Ehdotus

Komissio on julkaissut 6.11.2007 ehdotuksensa neuvoston puitepäätökseksi matkustajarekisterin (Passenger Name Record, PNR) käytöstä lainvalvontatarkoituksiin (KOM (2007) 654 lopull.). Ehdotuksessa säädetään lentoliikenteen harjoittajien velvollisuudesta asettaa Euroopan unionin ulkopuolelle suuntautuvien lentojen PNR-tiedot jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten saataville terrorismirikosten ja järjestäytyneen rikollisuuden estämiseksi ja torjumiseksi sekä siitä, miten nämä viranomaiset keräävät kyseisiä tietoja ja vaihtavat niitä keskenään.

Matkustajarekisteritiedoilla tarkoitetaan matkustustiedot sisältävää varausten käsittelyä ja valvontaa varten tarvittavien tietojen rekisteriä siinä laajuudessa kuin lentoliikenteen harjoittajat niitä keräävät. Tällaisia tietoja ovat muun muassa henkilön nimi- ja osoitetiedot, lennon varausta koskevat tiedot, matkatavaratiedot sekä kerätyt ennalta annettavat matkustajatiedot.

Annetun ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden on nimettävä toimivaltainen viranomainen, matkustajatietoyksikkö (Passenger Information Unit), joka vastaa PNR-tietojen keräämisestä sekä PNR-tietojen analysoinnista ja matkustajia koskevan riskiarvioinnin suorittamisesta sellaisten henkilöiden tunnistamiseksi, joiden lisätarkastus on tarpeen. Yksikkö siirtää näin tunnistettujen henkilöiden PNR-tiedot saman jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille tai toisen jäsenvaltion matkustajatietoyksikölle.

Ehdotuksen mukaan liikenteenharjoittajien on siirrettävä tiedot matkustajatietoyksikön saataville pääsääntöisesti 24 tuntia ennen lentoa sekä vielä kerran tämän jälkeen (ns. tarjontamenetelmä). Jos tietokannat eivät sijaitse Euroopan unionissa eikä liikenteenharjoittajalla ole tarvittavia teknisiä rakenteita, viranomaisille annetaan pääsy liikenteenharjoittajan varausjärjestelmään (ns. kysyntämenetelmä).

Matkustajatietoyksikölle toimitettuja PNR-tietoja on ehdotettu säilytettäväksi viiden vuoden ajan. Tämän määräajan jälkeen tietoja olisi säilytettävä vielä kahdeksan vuoden ajan. Tänä ajanjaksona tietoja voi saada, käsitellä ja käyttää ainoastaan poikkeuksellisissa olosuhteissa ja erityisesti määritellyn menettelyn mukaisesti. Tietoja voidaan säilyttää pidempään siinä tapauksessa, että niitä käytetään käynnissä olevassa rikostutkinnassa, joka kohdistuu tai liittyy rekisteröityyn.

Henkilötietojen käsittelyyn sovellettaisiin rikosasioissa tehtävässä poliisi- ja oikeudellisessa yhteistyössä käsiteltävien henkilötietojen suojaamisesta tehtyä neuvoston puitepäätöstä (III-pilarin tietosuojapuitepäätös). Tietoja saa käsitellä yksinomaan päätöksen tavoitteiden mukaisiin, määriteltyihin tarkoituksiin. Täytäntöönpanotoimia ei saa toteuttaa pelkästään tietojen automaattisen käsittelyn perusteella tai henkilön rodun tai etnisen alkuperän, uskonnollisen tai filosofisen vakaumuksen, poliittisen mielipiteen tai sukupuolisen suuntautumisen perusteella.

Valtioneuvoston kanta

1 Ehdotuksen soveltamisala

1.1 Soveltamisalan piiriin kuuluvat liikennemuodot

Valtioneuvosto katsoo, että ehdotus tulisi rajata koskemaan vain lentoliikennettä. Valtioneuvosto kannattaa sitä, että jäsenvaltioilla on toissijaisuusperiaate huomioiden oikeus päättää, hyödyntävätkö ne muiden liikennemuotojen tietoja kansallisesti. On vielä tarkasteltava sitä, onko jäsenvaltioiden liikkumavaraan syytä viitata puitepäätöksessä tai sen johdannossa. Liikkumavaran mainitseminen selkeyttäisi oikeudellista tilannetta.

