Perustelut

Esityksen taustaa

Eduskunta hyväksyi Euroopan rahoitusvakausvälinettä (ERVV) koskevan puitesopimuksen 1.7.2010 (HE 95/2010 vp — VaVM 30/2011 vp). Puitesopimuksessa sovittiin mm. menettelyistä, joita noudatetaan jonkin euroalueeseen kuuluvan valtion pyytäessä lainoitusta tai euroalueeseen kuuluvien valtioiden myöntäessä takauksia ERVV:n varainhankinnalle. Sopimuksessa sovittiin myös takausten enimmäismäärästä, joka oli 440 mrd. euroa ja josta Suomen osuus oli 7,9 mrd. euroa.

Euroalueen talouskriisin jatkuessa euromaat ovat katsoneet välttämättömäksi muuttaa ERVV:n puitesopimusta, jotta rahoitusvälineen lainanantokyky paranee ja sen toiminta tehostuu ja monipuolistuu.

Euroalueen päämiehet sopivat jo 11.3.2011 mm. ERVV:n lainanantokyvyn parantamisesta sekä hinnoittelun tarkistamisesta ja 21.7.2011 uusia rahoitusmekanismeja koskevista muutoksista. Suomi allekirjoitti muutoksia koskevan sopimuksen 8.9.2011. Jotta sopimus tulee Suomea sitovaksi, eduskunnan on kuitenkin hyväksyttävä muutossopimus lailla ja päätettävä samalla mahdollisesti ERVV:lle myönnettävien takausten enimmäismäärän muuttamisesta.

Puitesopimuksen keskeiset muutokset

Keskeiset sopimusmuutokset liittyvät ERVV:n lainakapasiteetin nostamiseen ja uusien rahoitustukivälineiden käyttöönottoon sekä lainaehtojen täsmentämiseen ja rahoitustuen hinnoitteluun.

Muutosten päätavoitteena on, että 440 mrd. euron suuruinen lainanantokyky saadaan täysimääräisesti käyttövalmiuteen. Käytännössä nykyinen lainanantovolyymi on jäänyt suunniteltua alhaisemmaksi, koska kokonaismäärään sisältyvät mm. varainhankintaan liittyvät kulut ja takaajien antama ylitakaus. Takausten kokonaismäärä nostetaan siksi 780 mrd. euroon. Siitä on kuitenkin aktiivisessa käytössä 726 mrd. euroa, sillä Kreikka, Irlanti ja Portugali ovat tällä hetkellä ns. väistyviä takaajia, joiden osuudet on vähennetty kokonaismäärästä. Suomen enimmäistakausosuus on hieman alle 14 mrd. euroa (13,974 mrd. euroa).

Puitesopimukseen on myös lisätty kolme uutta tukielementtiä. Ensinnäkin ERVV voi antaa euroalueelle kuuluville maille taloudellista tukea jo ennakkoon. Toiseksi euroalueeseen kuuluvalle valtiolle voidaan antaa lainaa, jotta se voisi pääomittaa rahoituslaitoksiaan. Lainaa voidaan antaa myös valtiolle, jolle ei ole vahvistettu talouden sopeutusohjelmaa. Niiden tulee kuitenkin hyväksyä Euroopan komission kanssa tehtävä yhteisymmärryspöytäkirja, joka sisältää mm. budjettikuriin liittyviä ehtoja.

Kolmanneksi ERVV voi Euroopan keskuspankin suorittaman arvion perusteella hankkia poikkeustapauksissa euroalueeseen kuuluvan valtion joukkovelkakirjoja jälkimarkkinoilta.

Sopimukseen on tehty myös useita lähinnä teknisluonteisia muutoksia.

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Perustuslakivaliokunta toteaa, että eduskunnan suostumus on tarpeen ERVV-sopimuksen muutoksille. Eduskunta voi päättää sopimuksesta äänten enemmistöllä ja lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Valiokunta toteaa myös, että oikeusperustan selkeyttämiseksi hallitus on esittänyt perussopimuksen muutosta (HE 12/2011 vp), jolla Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 136 artiklaa muutettaisiin.

