Perustelut

Yleistä

Kansallisen ihmiskaupparaportoijan kertomuksessa arvioidaan yhtäältä vuonna 2010 eduskunnalle annetun ensimmäisen kertomuksen ja sen perusteella eduskunnan valtioneuvostolle asettamien toimenpidevaatimusten toimeenpanoa. Toisaalta kertomuksessa arvioidaan erityisesti seksuaalisen hyväksikäytön tunnistamista ja hyväksikäytön kohteeksi joutuneiden ihmiskaupan uhrien oikeuksien toteutumista rikosprosessissa. Lisäksi ihmiskaupparaportoija antaa kertomuksessaan 20 suositusta ihmiskaupan vastaisen toiminnan tehostamiseksi sekä ihmiskaupan uhrien aseman ja oikeuksien edistämiseksi. Suositukset koskevat sekä lainsäädännön uudistamista että viranomaiskäytäntöjen ja -yhteistyön kehittämistä.

Hallintovaliokunta toteaa, että kertomus on ansiokkaasti ja perusteellisesti laadittu. Kertomuksessa arvioidaan selkeällä tavalla ihmiskaupan vastaisen toiminnan tilaa Suomessa, käydään analyyttisesti ja yksityiskohtaisesti läpi viime vuosien oikeustapauksia sekä arvioidaan vuoden 2010 kertomuksen suositusten toteutumista. Valiokunta katsoo, että ihmiskaupparaportoijan kertomus auttaa ymmärtämään ihmiskaupan erilaisia ilmenemismuotoja ja tukee sitä työtä, jota viranomaiset ja kansalaisjärjestöt tekevät ihmiskaupan tunnistamiseksi ja torjumiseksi. Kertomuksessa käsitellään myös muunlaista hyväksikäyttöä, joka ei täytä ihmiskaupparikoksen tunnusmerkistöä mutta jota voidaan pitää esimerkiksi moraalisesti moitittavana.

Valiokunta panee myönteisenä merkille sen kertomuksessa todetun, että vuoden 2010 kertomus ja sen suositukset sekä eduskunnan valtioneuvostolle antamat toimenpidevaatimukset ovat huomattavasti edistäneet ihmiskaupan vastaista toimintaa ja uhrien oikeuksien toteutumista. Kehitys on ollut sekä määrällistä että laadullista. Yhä useammat ihmiskaupan ja siihen liittyvän hyväksikäytön uhrit saavat aikaisempaa helpommin ammattitaitoista apua. Myös yhä useammat ihmiskauppaan syyllistyneet hyväksikäyttäjät joutuvat teoistaan oikeudelliseen vastuuseen.

Myönteisestä kehityksestä huolimatta vielä on kuitenkin paljon tehtävää. Ihmiskaupan uhrien tunnistaminen ja ihmiskaupan vastaisen työn resursointi ovat edelleen suuria haasteita. Ihmiskaupparaportoijan mukaan ihmiskaupan ehkäiseminen on todennäköisesti ihmiskaupan vastaisen toiminnan laiminlyödyin osa-alue.

Valiokunta pitää ihmiskaupparaportoijan tavoin tärkeänä sitä, että ihmiskaupan uhrien auttaminen on lähtökohtaisesti valtion vastuulla ja että järjestelmä on valtiorahoitteinen. Kunnat, kansalaisjärjestöt ja muut toimijat tukevat omalla toiminnallaan tätä työtä. Monialainen yhteistyö ja verkostoyhteistyö sekä uhrilähtöisyys ovat keskeisiä toimintaperiaatteita uhrien auttamisessa. Uhrin kokonaistilanteen huomioimiseksi valiokunta tähdentää tiivistä yhteistyötä kotikunnan peruspalvelujen ja valtion auttamisjärjestelmän välillä.

