Perustelut
Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana.
Yleistä
Kyseessä on päästökauppalain
kokonaisuudistus, jossa otetaan huomioon EU:n päästökauppajärjestelmään
kaudelle 2013—2020 tehtävät muutokset
sekä mahdollistetaan tulevan päästökauppakauden
edellyttämät valmistelutoimet. Lakiehdotus perustuu
pääosin täysharmonisoivaan direktiiviin
(ns. päästökauppadirektiivi 2003/87/EY;
muut. 2009/29/EY). Kansallista liikkumavaraa on
lähinnä kansallisen hallinto-organisaation työnjaon,
huutokauppapaikan valinnan ja huutokauppatulojen käytön
osalta.
Vuonna 2013 alkava kolmas päästökauppakausi
tuo mukanaan merkittäviä muutoksia. Nykyisessä järjestelmässä päästöoikeuksilla
on ollut EU:n laajuiset markkinat, mutta päästökatot ja
päästöoikeuksien jakosuunnitelmat on
määritetty kansallisesti. Uuden päästökauppakauden myötä siirrytään
järjestelmään, jossa päästöoikeuksille
asetetaan koko EU:n kattava kokonaismäärä ja
päästöoikeuksien jakokriteerit harmonisoidaan.
Uuden järjestelmän keskeisiä piirteitä ovat
paitsi edellä mainittu koko EU:n laajuinen, vuosittain
aleneva päästökatto myös sääntelyn
soveltamisalan laajentaminen, harmonisoidut ilmaisjaon säännöt,
päästöoikeuksien hankkiminen pääosin
huutokaupalla ja erilaisten menettelytapasääntöjen
yhtenäistäminen.
Talousvaliokunta toteaa, että uuden sääntelyn
voi arvioida vähentävän markkinoiden
vääristymiä säännösten
harmonisoinnin saattaessa eri jäsenmaissa sijaitsevat laitokset
lähtökohtaisesti yhtenäisen sääntelyn
piiriin. Kansallisten täytäntöönpanosäännösten
ja soveltamiskäytäntöjen yhdenmukaisuutta
on tarpeen tarkoin seurata.
Taloudelliset vaikutukset
Päästökaton kiristyminen tulee kokonaisuutena merkitsemään
paitsi päästökaupan ohjaavan vaikutuksen
tehostumista myös kohoavia kustannuksia. Päästökaupasta
koituvia kansantaloudellisia vaikutuksia arvioitaessa tulee ottaa
huomioon paitsi lisäkustannukset, joita elinkeinoelämälle
ja kotitalouksille aiheutuu erityisesti sähkön
hinnannousun vuoksi, myös ne positiiviset pidemmän
aikavälin vaikutukset, joita uudet liiketoimintamahdollisuudet
ja näin syntyvä vientipotentiaali tuovat päästöttömän
ja vähäpäästöisen teknologian
osalta mukanaan.
Kustannusten kohdentumiseen vaikuttaa päästökaupan
piiriin kuuluvien alojen jakaminen kolmeen ryhmään.
Näistä ensimmäinen (mm. sähköntuotanto)
joutuu hankkimaan kaikki päästöoikeutensa
markkinoilta. Toiseen ryhmään kuuluvat asteittain
ilmaisjaon piiriin kuuluvat alat (kuten lämmöntuotanto)
ja kolmanteen ryhmään ilmaisjaon piiriin kuuluvat
alat. Jälkimmäinen ryhmä, johon kuuluvat
kansainvälisessä kilpailussa olevat teollisuudenalat,
saa ilmaisia päästöoikeuksia sen mukaisesti,
kuinka hyvin nämä laitokset täyttävät
päästöjen vertailuarvot.
Suurin osa Suomen energiaintensiivisestä vientiteollisuudesta
kuuluu ilmaisjaon piiriin. Sääntelyn yksityiskohdat
ovat unionitasolla edelleen osin valmisteltavina, mutta lähtökohtana
on, että tehokkaimmille laitoksille jaetaan suhteessa enemmän
ilmaisia päästöoikeuksia. Päästökaton
asteittainen tiukentuminen ja päästökaupan
sähkön hintaa nostava vaikutus tulevat merkitsemään,
ettei yksikään laitos saa koko tarvitsemaansa
päästöoikeusmäärää ilmaiseksi. Vientiteollisuuttamme
tulevat rasittamaan myös päästökaupasta
aiheutuvat välilliset kustannusrasitteet, kuten tuotteiden
ja palvelujen hinnan nousu.
Talousvaliokunta painottaa vientiteollisuutemme kilpailukyvyn
merkitystä kansantaloutemme kokonaiskestävyyden
kannalta. Arviona on esitetty, että ilmaisjaon piiriin
kuuluvat laitoksemme tulevat keskimäärin arvioituna
täyttämään hyvin asetettavat
vertailuarvot. Koska päästöoikeuden hintatasoa
koskevat arviot vaihtelevat vielä paljon (arvioina esitetty
15—55 euroa/tonni), ei myöskään
vientiteollisuudellemme aiheutuvaa lisäkustannusrasitetta
kyetä tässä vaiheessa tarkemmin määrittelemään. Päästökauppadirektiivin
(10 a artikla 6 kohta) mukaisesti jäsenvaltiot
voivat ottaa käyttöön taloudellisia tukia
päästökaupan aiheuttaman sähkön
hinnan nousun kompensoimiseksi hiilivuotoriskille alttiille aloille.
