Yleisperustelut

Yleistä

Puutavaran mittauksella tarkoitetaan jalostamattoman puutavaran määrän, jakoperusteen ja laadun mittaamista. Valiokunta toteaakin, että puutavaran mittaus on olennainen osa puunhankintaa. Mittausta tehdään puumäärästä riippuvien kauppahintojen, työpalkkojen sekä urakointimaksujen määrittämistä varten. Mittausta tarvitaan lisäksi erilaisissa puunhankinnan ohjaus- ja valvontatehtävissä ja nykyisin yhä useammin myös raaka-aineen tuotantoon ohjauksessa. Pyöreän puutavaran lisäksi myös muiden puutavaralajien, kuten hakkeen ja oksien, mittaaminen on puutavaran mittausta. Myös energiatuotantoon käytettävät puutavaralajit on jo otettu puutavaran mittaustoiminnan piiriin.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että toimintaympäristö on muuttunut merkittävästi sekä puunhankinnassa että mittaustoiminnassa nykyisen puutavaranmittauslain valmisteluvaiheesta 1980-luvun lopulta tähän päivään. Esimerkiksi hakkuiden koneellistamisaste on noussut noin 20 prosentista yli 90 prosenttiin. Energiapuun merkitys on tällä vuosituhannella kasvanut ja kasvaa edelleen voimakkaasti, ja samalla uudet korjuu- ja mittausmenetelmät ovat yleistyneet. Myös puutavaran mittausmenetelmät ja -laitteet ovat muuttuneet nykylain aikana huomattavasti. Hakkuukonemittauksesta on tullut päämenetelmä luovutusmittauksessa metsänomistajille, ja mittaus tehtaalla on yleistynyt. Samalla pinomittaus metsäautotien varressa on vähentynyt huomattavasti, ja pystymittaus on loppunut kokonaan.

Valiokunta kiinnittää myös huomiota siihen, että kone- ja autoyrittäjien ja heidän kuljettajiensa rooli mittaustiedon tuottamisessa on noussut keskeiseen asemaan. Yrittäjäpohjainen toiminta on muodostunut kiinteäksi osaksi puunhankintaa ja siten myös osaksi mittaustoimintaa. Nykyisen lain voimaantulon aikaan mittauksen tekivät pääosin erilliset pystymittausryhmät metsässä tai puunhankintaorganisaatioiden toimihenkilöt tienvarsivarastoissa. Tänä päivänä mittaustulos tuotetaan pääosin osana muuta operatiivista toimintaa, kuten hakkuukone- ja kuormainvaakamittauksessa tai tehdasmittauksessa. Selvin muutos käytännön mittauksessa nykyisen puutavaranmittauslain voimassaoloaikana on mittauksen teknistyminen. Hakkuukonemittauksesta on tullut selvä valtamenetelmä, ja mittausta tehdään entistä enemmän käyttöpaikalla tehdasmittausmenetelmillä. Toimijoiden määrä mittaustoiminnassa on kasvanut huomattavasti samaan aikaan. Teknistymisen myötä mittaustoiminnan piiriin on tullut myös suuri joukko laite- ja ohjelmistovalmistajia.

Esityksen perustelujen mukaisesti valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että nykyinen puunhankinnan rytmi edellyttää puutavaran kuljetuksen aloittamista tienvarsivarastolta puunkorjuun ollessa vielä käynnissä ja siten ennen kuin mittaustulos on vahvistettu. Tämä menettelytapa on muuttanut oleellisesti mittauslainsäädännön mahdollisuutta toimia alkuperäisellä tavalla heikomman osapuolen suojana. Toimijan oikeusturvakeinoa, virallista mittausta, voidaan nykyisin käyttää vain rajallisesti uudelleen mittaamalla. Nyt kiistatapauksia tarkastellaan usein asiakirjojen perusteella.

