Yksityiskohtaiset perustelut

188 §. Muutoksenhaku kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymispäätöksestä.

Lakiehdotuksen 188 §:n uuden 5 momentin mukaan asemakaavan hyväksymistä koskevaan hallinto-oikeuden päätöksen ei saa hakea muutosta valittamalla siltä osin kuin asia on ratkaistu lainvoiman saaneessa oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa. Rajoitus ei kuitenkaan koske ranta-asemakaavaa.

Hallituksen esityksen perusteluissa tuodaan esiin, että yleiskaavassa ja asemakaavassa ratkaistaan niiden tarkkuustaso huomioon ottaen erilaisia asioita. Esimerkiksi yleiskaavassa asuntoalueeksi osoitetulle alueelle laaditusta asemakaavasta ei saisi valittaa sillä perusteella, että alueelle osoitetaan asumista. Sen sijaan valitus voisi kohdistua asuntorakentamisen tehokkuuteen tai rakennusten tai lähipuistojen tarkkaan sijoitukseen, joita ei ole lopullisesti ratkaistu yleiskaavassa.

Valiokunta katsoo, että pykälän sanamuodon viittaus "asian ratkaisemiseen" on epämääräinen ja omiaan johtamaan säännöksen laajaan tulkintaan. Tämä ei kuitenkaan ole ollut tavoitteena, sillä esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa korostetaan, että säännöksen soveltamisala ei voi olla kovin laaja eri kaavatasojen erilaisten tehtävien vuoksi. Myös perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota sääntelytavan epätäsmällisyyteen, joka saattaa aiheuttaa tulkintariitoja, ja katsonut, että ilmaisua on pyrittävä täsmentämään.

Ympäristövaliokunta esittää säännöksen sanamuodon muuttamista pitäen tätä ns. kaksinkertaisen valittamisen kieltävää säännöstä sinänsä perusteltuna. Muutoksenhakurajoitus sisältää sen tärkeän viestin, että jos tietty kysymys on ratkaistu jo oikeusvaikutteisessa kaavassa, sitä asiaa ei tule kyseenalaistaa toista kertaa toisella kaavatasolla tai lupa-asiassa. Tätä kautta rajoitus lisää luottamusta kaavaratkaisujen pysyvyyteen.

Valiokunta esittää pykäläehdotuksen hyväksymistä siten muutettuna, että "asia on ratkaistu" muutetaan muotoon "alueen pääasiallinen maankäyttö on ratkaistu". Valiokunta korostaa, että eri kaavatasoilla ja rakennusluvassa ratkaistaan maankäyttökysymyksiä eri tarkkuudella ja rajoituksen soveltamisalaa on tulkittava suppeasti. Siten esimerkiksi yleiskaavassa laajempana osoitettu asuntoaluevaraus ei ole ratkaissut kysymystä, miten ja mihin alueen sisäiset kadut, puistot tai lähipalvelut sijoitetaan, vaan ne ratkaistaan vasta asemakaavan yhteydessä. Sen sijaan alueen pääasiallinen käyttötarkoitus on ratkaistu yleiskaavassa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Lain 42 §:n mukaan yleiskaava on ohjeena maankäytön perusratkaisun osalta asemakaavaa laadittaessa. Kunnan ja valtion viranomaisten on katsottava, ettei muilla suunnitelmilla tai toimenpiteillä vaikeuteta yleiskaavan toteutumista. Asemakaava puolestaan laaditaan lain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten. Jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Valiokunta toteaa tässä yhteydessä, että maankäyttö- ja rakennuslain voimassaolon aikana hyväksytyt yleiskaavat ovat pääsääntöisesti oikeusvaikutteisia yleiskaavoja. Maankäyttö- ja rakennuslakia edeltävän rakennuslain aikana hyväksyttiin runsaasti myös ns. ensimmäisen asteen yleiskaavoja, joilla ei ole oikeudellisesti asemakaavoitusta ohjaavaa vaikutusta eli oikeusvaikutuksettomia yleiskaavoja. Valiokunta korostaa, että myös oikeusvaikutuksettomilla yleiskaavoilla on merkitystä valtuustojen hyväksyminä maankäytön linjauksina ja tällaisille alueille laadittavien asemakaavojen on täytettävä myös 39 §:n yleiskaavan sisältövaatimukset, mukaanlukien virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys ja ympäristöhaittojen vähentäminen. Vaikka yleiskaavan vastaisuus ei siten ole oikeudellisesti mahdollinen valitusperuste, on mahdollista riitauttaa asemakaava 39 §:n sisältövaatimusten täyttämisen osalta. Näillä oikeusvaikutuksettomilla yleiskaavoilla ei ehdotetun säännöksen mukaan ole valitusperusteita rajoittavaa vaikutusta.

