Hallituksen esityksellä ehdotetaan muutettavaksi vesilakia ja ympäristönsuojelulakia sekä kumottavaksi eräistä vesien käyttämistä varten myönnettävistä oikeuksista annettu laki, ns. valtuuslaki. Valtuuslain kumoaminen ja siitä johtuvat muutokset lainsäädäntöön perustuvat eduskunnan hyväksymään, vesilain kokonaisuudistusta koskevaan perustuslakivaliokunnan kantaanPeVL 61/2010 vp—EV 355/2010 vp. perustuvaan lausumaan siitä, että valtioneuvoston piirissä tulee käynnistää valmistelutyö sen selvittämiseksi, miten vesilain omaisuudensuojaa rajoittavat säännökset voidaan saattaa ehdotettua paremmin sopusointuun perustuslain 15 §:n kanssa ja että mainittu valtuuslaki voidaan kumota kokonaan. Perustuslakivaliokunta on käsitellyt asiaa ja katsoo lausunnossaan, että ehdotettu toteutustapa on asianmukainen ja että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Esityksen keskeisimpien muutosten peruste on valtiosääntöoikeudellinen. Lisäksi siihen sisältyy eräitä hallinnollisen sääntelyn keventämiseen liittyviä ehdotuksia. Merkittävää hallituksen esityksessä valtiosääntöoikeudelliselta kannalta on, että siinä täsmennetään perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaisia käyttöoikeuksia koskevia säännöksiä ja erotetaan ne perustuslain 15 §:n 2 momentissa tarkoitetuista tilanteista, joissa on kysymys pakkolunastukseksi katsottavasta, omaksi lunastamisesta ja siihen rinnastuvasta käyttöoikeuden perustamisesta. Pakkolunastuksen ja siihen rinnastuvan käyttöoikeuden perustamisen edellytykseksi asetetaan yleisen tarpeen vaatimus.
Perustuslain 15 §:n 2 momentissa (pakkolunastuslauseke) tarkoitettua omaisuuden pakkolunastusta merkitsevät säännökset esitetään vesilaissa sijoitettavaksi viiteen pykälään, jotka kaikki asettavat lunastuksen tai siihen rinnastuvan käyttöoikeuden perustamisen edellytykseksi yleisen tarpeen.
Perustuslain 15 §:n 1 momentin (omaisuudensuojan yleislauseke) mukaisia käyttöoikeuksia koskevia säännöksiä esitetään puolestaan täsmennettäväksi ottamalla paremmin huomioon perusoikeuksien yleiset rajoittamisedellytykset sekä erottamalla perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaiset käyttöoikeudet mainitun pykälän 2 momentissa tarkoitetuista tilanteista, kuten johdon vetäminen väylän ali tai veden ottaminen.
Yleisen tarpeen edellyttämistä hankkeista ehdotetaan säädettäväksi uudessa vesilain 2 luvun 13 a §:ssä. Sen mukaan hakijalle voidaan myöntää tarvittava oikeus toisen alueeseen tai sen omaksi lunastamiseen merkittävää yleistä etua edistävän hankkeen toteuttamiseksi, jos luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät ja hanketta voidaan pitää yleisen tarpeen vaatimana. Yleinen tarve voi säännöksen mukaan liittyä energia- tai vesihuollon, tietoliikenteen tai kulkuyhteyksien turvaamiseen, yleisen virkistyskäytön tai luonnonsuojelun edistämiseen, sää- ja vesiolojen ääri-ilmiöihin varautumiseen tai valuma-alueen vesitalouden hallintaan taikka muuhun vastaavaan merkittävään yleiseen etuun.
