Allmänt

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner den i Peking den 10 september 2010 ingångna konventionen om förhindrande av olagliga handlingar i samband med internationell civil luftfart, det i Peking den 10 september 2010 ingångna kompletterande protokollet till konventionen om förhindrande av olagligt besittningstagande av luftfartyg och det i Montreal den 4 april 2014 ingångna protokollet om ändring av konventionen om brott och vissa andra handlingar, begångna ombord på luftfartyg. Genom konventionen och protokollen ändras internationella fördrag som redan är bindande för Finland. 

I propositionen ingår förslag till lagar om sättande i kraft av de bestämmelser i konventionen och protokollen som hör till området för lagstiftningen. På grund av ikraftsättandet av konventionen och protokollen föreslås det dessutom ändringar i strafflagen (39/1889), närmare bestämt i strafflagens 1 kap. om tillämpningsområdet för finsk straffrätt. Det föreslås också att försök till vissa straffbara gärningar kriminaliseras. 

Konventionen och protokollen syftar till att effektivisera säkerheten inom den civila luftfarten och uppdatera den internationella lagstiftningen på området genom att harmonisera kriminaliseringarna och bestämmelserna om vilka stater som har jurisdiktion i parternas lagstiftning. 

Pekingkonventionen och Pekingprotokollet syftar särskilt till att åtgärda de brister i den internationella lagstiftningen som kommit fram i samband med terrorattacker. Montrealprotokollet å sin sida ingriper särskilt i störande beteende, till exempel när passagerare inte respekterar uppförandereglerna ombord på luftfartyg eller inte följer besättningens instruktioner och därmed utgör ett hot mot säkerheten eller stör allmän ordning och disciplin ombord. 

Lagutskottet anser utifrån inkommen utredning att fördragens syften är godtagbara och att det är motiverat att sätta dem i kraft. 

Enligt uppgift till utskottet har man gått in för att nu endast göra de nödvändiga lagändringar som konventionen och protokollen förutsätter i fråga om de förpliktelser som klart kräver lagändringar på grund av att de inte kan anses bli uppfyllda på ett tillräckligt, förnuftigt och lämpligt sätt genom den gällande lagstiftningen. Utskottet menar att detta är en motiverad lösning och utgångspunkt. Utskottet påpekar att utskottet i samband med genomförandet av direktiv av hävd har ansett att det är motiverat att gå till väga så att man bara gör de ändringar som är nödvändiga. Utskottet har ansett att det är inte motiverat att till följd av ett enskilt unionsinstrument genomföra till sitt område och sina konsekvenser mer omfattande ändringar i den straffrättsliga lagstiftningen. Utskottet har dessutom konstaterat att ett sådant tillvägagångssätt motsvarar det som tillämpats tidigare vid det nationella genomförandet av rambeslut och direktiv om tillnärmning av materiell straffrätt (se t.ex. LaUB 21/2018 rd, s. 4, och LaUB 13/2020 rd, s. 3). Utskottet anser att de synpunkterna är relevanta även vid ikraftsättandet av internationella straffrättsliga konventioner och att den linje som följs i propositionen därför är motiverad. 

Kommunikationsutskottet har gett ett utlåtande om propositionen (KoUU 3/2021 rd), där det förordar att regeringens proposition godkänns. 

Sammantaget anser lagutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet förordar att riksdagen godkänner konventionen och protokollen samt de förklaringar och underrättelser som ska ges och de lagförslag som föreslås i propositionen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag. 

Ändringarna i strafflagen

Enligt propositionen har vissa bestämmelser i konventionen och protokollen ansetts förutsätta att 1 kap. 2 § i strafflagen kompletteras med ett nytt 3 mom., enligt vilket finsk lag tillämpas när Finland är landningsstat eller operatörsstat för ett luftfartyg (se RP, s. 58). Propositionen innehåller ett ändringsförslag om detta (lagförslag 4). I likhet med de övriga bestämmelserna i 1 kap. i strafflagen innebär inte de nya behörighetsgrunderna att det misstänkta brottet ska behandlas i Finland, utan att det kan behandlas här. Den självständiga betydelsen av de nya behörighetsgrunderna kan enligt propositionen (RP, s. 58) också antas bli ringa, eftersom någon av de grunder som redan föreskrivs i 1 kap. i strafflagen i vilket fall som helst kan bli tillämplig på gärningarna. Vid beredningen av propositionen övervägde man som det framgår av propositionen (RP, s. 29 och 30) också att föreskriva att gärningarna i fråga är internationella brott, men kompletteringen av 1 kap. 2 § i strafflagen har av flera orsaker ansetts vara den mest motiverade lösningen. Lagutskottet anser utifrån inkommen utredning att den i propositionen valda lösningen i fråga om 1 kap. i strafflagen är motiverad. 

