Yleisperustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Valiokunta toteaa, että esityksen tavoitteena on luonnonmukaista tuotantoa ja luonnonmukaisesti tuotettuja rehuja sekä elintarvikkeita koskeva laintasoinen sääntely, jolla pannaan toimeen asiaa koskeva Euroopan unionin (EU) lainsäädäntö sekä saatetaan voimassaolevat säännökset vastaamaan perustuslain vaatimuksia. Esitetyllä lailla on tarkoitus säätää valvonnasta ja yhteisölainsäädännön toimeenpanon vuoksi välttämättömistä säännöistä. Luonnonmukaisella tuotantotavalla tarkoitetaan erityisellä säädöksissä määritellyllä tuotantotavalla tuotettuja maataloustuotteita, elintarvikkeita ja eläinten rehuja. Luonnonmukaisesti tuotetuiksi maataloustuotteiksi, elintarvikkeiksi ja rehuiksi katsotaan tuotteet, joissa on viittaus maatalouden luonnonmukaiseen tuotantotapaan.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että eräissä EU-valtioissa luonnonmukaisen tuotannon osuus viljellystä maatalousmaasta on huomattava (Itävallassa noin 20 prosenttia), Suomessa noin 9 prosenttia. Maassamme oli vuonna 2012 kaikkiaan 4 322 luonnonmukaisesti viljelevää tilaa, joista 759:llä tilalla oli myös luonnonmukaista eläintuotantoa. Valtaosa eläintiloista harjoitti naudanlihan- tai maidontuotantoa. Luonnonmukaisesti viljelty peltoala oli noin 198 000 hehtaaria vuonna 2012. Esityksen perustelujen mukaan luonnonmukaisten tilojen keskipinta-ala on noin 46 hehtaaria. Myös Suomessa luonnonmukaisesti tuotettujen elintarvikkeiden kysynnän kasvu on viime vuosina ollut nopeaa, mutta silti ne edustavat vain alle kahta prosenttia elintarvikkeiden ostojen arvosta Suomessa. Luonnonmukaisesti tuotettujen elintarvikkeiden markkinoiden vuotuinen kasvu on viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana ollut yli 10 prosenttia.

Valiokunta toteaa, että hallitus asetti 9 tammikuuta 2013 tavoitteeksi, että vuonna 2020 Suomen peltopinta-alasta olisi luonnonmukaisessa tuotannossa 20 prosenttia. Tavoitetta tukee 16 toukokuuta 2013 annettu valtioneuvoston periaatepäätös (Hallituksen luomualan kehittämisohjelma ja luomualan kehittämisen tavoitteet vuoteen 2020).

EU:n lainsäädännön mukaan luonnonmukainen tuotantotapa on kokonaisvaltainen tilanhoito- ja elintarvikkeiden tuotantojärjestelmä, jossa yhdistyvät ympäristön kannalta parhaat käytännöt, pitkälle kehittynyt biologinen monimuotoisuus, luonnonvarojen säästäminen ja eläinten hyvinvointia koskevien, tiukkojen standardien soveltaminen. Tuotannossa otetaan huomioon tiettyjen kuluttajien mieltymys tuotteisiin, jotka on tuotettu luonnollisista aineksista ja luonnollisin menetelmin. Luonnonmukaisella tuotantotavalla on siten kahtalainen yhteiskunnallinen merkitys. Yhtäältä se tuottaa erityisille markkinoille tuotteita luonnonmukaisia tuotteita haluaville kuluttajille ja toisaalta tarjoaa julkishyödykkeitä, jotka edistävät ympäristönsuojelua, eläinten hyvinvointia ja maaseudun kehittämistä.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että keskeistä luonnonmukaisen kasvinviljelyn ja eläintuotannon sääntelyssä on maatilan ulkopuolisten tuotantopanosten rajoitettu käyttö. Tuotannossa sallituista lannoitteista, maanparannusaineista, kasvinsuojeluaineista sekä rehun lisäaineista on säädetty yksityiskohtaisilla luetteloilla. Luonnonmukaisesti tuotettujen elintarvikkeiden ja rehujen valmistuksessa tarvittavien lisäaineiden ja teknologisten apuaineiden käyttöä on rajoitettu, ja sallittuja ovat vain asetuksessa kuvatut aineet ja tuotteet. Luonnonmukaisen eläintuotannon säännösten tavoitteena on varmistaa eläimille korkea eläinsuojelun taso sekä mahdollisuus lajinmukaiseen käyttäytymiseen ja hyvään terveydentilaan lajityypillisen ravinnon ja liikunnan avulla.

