Perustelut

Hallituksen esityksen ja valiokunnan mietinnön mukaan lakiehdotuksen tavoitteena on kirjata nykyinen palkkaturvakäytäntö palkkaturvalakiin ja merimiesten palkkaturvalakiin. Todellisuudessa ehdotetut muutokset mahdollistavat sanamuotonsa ja perustelujensa kautta laintulkinnan muuttamisen. Lakiehdotuksella lisätään yksittäisen palkkaturvaviranomaisen harkinta- ja päätösvaltaa evätä tai vähentää palkkaturvana maksettavia saatavia palkkaturvaa hakevan työntekijän oikeusturvan kustannuksella.

Palkkaturvalain väärinkäytösten estämiseksi palkkaturvalakiin ja merimiesten palkkaturvalakiin esitetään lisättäväksi uusi työnantajan maksuviivästyksiä ja työnteon jatkamista koskeva säännös, jolla työtekijän vastuuta kohtuuttomasti lisätään, mikäli työntekijä jatkaa työskentelyä tietoisena työnantajansa maksukyvyttömyydestä. Lisäksi hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 9 §:n 2 momentin ja 2. lakiehdotuksen 8 §:n 2 momentin mukaan odotusajan palkkana ei makseta enempää kuin palkkaturvana maksetaan saatavia, joiden viivästymisestä odotusajan palkan maksuvelvollisuus aiheutuu. Ehdotus heikentää työsopimuslain odotusajan palkkaa koskevan säännöksen tehoa erityisesti lyhytkestoisten työskentelyjaksojen palkanmaksua koskevissa laiminlyöntitilanteissa. 1. lakiehdotuksen 9 b §:n ja 2. lakiehdotuksen 8 b §:n mukaan työntekijälle työn suorittamisesta aiheutunut matka- tai muu kustannus, jonka maksamisesta työnantaja on vastuussa, maksetaan palkkaturvana, jos se on luonteeltaan tavanomainen ja määrältään kohtuullinen. Palkkaturvaviranomaisen, jolla ei välttämättä ole eri sopimusalojen muuttuvien käytäntöjen erityistä tuntemusta, harkintavaltaa matka- tai muiden kustannusten maksamisessa ei tule lisätä.

Lakiehdotusten mukaan palkkaturvaviranomaisen tiedonsaantioikeutta laajennetaan siten, että jatkossa palkkaturvaviranomaisella on oikeus saada salassa pidettävää tietoa myös Eläketurvakeskukselta. Tiedonsaantioikeutta tulee laajentaa valiokunnan ehdottamalla tavalla ja ulottaa tiedonsaantioikeus koskemaan myös työeläkelaitoksia. Lakiehdotuksiin sisältyy myös palkkaturvana maksettujen palkkojen yrityksiltä tapahtuvaa takaisinperintää tehostavia viranomaisvaltuuksia, joita pidämme perusteltuina mm. harmaan talouden torjumisen kannalta.

Edelleenkin tehokkain tapa estää myös palkkaturvan väärinkäytöksiä on tiukentaa tilaajan vastuuta koko tuotanto- ja alihankintaketjusta. Tilaaja on parhaiten selvillä alihankkijoidensa taloudellisesta tilanteesta.

Palkkaturvan merkitys työntekijöiden suojana

Palkkaturvalaki ja merimiesten palkkaturvalaki ovat työntekijöiden suojaksi säädetyn EU:n palkkaturvadirektiivin mukaista kansallista lainsäädäntöä, jonka tarkoitus on suojata työntekijöiden oikeuksia työnantajan maksukyvyttömyyden varalta. Tämän periaatteen soveltamisen tulee olla palkkaturvalakiin ehdotettujen muutosten pääsisältönä.