Lainsäädännön kehittäminen

Suomessa on toiminut vuodesta 2007 alkaen lakisääteinen ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä. Nykyisin siitä säädetään kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta annetussa laissa (746/2011). Lisäksi on toteutettu useita lainsäädännöllisiä ja muita toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on ehkäistä ihmiskauppaa, auttaa ja suojella ihmiskaupan uhreja sekä torjua ihmiskaupparikollisuutta. Toimenpiteet ovat edistäneet ihmiskaupan vastaista toimintaa, mutta vielä on myös parannettavaa. Ihmiskauppalainsäädännön kehittämistä korostetaan myös pääministeri Stubbin hallituksen ohjelmassa.

Ihmiskaupparaportoijan ensimmäisen kertomuksen pohjalta on vireillä useita uudistuksia ihmiskauppaa koskevaan lainsäädäntöön. Eduskunnalle on annettu hallituksen esitys rikoslain ihmiskauppaa ja paritusta koskevien säännösten muuttamisesta (HE 103/2014 vp). Lisäksi valmisteltavana on muun muassa esitys, jolla pyritään edistämään ihmiskaupan uhrien auttamista ja auttamisjärjestelmän piiriin ohjautumista.

Suomea sitovat toiminnassa myös kansainväliset velvoitteet. Ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta tehty Euroopan neuvoston yleissopimus tuli Suomessa voimaan 1.9.2012 (SopS43—44/2012). Yleissopimus täydentää Yhdistyneiden kansakuntien, Euroopan unionin ja Kansainvälisen työjärjestön piirissä hyväksyttyä sääntelyä sekä Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön ja Euroopan neuvoston suosituksia ja muita asiakirjoja. Yleissopimuksen täytäntöönpanoa seuraa ihmiskaupan vastaisen toiminnan asiantuntijaryhmä (GRETA), joka on tehnyt Suomea koskevan arvioinnin vuosina 2013—2014. Arviointiraportti julkaistaan vuonna 2015.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi ihmiskaupan ehkäisemisestä ja torjumisesta sekä ihmiskaupan uhrien suojelemisesta ja neuvoston puitepäätöksen 2002/629/YOS korvaamisesta (2011/36/EU) tuli voimaan 15.4.2011. Direktiivin kansallista täytäntöönpanoa varten tarkastellaan ihmiskauppaa koskevan lainsäädännön muutostarpeita. EU on antanut myös yleisen rikoksen uhrien oikeuksia, tukea ja suojelua koskevan direktiivin (2012/29/EU), jonka kansallinen täytäntöönpano on valmisteltavana.

Hallintovaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että lainsäädännön toimivuutta ja vaikutuksia seurataan ja analysoidaan sekä tarvittaessa ryhdytään toimenpiteisiin havaittujen ongelmien ratkaisemiseksi. Samalla on tärkeää arvioida muiden seikkojen ohella auttamisjärjestelmän resursointiin ja käytännön työtapojen kehittämiseen liittyviä kysymyksiä.

Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota ihmiskaupparaportoijan suositukseen järjestyslakiin (612/2003) sisältyvän seksin myyjiin kohdistuvan kiellon kumoamisesta. Valiokunta ei kannata järjestyslain 2 luvun 7 §:ssä säädetyn seksuaalipalvelujen ostamista ja maksullista tarjoamista yleisellä paikalla koskevan kiellon poistamista. Ennen lain voimaantuloa seksuaalipalvelujen tarjoaminen oli avointa, mistä aiheutui häiriöitä alueen asukkaille sekä yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle esimerkiksi Helsingin tietyillä katuosuuksilla. Saadun selvityksen mukaan yleisillä paikoilla tapahtuva prostituutio on lain voimaantulon jälkeen rauhoittunut. Valiokunta ei myöskään kannata käännytysmahdollisuuden poistamista ulkomaalaislaista (301/2004), vaan katsoo, että ihmiskaupan uhrien auttamista edistetään paremmin muilla keinoilla.