Luonnonmukaista maataloustuotantoa ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden tuotantosääntöjä, merkintöjä ja valvontaa sekä tuontia Euroopan ulkopuolelta unionin alueelle säädellään EU:ssa yhteisellä lainsäädännöllä, johon kuuluu mm. neuvoston asetus (EY) N:o 834/2007 luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä sekä asetuksen 2092/91 kumoamisesta (neuvoston asetus). Neuvoston asetuksen soveltamisalaan kuuluvat maataloustuotteet, rehut, elintarvikkeet ja alkoholijuomat. Myös viljellyt kalat sekä luonnosta kerätyt kasvit ja kasvituotteet kuuluvat asetuksen piiriin. Eräiden tuotannonalojen osalta, kuten siipikarja- ja kasvihuonetuotannon, on nykyisten tuotantoehtojen täydentäminen edelleen vireillä.

Esityksessä on tuotu esiin, että kansallisesti EU:n luonnonmukaista tuotantoa koskeva lainsäädäntö on pantu täytäntöön Euroopan yhteisön yhteisen maatalouspolitiikan täytäntöönpanosta annetun lain (1100/1994) nojalla. Tämä laki on kumottu lailla maatalouden tukien toimeenpanosta (192/2013), joka tuli voimaan 19 päivänä maaliskuuta 2013. Viimeksi mainitun lain siirtymäsäännösten nojalla maa- ja metsätalousministeriön asetus luonnonmukaisesta tuotannosta, luonnonmukaisten tuotteiden merkinnöistä ja valvonnasta on jäänyt edelleen voimaan, kunnes toisin säädetään.

Valiokunta toteaa, että luonnonmukaista tuotantoa koskeva neuvoston asetus asettaa vähimmäisvaatimukset luonnonmukaisesti tuotetuille maataloustuotteille, elintarvikkeille ja rehuille sekä määrittelee edellytykset tällaisten tuotteiden tuonnille Euroopan unionin ulkopuolisista maista. Neuvoston asetus asettaa samalla sääntelylle myös enimmäistason. Jäsenvaltiot eivät voi asettaa asetusta tiukempia kansallisia säännöksiä koskien luonnonmukaista maataloustuotantoa tai luonnonmukaisesti tuotettuja elintarvikkeita ja rehuja. Kansallinen liikkumavara tuotantoa koskevien säännösten osalta on siten erittäin pieni ja rajoittuu vain erikseen mainituille osa-alueille. Tällaisia ovat esimerkiksi tuotantosääntöjen yksityiskohdat koskien niitä eläinlajeja, joille yhteisössä ei ole harmonisoitu lajikohtaisia tuotantosääntöjä, kuten tarhatut riistaeläimet ja kanit.

Mainittujen vaatimusten lisäksi neuvoston asetus sisältää jäsenvaltioille velvoitteen ylläpitää erityistä luonnonmukaisen tuotannon valvontajärjestelmää ja siihen liittyvää tarkastustoimintaa, joko viranomaisten tai tehtävään hyväksyttyjen laitosten avulla.

Esityksen perusteluista käy ilmi, että sen tavoitteena on luonnonmukaista tuotantoa ja luonnonmukaisesti tuotettuja rehuja sekä elintarvikkeita koskeva laintasoinen sääntely, jolla pannaan toimeen asiaa koskeva EU-lainsäädäntö. Tavoitteena on uudistaa ja ajanmukaistaa luonnonmukaista tuotantoa koskeva kansallinen lainsäädäntö ottaen huomioon yleisen lainsäädännön muutoksista, kuten perustuslaista, aiheutuvat vaatimukset.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että EU:n komission vuoden 2013 työohjelmaan sisältyi ensimmäinen vaikutusarviointi nykyisestä luonnonmukaista tuotantoa koskevasta lainsäädännöstä ja lainsäädäntöehdotuksen hyväksyminen luonnonmukaista tuotantoa koskevan sääntelyn kokonaisvaltaiseksi tarkastelemiseksi. Komissio antoi ehdotuksen neuvoston asetuksen uudistamiseksi maaliskuussa 2014 (KOM(2014) 180 lopullinen). Ehdotusta käsitellään parhaillaan EU:n toimielimissä.