Talousvaliokunta pitää tärkeänä,
että luodaan valmius hyödyntää tätä mahdollisuutta
tarvittaessa.
Kansallinen täytäntöönpano
Talousvaliokunta toteaa, että päästökauppa
on merkittävin yksittäinen instrumentti pyrittäessä vähentämään
kansallisia päästöjä, sillä järjestelmän
piiriin kuuluu yli puolet Suomessa syntyvistä kasvihuonekaasupäästöistä.
Kansallisesti onkin tärkeää, että uudenkin
sääntelyn täytäntöönpano
saadaan hoidettua tehokkaasti. Valiokunta katsoo, että direktiivin
edellyttämä sääntely on otettu
lakiehdotuksessa asianmukaisesti huomioon. Samoin valiokunta pitää perusteltuna
käyttää esitetyllä tavalla yhteisesti
valittavaa keskitettyä huutokauppapaikkaa ja säännellä kansallisten
viranomaisten vastuusta ehdotetulla tavalla.
Uusi sääntely tuo pääosin
jo vakiintuneisiin viranomaisvastuisiin joitakin muutoksia. Energiamarkkinaviraston
tehtävät laajentuvat paitsi järjestelmän
piiriin tulevien laitosten määrän kasvaessa
myös huutokauppaan liittyvien uusien tehtävien
myötä. Uutena toimijana mukaan tulee Finanssivalvonta,
jonka tehtävänä on komission huutokauppa-asetukseen
(Komission asetus (EU) No 1031/2010) perustuen osaltaan
valvoa päästöoikeuksien huutokaupassa
käytettävien rahoitusvälineiden
kauppaa. Huutokaupattavien päästöoikeuksien
rahoitusvälineluonne on vielä jossain määrin
täsmentymätön ja tähän liittyvä selvitystyö on
parhaillaan vireillä komissiossa. Tarkoituksena on, että Finanssivalvonta myöntää
valvontansa
piiriin kuuluvalle sijoituspalveluyritykselle ja luottolaitokselle
luvan hakea oikeutta osallistua huutokauppaan. Virasto myös
valvoo, että luvan edellytykset säilyvät
ja että käytännesääntöjä noudatetaan.
Kansallisesti tulee varmistaa, että Finanssivalvonnan toimivaltuudet
ovat tältä osin oikeansuhtaiset valvontavastuuseen
nähden.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että unionitason
sääntely on monilta osin vasta valmisteluvaiheessa.
Yksityiskohtaiset säännöt huutokaupasta,
ilmaisjaosta, hankemekanismien käytöstä sekä päästöjen
mittaamisesta ja raportoinnista on tarkoitus antaa komission päätöksillä tai
asetuksilla. Näillä säännöillä on
vaikutusta kansalliseen sääntelyyn, minkä vuoksi
myös päästökauppalakia joudutaan
ennen päästökauppakauden alkamista täydentämään.
Tässä yhteydessä lakiin tulee tehdä myös
tarvittavat täsmennykset direktiivin vielä tulkinnanvaraisten
säännösten (kuten 11 a artikla)
osalta. Vaikka sääntely on tässä vaiheessa
edellä mainituista syistä osin puutteellista,
valiokunta pitää perusteltuna lain säätämistä jo
nyt, jotta viranomaisille ja päästökaupan
piiriin kuuluville laitoksille voidaan varata riittävä valmistautumisaika
tulevaan kauteen. Tätä puoltaa myös se,
että päästökaupan soveltamisalan
laajentuminen tuo sääntelyn piiriin nykyisen 350
laitoksen sijasta kaikkiaan noin 600 laitosta. Tämä lisää ennakoivan tiedotuksen
ja opastuksen tarvetta.
Huutokauppa
Päästöoikeuksien huutokaupasta saatavat
tulot tuloutetaan valtiolle. Hallituksen esityksen mukaan kehyspäätös-
ja talousarvioprosessien yhteydessä päätetään
vuosittain valtion talousarvion tuloperusteista sekä määrärahojen
kohdentamisesta muun muassa ilmastopoliittisten tavoitteiden ja
sopimusten täyttämiseksi. Päästökauppadirektiivin
mukaan jäsenvaltioiden toimivallassa on päättää,
miten päästöoikeuksien huutokaupasta
saatuja tuloja käytetään, mutta vähintään
50 prosenttia huutokauppatuloista suositellaan käytettäväksi
muun muassa kasvihuonekaasupäästöjen
vähentämiseen ja ilmastonmuutoksen vaikutuksiin
sopeutumiseen.
