Perustelut

Taustaa

Hallituksen esityksen mukaan asian valmistelu on tapahtunut sosiaali- ja terveysministeriössä ja se pohjautuu ministeriön asettamaan työeläkelaitosten vakavaraisuussääntelyä kehittävän työryhmän ja alatyöryhmän työhön. Esityksen mukaan valmistelussa on ollut mukana hyvin laajapohjainen edustus.

Karttuneiden TyEL-eläkeoikeuksien nykyarvo on noin 361 miljardia euroa, josta on rahastoitu noin 92,3 miljardia euroa (vuoden 2010 luvut; lähde: ETK, Lakisääteiset eläkkeet — pitkän aikavälin laskelmat 2011). Vuoden 2010 bruttokansantuote oli 179,7 miljardia euroa. Karttuneet eläkeoikeudet on taattu edunsaajille perustuslain nojalla. Kattamattoman ja karttuneen eläkeoikeuden nykyarvon suhde bruttokansantuotteeseen on noin 150 prosenttia. Työeläkkeiden merkittävin rahoituslähde on veronluontoisin maksuin perittävät TyEL-maksut. Esitetyt luvut eivät sisällä julkisen sektorin työeläkkeitä eivätkä muita yksityisen alan työeläkkeitä kuin TyEL-eläkkeet.

TyELiä koskevilla päätöksillä on aina kansantaloudellisia, kilpailullisia tai sosiaalisia vaikutuksia. Päätökset maksutasosta vaikuttavat käytännössä myös valtion talousarviosta rahoitettaviin eläkemenoihin ja kunnallisen eläkemaksun rakenteeseen.

Laskuperusteiden vahvistaminen

Hallituksen esityksen mukaan sosiaali- ja terveysministeriö vahvistaa työeläkevakuutusyhtiöiden laskuperusteet. Laskuperusteet ovat ne yksityiskohtaiset laskentasäännöt, joiden perusteella työeläkevakuutusyhtiön vakuutusmaksut ja vastuuvelka lasketaan. Esityksessä korostetaan sosiaali- ja terveysministeriön roolia, kun kuvaillaan tasoitusmäärää koskevia rajoja, purkamista ja kartuttamista koskevia sääntöjä. Hallituksen esityksessä kuitenkin jätetään mainitsematta, että vain työeläkeyhtiöillä ja eläkekassoilla on oikeus esittää laskuperusteita hyväksytettäväksi sosiaali- ja terveysministeriölle ja myös esittää muutoksia vakuutusmaksun, vastuuvelan ja osittain vakavaraisuuden laskentaan. Esittämisoikeus perustuu työntekijän eläkelakiin. Sosiaali- ja terveysministeriöllä ei siis ole oikeutta esittää muutoksia laskuperusteisiin, vaan joko hyväksyä tai hylätä esitys.

Hallituksen esityksessä mainittu TELAn laskuperustejaos on työeläkejärjestelmän sisäinen työryhmä, jonka tehtävänä on valmistella työeläkeyhtiöiden laskuperusteet. Käytännössä laskuperustetyöryhmä toimii kuvailua suuremmalla toimivallalla. Ryhmä valmistelee merkittävän määrän työeläkejärjestelmän laskuperusteisiin tai kustannusrakenteisiin vaikuttavista selvityksistä. Ryhmä myös käyttää merkittävää asiantuntijavaltaa työeläkejärjestelmän kehittämisessä. Se koostuu työeläkeyhtiöiden edustajista, ja siihen kuuluvat pysyvät asiantuntijajäsenet sosiaali- ja terveysministeriöstä ja ETK:sta. Tulevien muutosten soveltajat ovat samalla niiden valmistelijat, ja laskuperustehakemuksen tulevat käsittelijät ministeriössä ovat mukana työryhmässä asiantuntijoina.

Hallituksen esityksessä tasoitusmäärää käsittelevät osiot perustuvat TELAn laskuperustejaoksessa tehtyyn ja koordinoituun valmistelutyöhön (mm. laskentamalli), ja myös uutta vakavaraisuuskehikkoa koskevien kohtien valmistelussa laskuperustejaoksella on ollut vahva panos. Erityisesti on kiinnitettävä huomiota hallituksen esityksen mainintaan, että TELAn laskuperustejaoksessa on määrä edelleen tutkia tasoitusmäärän rajojen mitoitusta — mutta vasta sen jälkeen, kun hallituksen esitys olisi hyväksytty.