Palkkaturvan merkitys työntekijöiden suojana on korostunut mm. rakennusalalle ja teollisuudelle ominaisen tuotannon hajauttamisen ja verkottumisen seurauksena. Tilaajan hankkima lopputuote syntyy satojen kokonaistoimittajien, alihankkijoiden ja yksittäisten urakkaprojektien muodostamien pitkien tuotantoketjujen yhteistyön tuloksena. Hajautetulle tuotannolle on ominaista tilaajan vahva määräysvalta, kova ja kireä tarjouskilpailu ja pudotuspeli. Tilaaja sanelee alihankinnan sopimusehdot ja urakan ulosmaksuaikataulut. Muun muassa laivanrakennusteollisuudessa on tyypillistä, että alihankkija voi kirjoittaa ensimmäisen laskunsa tilaajalle vasta, kun 20 prosenttia urakasta on valmistunut, tarkastettu ja hyväksytty. Alihankintasopimuksissa tilaaja on varannut itselleen maksuaikaa 60 päivää. Rehellisesti toimivien pienten alihankkijayritysten palkanmaksussa ilmenevien ongelmien taustalla ovat tavallisesti pitkistä ulosmaksuajoista johtuvat rahoitusvaikeudet. Käytännössä on hyvin tavallista, että maksuvaikeuksissa kamppaileva yrittäjä sopii palkanosien ja mm. urakkavoittojen ulosmaksujen lykkäämisestä työntekijöidensä kanssa. Toisaalta yritykset, jotka ajautuvat konkurssiin, laiminlyövät usein pitkiä aikoja säännöllistä palkanmaksua ja lykkäävät lopullisia johtopäätöksiä. Palkkarästit kertyvät, ja työntekijät jatkavat työtään tietämättä siitä, onko yritys ajautumassa konkurssiin ja toimiiko yrittäjä tietoisesti vilpillisesti pitkittäessään konkurssia, vai onko kysymys "tavanomaisesta" ahtaalle ajetun pienyrittäjä-alihankkijan maksuvaikeuksista.

Edellä kuvatun kaltaisissa tilanteissa on kohtuutonta lakiehdotusten mukaisesti olettaa, että jatkaessaan työskentelyä työntekijän "on täytynyt tietää" työnantajansa maksuvaikeuksista ja niiden syistä. Pelkkä tosiasiallinen palkanmaksun viivästyminen ei anna perustetta olettaa, että työnantaja ja työntekijä ovat yhteisymmärryksessä ja suunnitelmallisesti sopineet palkan maksattamisesta palkkaturvana. Työntekijän on käytännössä mahdotonta varmuudella tietää, mistä maksuvaikeudet johtuvat.

Palkkaturvan merkitys työntekijän suojana korostuu erityisesti taloudellisen taantuman ja laman aikana, jolloin palkkarästien ja konkurssien määrä räjähdysmäisesti kasvaa. Parhaillaan vientiyritysten tilauskannan valmistuessa myös alihankinnassa työt vähenevät ja yritykset ajautuvat maksuvaikeuksiin ja konkursseihin. Konkurssitilastojen mukaan Suomessa tehtiin tämän vuoden tammi-syyskuun aikana n. 2 500 yrityskonkurssia. Konkurssien määrä kasvoi edellisvuoden vastaavaan ajanjaksoon nähden 31 prosenttia. Suomen Asiakastieto Oy:n ennusteen mukaan 12 seuraavan kuukauden aikana yritysten konkurssit lisääntyvät merkittävästi ja konkurssivelkoja arvioidaan kertyvän 670 miljoonaa euroa. Tälle vuodelle budjetoitu palkkaturvamääräraha, 22 miljoonaa euroa, loppui jo heinäkuussa, ja sitä lisättiin 19 miljoonalla eurolla. Valtion ensi vuodelle budjetoitu palkkaturvan määräraha, 29,5 miljoonaa euroa, ei myöskään tule riittämään. Palkkaturvamenot tulevat arvioiden mukaan ensi vuonna kaksinkertaistumaan. Kymmenettuhannet menettävät työnsä konkurssien seurauksena ja joutuvat turvautumaan palkkaturvaan. Heidän taloudellisia menetyksiään ei pidä lainsäädäntömuutoksin lisätä. Konkurssien ja joukkotyöttömyyden rajun kasvun ja taloudellisen turvattomuuden oloissa tulee palkkaturvan työntekijöille antamaa suojaa parantaa, ei heikentää.

Työnantajan maksukyvyttömyyden seurauksista vastaa työntekijä

Muutosehdotukset perustuvat oletukseen, että työntekijä kykenee oman harkintansa perusteella arvioimaan ajankohdan, jolloin hänellä on oikeus päättää työsuhde maksamattomien palkkojen perusteella. Työsuhteen purkaminen edellyttää aina sellaista toisen sopijapuolen vahingonvaarapiirissä olevaa olosuhteiden muutosta, jonka vuoksi toiselta osapuolelta ei voida kohtuudella edellyttää sopimussuhteen jatkamista edes irtisanomisajan pituista aikaa. Työsopimuslain mukaan työntekijä saa purkaa työsopimuksen, kun työnantaja rikkoo työsopimuksesta tai laista johtuvia, työsuhteeseen olennaisesti vaikuttavia velvoitteitaan vakavalla tavalla. Työntekijän olosuhteissa tapahtuneet muutokset eivät oikeuta työntekijää purkamaan sopimusta. Millainen palkan tai palkanosan maksamisen lykkäys tai laiminlyönti oikeuttaa työntekijän purkamaan työsopimuksen, on oikeuskäytännön valossa sangen epäselvä. Purkamisen oikeellisuuden päättää viime kädessä tuomioistuin.