Talousvaliokunnan lausunto

Talousvaliokunta pitää ERVV-puitesopimuksen muutosten hyväksymistä nykytilanteessa välttämättömänä. Valiokunta pitää olennaisena, että Suomi voi kussakin tilanteessa harkita rahoituspäätösten tarvetta ja niiden ehtoja. Tämän turvaa sopimuksen yksimielistä päätöksentekoa edellyttävä sääntely kaikessa keskeisessä yksittäisen jäsenmaan taloudellisen vastuun kasvattamista koskevassa päätöksenteossa.

Valtiovarainvaliokunnan kanta

Euroalueen ja koko globaalin talouden tilanne on tällä hetkellä erittäin huolestuttava. Suurta huolta aiheuttaa eräiden euromaiden vakava velkaantuminen sekä pankkijärjestelmän ongelmat. Talouskriisiä on pyritty hoitamaan monin keinoin, jotka ovat jossakin määrin vakauttaneet tilannetta ja antaneet aikaa tehdä korjaavia toimenpiteitä. Hetkellisesti jo hieman rauhoittunut markkinatilanne on kuitenkin jälleen pahentunut, ja kriisin pelätään laajenevan hallitsemattomaksi.

Valiokunta katsoo, että kriisin ratkaiseminen ja rahoitusvakauden turvaaminen on tässä tilanteessa ensiarvoisen tärkeää. Puitesopimuksen muutoksilla voidaan osaltaan tukea euroalueen vakautta, lisätä luottamusta rahoitusmarkkinoilla ja parantaa luottamusta poliittiseen päätöksentekokykyyn.

Valiokunta pitää puitesopimuksen muuttamista perusteltuna ja puoltaa hallituksen esityksen hyväksymistä. Valiokunta viittaa myös asiasta aiemmin antamiinsa lausuntoihin VaVL 1/2011 vp ja VaVL 2/2011 vp, joissa se on käsitellyt mm. ERVV-puitesopimuksen muuttamista.

Valiokunta käsittelee seuraavassa yksityiskohtaisemmin keskeisiä sopimusmuutoksia sekä eräitä muita sopimukseen liittyviä kysymyksiä.

Lainakapasiteetin korottaminen.

Valiokunta korostaa, että lainakapasiteetin riittävyys on aivan olennainen vakausvälineen uskottavuuden ja vaikuttavuuden turvaamiseksi. Takausvaltuuden korotus 780 mrd. euroon on näin ollen perusteltua, jotta alkuperäinen 440 mrd. euron lainavolyymi saadaan täysimääräisesti käyttöön.

Ennakollinen tuki.

Ennakollinen tuki on tärkeä keino estää markkinoiden ylireagointi ja palauttaa luottamus ennen kuin tukea hakevan maan tilanne kehittyy kriisin asteelle. Valiokunta pitää tärkeänä, että ennakolliseen tukeen liittyvät kriteerit ovat selkeät ja yksiselitteiset. Valiokunta edellyttää, että ennakollista tukea tulee antaa vain valtioille, joiden talouden keskeiset perustekijät ovat kunnossa. Esimerkiksi julkisen velan tulee olla kestävällä uralla, vaihtotaseen alijäämän hallinnassa ja pankkisektorin vakavarainen.

Ennakollisen tuen välineet ovat valiokunnan saaman selvityksen mukaan pitkälti samanlaisia kuin Kansainvälisen valuuttarahaston IMF:n käyttämät tukimuodot, joista on saatu positiivisia tuloksia. Vaikeuksissa oleva maa voidaan saada ennakollisen tuen avulla takaisin markkinoille ilman raskasta ja usein talouskasvua hidastavaa sopeutusohjelmaa.

Laina rahoituslaitosten pääomittamiseksi.

Sopimusmuutoksella luodaan myös mahdollisuus antaa lainaa valtiolle rahoituslaitoksen pääomittamista varten.

Valiokunta viittaa talousvaliokunnan lausuntoon TaVL 9/2011 vp, jonka mukaan pankkien pääomittamiseen haettavan lainan edellytykset liittyvät pankkisektorin tervehdyttämiseen ja harkinta tehdään EU:n valtionapusäännösten mukaisesti. Tukea voidaan myöntää vain, jos pankin kaatuminen uhkaisi koko rahoitusjärjestelmän vakautta. Tuki edellyttää myös, että pankille laaditaan tervehdyttämissuunnitelma. Valtiovarainvaliokunta tukee näitä kannanottoja.