Valitusperustetta koskeva rajoitus koskee hallituksen esityksen mukaan myös voimassa olevia, oikeusvaikutteisia yleiskaavoja. Valiokunta pitää tätä perusteltuna, sillä säännös menettäisi käytännössä merkityksensä, jos se koskisi vain lain voimaantulon jälkeen hyväksyttäviä yleiskaavoja. Säännöksen ulottaminen voimassa oleviin yleiskaavoihin ei vaaranna oikeusturvaa, koska asemakaavan sisältöratkaisu on mahdollista riitauttaa kaikilta osiltaan ja kaikilla perusteilla hallinto-oikeudessa ja rajoitus koskee vain jatkovalitusoikeutta.

Yleiskaavan ja asemakaavan välisessä suhteessa sen tulkitseminen, mikä "asia on ratkaistu" jo yleiskaavassa, on vaikeampi kysymys kuin asemakaavan ja rakennusluvan välisessä suhteessa, jossa puolestaan tarkkuustaso on samantyyppinen. Valiokunta katsoo, että tästä syystä ei ole tarpeen tarkentaa vastaavasti lakiehdotuksen 190 §:n 4 momenttiin sisältyvää asemakaavan ja rakennusluvan välistä suhdetta. Ehdotetun 4 momentin mukaan rakennuslupaa tai katusuunnitelmaa koskevaan hallinto-oikeuden päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla siltä osin kuin asia on ratkaistu lainvoiman saaneessa asemakaavassa.

Lakiehdotuksen 190 §:n 3 momentin mukaan ehdotetaan otettavaksi käyttöön valituslupajärjestelmä eli rakennuslupaa, toimenpidelupaa ja katusuunnitelmaa koskevassa asiassa hallinto-oikeuden päätökseen, jolla ei ole muutettu valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä, saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan katsonut, että valituslupajärjestelmä ei ole perustuslain vastainen, mutta koska se kohdistuu asiaryhmältään verrattain suppealle alueelle, sen vaikutus oikeusturvan toimivuuteen ja joutuisuuteen voi jäädä vähäiseksi. Valiokunta toteaa, että valituslupajärjestelmän on arvioitu koskevan noin sadan asian käsittelyä korkeimmassa hallinto-oikeudessa vuosittain. Kun valituslupa-asiatkin on valmisteltava, esiteltävä ja ratkaistava istunnossa, ei työmäärä olennaisesti vähene, vaikkakin asia voidaan käsitellä kevyemmässä kokoonpanossa. Valiokunta pitää valituslupajärjestelmää silti hyväksyttävänä osana kokonaisuutta edellä esittämiinsä yleisperusteluihin viitaten.

191 §. Valitusoikeus kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä.

Lakiehdotuksen 191 §:n uuden 3 momentin mukaan poiketen siitä, mitä kuntalain 92 §:ssä säädetään, vaikutukseltaan vähäisestä muun asemakaavan kuin ranta-asemakaavan muutoksesta valitusoikeus on niillä, joiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Kunnan jäsen menettää ehdotuksen mukaan kuntalain 92 §:ään perustuvan valitusoikeutensa, mutta olennaisempaa on, että asianosaisen valitusmahdollisuuksiin ei puututa.

Asiantuntijakuulemisessa on tullut esiin, että vaikutukseltaan vähäisen asemakaavamuutoksen käsite on niin tulkinnanvarainen, että sen sisällyttäminen sellaisenaan lakiin ei edistä tavoitetta valitusten joutuisammasta käsittelystä, vaan päinvastoin hidastaa käsittelyä. Myös perustuslakivaliokunta on lausunnossaan esittänyt, että vaikutukseltaan vähäisen muutoksen käsitettä on tarpeen täsmentää.

