Bakgrund

De viktigaste bestämmelserna om civil och militär underrättelseinhämtning, som ingår i den underrättelselagstiftning som trädde i kraft 2019, finns i 5 a kap. i polislagen (872/2011), lagen om civil underrättelseinhämtning avseende datatrafik (582/2019) och lagen om militär underrättelseinhämtning (590/2019). Ett väsentligt element utgörs av bestämmelserna om övervakning av underrättelseverksamheten, som består av lagen om övervakning av underrättelseverksamheten (121/2019) samt bestämmelserna om parlamentarisk övervakning av underrättelseverksamheten i riksdagens arbetsordning.  

Underrättelsemyndigheternas uppgifter går ut på att inhämta information om verksamhet som allvarligt äventyrar den nationella säkerheten samt att förhindra och avslöja brott som hotar den nationella säkerheten. Polislagens 5 a kap. innehåller bestämmelser om skyddspolisens inhämtande och nyttjande av information för att den nationella säkerheten ska kunna skyddas och den högsta statsledningens beslutsfattande stödjas samt för att andra myndigheter ska kunna utföra de lagstadgade uppgifter som hänför sig till den nationella säkerheten. Syftet med den militära underrättelseinhämtning som avses i lagen om militär underrättelseverksamhet är att till stöd för den högsta statsledningens beslutsfattande samt för att Försvarsmakten ska kunna utföra sina övriga uppgifter inhämta och behandla information om militär verksamhet som riktar sig mot Finland eller är av betydelse med tanke på Finlands säkerhetsmiljö eller om en främmande stats verksamhet eller annan verksamhet som allvarligt hotar Finlands försvar eller äventyrar samhällets vitala funktioner. Underrättelselagstiftningen innehåller exakta bestämmelser om metoder för underrättelseinhämtning och föremålen för underrättelseinhämtning, allmänna och särskilda förutsättningar för användning av metoder för underrättelseinhämtning samt beslut om användning av metoder för underrättelseinhämtning.  

I propositionen föreslås ändringar i polislagen, lagen om behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (616/2019), lagen om civil underrättelseinhämtning avseende datatrafik och lagen om militär underrättelseverksamhet. Det viktigaste innehållet går ut på att förtydliga bestämmelserna om utlämnande av brottsinformation som erhållits genom användning av en metod för underrättelseinhämtning för brottsbekämpning (brandväggsbestämmelserna). I brandväggsbestämmelserna är det fråga om ett undantag från ändamålsbegränsningen för information som fåtts genom metoder för underrättelseinhämtning. Syftet med brandväggsbestämmelserna är att begränsa utlämnandet av brottsinformation som fåtts genom metoder för underrättelseinhämtning till polisen och andra brottsbekämpande myndigheter för att säkerställa att metoderna för underrättelseinhämtning inte används för att kringgå bestämmelserna om hemliga metoder för inhämtande av information eller bestämmelserna om hemliga tvångsmedel. I bestämmelserna har användningsändamål som avviker från underrättelseinhämtning för brottsbekämpning beaktats samt ett betydande samhälleligt intresse i anslutning till utredning av allvarliga brott och i synnerhet förhindrande av sådana brott.  

Förvaltningsutskottet konstaterar att fungerande brandväggsbestämmelser är motiverade med tanke på samhällets helhetsintresse samt beaktandet av brottsoffer och de grundläggande fri- och rättigheterna. Det får inte förbli oklart hur information som inhämtats i underrättelseverksamheten kan utnyttjas för att förhindra brott och genomföra straffansvaret. Utskottet betonar att skyddspolisens uppgift är att inhämta information om verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten. Skyddspolisen har inte själv befogenheter att ingripa i hotfull verksamhet som den upptäckt och som har kommit så långt att den utgör brott eller som av någon annan orsak nödvändigtvis förutsätter att myndigheten ingriper. I sådana fall ska informationen kunna lämnas ut till den myndighet som har behörighet att ingripa i verksamheten för att hotet ska kunna förhindras. 