Purkaessaan työsopimuksen työntekijä menettää irtisanomisajan palkan, joka on enimmillään 6 kk:n palkka. Sen lisäksi hän voi joutua kärsimään työttömyysturvan rangaistuskarensseja, koska on työttömyysturvalain mukaan omalla menettelyllään aiheuttanut työsuhteen päättymisen. Osoittaakseen sen, että työsuhde on purettu työnantajan palkanmaksun viivästymisen tai laiminlyönnin perusteella, työntekijän on nostettava vahingonkorvauskanne työnantajaa vastaan. Pelkkä palkkaturvahakemuksen tekeminen ei ole riittävä osoitus palkanmaksun laiminlyömisestä työsuhteen päättämisen perusteena.

Toisaalta työvoiman vähentämistilanteissa työnantajat pyrkivät välttämään irtisanomisajan palkan maksamisesta aiheutuvia kustannuksia. Palkanmaksun viivyttäminen ja erimielisyydet ovat myös keino jouduttaa työntekijöiden omaehtoista irtisanoutumista tai työsuhteiden purkamista. Näissä tilanteissa työntekijän intressinä on jatkaa työskentelyä ja edellyttää, että työnantaja päättää työsuhteen tuotannollisilla ja taloudellisilla perusteilla irtisanomisaikaa noudattaen. Kiistatilanteissa palkkaturvan maksamisehtojen kiristäminen toimii työnantajan menettelyn tukena. Palkkaturvalla maksetaan vain riidattomia saatavia.

Muutosehdotuksissa ei ole määritelty viivästyneiden palkkojen odottamisen enimmäisaikaa (viikkoina tai kuukausina), jonka täytyttyä työntekijän on päätettävä työskentely ja työsuhde, jotta oikeus vähentämättömään palkkaturvaan säilyy. Mikäli lakiehdotuksilla pyritään selventämään ja täsmentämään lainsäädäntöä, olisi selkeä määräaikojen kirjaaminen palkkaturvaa hakevan työntekijän oikeusturvan kannalta vähintäänkin kohtuullista varsinkin, kun esitystä perustellaan pakkaturvan hakijoiden tietämättömyydellä: "Palkkaturvan hakijat eivät miellä pitkäaikaisen palkatta työskentelyn merkitsevän sopimusta tai järjestelyä palkkaturvan saamiseksi." Ehdotettu uusi palkkaturvalain 8 §:n ja merimiesten palkkaturvalain 7 §:n 1 momentin 4 kohta työntekijän riskin ja vastuun lisäämisestä ei ole perusteltu eikä tarpeellinen, sillä jo nykyisten säännösten mukaan palkkaturva voidaan evätä, jos voidaan osoittaa, että työntekijän saatava perustuu sopimukseen tai järjestelyyn, joka on ilmeisesti tehty palkkaturvan saamiseksi.

Työsuhteiden katkonaisuus, projektiluonne ja alihankintaurakoiden venyvät maksukäytännöt ovat lisänneet todellisia odotusaikoja ja palkatta työskentelyn jaksoja. Ne eivät suinkaan ole "sopimuksia ja järjestelyjä palkkaturvan saamiseksi". Siksi palkkaturvan kehittämisessä tarvitaan yhä enemmän työelämän muutoksen huomioon ottamista, työntekijän nykyistä laajempaa suojaamista eikä uusia jäykkyyksiä, joista kärsivät palkkojaan odottavat työntekijät.

Odotusajan palkan vaikuttavuus menetetään

Nykytilanteen mukainen odotusajan palkkaa koskevan saatavan siirtyminen kokonaisuudessaan valtiolle palkkaturvan maksun yhteydessä on omiaan lisäämään odotusajan palkkaa koskevan työsopimuslain säännöksen palkanmaksua tehostavaa vaikutusta. Näin on erityisesti lyhyiden työjaksojen ja pienempien palkkasaatavien perinnässä. Uhka odotusajan palkan ja varsinaisen palkkasaatavan siirtymisestä valtion palkkaturvan takaisinperintään pakottaa laiminlyönteihin syyllistyviä työnantajia suorittamaan palkkasaatavat. Tästä syystä ehdotamme muutosten poistamista.

