Allmänt

I början av året bröt det ut en allvarlig epidemi av den smittsamma sjukdomen covid-19 orsakad av ett nytt coronavirus i Kina. Nu har epidemin blivit en global pandemi. Den 16 mars 2020 konstaterade statsrådet i samråd med republikens president att det i Finland råder undantagsförhållanden enligt 3 § 5 punkten i beredskapslagen (1552/2011), det vill säga att det i vårt land brutit ut en pandemi som till sina verkningar kan jämföras med en synnerligen allvarlig storolycka. 

Under de rådande undantagsförhållandena har regeringen omedelbart vidtagit åtgärder för att skydda befolkningen och säkerställa samhällets och näringslivets funktion. Regeringen har med riksdagens medverkan bland annat tagit i bruk flera befogenheter enligt beredskapslagen. Senare har giltighetstiden för vissa av dem förlängts. I regeringens åtgärdspaket ingår också statsrådets beslut av den 17 mars 2020 att begränsa gränstrafiken endast till nödvändig pendeltrafik och annan särskilt fastställd nödvändig trafik. Syftet med det beslutet av statsrådet är att minska resorna till Finland. Restriktionerna gäller åtminstone till och med den 14 juni 2020. Restriktionerna i gränstrafiken kommer att avvecklas och trafiken normaliseras stegvis och kontrollerat. 

De senaste åren har utländsk säsongsarbetskraft spelar en viktig roll i många branscher inom primärproduktionen. Restriktionerna i gränstrafiken inverkar självfallet på tillgången till säsongsarbetskraft från tredjeländer. Den stora frågan är hur landet ska få tillräckligt med arbetskraft, särskilt inom jordbruk, skogsbruk, trädgårdsodling och fiskeri, som behöver säsongsarbetare. 

Den 9 april i år antog riksdagen temporära lagbestämmelser som särskilt syftar till att arbetsinsatserna av tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i Finland ska kunna nyttjas mer flexibelt under undantagsförhållandena till följd av coronaepidemin. Under behandlingen gjorde riksdagen många ändringar i den föreslagna lagstiftningen på det sätt som förvaltningsutskottet förslog i sitt betänkande (FvUB 5/2020 rd — RP 36/2020 rd). Syftet med utskottets ändringar var att säkerställa att utbudet av arbetskraft under undantagsförhållandena utökas inom de branscher och arbeten som är nödvändiga för försörjningsberedskapen och arbetsmarknadens funktion. De nya temporära bestämmelserna gäller inte utlänningar som anländer till landet efter det att lagen har trätt i kraft, med undantag för säsongsarbetare. Tredjelandsmedborgare som vistas i landet med uppehållstillstånd eller tillstånd enligt den så kallade lagen om säsongsanställning (907/2017) får byta arbetsgivare och yrkesbransch utan ansökan om fortsatt uppehållstillstånd. 

Den temporära lagstiftningen lägger fast de områden som kan innefatta arbetsuppgifter som är nödvändiga för försörjningsberedskapen eller arbetsmarknadens funktion. Närmare bestämmelser har utfärdats i en förordning av statsrådet (212/2020). Den trädde i kraft den 9 april 2020 precis som lagen. Den temporära lagstiftningen gäller till och med den 31 oktober 2020. Utskottet har betonat vikten av att bevaka hur lagstiftningen fungerar och att med olika åtgärder säkerställa tillgången till arbetskraft, särskilt inom de branscher och uppgifter som är centrala för försörjningsberedskapen. De tidigare temporära ändringarna har inte gällt asylsökandes rätt att arbeta. 