Tilapäinen maksunpalautus vuosina 2006—2009

Ennen vuotta 1995 tasoitusmäärän suhde palkkasummaan oli noin 2 prosenttia ja tasoitusmäärän työkyvyttömyysosan suhde palkkasummaan oli noin 1 prosentti. Suurimmillaan tasoitusmäärän suhde palkkasummaan on ollut noin 8 prosenttia vuonna 2004, ja tasoitusmäärän työkyvyttömyysosan suhde palkkasummaan on ollut suurimmillaan noin 6 prosenttia vuonna 2000.

Tasoitusmäärään kertynyttä työkyvyttömyysliikkeen ylijäämää on palautettu neljän vuoden ajan vuosina 2006—2009 ja työttömyysliikkeen ylijäämää vuosina 2010—2011 niin sanottuina tilapäisinä alennuksina. Laskuperustejaoksen laskelmien mukaan tilapäisten alennusten määrä olisi ollut yhteensä 1 160 miljoonaa euroa ja se vastaisi 4,3 prosenttia tariffimaksun piirissä olevasta palkkasummasta.

Laskuperustejaoksen laskelma jaetusta ylijäämän jaosta ei vastaa yleisiä vakuutusmatemaattisia periaatteita, koska laskelmalla on kohdistettu tilapäisiin alennuksiin myös vuosina 2006—2009 pidettyä liian suurta työkyvyttömyysmaksua ja vuosina 2010—2011 palautettua työttömyysliikkeen ylijäämää. Vuosina 2006—2009 perittiin pientyönantajilta selvästi enemmän työkyvyttömyysmaksuja kuin mitä vastaavana aikavälinä oli työkyvyttömyysmeno (maksun suhde menoon on ollut keskimäärin 140 prosenttia). Vuosina 2006—2009 perittiin työkyvyttömyysmaksuja liikaa määrä, joka vastaa 1,7 prosenttia tariffimaksun piirissä olevasta palkkasummasta.

Ennen vuotta 2006 perityistä ylisuurista työkyvyttömyysmaksuista onkin nettomääräisesti palautettu arviolta vain 1,5 prosenttia tariffimaksun piirissä olevien työnantajien palkkasummasta. Lisäksi on palautettu 1,1 prosenttia palkkasummasta työttömyysmaksua. Tämä on ollut välttämätöntä, koska työttömyyseläke eläkemuotona lakkautetaan. Loppu väitetystä palautuksesta kohdistuu vuosina 2006—2009 liikaa perittyyn maksunosaan.

Hallituksen esityksessä ei esitetä taustalaskelmia palautusten kohdistumiselle. Myöskään ei esitetä perusteluita sille, minkä takia pientyönantajien osalta olisi varauduttava noin kaksi kertaa suurempaan tasoitusmäärään kuin suurtyönantajien osalta, kun vertailuluvut lasketaan suhteessa vertailuryhmien palkkasummiin. Pientyönantajien osuus on yli 60 % palkkasummasta, ja jäljelle jäävät suurtyönantajien vakuutusryhmät jakautuvat 7 luokkaan. Suurten lukujen lain mukaan asetelman pitäisi olla päinvastainen. Hyvän lainvalmistelun perusperiaatteisiin kuuluu, että kaikki olennaiset päätöksentekoon ja asiaan vaikuttavat seikat ja taloudelliset tekijät esitetään riittävällä tarkkuudella ja perusteellisuudella hallituksen esityksen yleisperusteluissa ja tarpeen mukaan yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Tasoitusmäärän mitoitus voidaan tehdä kohtuullisen alhaiselle tasolle, koska työeläkemaksua voidaan säädellä kohtuullisen nopeasti ja mahdollinen työkyvyttömyysliikkeen epäsuotuisa kehitys voidaan viedä vakuutusmaksun hintaan tehokkaasti.

Asioiden valmisteluvalta ja soveltaminen

Finanssialan Keskusliitto on Eurooppalaisten vakuutusyhtiöiden ja jälleenvakuutusyhtiöiden liiton (European Insurance) jäsen. Työeläkeyhtiöt ovat Finanssialan Keskusliiton jäseniä. European Insurance -järjestö edustaa 95-prosenttisesti kaikkia eurooppalaisia vakuutusyhtiöitä vakuutusmaksutulolla laskettuna. Finanssialan Keskusliiton ja European Insurance -järjestön tehtävänä on edistää jäsentensä yhteisiä tavoitteita. Eläkesäätiöt ja eläkekassat eivät ole kummankaan järjestön jäseniä.