Koordinaatio ja yhteistyö

Ihmiskaupan vastainen toiminta edellyttää monialaista yhteistyötä eri toimijoiden kesken sekä kansallisella että kansainvälisellä tasolla. Suomessa ihmiskaupan vastainen toiminta koskee monia viranomaistahoja, kuten poliisi-, raja-, tulli-, maahanmuutto-, työsuojelu- ja veroviranomaisia sekä syyttäjiä ja kuntasektoria. Kolmannen sektorin toimijat ovat keskeisiä yhteistyökumppaneita. Valiokunta katsoo, että toiminnan koordinointi ja hyvä yhteistyö niin viranomaisten välillä kuin myös viranomaisten ja kansalaisjärjestöjen välillä on ihmiskaupan torjunnan tehostamisen ja uhrien oikeuksien turvaamisen kannalta välttämätöntä.

Sisäministeriön vuonna 2013 asettama työryhmä selvitti ihmiskaupan vastaisen toiminnan poikkihallinnollisen seurannan ja koordinoinnin järjestämistä valtioneuvostossa. Työryhmän ehdotuksen mukaisesti sisäministeriössä aloitti 1.6.2014 toimintansa ihmiskaupan vastaisen toiminnan koordinaattori. Hänen tehtävänään on muun muassa yhteensovittaa poikkihallinnollisia ihmiskaupan torjuntaan liittyviä asioita sekä osallistua kansainväliseen yhteistyöhön. Ihmiskaupan vastaista toimintaa ohjaisi keskeisten ministeriöiden edustajista koostuva ryhmä. Lisäksi on tarkoitus luoda ihmiskaupan vastaisen toiminnan koordinointiverkosto, johon kuuluisi muiden asian kannalta keskeisten viranomaisten lisäksi myös kansalaisjärjestöjä ja tutkimuslaitoksia. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös kunnat ovat edustettuina verkostossa.

Kansallinen ihmiskaupparaportoija toimii tiiviissä yhteistyössä ihmiskauppakoordinaattorin kanssa. Asiantuntijakuulemisen perusteella yhteistyö on lähtenyt hyvin käyntiin. Valiokunta katsoo, että molempien toimijoiden toiminta on luonteeltaan tosiaan täydentävää ja entisestään tehostaa ihmiskaupan vastaista toimintaa valtioneuvoston piirissä ja laajemminkin suomalaisessa yhteiskunnassa.

Kansallinen ihmiskaupparaportoija suosittelee kertomuksessaan ihmiskauppakoordinaattorin toimintaa koskevan lainsäädännön valmistelemista. Hallintovaliokunta tukee ehdotusta lainsäädännön tarkastelusta, mutta katsoo, että lainmuutostarpeiden arvioimiseksi on tärkeää ensin kerätä kokemuksia koordinaattorin tehtävän hoidosta. Tätä myös asiaa selvittänyt työryhmä piti tarpeellisena.

Ihmiskauppaa koskeva toimintaohjelma

Ihmiskaupparaportoija suosittelee kokonaisvaltaisen ihmiskauppaa ennalta ehkäisevän toimintaohjelman laatimista. Kertomuksen mukaan toimintaohjelman tulisi sisältää toimenpiteitä erityisesti työperäisen ihmiskaupan ja Suomen sisäisen ihmiskaupan ehkäisemiseksi sekä ihmiskauppaa aiheuttavan kysynnän, mukaan lukien seksinosto, vähentämiseksi. Toimintaohjelmassa tulisi huomioida sekä sukupuoli- että lapsinäkökulma.

Hallintovaliokunta pitää tärkeänä ihmiskaupan vastaisen toiminnan suunnitelmallisuutta. Ihmiskaupparaportoija toteaa kertomuksessaan, että ihmiskaupan ehkäiseminen on todennäköisesti laiminlyödyin osa-alue toiminnassa. Näin ollen on aiheellista, että se on lähitulevaisuuden keskeinen painopiste. Valiokunta pitää kuitenkin tarpeellisena, että ihmiskaupan vastaista työtä koskevat strategiat ovat kokonaisvaltaisia ottaen huomioon sekä havaittuun ihmiskaupparikollisuuteen puuttuminen että rikollisuuden ennaltaehkäisy. Valiokunta katsoo, että ihmiskaupan vastaisia toimia tulee strategiatyössä arvioida myös siitä näkökulmasta, mihin toimintoihin sijoitettavien voimavarojen voidaan katsoa tuottavan tehokkaimmat tulokset. Valiokunnan mielestä ei ole tarkoituksenmukaista tässä vaiheessa lyödä lukkoon sitä, minkä niminen asiakirja on.