1.2 Maantieteellinen soveltamisala

Ehdotuksen soveltamisalan laajentaminen kaikkiin EU:n sisäisiin lentoihin ei tähän mennessä käytyjen keskustelujen ja saatujen selvitysten perusteella vaikuta perustellulta. Se saattaisi johtaa suhteettomiin toimiin ja kustannuksiin tavoiteltavaan hyötyyn nähden. Voidaan hyväksyä ratkaisu, että sisäisten lentojen tarkasteluun palataan myöhemmin, kun niiden mahdollisesta operatiivisesta lisäarvosta on saatu kokemuksia.

1.3 Kauttakulkulentojen sisältyminen soveltamisalaan

Matkavaraukseen sisältyvien EU:n sisäisten kauttakulkulentojen sisällyttäminen soveltamisalaan on hyväksyttävissä.

2 Matkustajatietojen käyttötarkoitus

2.1 Matkustajatietojen käyttäminen myös vakavan rikollisuuden torjuntaan

Valtioneuvosto voi hyväksyä soveltamisalan laajentamisen koskemaan myös vakavaa rikollisuutta. Tämä vastaa periaatteiltaan Europolin ja Eurojustin toimivaltaa ja lainvalvontaviranomaisten VIS-tietokantaan pääsyn perusteita sekä EU:n ja kolmansien valtioiden kanssa tehtyjen sopimusten periaatetta. Vakavan rikollisuuden määrittelyn lähtökohtana voidaan käyttää eurooppalaista pidätysmääräystä, jonka määritelmälistan mukauttamista on kuitenkin vielä syytä tarkastella.

2.2 Matkustajatietojen käyttäminen muun rikollisuuden tutkintaan, ns. välittävä ehdotus

Valtioneuvosto katsoo, että mikäli puitepäätösehdotuksen mukaisessa tietojen käsittelyssä toimivaltaiset viranomaiset havaitsevat todisteita muista kuin puitepäätöksen soveltamisalan piiriin kuuluvista rikoksista, näitä todisteita tulee voida käyttää kansallisen lainsäädännön asettamilla edellytyksillä mainittujen muiden rikosten tutkinnassa. Tätä puheenjohtajan välittävää ehdotusta voidaan pitää kannatettavana sen selkeyttäessä tietojen käyttöedellytyksiä eikä puitepäätöksellä vaikutettaisi kansallisiin toimivaltasäännöksiin.

2.3 Matkustajatietojen käyttäminen integroituun rajavalvontaan

Valtioneuvosto katsoo, että puitepäätöksessä ei tule säätää tietojen käyttämisestä yhdennettyyn rajavalvontaan.

3 Kerättävät matkustajatiedot

3.1 Mitkä lennot otetaan soveltamisalan piiriin

Valtioneuvosto hyväksyy periaatteessa lopulliseksi tavoitteeksi tietojen keräämisen kaikilta puitepäätösehdotuksen soveltamisalaan kuuluvilta lennoilta. Kantaa on täsmennettävä, kun on tiedossa, mitkä lennot otetaan soveltamisalan piiriin. Valtioneuvosto katsoo, että puheenjohtajan ehdottamaa vaiheittaista etenemistapaa voidaan tarkastella, ottaen huomioon tästä lentoyhtiöille mahdollisesti aiheutuvat ongelmat. Tältä kannalta siirtymäaika näyttää kohtuulliselta ratkaisulta, ja aiheeseen voidaan palata uudelleen myöhemmin hankittujen kokemusten jälkeen.

3.2 Keistä lentomatkustajatietoja kerätään

Valtioneuvosto katsoo, että tietojen kerääminen kaikista lennon matkustajista on ainoa keskusteluissa tähän mennessä esille tullut ja perusteltu lähtökohta toimivan ja tehokkaan järjestelmän luomiseksi. Tämä edellyttää vastaavasti korkeaa tietosuojan tasoa yksityisyyden suojan turvaamiseksi. Valtioneuvosto on kuitenkin valmis harkitsemaan myös muita vaihtoehtoja ja katsoo, että lopullista kantaa tietojen keräämisen suhteellisuuteen ei ole syytä muodostaa ennen kuin EU:n perusoikeusvirastolla on ollut mahdollisuus lausua ehdotuksesta.