Regeringen föreslår att rätten att arbeta utvidgas för utlänningar som sökt internationellt skydd genom en temporär ändring av bestämmelserna i utlänningslagen (301/2004) om när rätten att arbeta börjar och upphör. Tanken är att utöka utbudet av arbetskraft i arbeten som är nödvändiga för försörjningsberedskapen eller arbetsmarknadens funktion. Den föreslagna regleringen kan anses komplettera den tidigare temporära lagstiftningen i och med att den medverkar till att arbetsinsatsen av asylsökande som vistas i Finland kan utnyttjas i större utsträckning. Syftet är att medverka till att målen för försörjningsberedskapen uppnås samt att minska skadorna för näringslivet till följd av restriktionen i gränstrafiken. I detta syfte ska utbudet av arbetskraft utökas i de sektorer inom primärproduktionen där bristen på utländsk arbetskraft till följd av undantagsförhållandena orsakar betydande olägenheter. 

Utskottet tillstyrker lagförslaget utan ändringar men med de påpekanden som framgår av detta betänkande. Utskottet betonar emellertid att asylsystemet inte är avsett att vara ett sätt att arbetskraftsinvandra och att uppehållstillståndsprocesserna avsedda för arbete inte får åsidosättas genom den föreslagna temporära lagstiftningen. Följaktligen är det nödvändigt att de temporära bestämmelserna bara gäller under den begränsade tid när det är problem med tillgången till säsongsarbetskraft under undantagsförhållandena till följd av restriktionerna i gränstrafiken. För att säkerställa konsekventa bestämmelser anser utskottet det motiverat att de temporära ändringarna gäller till och med den 31 oktober 2020, precis som de tidigare temporära ändringarna av utlänningslagstiftningen från tidigare i vår. Förlängd giltighetstid för den temporära lagstiftningen kräver en ny proposition från regeringen. Utskottet konstaterar att de temporära bestämmelserna måste kunna upphävas om omständigheterna tillåter det. 

Rätt att arbeta för den som söker internationellt skydd

Utskottet konstaterar att asylsökandes rätt att arbeta grundar sig direkt på utlänningslagen och att det inte fattas några myndighetsbeslut om rätten. Enligt 79 § 2 mom. i utlänningslagen har en utlänning som har sökt internationellt skydd eller gjort en så kallad ny ansökan rätt att förvärvsarbeta utan uppehållstillstånd 1) när han eller hon har ett resedokument och efter att ha lämnat in ansökan har vistats i landet i tre månader eller 2) när han eller hon efter att ha lämnat in ansökan har vistats i landet i sex månader. 

Tidpunkten för när rätten att arbeta börjar för en person som sökt internationellt skydd har preciserats i en ändring (437/2019) av utlänningslagen. Ändringen trädde i kraft den 1 juni 2019. Före det var bestämmelserna otydliga beträffande huruvida det krävs en lika lång väntetid (karenstid) också efter det att en ny ansökan har lämnats in. När en ny ansökan har lämnats in tillämpas samma tidsfrist som vid den första ansökan på rätten att arbeta. Följaktligen kan en ny ansökan inte användas enbart för att möjliggöra fortsatt arbete när personen saknar grund för att få uppehållstillstånd. 

Enligt förslaget har den som ansökt om internationellt skydd genast rätt att förvärvsarbeta utan uppehållstillstånd inom jordbruk, skogsbruk, trädgårdsodling och fiske, när den föreslagna temporära lagen träder i kraft. Det är ett temporärt undantag från karenstiden på tre respektive sex månader. Den återstående karenstiden slopas för dem som sökt internationellt skydd, när den karenstid som ingår i den gällande lagen inte har förflutit. Den som sökt internationellt skydd har således rätt att börja arbeta genast när lagen träder i kraft. 

Den föreslagna ändringen gäller både första asylansökningar och nya ansökningar. En förutsättning för att tillämpa de temporära bestämmelserna är att ett ärende om internationellt skydd har inletts vid Migrationsverket eller förvaltningsdomstolen när lagen träder i kraft. Ansökningar som lämnas in efter att lagen har trätt i kraft ingår inte i tillämpningsområdet, understryker utskottet. Också i fortsättningen ska sådana ansökningar omfattas av de gällande karenstiderna. 