Ihmiskauppakoordinaattorin tehtävänä on osallistua valtioneuvostossa tehtävään strategiatyöhön. Se, missä muodossa strategiatyö toteutetaan, soveltuu valiokunnan käsityksen mukaan hyvin keskusteltavaksi ihmiskaupan vastaisen toiminnan koordinaatiorakenteessa.

Ihmiskaupan uhrien tunnistaminen ja ohjaaminen avun piiriin

Kansallisen ihmiskaupparaportoijan mukaan Suomessa on kehitytty työperäisen ihmiskaupan tunnistamisessa. Sen sijaan seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvää ihmiskauppaa tunnistetaan Suomessa kansainvälisesti vertaillen poikkeuksellisen heikosti, minkä vuoksi se on valittu kertomuksessa erityiseksi tarkastelukohteeksi.

Valiokunta pitää seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvän ihmiskaupan tarkastelua erittäin tärkeänä. Kansainvälinen vertailu muihin maihin ei kuitenkaan ole aivan ongelmatonta. Eri puolilla Eurooppaa esiintyy erilaisia ihmiskaupan tekotapoja. Suomessa toiminnan erityispiirteenä on riippumattomuus maassa toimivista parittajista ja ihmiskauppiaista, sillä käytännössä toimintaa ohjaillaan ulkomailta ja seksuaalipalveluita myyvät toimivat Suomessa käydessään varsin itsenäisesti. Tällaiseen toimintaan puuttuminen vaatii valmiuksia ja voimavaroja pitkäjänteiseen paljastavaan ja tutkivaan toimintaan, myös yhdessä ulkomaisten viranomaisten kanssa.

Selvityksen mukaan haasteena oikeusprosessissa on ollut se, että voimassa olevan rikoslain paritusta ja ihmiskauppaa koskevat tunnusmerkistöt ovat päällekkäisiä. Tunnusmerkistöjen päällekkäisyys ja niiden oikeuskäytännössä muodostunut tulkinta ovat johtaneet siihen, että ihmiskaupan piirteitä sisältäviä rikoksia on tutkittu, syytetty ja tuomittu enemmän ihmiskaupan lähirikoksina. Toisaalta kaikessa paritustoiminnassa ei esiinny ihmiskauppaa. Parhaillaan eduskunnan käsiteltävänä on hallituksen esitys, jonka yhtenä tarkoituksena on juuri selventää rajanvetoa ihmiskaupparikosten ja paritusrikosten välillä (HE 103/2014 vp).

Esitutkintaviranomaiset ovat vahvistaneet ihmiskauppaa koskevaa erityisosaamistaan muun muassa koulutuksen ja ohjeistuksen avulla. Poliisihallitus antoi vuonna 2012 poliisitoimintaa ohjaavan ihmiskauppaan ja sen kaltaisiin rikoksiin puuttumista sekä ihmiskaupan uhrien auttamista koskevan ohjeen, jota on päivitetty vuonna 2014. Myös Rajavartiolaitoksessa sovelletaan ohjetta. Vuoden 2014 alusta alkaen on Poliisihallituksen johdolla toiminut poliisin valtakunnallinen asiantuntijaverkosto, jonka yhtenä tehtävänä on kehittää ihmiskaupparikosten tutkintaan ja ihmiskaupan uhrien auttamiseen liittyvien erityispiirteiden osaamista poliisiyksiköissä. Ihmiskaupparikollisuuden tuntemus kehittyy myös käytännön rikostapausten tuoman kokemuksen kautta. Ihmiskaupan tehokas torjunta edellyttää myös tiivistä esitutkintayhteistyötä syyttäjän kanssa ja riittävien voimavarojen turvaamista.