Rubriken för 1 kap. 2 i strafflagen är "Brott som har anknytning till finska fartyg". Lagutskottet påpekar att paragrafrubriken inte helt motsvarar paragrafens innehåll efter den föreslagna ändringen av 2 §. Lagutskottet föreslår att rubriken för 2 § preciseras så som framgår närmare av detaljmotiveringen nedan. 

På grund av artikel 1.4 a i Pekingkonventionen föreslås det i propositionen att försök till vissa brott kriminaliseras (lagförslag 4). Det gäller brott mot förbudet mot kemiska vapen (11 kap. 8 § i strafflagen), brott mot förbudet mot biologiska vapen (11 kap. 9 § i strafflagen), störande av trafik (23 kap. 11 a § i strafflagen) och brott mot bestämmelserna om transport av farliga ämnen (44 kap. 13 § i strafflagen). Genom den ändring som görs i paragrafen om störande av trafik beaktas samtidigt ändringen av vägtrafiklagstiftningen. Som det sägs i propositionen (RP, s. 18) kan kriminaliseringen av försök till brotten i fråga också anses vara i linje med de principer för kriminalisering av försök som uttrycktes i samband med revideringen av straffrättens allmänna läror (RP 44/2002 rd). Lagutskottet anser utifrån inhämtad utredning att de föreslagna bestämmelserna om straffbarhet för försök till brott är motiverade och behövs. 

Hot om att begå brott som avses i vissa punkter i Pekingkonventionen

Vid behandlingen av propositionen har lagutskottet också bedömt om den finska lagstiftningen är tillräcklig med avseende på det hot som avses i artikel 1.3 i Pekingkonventionen. Bland annat kriminaliseringen av olaga hot i 25 kap. 7 § i strafflagen har ansetts vara av betydelse för att genomföra den förpliktelsen. I samband med frågan om huruvida fördragsförpliktelserna är uppfyllda har utskottet också fäst uppmärksamhet vid högsta domstolens avgörande HD 2013:50, som gäller tolkningen av bestämmelsen om olaga hot i 25 kap. 7 § i strafflagen. I avgörandet sägs det bland annat att den hotade utifrån ordalydelsen i 25 kap. 7 § i strafflagen ska ha grundad anledning att frukta för att hans egen eller någon annans personliga säkerhet är i allvarlig fara. Ett hot ska alltså granskas ur den hotades synvinkel. Utifrån avgörandet kan rekvisitet för olaga hot inte tillämpas på en situation där den hotade personen eller aktören inte har fått kännedom om hotet. 

Enligt artikel 1.3 i Pekingkonventionen begår den en brottslig handling som a) hotar med att begå något av de brott som avses i punkt 1 a, b, c, d, f, g och h eller punkt 2 eller b) rättsstridigt och uppsåtligen låter någon ta emot ett sådant hot, under omständigheter som tyder på att hotet är trovärdigt. Fördragsförpliktelsen behandlas på sida 16 och 17 i propositionen. Såsom det konstateras ovan har kriminaliseringen av olaga hot i 25 kap. 7 § ansetts vara av betydelse för att genomföra förpliktelsen, liksom också kriminaliseringen av falskt alarm i 34 kap. 10 § i strafflagen. Enligt den utredning som utskottet fått är också bestämmelsen om trafiksabotage i 34 kap. 2 § 1 mom. 3 punkten i strafflagen relevant. Bestämmelsen tillämpas bland annat på hot om våld mot någon som befinner sig i ett trafikmedel. 

I propositionen (RP, s. 17) kommer regeringen till den slutsatsen att det i strafflagstiftningen inte kan fastställas något sådant underskott i fråga om de i artikel 1.3 i konventionen avsedda handlingarna som innefattar hot att strafflagstiftningen skulle behöva kompletteras. En orsak till att man kommit till denna slutsats är enligt vad utskottet erfar också att punkten är mångtydig och att det saknas beredningsmaterial om den, vilket leder till problem vid genomförandet av internationella förpliktelser. På grund av tolkningssvårigheterna går det ofta inte att fullt ut göra någon heltäckande och entydig jämförelse mellan en internationell förpliktelse och den nationella lagstiftningen. Men samtidigt möjliggörs en flexibel nationell prövning när en förpliktelse genomförs. 

Enligt uppgift till utskottet är tolkningen i propositionen konsekvent med den bedömning som gjorts vid genomförandet av tidigare förpliktelser som gällt liknande hot. Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF innehåller en kriminaliseringsskyldighet i fråga om hot om att begå vissa gärningar (artikel 3.1 j). Även om de brott som hotet avser skiljer sig från de brott som avses i artikel 1.3 i konventionen, förpliktar punkten i direktivet på samma sätt som punkten i konventionen till att straffbelägga framförande av hot även när hotet inte riktar sig mot en viss aktör. Punkten i direktivet motsvarar således artikel 1.3 a i konventionen till väsentliga delar. I samband med genomförandet av direktivet (RP 30/2018 rd, s. 32) och av den motsvarande förpliktelsen i rambeslutet, som redan ersatts med direktivet (RP 188/2002 rd, s. 6/II), ansågs det att relevanta brott är olaga hot, som kriminaliseras i 25 kap. 7 § i strafflagen, och falskt alarm, som kriminaliseras i 34 kap. 10 § i strafflagen. I den proposition som gäller rambeslutet nämns också trafiksabotage enligt 34 kap. 2 §. 