Valiokunta toteaa lisäksi, että rahoituslaitosten riittävän pääomituksen turvaaminen on rahoituksen vakauden kannalta välttämätöntä, mutta korostaa, että ensisijainen vastuu rahoituslaitosten pääomittamisesta on aina omistajilla ja sen jälkeen kyseisellä valtiolla. Vasta tämän jälkeen voidaan turvautua ERVV:n tukeen. Valiokunta painottaa, että ERVV:n rahoitustuki ei saa missään tilanteessa hidastaa jäsenmaata ryhtymästä vakautta turvaaviin toimiin. Ongelmien ennaltaehkäisemiseksi valiokunta korostaa myös valvonnasta vastaavien viranomaisten vastuuta.

Valiokunta toteaa, että rahoituslaitosten pääomittaminen tapahtuu ERVV:n lainajärjestelyllä euromaalle, joka puolestaan pääomittaa vaikeuksissa olevaa rahoituslaitosta. Valiokunta katsoo, että jatkossa tulee selvittää mahdollisuudet sellaiseen tavoiteltavaan menettelyyn, jossa tuen ehtona on se, että tukea saanut valtio antaa ERVV:lle lainan vastavakuudeksi pääomittamansa pankin osakkeita lainaa vastaavalla määrällä.

Valiokunta katsoo, että ennen tuen myöntämistä tulee myös selvittää, voitaisiinko vaikeuksissa olevan pankin vakavaraisuus turvata luovuttamalla se vakavaraiselle pankille, joka täten voisi tehdä tarvittavat toimet rahoitusmarkkinoiden tehokkuuden ja vakavaraisuuden turvaamiseksi.

Erityisesti on pidettävä huolta siitä, että tukitoimilla ei synnytetä pankkien välisiä kilpailuneutraliteettiongelmia.

Joukkovelkakirjojen hankkiminen jälkimarkkinoilta.

Valiokunta pitää perusteltuna myös kolmatta uutta tukimuotoa, jolla ERVV:lle annetaan mahdollisuus ostaa poikkeustapauksissa valtioiden joukkovelkakirjoja jälkimarkkinoilta. Näin voidaan vakauttaa markkinoiden toimintaa ja edesauttaa ohjelmamaiden säilymistä markkinarahoituksen piirissä.

EKP on ostanut runsaasti kriisimaiden velkakirjoja jälkimarkkinoilta, mikä on osaltaan rauhoittanut rahoitusmarkkinoita, mutta samalla lisännyt kriisimaiden rahoitukseen liittyvää vastuuta. Valiokunta toteaa kuitenkin, että EKP:n perustehtävä on hoitaa rahapolitiikkaa. Muut pankin ottamat tehtävät voivat heikentää sen asemaa itsenäisenä ja vahvana toimijana. Valiokunta pitää myös tästä syystä perusteltuna sitä, että myös ERVV:llä on mahdollisuus toimia jälkimarkkinoilla joukkovelkakirjojen ostajana. Tällöin päätöksenteko on myös nykyistä avoimempaa ja paremmin parlamentaarisen kontrollin piirissä.

Päätöksenteko

Päätöksenteossa korostuu yksimielisyysvaatimus, sillä kaikki keskeiset päätökset rahoitustukijärjestelyistä edellyttävät yksimielisyyttä joko takaajien kesken tai ERVV:n hallituksessa. Myös rahoitustukipäätöksiin mahdollisesti liittyvistä tarkemmista suuntaviivoista päätetään yksimielisesti ERVV:n hallituksessa, jossa Suomi on edustettuna.

Parlamentaarisen valvonnan ja eduskunnan budjettivallan vuoksi on merkittävää, että eduskunta päättää edelleen kussakin tapauksessa erikseen takauksen myöntämisestä valtioneuvoston tiedonannon pohjalta. Tämä takaa eduskunnalle mahdollisuuden harkita tapauskohtaisesti tuen tarvetta ja sen ehtoja. Valiokunta toteaa, että Suomen osallistuminen uusien tukitoimien sekä tukiohjelmien toteutusta koskevaan päätöksentekoon edellyttää eduskunnan myötävaikutusta, kuten nykyisetkin sopimuksen mukaiset tukitoimet.