Syftet med propositionen är att skyddspolisen och militärunderrättelsemyndigheterna ska kunna lämna ut tillräckligt omfattande information för att skydda den nationella säkerheten. Underrättelsemyndigheterna får enligt förslaget alltid underrätta den behöriga myndigheten om genom användning av en metod för underrättelseinhämtning upptäckt brott som redan begåtts eller som ännu kan förhindras och som äventyrar den nationella säkerheten (landsförräderi-, högförräderi- och terroristbrott) samt lämna ut information om sådana brott oberoende av vilket maximistraff som föreskrivs för brottet. I propositionen föreslås bestämmelser om nya ändamål för utlämnande av brottsinformation, det vill säga att skydda den nationella säkerheten och att inrikta den behöriga myndighetens verksamhet. Den information som lämnas ut i detta syfte kan vara relevanta till exempel för myndigheternas lägesbild. De föreslagna ändringarna utvidgar inte underrättelsemyndigheternas underrättelsebefogenheter, utan ändringarna gäller att till en annan myndighet vidareutlämna information som inhämtats med hjälp av underrättelsebefogenheter. Den mottagande myndigheten utövar de befogenheter som den har enligt lag för att utföra sina uppgifter. 

Förvaltningsutskottet lämnade i januari 2023 ett betänkande om statsrådets redogörelse om underrättelselagstiftningen (FvUB 35/2022 rd — SRR 11/2021 rd). I sitt ställningstagande (RSk 70/2022 rd) utifrån betänkandet förutsatte riksdagen att regeringen gör en grundlig utredning om hur brandväggsbestämmelserna i underrättelselagstiftningen fungerar och om behoven att precisera dem. Utifrån bedömningen bereder regeringen behövliga heltäckande, noggrant avgränsade och exakta lagförslag för att förtydliga regleringen. Riksdagen förutsatte samtidigt att regeringen också i övrigt granskar underrättelselagstiftningens funktion, konsekvenser och eventuella ändringsbehov, ser till att lagstiftningen är uppdaterad i en föränderlig omvärld och säkerställer tillräckliga resurser för underrättelseverksamheten och tillsynen över den. Regeringen bör revidera bestämmelserna om brandväggar i underrättelselagstiftningen så att det blir möjligt att rikta polisens verksamhet och i tillräcklig omfattning lämna ut information till polisen och andra myndigheter som har befogenheter att konkret ingripa i verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten och som Skyddspolisen observerat. Regeringsprogrammet innehåller också andra skrivningar om utvecklingen av lagstiftningen om civil underrättelseinhämtning. 

Av propositionsmotiven framgår att tolkningen av de gällande brandväggsbestämmelserna har varit oklar. Till exempel har underrättelsetillsynsombudsmannen, som övervakar lagligheten i underrättelseverksamheten, och riksdagens justitieombudsman till viss del tolkat bestämmelserna på olika sätt. Vid behandlingen av redogörelsen ansåg förvaltningsutskottet att skillnaderna i uppfattningarna vittnar om oklarheter och tolkningar i den gällande brandväggsregleringen och åskådliggör behovet av att förtydliga brandväggsbestämmelserna.  

I grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 26/2025 rd) att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men lagförslag 1 bara om utskottets konstitutionella anmärkning till 5 a kap. 44 a § beaktas på behörigt sätt och lagförslag 4 bara om utskottets konstitutionella anmärkning till 80 § beaktas på behörigt sätt.  

Med anledning av grundlagsutskottets utlåtande föreslår förvaltningsutskottet ändringar i lagförslaget om ändring av 5 a kap. i polislagen och i lagförslaget om ändring av lagen om militär underrättelseverksamhet. Utskottet föreslår också andra ändringar i lagförslagen. Förvaltningsutskottet tillstyrker lagförslagen, men med de synpunkter och ändringsförslag som framgår nedan.  