Suurimmat haasteet kunnissa liittyvät tiedon tarpeeseen, uhrien tunnistamiseen ja palvelutarpeen arvioimiseen. Monet kunnat ovat järjestäneet koulutusta omalle henkilöstölleen yhteistyössä Joutsenon vastaanottokeskuksen yhteydessä toimivan auttamisjärjestelmän kanssa, ja koulutus on saanut hyvää palautetta. Jotkut kaupungit ovat laatineet ohjeita menettelytavoista kohdattaessa ihmiskaupan uhri. Selvityksen mukaan tietoa ja koulutusta ihmiskaupan uhrien tunnistamisesta, kohtaamisesta ja auttamisesta sekä ihmiskaupasta ilmiönä tarvitaan kuitenkin lisää. Kunnille ja muille toimijoille tulisi antaa selkeät ohjeet siitä, miten esimerkiksi sosiaali- ja terveysalalla tulee toimia, jos asiakkuudessa epäillään ihmiskauppaa. Lisäksi uhrien palvelutarpeiden arviointi ja tukitoimien järjestäminen vaativat osaamista ja kehittämistä, sillä ihmiskaupan uhrien kohdalla tarve räätälöityihin palveluihin korostuu. Myös tietojen vaihto eri viranomaisten ja muiden toimijoiden välillä on tärkeää auttamisen jatkumiseksi.

Valiokunta toteaa, että kaikki ihmiskaupan uhreina olevat henkilöt eivät koe olevansa uhreja ja avun tarpeessa tai he eivät uskalla turvautua viranomaisten apuun. Avun vastaanottaminen perustuu vapaaehtoisuuteen, eikä uhria voida pakottaa auttamisjärjestelmään. Monet uhreista tarvitsevat aikaa toipua kokemuksistaan ja tietoa omista oikeuksistaan. Uhrin luottamuksen tavoittaminen on edellytys sille, että uhri on halukas ottamaan apua vastaan. Erityistä huomiota tulee kiinnittää alaikäisiin ihmiskaupan uhreihin ja ihmiskaupan uhrien alaikäisiin lapsiin, joiden auttamisessa tulisi hyödyntää lastensuojelun osaamista entistä enemmän.

Ihmiskaupan uhrit saattavat usein kokea helpommaksi ja turvallisemmaksi kääntyä kansalaisjärjestöjen puoleen apua tarvitessaan. Valiokunnan näkemyksen mukaan Suomessa kansalaisjärjestöt voivat olla avainasemassa luomassa uhrin luottamusta viranomaisiin ja auttamisjärjestelmään. Valiokunta pitää sen vuoksi tärkeänä, että viranomaisten ja kansalaisjärjestöjen yhteistyötä lisätään ja vahvistetaan. Asianomaisten tahojen lisäksi keskeisessä roolissa on ihmiskauppakoordinaattori, jonka yhtenä tehtävänä on edistää viranomaisten ja kolmannen sektorin yhteistyötä ja muun muassa laatia ehdotus yhteistyösopimukseksi viranomaisten ja kansalaisjärjestöjen välillä.

Hallintovaliokunnan käsityksen mukaan kynnys päästä ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään on jo nykyisellään varsin matala. Keskeisintä näyttäisi selvityksen pohjalta olevan edelleen se, että kaikissa ihmiskaupan uhreja mahdollisesti kohtaavissa viranomaisissa osattaisiin tunnistaa mahdolliset ihmiskaupan uhrit, kohdata heidät ja ohjata avun piiriin. Tätä on mahdollista edistää esimerkiksi systemaattisella koulutuksella, ohjeistuksella ja valmiiden toimintamallien luomisella. Koulutukseen ja muihin tehostamistoimiin on varauduttava myös asianmukaisin voimavaroin.

