Perustelut

Hallituksen esityksen tavoitteena on lisätä passia hakevien asiakkaiden asioinnin sujuvuutta mahdollistamalla passihakemuksen sähköinen vireillepano. Hakijan tulee tällöinkin saapua henkilökohtaisesti viranomaisen luokse sähköisen hakemuksen täydentämistä varten eli lähinnä sormenjälki- ja nimikirjoitusnäytteiden antamiseksi.

Jos hakijalle on myönnetty edellinen passi hakemusta edeltävien kuuden vuoden aikana ja hän on tuolloin asioinut henkilökohtaisesti, hänelle voidaan esityksen mukaan myöntää uusi passi kevennetyssä menettelyssä ilman hakijan henkilökohtaista asiointia viranomaisessa. Edellytyksenä on lisäksi, että aiempaa passia varten on otettu hakijan sormenjälkinäytteet ja nimikirjoitusnäyte. Kevennetty hakemusmenettely on tarkoitettu koskemaan 12 vuotta täyttäneitä passinhakijoita.

Passihakemuksiin liittyvien asiakaskäyntien määrän arvioidaan hallituksen esityksessä vähenevän arviolta 300 000—350 000 asiakaskäynnillä vuodessa tai jopa huomattavasti enemmän. Uudistuksella tavoitellaankin poliisin lupahallinnossa myös riittävien henkilöstöresurssien turvaamista.

Ulkomailla asuva Suomen kansalainen voi hakea passia Suomen edustustolta. Sähköinen vireillepano ja kevennetty hakemusmenettely ei kuitenkaan ole passilakiehdotuksen nojalla mahdollista vielä tässä vaiheessa haettaessa passia Suomen edustustoilta. Edustustoilla ei ole teknisiä ja taloudellisia mahdollisuuksia ottaa käyttöön sähköistä asiointipalvelua, koska käyttöönotto edellyttää merkittäviä tietojärjestelmämuutoksia. Saadun selvityksen mukaan poliisin ja ulkoasiainhallinnon käytössä olevien järjestelmien välillä olevia yhteensopivuusongelmia ei myöskään ole vielä pystytty ratkaisemaan. Lisäksi ulkomailla oleskelevilla Suomen kansalaisilla ei useinkaan ole käytettävissään vahvaa sähköistä tunnistautumisvälinettä.

Kevennettyä hakemusmenettelyä ei passilakiehdotuksen mukaan sovelleta myöskään haettaessa uutta diplomaattipassia, virkapassia, merimiespassia tai ulkomaalaiselle myönnettävää matkustusasiakirjaa.

Hallituksen esityksessä on kuitenkin valmistauduttu siihen, että sähköinen asiointi ja kevennetty hakemusmenettely voidaan tulevaisuudessa ottaa käyttöön nyt ehdotettua laajemmin säätämällä asiasta tulevaisuudessa pelkästään asetuksella. Passilain (671/2006) uudessa 6 c §:n 1 ja 2 momentissa ehdotetaankin, että sähköisen asioinnin ja kevennetyn hakemusmenettelyn käyttöönotosta Suomen ulkomaan edustustoissa voidaan säätää mainittuihin momentteihin sisältyvien asetuksenantovaltuuksien nojalla annettavilla asetuksilla. Tällöin edellytyksenä on, että hakemuksen vastaanottavalla viranomaisella on tarvittavat tekniset, taloudelliset ja muut valmiudet sähköiseen asiointiin ja menettelyn käyttöön ottaminen on tarkoituksenmukaista (6 c §:n 3 momentti).

Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee, että ehdotetut 6 c §:n 1 ja 2 momentin säännökset merkitsevät sitä, että valtioneuvostolle osoitetaan valtuus asetuksella poiketa lain nimenomaisista säännöksistä laajentaen siten sekä passin sähköisen hakemisen että passin kevennetyn hakemusmenettelyn soveltamisalaa.

Valtuutusta poiketa lain säännöksistä asetuksella on perustuslakivaliokunnan käytännössä lähtökohtaisesti pidetty lain ja asetuksen välisten hierarkkisten suhteiden näkökulmasta ongelmallisena. Tällaisia valtuuksia on kuitenkin eräissä tapauksissa ollut mahdollista säätää, jos ne on rajattu koskemaan vähäisiä poikkeuksia ja niissä on asetuksenantovallan käyttämistä rajaavia ja ohjaavia mainintoja muun muassa poikkeussäännösten antamisen tarkoituksesta.

Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota myös siihen, että passilakiehdotuksen 6 c §:ään sisältyvien asetuksenantovaltuuksien käyttötarkoitus jää sekä ehdotettujen säännösten että esityksen perustelujen valossa jossain määrin epäselväksi. Sääntelytapa on hyväksyttävissä, jos tarkoituksena on asetuksen tasolla säätää menettelyjen porrastetusta käyttöönotosta eli siitä, missä yksittäisissä edustustoissa tai edustustojen toimivaltaan kuuluvissa asioissa sähköinen asiointi tai kevennetty menettely otetaan käyttöön. Lain ja asetuksen välisten hierarkkisten suhteiden näkökulmasta ongelmallista sen sijaan on, jos tarkoituksena on säätää asetuksella menettelyjen käyttöönotosta yleisesti kaikissa edustustoissa. Tämä merkitsisi käytännössä sitä, että asetuksenantovaltuuden taustalla olevat passilain säännökset jäisivät sisällöttömiksi ja menettelyistä säädettäisiin voimassa olevan lain pääsäännöstä poiketen kokonaisuudessaan asetuksella.

Perustuslakivaliokunta toteaa, että hallintovaliokunnan on syytä selvittää sääntelyn taustalla oleva tarkoitus. Sääntely voidaan toteuttaa ehdotetulla tavalla, jos tarkoituksena on menettelyjen porrastettu käyttöönotto. Tällöin ehdotusta on kuitenkin syytä täydentää tätä tarkoitusta ilmaisevalla maininnalla. Muussa tapauksessa 1. lakiehdotuksen 6 c §:n sisältämät asetuksenantovaltuudet on syytä poistaa.

Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan ulkoasiainministeriössä on tarkoitus siirtyä sähköiseen asiointiin lähtökohtaisesti kerralla, kun se aikanaan otetaan käyttöön. Menettelyyn siirryttäisiin siis samanaikaisesti kaikissa edustustoissa, eikä tarkoituksena ole porrastaa käyttöönottoa.

Perustuslakivaliokunta toteaa yleisenä kannanottonaan, että lakiehdotus voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunnan normihierarkiaa koskevia periaatteellisia huomautuksia ei voida kuitenkaan sivuuttaa. Hallintovaliokunta ehdottaa tämän vuoksi 1. lakiehdotuksen 6 c §:n poistamista lakiehdotuksesta. Lisäksi valiokunta ehdottaa 6 §:n 2 ja 3 momentista sekä 6 b §:n 3 momentista poistettaviksi viittaukset 6 c §:ään.

Hallintovaliokunta pitää perustuslakivaliokunnan tavoin välttämättömänä, että sähköisten menettelyjen käyttöönotto laajemmin passiasioissa toteutetaan muuttamalla myöhemmin lakia erillisen hallituksen esityksen pohjalta.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain (761/2003) muuttamista koskevan 2. lakiehdotuksen, jolla tehdään kevennetyn passienhakemusmenettelyn johdosta tarpeelliset muutokset kyseiseen lakiin, hyväksymistä muuttamattomana. Passilakia koskevan 1. lakiehdotuksen hyväksymistä valiokunta puoltaa tästä mietinnöstä ilmenevin kannanotoin ja muutosehdotuksin.