Ympäristövaliokunta on lausunnossaan puoltanut,
että ilmastopoliittisten tavoitteiden täyttämiseen
käytettäisiin 50:tä prosenttia suurempi osuus
huutokauppatuloista. Talousvaliokunta toteaa, ettei valtion tuloja
ole Suomessa perinteisesti sidottu tiettyyn käyttötarkoitukseen.
Näin vältetään tilanne, jossa
eduskunnan päätösvaltaa rajoitettaisiin
vuosittaisen valtion tulo- ja menoarvion hyväksymisen osalta.
Työ- ja elinkeinoministeriön suuntaa antavan arvion
mukaan valtion tulo- ja menoarvion ilmastonmuutoksen ehkäisemiseen
liittyvä rahoitus on kasvanut asteittain vuoden 2007 hieman
alle 300 miljoonasta eurosta kuluvalle vuodelle arvioituun vajaaseen
800 miljoonaan euroon. Mikäli hallituksen esityksen arviot
huutokauppatulojen suuruudesta osoittautuvat oikeiksi (eli päästöoikeuden
hinnalla 15—30 euroa/tonni huutokauppatulot
ovat noin 225—600 miljoonaa euroa/vuosi), ylittää budjettirahoitus
selkeästi jo nyt komission suosituksen mukaisen
tason.
Hankemekanismit
Päästökauppadirektiivissä on
säännöksiä Kioton pöytäkirjan
mukaisten hankemekanismien (yhteistoteutus JI ja puhtaan kehityksen
mekanismi CDM) käytöstä. Uusi päästökauppadirektiivi
sisältää sekä laadullisia että määrällisiä rajoitteita
hankemekanismien käytölle, mutta tarkemmat säännöt
vielä puuttuvat. Ne tulevat täsmentymään
erityisesti kansainvälisten ilmastoneuvottelujen etenemisen
myötä. Tämän vuoksi myös
lakiehdotus on tältä osin vaillinainen. EU-säännösten
keskeneräisyyden vuoksi tässä vaiheessa
ei voida säätää mitään
mahdollisista uusista mekanismeista, päästökauppajärjestelmien
linkittämisestä taikka mekanismilain (109/2007)
muuttamisesta.
Talousvaliokunta on aiemmissa kannanotoissaan puoltanut hankemekanismien
tehokasta käyttömahdollisuutta. Niiden avulla
voidaan vähentää globaaleja päästöjä siellä,
missä se on kustannustehokkainta. Valiokunta kiinnittää kuitenkin
ympäristövaliokunnan tapaan vakavaa huomiota niihin
väärinkäytöksiin, joita hankemekanismien
käytössä on tullut esille, ja pitää hyvänä,
että komissio on ryhtynyt nopeisiin toimiin (mm. Komission
asetus teollisuuskaasuhankkeista saatavien päästövähennysten
rajoittamisesta EU:n päästökauppajärjestelmässä; KOM(2010)
D012390/01) väärinkäytösten
ehkäisemiseksi.
Lopuksi
Hankemekanismeihin liittyvien väärinkäytösten lisäksi
päästökaupan yhteydessä on viime
vuosina tullut esille useita muunkinlaisia väärinkäyttötapauksia
(arvonlisäveropetokset, verkkourkinta, rekistereihin kohdistuneet
hyökkäykset ja sertifioitujen päästövähennysten
(CER) kierrättäminen). Valiokunta kiinnittää tilanteeseen
vakavaa huomiota ja toteaa, että erityisesti nettirikollisuus
on muodostumassa merkittäväksi uhkaksi järjestelmän
tehokkaalle toiminnalle. Nettihyökkäysuhkien vuoksi
kuluvana vuonna jouduttiin päästöoikeuksien
siirrot päästökaupparekisteristä väliaikaisesti
estämään. Komissio on pyrkinyt korjaamaan
tilannetta parantamalla rekisterijärjestelmän
turvallisuutta ja luotettavuutta uuden sääntelyn
avulla. Valiokunta katsoo, että järjestelmän
uskottavuuden ja päästökaupan piirissä liikkuvien
merkittävien taloudellisten panosten vuoksi on tarpeen
nopeasti nostaa rekisterijärjestelmien suojaus kaikissa
EU-maissa vahvaa tunnistautumista edellyttävälle
tasolle. Suomessa ei ole tullut esille väärinkäytöksiä, ja
käytössämme on jo vahvaa tunnistautumista edellyttävä järjestelmä.
Täälläkin on kuitenkin varauduttava tarvittaessa
nostamaan suojaustasoa.
EU:n päästökauppadirektiivi ja sen
myötä myös päästökauppalaki
ovat sisällöltään monimutkaisia,
ja osittain vielä puuttuva sääntely vaikeuttaa
lain tulkintaa entisestään. Talousvaliokunta painottaa
tämän vuoksi tarvetta tehostaa entisestään
alan toimijoille suunnattua ohjeistusta ja neuvontaa, jotta sääntelyn
asettamat oikeudet ja velvollisuudet ovat kaikille osapuolille
selvät.