Valiokunta pitää keskeisenä, että säädettävällä lailla turvataan jalostamattoman puutavaran mittauksessa käytettävien menetelmien, laitteiden toiminnan ja mittaustulosten luotettavuus. Lakiehdotuksella tulee lisätä puukaupan sujuvuutta, lisätä edelleen mittausosapuolten välistä luottamusta ja parantaa kehittyvien puu- ja urakointimarkkinoiden toimivuutta kaikkien puutavaralajien osalta. Valiokunta korostaa sitä, että yksityisen metsänomistajan ja työntekijän oikeudellista asemaa turvaava heikomman osapuolen suoja on säilytettävä nykyisen lain mukaisena.

Valiokunta toteaa, että lukumääräisesti ja myös määrällisesti eniten puukauppoja tekevät yksityiset metsänomistajat tai heihin rinnastettavat tahot. Metsänomistajalle tärkeintä on voida luottaa siihen, että luovutusmittaus tehdään oikein ja tarkasti, ja toisaalta siihen, että tarvittaessa saa käyttöönsä lain tarjoamat erityisesti puutavaran mittausta varten luodut oikeusturvakeinot ongelmatilanteissa. Sama koskee muitakin mittausosapuolia luovutus-, työ- ja urakointimittauksessa. Tähän lakiehdotus ei tuo merkittäviä muutoksia jäljempänä käsiteltävää energiapuun lain soveltamisalaan sisällyttämistä lukuun ottamatta. Nyt mittaukselle asetettavat kattavat ja aikaisempaa selkeämmät vaatimukset vakiinnuttavat kuitenkin entisestään menettelytapoja ja lisäävät luottamusta puukaupan ja puunhankinnnan eri toimijoiden välillä.

Energiapuun mittaus ja sopimusvapaus

Valiokunta toteaa, että mittauslainsäädännön soveltamisalan ulkopuolella olevan energiapuun hankinta ja korjuu kohdistuvat samoihin leimikoihin ja rungonosiin kuin puutavaranmittauslain soveltamisalaan kuuluvan ainespuun hankinta. Käytännössä ei ole tällä hetkellä aina yksiselitteistä, milloin ja millä perusteella puuraaka-aineen mittaus kuuluu lain soveltamisalaan silloin, kun puunhankinta kohdistuu metsäteollisuuden ja energiateollisuuden käytön rajapinnassa olevaan puuraaka-aineeseen. Valiokunta pitääkin esityksen perustelujen mukaisesti epätarkoituksenmukaisena, että samoja rungon ositteita mitataan säädös- tai sopimusperusteisesti tavaralajimäärittelyn tai loppukäytön mukaisesti vaihdellen.

Energiapuutavaralajien mittauksen sopimuspohjainen menettely on vakiinnuttanut asemaansa viime vuosina, ja energiapuukaupasta on muodostunut yksi osa normaalia puunhankintaa ja puukauppaa. Viitaten edellä todettuun valiokunta pitää esityksen mukaisesti energiapuun mittauksen liittämistä osaksi puutavaran mittauksen säädöspohjaa tarpeellisena erityisesti sen vuoksi, että käyttötarkoituksen mukainen raja ainespuun ja energiapuun välillä vaihtelee eri markkinatilanteissa. Energiapuutavaralajien kohdalla on lisäksi nähtävissä mittauksen teknistyminen ja liittyminen osaksi varastojen hallinnan ja logistiikan ohjauksen tietopohjaa. Valiokunta katsookin, että esityksen merkittävin muutos nykyiseen lakiin verrattuna on ehdotus energiapuun sisällyttämisestä lain soveltamisalaan. Vaikka edellä todetut energiapuun mittauksessa noudatetut sopimuspohjaiset menettelyt ovat sinänsä osoittautuneet toimiviksi, on energiapuun kytkeminen lain soveltamisalaan välttämätöntä metsänomistajien ja työntekijöiden oikeudellisen aseman parantamiseksi ja lakiin perustuvien yhtäläisten velvollisuuksien ja oikeuksien luomiseksi kaikille toimijoille.