Suositukseen numero 5 liittyvänä yksityiskohtana valiokunta toteaa, että ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmällä on nykyisin päivystävä, 24/7 tavoitettavissa oleva infonumero. Saadun selvityksen mukaan ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmässä on myös luotu valmiussuunnitelma, jolla on pyritty varautumaan kiireellisiin uhrien majoitustarpeisiin eri puolilla Suomea. Valiokunnan mielestä turvakoteja perustettaessa olisi tärkeää ottaa huomioon myös ihmiskaupan uhrien turvakotipalvelut.

Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota vielä siihen, että ihmiskaupparaportoijan kritiikki viranomaisten toimintaa kohtaan vaikuttaa joiltain osin ristiriitaiselta. Yhtäältä poliisin pitäisi panostaa enemmän ihmiskaupparikosten paljastamiseen ja tutkimiseen sekä uhrien tunnistamisen parantamiseen. Toisaalta katsotaan, että ihmiskaupan vastaista toimintaa haittaa vahva rikostorjunta- ja ulkomaalaisvalvontapainotteisuus, joka uhkaa jättää ihmiskaupan uhrien oikeudet altavastaajan asemaan.

Valiokunta katsoo, että rikosten selvittämisintressi ei ole ristiriidassa uhrin oikeuksien kanssa eikä rikoksen selvittäminen estä uhria toteuttamasta oikeuksiaan, vaan on yleensä sen edellytys. Ihmiskauppaan liittyvä hyväksikäytön dynamiikka tekee uhrin tunnistamisesta, rikostutkinnasta sekä uhrien auttamisesta usein erittäin haastavaa ja erityistä ihmiskauppailmiöön ja uhrin kohtaamiseen liittyvää tietoa ja osaamista vaativaa. Vaikka rikostutkinnalla ja uhrin auttamisella on osin eri lähtökohdat ja tavoitteet, on uhrin auttamisella keskeinen merkitys rikostutkinnan ja tekijöiden vastuuseen saattamisen näkökulmasta. Samoin uhrin auttamisen näkökulmasta rikollisen kiinni saamisella voi olla uhrin turvallisuuteen liittyvä keskeinen merkitys. Se ehkäisee myös uudelleen uhriutumista. Lisäksi uhrin psyykkisen toipumisen kannalta on usein merkitystä sillä, että tekijät joutuvat vastuuseen teoistaan. Ilman rikosprosessia ja oikeudenkäyntiä uhri ei myöskään voi saada taloudellista kompensaatiota kärsimyksistään.

Ulkomaalaisvalvonnan osalta hallintovaliokunta toteaa, että Poliisihallituksen ulkomaalaisvalvonnasta antaman ohjeen (2020/2013/5427) mukaisesti ulkomaalaisvalvonnalla voidaan myös paljastaa laittoman maahantulon järjestämistä, ihmiskauppaa, paritusta sekä muuta rajat ylittävää rikollisuutta. Lisäksi ulkomaalaisvalvonnalla ennaltaehkäistään Suomeen pyrkivien haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden joutumista rikollisten ja rikollisryhmien hyväksikäytön uhreiksi.

Rajavartiolaitoksen toimivaltuudet

Voimassa olevan rajavartiolain (578/2005) 42 §:n mukaan rajavartiolaitos toimittaa esitutkinnan, kun on syytä epäillä, että on tehty rikos, joka koskee laittoman maahantulon järjestämistä ja siihen liittyvää rikoslain 25 luvun 3 ja 3 a §:ssä tarkoitettua ihmiskauppaa. Kansallinen ihmiskaupparaportoija suosittelee kertomuksessaan rajavartiolaitoksen toimivaltuuksien laajentamista myös sellaisiin ihmiskaupparikoksiin, joihin ei liity laitonta maahantulon järjestämistä.

Hallintovaliokunta katsoo, että asiaa tulee ennen päätösten tekemistä selvittää vielä tarkemmin ja arvioida muun muassa tarvittavat lainsäädäntömuutokset ja resurssikysymykset. Saadun selvityksen mukaan vuonna 2015 on tarkoitus käynnistää rajavartiolaitosta koskevan rikostorjuntalain valmistelu. Siinä yhteydessä on mahdollista käsitellä myös nyt puheena olevaa asiaa.