European Insurance -järjestö on kannanotossaan Euroopan unionin Talous- ja rahoitusasioiden neuvostolle korostanut, että vakuutusteknisiä kysymyksiä tulee käsitellä enemmänkin poliittisina kysymyksinä kuin teknisinä. Perusteluina on esitetty muun muassa sitä, että vakuutustekniikalla on itse asiassa laajat taloudelliset ja sosiaaliset vaikutukset. Kannanotossaan järjestö korostaa, ettei annettavia lakeja soveltava taho voi valmistella itse esityksiä.

Hyvän hallintotavan ja yleisten riskienhallintaperiaatteiden mukaan asioiden valmisteluvalta ja soveltaminen tulisi pitää erillään. Riskinä on itse itseään ennustava järjestelmä, jossa ei tehdä valmistelutyöstä poikkeavia havaintoja.

Työeläkkeiden sosiaaliturvaluonteen, hyvän hallintotavan ja yleisten riskienhallintaperiaatteiden mukaisesti vakuutusmaksujen ja vastuuvelan laskuperusteiden valmistelu tulisi siirtää kokonaisuudessaan sosiaali- ja terveysministeriöön. Ministeriö voisi laskuperustemuutosten yhteydessä kerätä lausuntopyynnöllä riittävän laaja-alaisen näkemyksen perustemuutoksella huomioitavista asioista.

Sijoitustoiminta poikkeuslain jälkeen

Hallituksen esityksen mukaan ehdotetun lainsäädännön tarkoituksena on korvata työeläkelaitoksille määräaikaislain mukaiset helpotukset. Määräaikaislain päättyessä työeläkelaitosten toimintapääomista poistuu esityksen mukaan 3 miljardia euroa. Perusteluiden mukaan ilman hallituksen esitystä työeläkelaitosten olisi siirryttävä merkittävästi vähäriskisempään jakautumaan ja siten työeläkejärjestelmän odotettavissa olevat tuotot vähenisivät.

Hallituksen esitystä tarjotaan yhtenä ainoana vaihtoehtona ongelman ratkaisuun.

Työeläkelaitosten toimintapääoma on yksinkertaistaen sanottuna varojen ja velkojen erotus. Työeläkelaitosten vastuuvelka lasketaan osittaisen rahastointiperiaatteen mukaan karttuneiden eläkeoikeuksien rahastoidusta osasta. Kaikkien työeläkelaitosten toimintapääoman määrää olisi voitu kasvattaa laskemalla karttuneiden työeläkeoikeuksien rahastoituja osia vastaavalla määrällä. Työeläkelaitosten riskinkantokykyä voitaisiin lisätä myös kasvattamalla järjestelmän yhteisellä vastuulla olevaa osaa osakeriskeistä.

Mikään esityksistä ei tuo työeläkejärjestelmään uutta rahaa. Kaikki mahdollistavat sijoitussuunnitelmien pitämisen muuttumattomina määräaikaislain päättymisen jälkeen.

Vaihtoehtoiset esitykset olisivat oikeudenmukaisia ja kilpailullisesti neutraaleja kaikkien työeläkelaitosten osalta ja jättäisivät pientyönantajien liikaa perittyjen työkyvyttömyysmaksujen käsittelyn ratkaistavaksi omana kysymyksenään.

Esityksen vaikutukset valvontaan

Hallituksen esitys heikentää merkittävästi nykyistä työeläkelaitosten valvontaa. Asiaa ei ole kuitenkaan suoraan sanottu eikä perusteltu hallituksen esityksessä.

Työeläkelaitoksen valvonta perustuu muun muassa katevalvontaan ja vakavaraisuusvalvontaan. Katevalvonta jakaantuu hajautussäännön valvontaan ja sijoitusomaisuuden määrälliseen valvontaan, jonka mukaan sijoitusomaisuutta on aina oltava vähintään katettavan vastuuvelan verran. Esityksen jälkeen erityisesti katevalvonnan määrällinen valvonta heikkenee.