Valiokunta painottaa sitä, että lakiehdotus selkeyttää kaikkien mittausosapuolten asemaa, sillä jatkossa kaikki mitattava jalostamaton puutavara on lain piirissä. Edellä esitetystä on jo käynyt ilmi, että voimassa olevan puutavaranmittauslain mukaan ainespuu on lain säätelyn piirissä ja energiapuu on lain soveltamisalan ulkopuolella sopimuksenvaraisen menettelyn piirissä. Valiokunta tuo myös esiin, että mikäli lakiehdotusta ei ulotettaisi kattamaan energiapuun mittaamista, olisivat energiapuun mittauksessa käytettävät mittauslaitteet mittauslaitelain (707/2011) piirissä. Valiokunta katsookin, että mittauksen toimintaympäristön yhtenäistämisellä on kaikkien mittausosapuolten kannalta myönteinen ja markkinoiden toimintaedellytyksiä parantava vaikutus.

Valiokunta toteaa, että vaikka nykyinen mittauslainsäädäntö ei tee eroa mittausosapuolten asemalle tai toiminnan laajuudelle, on nykyinen puutavaranmittauslaki kuitenkin pitkälti yksityisen puukaupan tarpeista lähtevä. Varsinkin konsernien sisäisessä, mutta usein myös yritysten välisessä puukaupassa on katsottu sopimisen mahdollisuuden olevan myös mittauksen osalta tärkeää ja kuuluvan vapaan kaupankäynnin periaatteisiin. Lisäksi sopimisvapauden on katsottu vastaavan puunhankinnan ja puukaupan tehokkuustarpeisiin ja muuttuviin mittaustarpeisiin. Esityksen perusteluista käy ilmi, että mittauslainsäädännön nykyisen tulkinnan mukaan yritykset voivat sopia muun kuin vahvistetun mittausmenetelmän käytöstä, jos kysymyksessä ei ole puutavaranmittauslain tarkoittama mittaus, vaan muu mittaustoiminta. Tällöin myöskään toimijan oikeusturvakeinot, mukaan lukien mittauserimielisyyksien ratkaiseminen virallisella mittauksella, eivät ole käytettävissä. Nykyistä sopimusvapauden määrittelyä ja merkitystä ei ole aina pidetty täysin selvänä.

Valiokunta toteaa, että puunkorjuun menetelmät kehittyvät jatkuvasti ja puun mittausmenetelmiä kehitetään osana kustannustehokasta puuraaka-aineen toimitusketjun hallintaa. Rationaalisten mittaustapojen mahdollistamiseksi lakiehdotus antaa yrityksille laajamittaisen urakointimittaustoiminnan osalta edelleen mahdollisuuden sopia tietyistä mittaukseen liittyvistä asioista toimijoiden kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että lakiehdotuksessa yritysten välinen sopimisvapaus supistuu ainespuun mittauksessa jonkin verran, kun aikaisemmin tulkinnanvaraiset yritysten väliset puutavaran vaihdot ja toimituskaupat on yksiselitteisesti otettu lain soveltamisen piiriin. Nykyinen energiapuun mittauksessa noudatettu sopimusvapaus korvautuu soveltamisalan laajetessa laissa määritellyllä rajoitetulla sopimusvapaudella. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että yritysten väliseen luovutusmittaukseen ja laajamittaiseen urakointitoimintaan säädettyä rajoitettua sopimusvapautta arvioidaan jatkossa. Se ei saa johtaa sellaiseen kehitykseen ja toimintamalleihin, jotka heikentävät mittauksen luotettavuutta ja avoimuutta.

Erityiskysymyksiä

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että voimassa olevasta puutavaranmittauslaista poiketen sahanpuru on jalosteena rajattu esityksen lakiehdotuksessa jalostamatonta puutavaraa koskevan lain soveltamisalan ulkopuolelle. Esityksen perustelujen mukaan sahanpurun jättäminen lakiehdotuksessa lain soveltamisalan ulkopuolelle on katsottu tarpeelliseksi sahanpurun jalostusluonteen, sen käyttökohteiden moninaisuuden, ilmoitusvelvollisuutta ja valvontaa edellyttävien tehdasmittauspaikkojen lukumäärän rajoittamisen sekä puutavaranmittauksen toimialan selkeyttämisen vuoksi.