Ändringen är begränsad till arbete inom jordbruk, skogsbruk, trädgårdsodling och fiskeri. Avgränsningen avviker från branscherna i den tidigare godkända temporära lagstiftningen (FvUB 5/2020 rd — RP 36/2020 rd). Enligt utskottets uppfattning är syftet med avgränsningen av branscherna att arbetsgivaren och Migrationsverket så enkelt som möjligt ska kunna försäkra sig om att erbjudna arbeten ingår i lagens tillämpningsområde. Enligt motiveringen till propositionen är det tydligast att asylsökande enligt de föreslagna bestämmelserna har rätt att arbeta i alla arbetsuppgifter inom dessa sektorer och att det inte krävs någon särskild bedömning av huruvida arbetsuppgiften är nödvändig exempelvis för försörjningsberedskapen. Det är motiverat för att tillämpningen ska vara tydlig, menar förvaltningsutskottet. Också jord- och skogsbruksutskottet anser i sitt utlåtande (JsUU 9/2020 rd) det vara motiverat och behövligt att begränsa rätten att arbeta till sådana branscher som är kritiska för försörjningsberedskapen och lider brist på säsongsarbetskraft. 

När rätten att arbeta upphör

Enligt 80 § 6 mom. i utlänningslagen upphör rätten att arbeta på grundval av ansökan om internationellt skydd när beslutet om att utlänningen ska avlägsnas ur landet blir verkställbart eller utlänningens ansökan om internationellt skydd har förfallit. 

Enligt förslaget är tidpunkten för när rätten att arbeta upphör inte kopplad till verkställbarheten av ett beslut om avlägsnande av en utlänning ur landet, utan till erhållande av mottagningstjänster. För den som ansökt om internationellt skydd innan den föreslagna lagen träder i kraft ska rätten att arbeta enligt förslaget fortsätta trots ett verkställbart beslut om avlägsnande ur landet så länge som personen får mottagningstjänster. Enligt de gällande bestämmelserna upphör en asylsökandes rätt att arbeta när ansökan har avslagits och beslutet om avlägsnande ur landet är verkställbart. Utskottet har tidigare ansett att det inte vore konsekvent med avseende på regleringen att en person skulle ha rätt att arbeta i ett läge när han eller hon är skyldig att lämna landet (FvUB 32/2018 rd — RP 273/2018 rd). Utgångspunkten är att en sådan person ska lämna landet. 

Bestämmelser om hur länge mottagningstjänster får pågå finns i 14 a § i lagen om mottagande av personer som söker internationellt skydd och om identifiering av och hjälp till offer för människohandel (746/2011, mottagningslagen). En person som fått mottagningstjänster får tjänsterna tills han eller hon har avlägsnat sig ur landet, om uppehållstillstånd nekas eller det tillfälliga skyddet upphör. 

Enligt 14 a § 3 mom. i mottagningslagen tillhandahålls en tredjelandsmedborgare som inte har ansökt om assisterad återresa mottagningstjänster i högst 30 dagar från det att beslutet om avlägsnande ur landet har blivit verkställbart och polisen har informerat förläggningen om att avlägsnandet inte kan verkställas genom myndighetsåtgärder. När tredjelandsmedborgaren inte har beviljats uppehållstillstånd, upphör emellertid tillhandahållandet av mottagningstjänster senast 90 dagar efter det att ansökan gjordes. Detta gäller när en assisterad återresa trots ansökan inte genomförts eller en ansökan om assisterad återresa har återtagits. 

Enligt motiveringen till propositionen blir det vanligen aktuellt att mottagningstjänsterna upphör när en klient på en förläggning frivilligt kan återvända till sitt ursprungsland, även om det inte går att avlägsna honom eller henne ur landet genom myndighetsåtgärder. Det kan vara fallet när ursprungslandet inte tar emot personer som återsänds med poliseskort. Polisen underrättar förläggningen, som genast ska informera klienten om att mottagningstjänsterna upphör. Det fattas inget separat förvaltningsbeslut om att mottagningstjänsterna upphör, utan de upphör direkt med stöd av lagen. 