Valiokunta toteaa, että lunastamisen tai oikeuden perustamisen mahdollistavan intressin tulee ehdotetun säännöksen mukaan olla merkittävä. Yleisen tarpeen arvioinnissa on kyse erisuuntaisten yhteiskunnallisten intressien punninnasta. Valiokunta korostaa, että kysymys ei ole yksinomaan yhteiskunnan kannalta merkittävän yleisen intressin voimakkuuden arvioinnista, vaan mahdollisesti useampien erisuuntaisten intressien tasapainottamisesta ratkaistaessa sitä, vaatiiko yleinen tarve käyttöoikeuden perustamista tai lunastamista. Esimerkiksi laaja-alaisella vesistön säännöstelyhankkeella saattaa olla vesivoiman hyödyntämisen, tulvasuojelun ja virkistyskäytön kannalta hyödyllisiä vaikutuksia, mutta se saattaa samalla heikentää alueen luontoarvoja.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan tarkastellut 2 luvun 13 a §:ää todeten, että sääntely on merkityksellistä sen perustuslain 15 §:n 2 momentin säännöksen kannalta, jonka mukaan pakkolunastuksen edellytyksenä on täyden korvauksen lisäksi lunastuksen tapahtuminen yleiseen tarpeeseen. Perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei yleisen tarpeen vaatimus välttämättä edellytä lunastuksen toteuttamista julkisyhteisön hyväksi, vaan lunastetun omaisuuden saajana voi olla muukin taho. Perustuslakivaliokunnan mukaan tällöin yleisen tarpeen vaatimusta tulee pyrkiä konkretisoimaan aineellisin säännöksin. Vesilain 2 luvun 13 a §:n sääntely on tältä kannalta perustuslakivaliokunnan mukaan riittävää ja asianmukaista. Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Edellä viitattun rakenteellisen ratkaisun perusteella vesilain 4 luvun 13 §:n vedenottoa koskevaa säännöstä ehdotetaan tarkennettavaksi siten, että oikeus lunastaa alue omaksi voidaan antaa yhdyskunnan vesihuollon järjestämistä tai muuta yleistä tarvetta palvelevan vedenottamon omistajalle. Vesihuolto on välttämättömyyspalvelu, ja tätä tarvetta palvelevan hankkeen on katsottava täyttävän yleisen tarpeen vaatimuksen.
Myös vesivoiman hyödyntämistä koskevaa vesilain 8 luvun 4 §:ää ehdotetaan muutettavaksi yleiseen tarpeeseen perustuvaksi. Vastaavasti vesilain 8 luvun 5 §:n yhteisen vesivoiman käyttämistä tarkoittavan hankkeen perusteena on oltava yleinen tarve energiahuollon turvaamisen kannalta arvioituna. Vastaavat muutokset ehdotetaan tehtäväksi kulkuväylään liittyviä lastausalueita ja satamaa koskevaan vesilain 10 luvun 7 §:ään. Yleisen tarpeen vaatimuksen täyttymisen arvioinnissa otetaan huomioon muun muassa hankkeen merkitys satamapalveluiden saatavuuden, tärkeäksi katsottavan liikenteen turvaamisen ja elinkeinotoiminnan harjoittamisen kannalta. Oikeuden perustaminen edellyttää siten intressivertailuedellytyksen ja yleisen tarpeen vaatimuksen täyttymistä.
Valiokunta toteaa, että vesivoiman hyödyntäminen hanketyyppinä kattaa hyvin erilaajuisia ja -tyyppisiä hankkeita. Pienilläkin vesivoimalaitoksilla voi olla merkitystä energiahuollon turvaamisen kannalta säätömahdollisuuksiensa vuoksi, mutta toisaalta myös yleisen virkistyskäyttöintressin ja vaelluskalakantojen kannalta. Valiokunta korostaa, että käyttöoikeussääntelyn tavoitteena ei ole lupamenettelyssä tapahtuva hankkeen ympäristöllisen hyväksynnän punninta, vaan vesivoiman osakkaiden ja muiden asianosaisten välisten yksityisoikeudellisten suhteiden järjestäminen. Tältä osin valiokunta pitää myönteisenä, että viimeaikaisessa oikeuskäytännössä virkistyskäyttöintressit ja ympäristöarvot ovat saaneet huomattavaa painoarvoa ja esimerkiksi useita voimalaitosten rakentamista koskevia lupahakemuksia on hylätty muun muassa vaelluskalakannoille aiheutuvien haitallisten vaikutusten vuoksi.