Valvonta

Luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta ehdotetun lain perusteluissa on todettu, että lakiehdotuksessa on erityistä huomiota kiinnitetty valvonnan kustannustehokkaaseen järjestämiseen ja valvontaa koskevan laintasoisen sääntelyn selkeyttämiseen ja ajanmukaistamiseen. Valvonnasta vastaisivat edelleen Elintarviketurvallisuusvirasto (Evira), toimivaltainen elinkeino-, liikenne-, ja ympäristökeskus (ELY-keskus) ja sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira). Esitys ei muuta tehtävänjakoa eri valvontaviranomaisten välillä. Tarkastusten toteuttamisessa jatkettaisiin edelleen tehtävään valtuutettujen tarkastajien käyttöä, koska se mahdollistaa riittävän joustavuuden tarkastusmäärien muuttuessa.

Esityksen mukaan Eviran roolia vahvistetaan valvontaa johtavana ja ohjaavana kansallisena toimivaltaisena viranomaisena sekä asiantuntijana. Evira vastaisi keskusviranomaisena myös yhteydenpidosta ja valvonnan tulosten raportoinnista EU:n komissiolle. Ehdotuksen mukaan Tulli jatkaisi kolmansista maista tuotavien, luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden maahantuonnin valvontaa. Tulli myös valvoisi edelleen elintarvikelain valtuuksin sisämarkkinoilta toimitettavien, muiden kuin eläinperäisten elintarvikkeiden vaatimustenmukaisuutta niiden Suomessa tapahtuvan purkamisen ja varastoinnin yhteydessä. Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi elintarvikelakiin (23/2006) viittaus luonnonmukaista tuotantoa koskevaan Euroopan unionin lainsäädäntöön tämän lain mukaisen markkinavalvonnan yhteydessä sovellettavien menettelyiden selkeyttämiseksi. Esityksen perusteluissa on todettu, että ehdotuksella ei ole vaikutusta luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden markkinavalvontaan, jota osaltaan suorittavat ELY-keskukset, Evira, Valvira ja elintarvikelaissa tarkoitetut muut valvontaviranomaiset.

Valiokunta toteaa, että säädettävän lain tulee olla luonnonmukaiseen tuotantoon kannustava, sitä ohjaava ja tukeva. Viranomaistoiminnan tulee olla kehittävää ja neuvonnallista, ja valvonnan on oltava yhtenäistä koko maassa. Valiokunta korostaa sitä, että viranomaiset ovat velvoitettuja antamaan neuvontaa säädöksiin liittyvissä asioissa. On välttämätöntä, että toimija saa päätökset luomuvalvontaan hyväksymisestä ja vuosittaisen tarkastuksen hyväksymisestä määräaikojen puitteissa. Säännöksen vastainen toiminta, joka johtuu inhimillisestä erehdyksestä tai virheestä, ei saa johtaa sanktioihin.

Valiokunta toteaa, että lisäysaineisto aiheuttaa eniten seuraamuksia luomuvalvonnassa. Keskeinen ongelma on luonnonmukaisesti tuotetun lisäysaineiston vähäinen määrä, jonka vuoksi joudutaan turvautumaan poikkeuslupiin ja käyttämään tavanomaista siementä. Valiokunta korostaa sitä, että lisäysaineistorekisterin ja siihen liittyvän poikkeuslupakäytännön tulee edesauttaa luomusiementuotantoa, siemenen tarjontaa ja käyttöä. Rekisteriä tulee päivittää säännöllisesti toimijoilta saadun tiedon perusteella, jotta kaikki saavat mahdollisimman hyvän ja ajankohtaisen tiedon saatavilla olevasta lisäysaineistosta.

Valiokunta pitää tärkeänä, että asiantuntemuksen varmistamiseksi toimintoja keskitetään tiettyihin ELY-keskuksiin. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä onkin tuotu esiin, että ELY-keskusten toiminnan tehostamiseksi on suunnitteilla toimintojen keskittämistä ja tiettyihin valvontatehtäviin erikoistumista. Valiokunta korostaa myös sitä, että valvonnan toimeenpanossa ja kehittämisessä tulee edelleen vahvistaa yhteistyötä ja vuorovaikutusta sidosryhmien kanssa.

Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on tuotu esiin, että Evira tulee ehdotetun lain mukaan olemaan valtakunnallisesti vastuussa valvonnan kehittämisestä, ohjauksesta ja sidosryhmäyhteistyöstä. Evira voi tarvittaessa asettaa nykyisen Eviraa koskevan lain 5 §:n perusteella viraston ja sen sidosryhmien tueksi neuvoa-antavia toimielimiä, joihin se voi lisäksi kutsua asiantuntijoita. Jo nyt Evira on järjestänyt luonnonmukaiseen tuotantoon liittyviä neuvottelupäiviä, joiden tavoitteena on ollut viranomaisten ja elinkeinon välisen yhteistyön kehittäminen. Valiokunta pitää välttämättömänä toimia, joilla toimijoiden yhtenäistä ja ajantasaista tietämystä niin lainsäädännön kuin valvonnan sisällöstä lisätään.

Tarkastusoikeus

Luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta annetun lakiehdotuksen 13 §:n 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi yleisesti valvontaviranomaisten ja valtuutettujen tarkastajien oikeudesta päästä lain ja EU:n asetusten noudattamisen valvomiseksi viljelyalueille ja tiloihin sekä tarkastaa toimijan kirjanpitoa ja ottaa näytteitä tutkimuksia varten. Pykälän 2 momentin mukaan pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa tarkastuksen saa tehdä vain valvontaviranomainen. Tällaisissa tiloissa tarkastus saadaan säännöksen perusteella toimittaa vain, jos on perusteltua syytä epäillä lain tai EU:n lainsäädännön säännöksiä rikotun tai rikottavan laissa rangaistavaksi säädetyllä tavalla ja tarkastus on välttämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi.

Ehdotetut tarkastusvaltuudet perustuvat komission asetuksen (889/2008) (ns. toimeenpanoasetus) 65 ja 67 artiklaan. Asetuksen 65 artiklan 1 kohdan mukaan tarkastusviranomaisen tai -laitoksen on tarkastettava kaikki toimijat fyysisesti vähintään kerran vuodessa. Lisäksi tarkastusviranomainen tai -laitos voi artiklan 4 kohdan perusteella tehdä myös satunnaisia tarkastuskäyntejä. Toimijan on 67 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla päästettävä tarkastusviranomainen tai -laitos tarkastamaan yksikön kaikki osat ja kaikki tuotantopaikat sekä kirjanpito ja siihen liittyvät tositteet.

Toimeenpanoasetus on EU:n säädös, joka on kaikilta osiltaan velvoittava ja jota sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. myös Lissabonin sopimuksen hyväksyneen hallitustenvälisen konferenssin päätösasiakirjaan liitetty Julistus N:o 17 Euroopan unionin oikeuden ensisijaisuudesta). Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan pitänyt kuitenkin tärkeänä, että siltä osin kuin EU:n lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks. PeVL 25/2005 vp ).

Perustuslakivaliokunta on katsonut mainitun toimeenpanoasetuksen säännösten olevan niin täsmällisiä, että tarkastustoiminta voidaan valiokunnan mielestä perustaa kokonaankin niiden varaan. EU:n asetuksessa ei ole asetettu rajoituksia kotirauhan piiriin kohdistuville elinkeinotoiminnan tarkastuksille muutoin kuin juuri elinkeinotoimintaan liittyvän tarkoituksen kautta. Perutuslakivaliokunnan lausunnon mukaan vaikuttaisi siltä, että 13 §:n 2 momenttiin sisältyvät pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävään tilaan tehtäviin tarkastuksiin liittyvät rajaukset eivät kaikilta osin ole EU:n asetuksen mukaisia, koska tarkastukset on asetuksen perusteella ulotettava kaikkiin tiloihin vähintään kerran vuodessa, vaikka toimijaan ei kohdistu minkäänlaisia rikosepäilyjä. Ehdotettu luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta annetun lain 13 §:n 2 momentin toisessa virkkeessä oleva säännös tulisi siksi unionin lainsäädännöstä seuraavista syistä perustuslakivaliokunnan mielestä joko poistaa tai kirjoittaa toisin. Maa- ja metsätalousvaliokunta tulee jäljempänä ehdottamaan kyseisen muutoksen tekemistä esityksen lakiehdotukseen.

EU:ssa on esityksen perustelujen mukaan (s. 10) käynnissä luonnonmukaista tuotantoa koskevan lainsäädännön kokonaisuudistus. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetun mukaisesti valiokunta pitää tärkeänä, että valtioneuvosto pyrkii tässä yhteydessä vaikuttamaan siihen, että lainsäädännön valmistelussa otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista johtuvat vaatimukset. Lausuntoon viitaten maa- ja metsätalousvaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että asiaa koskevat valtioneuvoston kirjelmät eduskunnalle on tarvittaessa syytä saattaa perustuslakivaliokunnan käsiteltäviksi.