Föreståndaren för en förläggning kan besluta att en person trots tidsfristerna erbjuds mottagningstjänster under en rimlig tid av särskilda personliga skäl. Enligt uppgifter till utskottet har Migrationsverket i sina anvisningar till förläggningarna rekommenderat att mottagningstjänsterna i det rådande epidemiläget fortsätter till och med den 30 juni 2020 genom beslut av förläggningens föreståndare. 

Enligt vad utskottet erfar har polisen fortsatt att verkställa beslut om återvändande trots de rådande undantagsförhållandena. Men färre än normalt har avlägsnats ur landet. Till exempel i april i år genomfördes omkring 75 återsändanden, medan polisen i normala fall återsänder omkring 250 personer varje månad. 

Utskottet konstaterar att den föreslagna temporära lagstiftningen inte har någon direkt inverkan på verkställigheten av besluten om avlägsnande ur landet. Polisen kan avlägsna en person ur landet trots att han eller hon har rätt att arbeta enligt den föreslagna lagen och fått arbete med stöd av den, om återsändande är praktiskt möjligt under undantagsförhållanden. Enligt en bedömning vid utfrågningen av sakkunniga kan viljan att lämna landet påverkas av att rätten att arbeta utvidgas så att en person har rätt att fortsätta arbeta trots ett verkställbart beslut om avlägsnande ur landet. 

Här betonar utskottet att en effektiv återvändandepolitik är ett framträdande element i en fungerande migrations- och asylpolitik. Det är också av vikt för hur väl EU:s gemensamma asylsystem fungerar. 

Konsekvenser av den föreslagna temporära lagstiftningen

Migrationsverket har, på det sätt som framgår av propositionen, bedömt att läget i april 2020 var att omkring 1 000 sökande berördes av karenstiden för rätten att arbeta och cirka 1 200 sökande inte längre hade rätt att arbeta eftersom beslutet om avlägsnande ur landet var verkställbart. Dessutom fanns det cirka 4 000 sådana sökande i mottagningssystemet som redan hade rätt att arbeta. Följaktligen finns uppskattningsvis 6 000 asylsökande i arbetsför ålder registrerade i mottagningssystemet. 

Det är beklagligt att det inte finns någon riktig statistik över antalet. I samband med behandlingen fick utskottet en uppdaterad bedömning av hur många personer som berörs av ändringarna. Antalet avviker inte i någon större grad från bedömningen i motiveringen till propositionen. 

Det finns inte heller någon statistik över hur många asylsökande som för närvarande förvärvsarbetar med stöd av sin rätt att arbeta. Enligt uppgift gjorde Migrationsverket en enkät bland förläggningarna 2019. Den visade att omkring 23 procent av asylsökande med rätt att få mottagningstjänster hade haft arbete. Utskottet har emellertid inte tillgång till aktuell information i frågan, vilket gör det svårare att bedöma konsekvenserna av de föreslagna ändringarna. 

I propositionen ingår en bedömning av jord- och skogsbruksministeriet, som ger vid handen att vårarbete inom jordbrukssektorn kräver yrkesskicklighet. Vidare sägs det att asylsökandes möjligheter att få arbete på lantgårdar är mycket begränsade för tillfället. Däremot kräver skördearbete inte lika stor yrkesskicklighet och därför kan asylsökande i större utsträckning anlitas för sådant arbete. Sysselsättningseffekterna av ändringarna bedöms vara bara några tiotal eller hundratal arbetstagare inom de aktuella sektorerna. Någon närmare bedömning har inte gjorts under beredningen eftersom propositionen är brådskande. 

Även om ändringarna enligt utskottet allmänt taget har mycket små effekter för de sektorer som är kritiska för försörjningsberedskapen, kan utvidgningen av asylsökandes rätt att arbeta lokalt ha stor betydelse för enskilda aktörer inom branschen. I dessa fall får asylsökande sannolikt arbete på någon gård på den ort där förläggningen finns eller i närheten av den, och de sökande behöver inte flytta mellan förläggningarna. Enligt Migrationsverkets anvisningar till förläggningarna bör onödiga flyttningar mellan förläggningarna undvikas vid säsongarbete för att förhindra virusspridning. Utskottet betonar vikten av tydliga och konsekventa anvisningar under de rådande undantagsförhållandena. 