Työsuhteesta johtuvien kustannusten korvaaminen palkkaturvana

Työsuorituksesta maksettavien kulujen korvaaminen perustuu tavallisesti alalla voimassa olevaan työehtosopimukseen ja kullekin alalle luonteenomaisiin käytäntöihin. Joillakin aloilla, mm. rakennusalalla ja teollisuuden huolto- ja asennuskohteissa, työskentelevillä työvälineet saattavat olla kymmenientuhansien eurojen arvoisia. Kulujen kohtuullisuuden ja tavanomaisuuden arvioinnin kannalta jokaisella toimialalla on omat erityispiirteensä. Ammattialoilla ja työtehtävissä, joissa työntekijä maksaa itse myös muunlaisia työhön liittyviä välttämättömiä kuluja, palkkaturvana korvattavia kuluja tulee arvioida alan sopimusten ja yritysten vakiintuneiden käytäntöjen perusteella. Tässä suhteessa palkkaturvalakiin ehdotettu uusi 9 b § ja merimiesten palkkaturvalakiin ehdotettu 8 b § eivät selkeytä lainsäädäntöä, vaan toteamus työn suorittamisesta aiheutuneiden "tavanomaisten ja määrältään kohtuullisten" kulujen korvaamisesta on epämääräinen ja omiaan lisäämään palkkaturvaviranomaisen harkintavaltaa, joka ei välttämättä aina perustu sopimusalojen muuttuvien käytäntöjen hyvään tuntemukseen.

Perustelut

Hallituksen esityksessä sälytetään työntekijälle kohtuuttoman suuri vastuu siitä, että työnantaja ei kykene maksamaan työsuhdesaatavia. Työntekijän ei voida edellyttää osaavan arvioida, milloin hän voi tai hänen tulee päättää työsuhde maksamattomien palkkojen perusteella. Hallituksen esityksessä ehdotettu tiukennus saattaa johtaa työntekijän kannalta kohtuuttomiin tilanteisiin. Maksukyvyttömästä työnantajasta kärsimään joutuvat työntekijät saavat lisävaikeuksia menettämällä oikeuden palkkaturvaan tai joutumalla ottamaan nykyiseen työmarkkinakäytäntöön kuulumattoman riskin päättämällä itse työsuhteensa. Työsuhteen päättämisestä voi seurata suuria oikeudenmenetyksiä esimerkiksi työttömyysturvan karenssin vuoksi. Tällaista vastuuta ei työntekijälle voida sälyttää. Kiinnitämme huomiota siihen, että erityisesti lama-aikana työpaikasta halutaan pitää kiinni ja työnantajan lupauksiin halutaan uskoa.

Lakiehdotuksen 9 b §:ssä puhutaan työsuorituksesta maksettavista luonteeltaan tavanomaisista ja määrältään kohtuullisista kuluista. Lainkohdan perusteluissa ei ole tarpeeksi selkeästi määritelty, millaiset kulut ovat kohtuullisia. Esityksen perusteluissa katsotaan, että tavanomaisia ja siten korvattavia kuluja olisivat mm. kulut, jotka syntyvät "pitkäaikaisen työsuhteessa noudatetun käytännön" tuloksena. Tällainen kriteeri sopii erittäin huonosti työelämään, jossa lyhyiden ja erittäinkin lyhyiden työsuhteiden määrä kaiken aikaa kasvaa.

Ehdotetun pykälän perusteluissa korvattaviksi kuluiksi määritellään myös kulut, jotka ovat "selvästi yksittäisiä" ja "tilanteen yllättävyydestä johtuvia". Tässäkin luotetaan aivan liikaa siihen, että työntekijä tietää tarkoin oikeuksiensa ja velvollisuuksiensa rajat ja pystyy vaatimaan niiden noudattamista työnantajalta. Perusteluissa mainitaan nimenomaisesti esimerkkinä lentoliput ja hotellimajoitukset palkkaturvakorvauksen ulkopuolelle jäävinä. Työhön sidonnaisen matkustamisen lisääntyessä ja työelämän kansainvälistyessä näin tiukkaa tulkintaa ei kuitenkaan myöskään hotelli- ja lentolippukulujen osalta voida pitää työntekijän kannalta kohtuullisena, jos työntekijä on vilpittömässä mielessä ja vakiintuneen käytännön mukaan maksanut em. kustannuksia. Lakiehdotuksen perustelujen puutteellisuuden vuoksi valiokunnan olisi tullut ottaa mietinnössään kantaa näihin näkökohtiin.

Ehdotamme, että palkkaturvalakiin ehdotettun uuden 9 b §:n ja merimiesten palkkaturvalain uuden 8 b §:n perusteluja tarkennetaan vastalauseessa esitetyllä tavalla.