Även om utskottet utifrån grundlagsutskottets utlåtande föreslår delvis betydande ändringar jämfört med propositionen, förtydligas brandväggsbestämmelserna enligt utskottets uppfattning jämfört med nuläget. Enligt utredning till utskottet förbättrar ändringarna underrättelsemyndigheternas möjligheter att lämna ut information, trots att de ändrade bestämmelserna inte tillåter ett lika omfattande utlämnande av information jämfört med vad som föreslås i propositionen. Utlämnande av information till den behöriga brottsbekämpande myndigheten i enlighet med brandväggsbestämmelserna skyddar den nationella säkerheten och främjar myndigheternas verksamhetsmöjligheter i den nuvarande säkerhetspolitiska miljön. Genom ändringarna i polisens personuppgiftslag förtydligas att brandväggsbestämmelserna i 5 a kap. i polislagen endast tillämpas på utlämnande av brottsinformation till brottsbekämpande myndigheter. På annat utlämnande av personuppgifter tillämpas de relevanta bestämmelserna i polisens personuppgiftslag. Ändringarna gör det också möjligt att skydda underrättelseinhämtningen i enlighet med propositionens syften, vilket är nödvändigt med tanke på underrättelseverksamhetens natur. 

Förvaltningsutskottet har också i flera andra sammanhang fäst uppmärksamhet vid behovet av att utveckla informationsutbytet mellan myndigheterna. Enligt utredning till utskottet förbättrar den föreslagna lagstiftningen nuläget ur polisens synvinkel när det gäller utlämnande av brottsinformation. Sakkunniga har också betonat vikten av explicit lagstiftning om kriminalunderrättelseinhämtning beträffande polisens informationsinhämtning. Beredningen av lagstiftning om kriminalunderrättelseinhämtning pågår som bäst. Samtidigt bedöms också en grundlagsändring av bestämmelserna om skydd för privatlivet. I propositionen bedöms inte nämnvärt hur den nu föreslagna regleringen förhåller sig till andra pågående lagstiftningsprojekt. Utskottet betonar vikten av dessa projekt också med tanke på den nu föreslagna regleringen. Utskottet anser det viktigt att se till att underrättelselagstiftningen är uppdaterad på det sätt som förändringarna i omvärlden förutsätter. 

Anmälan om brottsmisstanke och utlämnande av brottsinformation för brottsbekämpning (brandväggsbestämmelser)

I 5 a kap. 44 § i polislagen föreskrivs det om utlämnande av information som erhållits vid civil underrättelseinhämtning för brottsbekämpning. Med stöd av paragrafen har skyddspolisen skyldighet eller rätt att med beaktande av allvarlighetsgraden hos ett brott som misstänks ha begåtts eller som förbereds anmäla ett allvarligt brott som observerats under användningen av någon metod för underrättelseinhämtning till centralkriminalpolisen eller någon annan behörig myndighet. I de föreslagna 44 § 1–4 mom. är det fråga om att förtydliga den gällande regleringen. Den viktigaste ändringen jämfört med nuläget är till denna del att bestämmelserna för tydlighetens skull ska föreskriva om anmälan om brott men också om utlämnande av brottsinformation till den behöriga myndigheten. 

Polislagens 5 a kap. 44 § föreslås bli kompletterad med ett nytt 5 mom. om att skyddspolisen alltid får anmäla till de behöriga myndigheterna ett sådant genom användning av en metod för underrättelseinhämtning upptäckt brott enligt 12, 13 eller 34 a kap. i strafflagen som redan begåtts eller som ännu kan förhindras samt lämna ut information om brottet till de behöriga myndigheterna. I 12 kap. i strafflagen finns bestämmelser om landsförräderibrott, i 13 kap. om högförräderibrott och i 34 a kap. om terroristbrott. Föremål för civil underrättelseinhämtning och användning av metoder för underrättelseinhämtning kan vara utländsk underrättelseverksamhet, verksamhet som hotar den demokratiska samhällsordningen och terrorism. Enligt motiven är de gärningar som är straffbara enligt de här kapitlen i strafflagen relevanta former av de ovannämnda hot som är föremål för civil underrättelseinhämtning. Motsvarande bestämmelser föreslås i 79 § 5 mom. i lagen om militär underrättelseverksamhet. 