Työeläkeyhtiön osittamaton lisävakuutusvastuu on osa yhtiön vastuuvelkaa ja vakavaraisuutta. Nykyinen käytäntö on, että osittamattoman lisävakuutusvastuun on aina oltava vähintään nolla ja siten osittamaton lisävakuutusvastuu aina lisää vakuutusmaksuvastuuta. Osittamaton lisävakuutusvastuu toimii sijoitustoiminnan heilahtelujen puskurina. Osittamatonta lisävakuutusvastuuta kasvattaa se osa sijoitustoiminnan nettotuloksesta, joka ylittää vastuuvelan korkotuottovaateen ja vastaavasti toisinpäin, jos sijoitustoiminnan nettotuotto alittaa vastuuvelan korkotuottovaateen.

Laissa eläkelaitosten vakavaraisuusrajan laskemisesta ja vastuuvelan kattamisesta 12 §:ssä sanotaan, että eläkelaitoksen on katettava vastuuvelkansa sijoituksillaan. Katettava vastuuvelan määrä lasketaan siten kuin siitä erikseen säädetään. TVYL 15 §:n mukaan katettava vastuuvelka on likimain sama kuin vastuuvelka. Määritelmät eroavat toisistaan vain vähäisiltä osin.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työeläkeyhtiön vastuuvelan määritelmää siten, että osittamaton lisävakuutusvastuu voi olla negatiivinen ja vähentää vakuutusmaksuvastuuta (TVYL 14 §). Esityksessä ei ole rajoitettu sitä, kuinka paljon osittamaton lisävakuutusvastuu voi vähentää vakuutusmaksuvastuuta. Näin ollen hallituksen esityksen jälkeen sijoitustoiminnan tappiot vähennettäisiin jatkossa osittamattomasta lisävakuutusvastuusta ilman rajoitusta ja siten myös sijoitustoiminnan tappiot vähennettäisiin katettavasta vastuuvelasta ilman rajoitusta.

Koska sijoitustoiminnan tappiot vähennetään sekä sijoitusomaisuudesta että vastuuvelasta ilman rajoituksia, työeläkeyhtiön sijoitusomaisuus tulee aina täyttämään katettavan vastuuvelan määrällisen vaatimuksen hallituksen esityksen hyväksymisen jälkeen. Nykyisen lain voimassa ollessa työeläkeyhtiö voi tehdä korkeintaan sen verran sijoitustoiminnan tappiota, kuin sijoitusomaisuus ylittää katettavan vastuuvelan määrän.

Esityksen jälkeen työeläkelaitos ei olisi konkurssissa, vaikka se olisi menettänyt koko sijoitusomaisuuden. Ainoa valvontakeino olisi käytännössä vakavaraisuusvalvonta, jonka ytimenä on vaatia yhtiöltä erilaisia taloudellisen aseman tervehdyttämissuunnitelmia.

Kilpailunäkökulma

Esitykseen liittyy työeläkelaitosten kilpailuneutraliteetin kannalta vahingollisia vaikutuksia. Esityksen hyväksymisen jälkeen eläkevakuutusyhtiöiden välinen kilpailuneutraliteetti heikkenee, koska tasoitusmäärän suuruus vaihtelee vakuutuskannan rakenteesta johtuen yhtiöittäin. Näin yhtiöiden vakavaraisuusaste kasvaisi toisistaan poikkeavalla tavalla. Koska suuremman riskinkantokyvyn oletetaan mahdollistavan paremmat sijoitustuotot, esitys johtaa siihen, että työeläkevakuutusyhtiöiden kilpailuedellytykset kehittyvät epätasapuolisesti riippuen kunkin työeläkevakuutusyhtiön tasoitusmäärän suuruudesta.

Esityksellä on myös vahingollisia vaikutuksia eri laitostyyppien väliseen kilpailuneutraliteettiin. Esitys kohtelee eri tavoin eri laitostyyppejä ja johtaa eläkesäätiöiden kilpailuedellytysten heikkenemiseen suhteessa työeläkevakuutusyhtiöihin. Koska työeläkesäätiöillä ei ole tasoitusmäärää, esityksessä ehdotetaan, että säätiöiden riskinkantokykyä kasvatettaisiin työnantajan lisämaksuvelvollisuuteen perustuvan erän avulla. Työnantajille langetettava lisämaksuvelvollisuus, jolla kerätään työeläkesäätiöille sijoitusriskipuskuri, on moraalisesti sekä mahdollisesti juridisestikin vähintään ongelmallinen, eikä edes ratkaise kilpailuneutraliteettiongelmaa. Kilpailuvirasto onkin kiinnittänyt huomiota siihen, että ehdotetusta uudistuksesta huolimatta eläkesäätiöiden tosiasiallinen mahdollisuus sijoitusriskin kasvattamiseen jää työeläkevakuutusyhtiöitä heikommaksi.