Valiokunta korostaa, että käyttöoikeussääntelyyn ehdotettavat muutokset eivät vaikuta hankkeiden toteuttamistapaa koskeviin säännöksiin eikä muutoksilla siten ole ympäristövaikutuksia. Esityksen valmistelussa on arvioitu, että hankkeiden toteuttamisedellytysten kiristyminen saattaa johtaa siihen, että osa hankkeista jää toteutumatta. Kysymykseen tulevia hankkeita voisivat olla esimerkiksi keskivedenkorkeuden nostamishankkeet tai sellaisten uusien pienten vesivoimaloiden rakentaminen, joissa otetaan käyttöön toiselle kuuluvaa vesivoimaa. Nämä voivat usein palvella pääasiallisesti yksityiseksi katsottavia intressejä, eivätkä ne siten ehkä täyttäisi yleisen tarpeen vaatimusta. Arvioiden mukaan tällainen vaikutus ei kuitenkaan olisi merkittävä, ja ympäristöllisellä lupaharkinnalla on joka tapauksessa suurempi vaikutus hankkeen toteuttamisedellytyksiin.
Hallinnollisen sääntelyn keventämiseksi hallituksen esityksessä ehdotetaan vesilain mukaisten luvanvaraisten hankkeiden piiriä rajattavaksi muun muassa siten, että johdon sijoittaminen valtaväylän alitse ei enää kaikissa tapauksissa edellytä lupaa, vaan hankkeen luvanvaraisuus määräytyy sen vaikutusten perusteella. Valtaväylän alitushankkeissa (vesi-, viemäri-, voima- tai muun johdon tekeminen valtaväylän alitse) vesistövaikutukset ovat yleensä varsin vähäisiä ja lyhytkestoisia. Valiokunta katsoo, että luvanvaraisuudesta voidaan luopua silloin, kun haitallisia ympäristövaikutuksia ei ole. Valiokunta katsoo, että esityksessä on riittävällä tavalla turvattu myös mahdollisten haitankärsijöiden oikeusturva uudessa ilmoitusmenettelyssä. Muutos keventää viranomaisten hallintomenettelyjä vapauttaen resursseja vaikuttavampaan lupaharkintaan.
Talousvaliokunta on lausunnossaan tarkastellut esitystä erityisesti sääntelyn yritysvaikutusten ja hallinnollisen taakan näkökulmasta. Talousvaliokunta kannattaa esitystä, joka turvaa perusoikeuksien toteutumisen ja toisaalta keventää sääntelyä ja hallinnollisia menettelyjä vaikutuksiltaan vähäisissä tilanteissa. Myös maa- ja metsätalousvaliokunta pitää ehdotusta kannatettavana.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siirtymäsäännöksen 4 momenttiin, joka koskee pysyvän käyttöoikeuden myöntämistä vesivoimaan tilanteessa, jossa toiminnanharjoittajalle on myönnetty lupa voimalaitoksen rakentamiseen, mutta hakijan määräajan voimassaollut oikeus vesivoiman käyttämiseen päättyy. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että kyseisenkaltaisessa tilanteessa, jossa hakijalla on aikaisemmin ollut oikeus käyttää vesivoimaa, käyttöoikeuden perustamista ei ole rinnastettava valtiosääntöoikeudelliseen pakkolunastukseen. Arvioinnissa tulisi kuitenkin kiinnittää huomiota siihen, mikä merkitys käyttöoikeuden perustamisella on vesivoimahankkeen ja vesistöolosuhteiden pysyttämiseen. Ympäristövaliokunta toteaa, että säännöksessä tarkoitetut tilanteet ovat sellaisia, joissa voimalaitos on mahdollisesti jo vuosikymmeniä sitten rakennettu jokeen ja johon rajoittuva maankäyttö on sittemmin mukautunut. Käyttöoikeuden häviäminen merkitsisi sitä, että hankkeesta vastaavalla ei olisi enää oikeutta hyödyntää vesivoimaa, mutta hänen tulisi kuitenkin edelleen huolehtia rakenteiden kunnossapidosta ja lupamääräysten edellyttämästä säännöstelystä ja juoksutuksesta. Hankkeesta vastaavalla tuskin on tämänkaltaisessa tilanteessa intressiä vastata hankkeen velvoitteista ilman hankkeesta saatavaa hyötyä ainakaan pidempää aikaa. Jos vesivoimalaitoksen omistusjärjestelyt eivät ole mahdollisia, saattaa hankkeesta luopuminen muodostua realistiseksi vaihtoehdoksi. Ympäristövaliokunta katsoo, että säännös jättää lupaviranomaiselle riittävästi harkinnanvaraa oikeuden myöntämisen suhteen.
Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella ympäristövaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esityksen hyväksymistä muutettuna mietinnöstä ilmenevin muutosehdotuksin.