Enligt grundlagsutskottets utlåtande har de föreslagna bestämmelserna likheter med bestämmelserna om användningen av överskottsinformation. Grundlagsutskottet redogör i sitt utlåtande för sin utlåtandepraxis i fråga om användningen av överskottsinformation. Vid bedömningen av reglering av utlämnande av underrättelseinformation måste det enligt grundlagsutskottets uppfattning fästas uppmärksamhet vid att underrättelseverksamhet till sin karaktär är annorlunda än användning av hemliga metoder att inhämta information enligt polislagen eller användning av hemliga tvångsmedel enligt tvångsmedelslagen. Det betyder att frågan om bundenheten till användningsändamålet accentueras när man bedömer regleringen om eventuell överskottsinformation eller information som påminner om sådan (GrUU 35/2018 rd, s. 23, GrUU 36/2018 rd, s. 26).  

Grundlagsutskottet har förhållit sig restriktivt till att tillåta användning av överskottsinformation vid utredning av brott för vilka det föreskrivna strängaste straffet är mindre än tre år fängelse. I ljuset av utskottets utlåtandepraxis är det således exceptionellt att brott som vid straffmätningen ska betraktas som lindrigare tas in i dylika bestämmelser. Utskottet har tidigare ansett att det inte är problemfritt med reglering som skulle innebära att överskottsinformation kan användas i anslutning till sådana brott som i praktiken oftast endast leder till bötesstraff (GrUU 33/2013 rd, s. 7/I, GrUU 99/2022 rd, stycke 14 och 15).  

Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att det i den föreslagna regleringen allmänt hänvisas till 12, 13 och 34 a kap. i strafflagen. I de kapitlen föreskrivs det om brott av mycket varierande allvarlighetsgrad. Lindrigare straffbara gärningar är till exempel oaktsamt röjande av statshemlighet enligt 12 kap. 8 § i strafflagen (straffskala böter eller fängelse i högst två år), brott mot neutralitetsbestämmelserna enligt 12 kap. 10 § (straffskala böter eller fängelse i högst ett år) eller främjande av resor för terroristbrott enligt 34 a kap. 5 d § (straffskala böter eller fängelse i högst ett år). Grundlagsutskottet noterar dessutom att det föreslagna regleringssättet leder till att straffbara gärningar som senare fogas till 12, 13 och 34 a kap. i strafflagen automatiskt omfattas av den föreslagna anmälningsrätten och rätten att lämna ut information.  

Med beaktande av å ena sidan grundlagsutskottets utlåtandepraxis i fråga om användning av överskottsinformation och å andra sidan utskottets ställningstaganden särskilt om utlämnande av information som erhållits vid underrättelseinhämtning är bestämmelserna i 5 a kap. 44 § 5 mom. i lagförslag 1 och 79 § 5 mom. i lagförslag 4 inte förenliga med de krav på proportionalitet, exakthet och noggrann avgränsning som ställs i samband med begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Förvaltningsutskottet måste avgränsa och precisera bestämmelserna.  

Förvaltningsutskottet föreslår med anledning av grundlagsutskottets utlåtande att 5 a kap. 44 § 5 mom. i polislagen och 79 § 5 mom. i lagen om militär underrättelseverksamhet preciseras på det sätt som närmare framgår av detaljmotiveringen så att bestämmelserna uttryckligen nämner de brott som enligt bestämmelserna kan anmälas till den behöriga myndigheten och om vilka information får lämnas ut till den behöriga myndigheten. Dessutom föreslår utskottet att bestämmelsen kompletteras så att brottsinformation får lämnas ut om utlämnandet kan antas vara av synnerlig vikt för förhindrandet och utredningen av brottet.  