Valiokunta toteaa, että nykyisin yli 20 irtokuutiometrin kokoiset sahanpuruerät ovat puutavaranmittauslain (364/1991) 1 §:n 1 momentin mukaan lain piirissä. Vaikka sahanpurun käyttö selluloosan valmistuksessa on vähentynyt, on sahanpurun myynnillä kuitenkin edelleen huomattava merkitys sahojen taloudessa. Valiokunta katsookin, että lain mukaisesti mitattu sahanpuru ja viranomaisvalvonta vähentävät epävarmuutta toimialalla. Lain soveltamisalaa ei ole kuitenkaan tässä yhteydessä tarpeen laajentaa nykyistä pienempiin sahanpurueriin. Siten valiokunta tulee jäljempänä ehdottamaan sahanpurusta jo nykyisin voimassa olevien säännösten sisällyttämistä uuteen lakiin.

Valiokunta kiinnittää huomiota lakiehdotuksen 23 §:n 2 momentin säännökseen, jonka mukaan mittausosapuolen on pyynnöstä annettava toiselle mittausosapuolelle mittaustuloksen lisäksi tiedot, joiden perusteella mittaustulos voidaan laskea. Siten lakiehdotuksen soveltamisala rajoittuu määrän mittaamiseen. Laki ottaa sen 2 §:n 1 momentin mukaisesti kantaa laadun mittaamiseen vain, "jos laatua käytetään arvoltaan eriarvoisten puutavaran ositteiden jakoperusteena". Tämä soveltamisalan rajaus on nykyisen lain mukainen. Lain piirissä on siten ainoastaan tukin ja kuidun erottaminen toisistaan, mutta ei samanhintaisen tukkilaadun sisäinen jako erilaisiksi pölkyiksi — mikä on sopimusasia, johon laki ei puutu. Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että jos tavoitteena olisi puukauppaan liittyvien sopimuksien toteutumisen turvaaminen, pitäisi viranomaisvoimavarat mitoittaa kokonaan uudelle tasolle. Rungon apteeraus tehdään ostajan määrittelemän arvomatriisin mukaan ostajan ja hakkuun toteuttajan välisessä sopimussuhteessa. Apteerauksen toteutumisen seurannasta tulee sopia osapuolten kesken. Valiokunta toteaakin, että tiedot on luovutettava siinä laajuudessa, että niiden perusteella voidaan todeta mittauksen tulleen tehdyksi puukauppasopimuksen mukaisesti.

Valiokunta toteaa, että ehdotetun 46 §:n 1 momentin mukaan virallisen mittaajan päätökseen saisi mittausosapuoli hakea muutosta valittamalla mittauslautakuntaan. Hallintolain (434/2003) 7 a luvussa säädettyä oikaisuvaatimusmenettelyä ei ole esityksessä katsottu perustelluksi menettelyksi kyseiseen muutoksenhakuun puutavaran mittaukseen liittyvien asioiden erityisluonteen vuoksi. Oikaisuvaatimusjärjestelmän on katsottu yleensä soveltuvan asiaryhmiin, joissa ratkaistaan rutiininomaisesti paljon samankaltaisia asioita, joissa päätöksen perustelut ovat usein niukat ja niiden taustalla on usein vakiintunutta oikeuskäytäntöä.

Mittauslautakunnan osalta valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on myös tuotu esiin, että mittauslautakunnan käsittelyyn tulevat asiat ovat erikoistapauksia, joissa erimielisyyksien kohteena olevat asiakokonaisuudet ovat usein monimutkaisia, eikä tapauksia usein voi verrata toisiinsa. Mittauslautakunnassa asiat selvitetään yksityiskohtaisesti ja perusteellisesti. Päätöksiin sisältyy laajat perustelut. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on myös todettu, että puutavaran mittauslautakunnassa käsitellään asioita harvoin, välttämättä ei edes vuosittain, ja valitusaika mittauslautakuntaan on suhteellisen lyhyt, 14 päivää. Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että verrattuna nykyiseen lakiin ehdotuksessa on täsmennetty muun muassa sitä, että viralliset mittaajat ja mittauslautakunta toimivat pääasiallisesti hallinnon yleislakien mukaisesti. Valiokunta painottaa vielä sitä, että mittauslautakuntamenettelyä puoltaa lisäksi sen nopeus ja erityisosaamisen tarve käsiteltäviksi tulevien asioiden luonteen vuoksi.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin muutosehdotuksin.