On kuitenkin todettava, että puitesopimus sitoo Suomea ja indikoi sitä, että Suomi on lähtökohtaisesti sovitun enimmäistakausmäärän rajoissa mukana yksimielisesti sovituissa takausjärjestelyissä.

Vakuudet

Tuen ehtoihin sisältyvät myös vakuudet, joita Suomi on edellyttänyt ehtona tulevien rahoituspäätösten hyväksymiselle. Tämä linja on kirjattu hallitusohjelmaan, jonka mukaan ennen yksittäisen päätöksen tekoa hallitus arvioi, onko Euroopan rahoitusvakausvälineen (ERVV) tai mahdollisesti perustettavan Euroopan vakausmekanismin (EVM) puitteissa tehtävät päätökset Suomen ja vaikeuksiin joutuneen maan kansalaisten kannalta perusteltuja ja onko odotettavissa, että kyseiselle maalle suunniteltu sopeutusohjelma auttaa sitä selviytymään ahdingosta.

Vakuuksien saantimahdollisuudesta päätettiin euromaiden päämiesten kokouksessa 21.7.2011 (päätöslauselman 9 kohta) ja niitä on täsmennetty viimeksi euromaiden kokouksessa Puolassa 16.—17.9.2011. Vakuuksista ei ole mainintaa puitesopimuksessa, koska vakuudet eivät koske itse sopimusta, vaan sen soveltamista ja yksittäisiin tukiin liitettäviä ehtoja.

Esityksen budjettivaikutukset

Esityksellä ei ole tässä vaiheessa välittömiä vaikutuksia valtion talousarvioon. Mahdolliset budjettivaikutukset riippuvat siitä, missä määrin Suomi mahdollisesti joutuu konkreettiseen vastuuseen takauksistaan. Mikäli puitesopimuksen mukaiset takaukset aktivoituisivat, Suomen velvoitteet olisivat enimmillään sopimuksen mukaisesti hieman alle 14 miljardia euroa. Väistyvien takaajien aiheuttama riski ei nosta velvoitteita edellä mainittua korkeammiksi.

Valiokunta toteaa, että Suomen tähän mennessä euromaille myöntämät takausvastuut ovat yhteensä noin 1,8 mrd. euroa. (Irlanti n. 740 milj. euroa, Portugali 1,07 mrd. euroa). Suomi on lisäksi myöntänyt Kreikalle 1,5 mrd. euron lainan, josta on tilitetty Kreikalle 890 milj. euroa. Kreikan toista tukipakettia koskevat päätökset on tarkoitus tehdä lähiviikkoina, mutta muutoin ei ole mahdollista arvioida, missä määrin Suomi joutuu antamaan vielä lisätakauksia. Hallitusohjelman mukaisesti Suomi tulee kuitenkin vaatimaan takausosuuttaan vastaavat vakuudet, mikäli jokin euromaa pyytää ERVV:ltä lainamuotoista tukea vielä Portugalin jälkeen.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Suomi osallistuu maakohtaisilla osuuksilla myös EKP:n ja IMF:n rahoitukseen.

Valiokunnan käsityksen mukaan nykyiset takausvastuut sekä myös Kreikalle aiemmin myönnettyä lainaa koskevat riskit ovat hallittavissa eivätkä ne nykyisessä laajuudessaan horjuta Suomen julkisen talouden kestävyyttä tai vaaranna valtion kykyä selviytyä tehtävistään ja vastuistaan. Voidaan myös arvioida, että ERVV-sopimuksen Suomen enimmäistakausmäärä ei vaarantaisi valtion kykyä suoriutua kansalaisten perusoikeuksien toteuttamisesta.

Valiokunta toteaa tässä yhteydessä, että rahoitusmarkkinat ovat säilyttäneet luottamuksensa Suomen talouteen, mistä on osoituksena Suomen valtion lainojen alhaisena pysynyt korkotaso.

