinen markkinapaikka voi olla yksi keino hillitä hintojen nousupaineita.
Hallintovaliokunta esittää lausunnossaan, että ympäristövaliokunta ehdottaa lausumaa muutoksen vaikutusten arvioinnista tarkastellen kokonaisvaikutusten ohella erityisesti kuntien valvontaviranomaisten työmäärää, kotitalouksien jätteenkeräilyn hintakehitystä sekä haja-asutusalueiden laittomia kaatopaikkoja. Ympäristövaliokunta pitää edellä esittämiinsä epävarmuustekijöihin viitaten tarpeellisena lainmuutoksen erityistä seurantaa ja ehdottaa hyväksyttäväksi tätä koskevan lausuman (Lausumaehdotus 2).