Valiokunta ehdottaa vaikutukseltaan vähäisenä pidettävän asemakaavamuutoksen täsmentämistä siten, että pykälässä erityisesti kuvataan sellaisia muutoksia, joita ei voida pitää vähäisinä. Valiokunta pitää säännöstä sinänsä tarpeellisena, sillä kunnissa laaditaan varsin paljon pienialaisia kaavamuutoksia. Nämä muutokset koskevat lähinnä samassa korttelissa asuvia, siellä maata omistavia tai liikettä harjoittavia tai lähinaapuruston vastaavia tahoja. Tällaisten kaavamuutosten osalta ei ole oikeusturvan kannalta tarpeen säilyttää kunnan jäsenyyteen perustuvaa laajaa valitusoikeutta, vaan valitusoikeus voidaan rajata niihin, joiden etua, oikeutta tai velvollisuutta asia koskee, samaan tapaan kuin rakennuslupa-asioissa. Normaalistihan kaavavalitus on ns. kunnallisvalitus, jossa valitukseen oikeutettuja ovat eräiden laissa olevien viranomaisia ja yhteisöjä koskevien lisäysten ohella kaikki kunnan jäsenet, joita ovat kunnassa asuvat, siellä maata omistavat ja kuntaan rekisteröidyt yhdistykset. Valiokunta toteaa, että muiden valitukseen oikeutettujen viranomaisten ja alueellisten ja paikallisten yhteisöjen valitusoikeus toimialallaan ja toimialueellaan säilyy.

Valiokunta ehdottaa rajausta siten, että vaikutukseltaan vähäisenä ei ole pidettävä asemakaavan muutosta, jossa muutetaan rakennuskorttelin tai muun alueen pääasiallista käyttötarkoitusta, supistetaan puistoja tai muita lähivirkistykseen osoitettuja alueita taikka nostetaan rakennusoikeutta tai rakennuksen sallittua korkeutta ympäristöön laajemmin vaikuttavalla tavalla, heikennetään rakennetun ympäristön tai luonnonympäristön arvojen säilymistä taikka muutetaan kaavaa muulla näihin rinnastettavalla tavalla.

Täsmennys on välttämätön säännöksen selventämiseksi siten, että epäselvyys sen tulkinnasta ei johda tarkoituksen vastaisesti käsittelyajan pidentymiseen. Muutoksen tavoitteena on selventää vähäisen vaikutuksen käsitettä rajaamalla se paikallisiin, pienehköihin vaikutuksiin, jotka eivät ole alueellisesti tai sisällöllisesti merkityksellisiä. Esimerkkinä voidaan mainita rakennuksen ullakkotilojen muuttaminen asunnoksi, kerrosluvun tai kerrosalan vähäinen muutos, katualueen rajan vähäinen tarkistus tai tonttien jakaminen tai yhdistäminen, rakennusalojen vähäiset muutokset tai rakentamista tarkemmin ohjaavien asemakaavamääräysten vähäiset muutokset. Vaikutukseltaan vähäisiä olisivat edelleen sellaiset muutokset tontin tai korttelin käyttötarkoitukseen, joilla ei muuteta pääasiallista käyttötarkoitusta. Tällaisia ovat esimerkiksi liiketilan, työtilan tai palvelutilojen vähäinen salliminen asuintontilla siten, että muutoksen jälkeenkin asuminen säilyy pääkäyttötarkoituksena.

Tällaisia asemakaavamuutoksia kunnissa tehdään melko paljon, ja vähäisten muutosten tekeminen asemakaavamuutoksella on julkisempi, pysyvämpi ja oikeusturvan kannalta selkeämpi kuin vastaavanlaisten muutosten salliminen poikkeuslupamenettelyllä. Kun tällaisten asemakaavamuutosten valitusoikeus suhteutetaan asian merkitykseen, säännös on omiaan lisäämään asemakaavan käyttöä poikkeusluvan sijasta.