On kuitenkin tärkeää, että kaikessa euromaiden tukemista koskevassa päätöksenteossa kiinnitetään huomiota Suomen valtiontalouden rajallisiin mahdollisuuksiin tukea muita maita sekä huolehtia Suomen työllisyydestä ja hyvinvointiyhteiskunnan rahoituksesta.

Jatkotoimet

Valiokunta toteaa, että hallituksen esitys on joko hyväksyttävä tai hylättävä, sillä sopimuksen muuttaminen ei ole tässä yhteydessä mahdollista. Puitesopimuksen voimaantulo edellyttää myös sitä, että kaikki euroalueeseen kuuluvat jäsenvaltiot saattavat sopimuksen voimaan kansallisella tasolla.

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille sekä sopimusmuutosta kannattavia että toimintastrategiaan kriittisesti suhtautuvia kannanottoja. Valiokunnan käsityksen mukaan kaikkien esitettyjen toimien riittävyyteen ja toimivuuteen liittyy epävarmuutta, mutta koko esityksen hylkääminen lisäisi suurella todennäköisyydellä markkinoiden levottomuutta ja johtaisi väistämättä kriisin syvenemiseen ja leviämiseen.

Suomen talouden kannalta on aivan keskeistä, että kriisin leviäminen kyetään estämään. Uudella talouskriisillä olisi erittäin vakavat vaikutukset Suomen kansantalouteen, sillä Suomen samoin kuin useiden muiden maiden mahdollisuudet uusiin taloutta elvyttäviin toimiin ovat heikentyneet valtiontalouden suuren alijäämäisyyden ja valtionvelan vuoksi.

Valiokunta katsoo, että heikkenevän taloussuhdanteen vuoksi nyt tarvitaan määrätietoisia, hyvin perusteltuja ja uskottavia toimenpiteitä, jotka vakauttavat rahoitusmarkkinoita ja edistävät eurotalouksien pääsyä kestävän talouden kasvu-uralle. On myös tehostettava unionin kilpailukykyä parantavien uudistusten toimeenpanoa.

Tukimekanismeilla on voitu ostaa aikaa. Kriisin ratkeamiseksi on kuitenkin välttämätöntä, että vahvasti velkaantuneet maat tekevät riittävän voimakkaita ja määrätietoisia toimia julkisen talouden vahvistamiseksi. Talouspolitiikan kurinalaisuuden on selvästi parannuttava, sääntöjen noudattamista tehostettava ja niiden valvontaa parannettava. On niin ikään tärkeää, että talouspolitiikan koordinaatiota koskeva lainsäädäntöpaketti viedään mahdollisimman pian päätökseen. Valiokunta toteaa, että mikäli talous- ja kasvusopimuksen määräyksiä julkisen talouden vuotuisen alijäämän ja julkisen velan enimmäismääristä olisi noudatettu, ei nykyiseen kriisiin olisi ajauduttu.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että IMF osallistuu jatkossakin euroalueen rahoituskriisin hoitamiseen liittyviin toimiin. Valiokunnan mielestä on myös tärkeää, että euroalueen ulkopuoliset EU-maat saadaan aiempaa paremmin osallistumaan unionin taloustilanteen vakauttamiseen ja kantamaan siten omalta osaltaan vastuuta unionin tulevaisuudesta.

Yhteenvedonomaisesti valtiovarainvaliokunta toteaa, että ennen ryhtymistä valmistelemaan uusia tukitoimia ERVV:n puitteissa valtioneuvoston on aina arvioitava, että

• toimenpiteet ovat välttämättömiä euroalueen vakauden turvaamiseksi,
• ongelman syihin puututaan välittömästi määrätietoisin päätöksin, jotka myös täytäntöönpannaan,
• toimenpiteet ovat välttämättömiä Suomen omien taloudellisten etujen suojaamiseksi,
• sijoittajavastuuta voidaan toteuttaa siten, että yksityistä velkariskiä ei yksinomaan siirretä euromaiden kannettavaksi ja
• Suomi pyrkii hallitusohjelman mukaisesti suojaamaan omien vastuidensa riskit.