Information och tillsyn

Enligt 86 a § i utlänningslagen ska arbetsgivaren försäkra sig om att utlänningar som anställs eller är anställda har ett sådant uppehållstillstånd för arbetstagare som krävs eller att de inte behöver något uppehållstillstånd. Eftersom rätten att arbeta enligt förslaget fortsätter så länge den som sökt internationellt skydd i Finland får mottagningstjänster, kan rätten att arbeta intygas med exempelvis klientkort från förläggningen. 

Den asylsökande eller arbetsgivaren kan också begära ett intyg över rätten att arbeta av Migrationsverket, men ett intyg är inget villkor för att få arbeta. Intyget visar bara vad situationen är vid tidpunkten när intyget begärs, och arbetsgivaren blir inte nödvändigtvis informerad när rätten att arbeta upphör. Utskottet anser det därför vara viktigt att informationen fungerar mellan myndigheterna och de asylsökandes arbetsgivare. Också under normala förhållanden är det viktigt för att kontrollera rätten att arbeta. 

I likhet med jord- och skogsbruksutskottet anser förvaltningsutskottet det vara nödvändigt att man i den rådande exceptionella situationen till följd av coronaviruset särskilt uppmärksammar förhållandena, arbetarskyddet och arbetssäkerheten för alla säsongsarbetare som är anställda i de berörda branscherna samt tillsynen över dem. 

Sammanfattning

Utskottet anser det vara viktigt att med olika åtgärder se till att tillgången till arbetskraft kan tryggas, särskilt inom sektorer och arbeten som är viktiga för försörjningsberedskapen. Med den temporära utvidgningen av asylsökandes rätt att arbeta kan man som ett led i en större helhet medverka till att lösa det coronarelaterade problemet med tillgången till säsongsarbetskraft inom primärproduktionen. Trots det måste man utreda ytterligare metoder och åtgärder för att säkerställa arbetskraften inom de branscher som är kritiska för försörjningsberedskapen. 

Utskottet anser det motiverat att propositionen bara gäller arbete inom jordbruk, skogsbruk, trädgårdsodling och fiskeri. Inom andra områden tillämpas, också när de temporära bestämmelserna är i kraft, de nuvarande karenstiderna på tre respektive sex månader efter det att asylansökan lämnats in. 

Samtidigt betonar utskottet att de temporära bestämmelserna bara är tillämpliga på utlänningar som har en aktuell ansökan om internationellt skydd vid Migrationsverket eller förvaltningsdomstolen när lagen träder i kraft. Bestämmelserna tillämpas alltså inte på asylansökningar som lämnas in efter det att lagen har trätt i kraft. Ändringen motiverar således inte i sig till nya asylansökningar. Dessutom bör det konstateras de asylsökande vars rätt att arbeta har upphört när lagen träder i kraft på grund av ett verkställbart beslut om avlägsnande ur landet inte återfår sin rätt att arbeta. 

Det är viktigt att noga följa hur ändringarna påverkar i synnerhet hur asylsökande får jobb, påpekar utskottet. Det förutsätter bättre statistik för att konsekvenserna av den utvidgade rätten att arbeta ska kunna bedömas tillförlitligt i efterhand. Överlag understryker utskottet vikten av uppdaterad statistik som verktyg för bedömning av lagförslagens konsekvenser. Samtidigt är det viktigt att satsa mer på aktuell och relevant information, anvisningar och annan kommunikation när lagen träder i kraft. 

Utskottet föreslår att riksdagen godkänner två uttalanden i ärendet. De föreslagna uttalandena gäller bevakning av konsekvenserna av den temporära lagstiftningen. Regeringen ska lämna en utredning om uppföljningen till förvaltningsutskottet under 2020 och en utredning av hur arbetsgivaren mer tillförlitligt kan försäkra sig om att en utlänning som sökt internationellt skydd har rätt att arbeta. (Utskottets förslag till uttalanden)