Utlämnande av information i vissa fall

Det föreslås att det till 5 a kap. i polislagen fogas en ny 44 a §, enligt vars 1 mom. skyddspolisen får anmäla ett brott som avses i 44 § 3—5 mom. och lämna ut information om ett sådant brott till en myndighet som avses i de momenten också för att skydda den nationella säkerheten och inrikta mottagarens verksamhet på något annat sätt. Dessutom föreslås det bestämmelser om begränsningar i användningen av sådan information. Informationen får inte användas vid förundersökning eller som grund för ett yrkande som gäller en metod för hemligt inhämtande av information, hemliga tvångsmedel eller andra tvångsmedel och inte heller som bevisning i brottmål (bevisförbud). Bestämmelser om en i sak liknande rätt för militärunderrättelsemyndigheterna att lämna ut information föreslås i 80 § i lagen om militär underrättelseverksamhet (lagförslag 4).  

I den föreslagna 44 a § är det enligt motiven fråga om annat utlämnande av information än sådant som avses i brandväggsbestämmelserna i 44 §. Syftet med anmälan av brott och utlämnandet av information enligt den nya paragrafen är att göra det möjligt för den brottsbekämpande myndighet som är mottagare att vidta åtgärder som skyddar den nationella säkerheten eller att inrikta sin verksamhet på något annat sätt. Avsikten har varit att göra det möjligt att nyttja den information som fåtts genom underrättelsebefogenheter tillräckligt effektivt och att i synnerhet öka underrättelsemyndigheternas möjligheter att lämna ut information till de behöriga myndigheter som när hot förverkligas ansvarar för det operativa svaret när det gäller såväl operativ fältverksamhet, brottsutredning som förebyggande av hot. Genom de föreslagna bestämmelserna ökas möjligheterna att utveckla säkerhetsmyndigheternas gemensamma lägesbild och att effektivt hantera hotmiljön och avvärja hot. Information som lämnas ut får inte användas som bevis i brottmål eller som grund för tvångsmedel. Genom bestämmelser om förbud mot utnyttjande tryggas också sekretessen för civil underrättelseinhämtning.  

Grundlagsutskottet noterar i sitt utlåtande att den föreslagna regleringen om utlämnande av information är tämligen vag med tanke på kravet på exakthet och noggrann avgränsning i fråga om begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna. I ljuset av bestämmelsens ordalydelse kan utlämnandet av information också gälla information som omfattas av hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden. Av regleringen eller motiveringen till den framgår dock inte att bestämmelserna om utlämnande av information för att skydda den nationella säkerheten eller inrikta verksamheten nödvändigtvis skulle utgöra en sådan tillåten grund för att begränsa hemligheten i fråga om förtroliga meddelanden som räknas upp i 10 § 4 mom. i grundlagen. Enligt momentet kan det genom lag föreskrivas om sådana begränsningar i meddelandehemligheten som är nödvändiga vid utredning av brott som äventyrar individens eller samhällets säkerhet eller hemfriden, vid rättegång, vid säkerhetskontroll och under frihetsberövande samt för att inhämta information om militär verksamhet eller sådan annan verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten. Den nu föreslagna regleringen kan inte anses omfattas av den begränsningsgrund som handlar om inhämtande av information om militär verksamhet enligt 10 § 4 mom. i grundlagen eller om sådan annan verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten, står det i utlåtandet. 

Enligt grundlagsutskottet är det nödvändigt att precisera och avgränsa den föreslagna regleringen i 5 a kap. 44 a § i lagförslag 1 och 80 § i lagförslag 4 så att regleringen uppfyller någon av begränsningsgrunderna enligt 10 § 4 mom. i grundlagen. Det är ett villkor för att lagförslag 1 och 4 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.  

För att beakta grundlagsutskottets konstitutionella anmärkning föreslår förvaltningsutskottet att 5 a kap. 44 a § 1 mom. i polislagen preciseras och avgränsas så att skyddspolisen med stöd av bestämmelsen får anmäla brottsinformation till den behöriga myndigheten endast för att skydda den nationella säkerheten mot verksamhet som allvarligt hotar den. Med den här ändringen tillåter bestämmelsen inte att information lämnas ut i syfte att mottagarens verksamhet ska inriktas på något annat sätt. Utskottet föreslår en motsvarande precisering i 80 § 1 mom. i lagen om militär underrättelseverksamhet.