3.3 Mitä matkustajatietoja kerätään

Valtioneuvosto voi hyväksyä sen, että matkustajista kerätään ehdotuksen liitteessä mainitut tietoluokat 1—19, jotka ovat samat tiedot, joiden kerääminen on sallittua EU:n kolmansien maiden kanssa tekemien PNR-sopimusten nojalla. Valmisteluissa on myös osoittautunut, että lentoliikennettä on jo harmonisoitu maailmanlaajuisesti myös PNR-tietojen osalta, ja tämän työn huomioiminen on toimivan ja kustannustehokkaan järjestelmän yksi perusta, jota vasten komission ehdotuksen tietoluokkia voidaan tarkastella.

3.4 Arkaluonteiset henkilötiedot

Arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyn tulisi olla lähtökohtaisesti kielletty. Mikäli kuitenkin enemmistö jäsenvaltioista pitää arkaluonteisten tietojen käsittelyä poikkeustapauksissa välttämättömänä, niiden käsittely voitaisiin hyväksyä vain tiukoin edellytyksin yksittäistapauksissa ja rekisteröidyn oikeudet turvaten.

4 Menettelytapa matkustajatietojen siirtämisessä

Valtioneuvosto kannattaa tarjontamenetelmän (push) käyttöä tietojen siirtämisessä mutta voi hyväksyä kysyntämenetelmän (pull) käytön sovittavan siirtymäajan aikana. Tämä vastaa myös sitä linjaa, joka on omaksuttu EU:n ja kolmansien valtioiden välisissä PNR-sopimuksissa.

5 Matkustajatietojen siirron ajankohta

Valtioneuvosto katsoo, että ensimmäisen säännönmukaisen siirron perustelluin ajankohta olisi 24 tuntia ennen lentoa. Myös aikaisempi tiedon siirtoaika voidaan hyväksyä, sillä siirron ajankohtaa olennaisempaa on säännönmukaisten siirtojen määrä. Jälkimmäisen tiedonsiirron sisällön osalta asiaa on vielä syytä tarkastella. Näyttäisi kuitenkin perustellulta, että se sisältäisi vain päivitetyn tiedon, ei uudestaan kaikkea PNR:ää. Menettelyjen sopeuttaminen kansainvälisten standardien mukaiseksi on perusteltua järjestelmän toimivuuden ja kustannustehokkuuden näkökulmasta.

6 Matkustajatietojen säilytysaika

Suomi on pitänyt komission alkuperäisen ehdotuksen mukaisia säilytysaikoja (5 v + 8 v) liian pitkinä. Puheenjohtajan ehdottamaa periaatetta vähimmäis- ja enimmäissäilytysajoista säätämisestä puitepäätöksellä on vielä harkittava. Tietosuoja ja matkustajien oikeusturva edellyttävät tarkkaa tietoa miten kauan tietoja säilytetään.

7 Matkustajatietoyksikkö ja toimivaltaiset viranomaiset

Valtioneuvosto katsoo puheenjohtajan tavoin, että matkustajatietoyksikön tulee olla erillinen mahdollista PNR- tutkintaa suorittavista lainvalvontaviranomaisista.

8 Ehdotuksen suhde muihin tietokantoihin ja tutkintatoimiin

Valtioneuvosto katsoo tähänastisen valmistelun perusteella, että puitepäätökseen ei näyttäisi olevan tarpeen ottaa mainintoja pääsystä kansainvälisiin ja kansallisiin tietokantoihin. Niitä koskevat instrumentit itsessään sisältävät kyseisiin tietokantoihin pääsyä ja sen edellytyksiä koskevat määräykset.

Valtioneuvosto katsoo, että lähtökohtaisesti puitepäätöksellä ei ole tarpeen säädellä tiedon analyysistä ja toimittamisesta tutkimuksia varten tai viranomaisten välisestä rikosoikeudellisesta yhteistyöstä, sillä ne määräytyvät jo voimassa olevien säännösten mukaisesti.

Valtioneuvosto katsoo, että toimivaltaisen viranomaisen suoralle pääsylle lentoyhtiöiden matkustajatietoyksikköihin siirtämään analysoimattomaan ns. "raakatietoon" ei ole käydyissä keskusteluissa ilmennyt perusteita.