Lisäksi eläkekassoilla tasoitusmäärän kerääminen on ollut vähemmän säänneltyä kuin yhtiöillä, mistä johtuen eläkekassojen tasoitusmäärät eivät ole yhteismitallisia keskenään tai suhteessa työeläkevakuutusyhtiöihin.

Juridinen ulottuvuus

Valtio on antanut yksityisoikeudellisille työeläkelaitoksille tehtäväksi hoitaa lakisääteistä eläkevakuutusta. Ne saavat periä maksua tämän tehtävänsä hoitamiseksi, ja maksut ovat ulosottokelpoisia ilman oikeuden päätöstä. On syytä edelleen tutkia, onko työeläkelaitoksilla oikeutta periä ennakkoon tämän valtuutuksen nojalla ylimitoitettuja vakuutusmaksuja vakuutuskulujen kattamisen lisäksi sijoitustoiminnan mahdollisesti realisoituvien riskien kattamiseksi.

Johtopäätökset

Hallituksen esitys ei ole laadittu hyvien lainvalmisteluperiaatteiden mukaisesti. Keskeisiä esitettyjä väittämiä on jätetty perustelematta.

Hallituksen esityksen valmistelu on ristiriidassa yleisten hallintovaatimusten ja riskienhallintaperiaatteiden kanssa. Lain tulevat soveltajat ovat olleet merkittävässä roolissa lainvalmistelutyössä.

Hallituksen esityksellä on pyritty antamaan laillinen hyväksyntä pientyönantajilta perittyjen liian suurten työkyvyttömyysmaksujen liian pienelle palautukselle. Pientyönantajien liian suurten työkyvyttömyysmaksujen osalta väittämät eivät ole perusteltuja. Pientyönantajien liikaa perittyjen työkyvyttömyysmaksujen osalta voidaan perustellusti väittää, että merkittävä osa on jätetty palauttamatta. Asia tulisi tutkia riippumattomien asiantuntijoiden toimesta.

Hallituksen esityksestä pitäisi poistaa valtuutus, jonka mukaan TELAn laskuperustejaos selvittää hallituksen esityksen hyväksymisen jälkeen tasoitusmäärän mitoitusta.

Laskuperusteiden valmistelu ja hakemismenettely pitäisi siirtää kokonaan sosiaali- ja terveysministeriöön. Nykyinen valmistelumenettely on vakavassa ristiriidassa yleisten hallintovaatimusten ja riskienhallintaperiaatteiden kanssa. Lisäksi työeläkevakuutustekniikalla on kansantaloudellisia, kilpailullisia ja sosiaalisia vaikutuksia, eivätkä ne siten ole eläkeyhtiöiden yksityisiä asioita.

Hallituksen esitys sisältää ilman perusteluita merkittävän heikennyksen valvontaan. Esitettyä heikennystä ei tule hyväksyä.

Hallituksen esitys on peruutettava ja jatkettava määräaikaislakia riittävästi. Määräaikaislain pidennyksen aikana valmistelussa ilmenneet puutteet tulee korjata ja valmistelutyö siirtää kokonaan sosiaali- ja terveysministeriöön. Uudessa valmistelussa tulee tutkia vaihtoehtoisia mahdollisuuksia parantaa työeläkejärjestelmän vakavaraisuutta eli karttuneiden työeläkeoikeuksien rahastoitujen osien alentamista tai osakesijoituksissa järjestelmän yhteisellä vastuulla olevan osan kasvattamista.

Hallituksen esityksessä korostetaan sijoitusomaisuuden tuottotason pitämistä korkealla. TVYL 26 §:n mukaan työeläkeyhtiön on sijoitettava varansa tuottavasti ja turvaavasti. Esityksestä puuttuu kokonaan turvaavuusnäkökulma. Esityksen perusteluja on tältä osin lisättävä.