Inte heller ansågs det att det krävdes några lagändringar på grund av förpliktelserna gällande hot i 2005 års protokoll till konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet (den nya artikel 3 a.1 a iv i konventionen) och 2005 års protokoll till protokollet om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på kontinentalsockeln (den nya artikel 2 a c i 1988 års protokoll). Även dessa ålägger en skyldighet att kriminalisera hot om att begå vissa brott. I regeringens proposition om godkännande av protokollen nämndes som relevanta brott olaga hot och falskt alarm (RP 100/2019 rd, s.11). 

Sammantaget anser lagutskottet att tillträdandet av konventionen inte med nödvändighet kan anses kräva att det till exempel stiftas en straffbestämmelse som särskilt kriminaliserar de hotsituationer som avses i artikel 1.3 i konventionen. Utskottet anser i enlighet med det som sägs i avsnittet Allmänt ovan att det vid genomförandet av internationella förpliktelser är motiverat att bara göra sådana ändringar som är nödvändiga. Inte heller är det motiverat att till följd av en enskild internationell avtalsförpliktelse genomföra till sitt område och sina konsekvenser mer omfattande ändringar i den straffrättsliga lagstiftningen. Sådana reformer ska i första hand bedömas på nationella grunder. Enligt utskottet är den lösning som valts i propositionen motiverad. 

Lagutskottet anser det därför vara klart att det inte är motiverat att bedöma behovet att ändra rekvisitet för olaga hot ur bara en synvinkel, till exempel med avseende på Pekingkonventionen. Det är mer motiverat att ändringsbehoven när det gäller brottsrekvisitet för olaga hot vid behov bedöms på ett mångsidigt sätt genom en omsorgsfull lagberedning, så att man kan beakta alla de faktorer som eventuellt talar för en reform av rekvisitet. Frågan om att bedöma behovet av att ändra rekvisitet för olaga hot har också aktualiserats i samband med att utskottet behandlat en proposition om åtalsrätten för olaga hot (RP 226/2020 rd). 

Underrättelser och förklaringar

I propositionen föreslås det att Finland ska ge två underrättelser. Enligt dem utsträcker Finland sin jurisdiktion till fall där brottet riktar sig mot en finsk medborgare och till fall där brottet har begåtts av en statslös person som har sin vanliga vistelseort inom finskt territorium. Dessa underrättelser hänför sig till 1 kap. 5 och 6 § i strafflagen, enligt vilka finsk lag tillämpas på brott som riktar sig mot finska medborgare och på brott som har begåtts av personer som är varaktigt bosatta i Finland. 

Dessutom föreslås det i propositionen att Finland ska avge två förklaringar, enligt vilka Finland avser tillämpa vissa bestämmelser i enlighet med de principer i sin straffrätt som rör ansvarsfrihet på grund av familjerelationer. Förklaringarna hänför sig till bestämmelserna om skyddande av brottsling i 15 kap. 11 § i strafflagen (se RP, s. 19). Enligt 2 mom. i den paragrafen gäller straffbarheten för skyddande av brottsling inte vissa närstående till gärningsmannen (t.ex. make och släktingar i uppstigande och nedstigande led). 

Lagutskottet anser att de föreslagna underrättelserna och förklaringarna är motiverade och har inga invändningar mot dem. 

Övrigt

Artikel VII i Montrealprotokollet ersätter helt artikel 6 i Tokyokonventionen. Den nya artikel 6 innehåller bland annat bestämmelser om befälhavares rätt att gripa personer, om det är nödvändigt till exempel för att skydda ett luftfartygs säkerhet eller säkerheten för personer eller egendom ombord. I punkterna 2, 3 och 4 i den artikeln tas det in hänvisningar till säkerhetsvakter ombord. 

Som det framgår av propositionen (RP, s. 53) ska enligt punkt 4 i den nya artikel 6 inget i konventionen anses förplikta en fördragsslutande stat till att inrätta ett program för säkerhetsvakter ombord eller att ingå ett bilateralt eller multilateralt fördrag eller arrangemang som ger utländska säkerhetsvakter ombord rätt att verka inom statens område. 

Lagutskottet betonar att om man i Finland börjar anlita sådana säkerhetsvakter i framtiden, bör man först göra en omfattande utredning av frågan och höra berörda grupper. De sakkunniga har påpekat att närvaron av säkerhetsvakter ombord på flyg är förknippad med flera betydande säkerhets- och lagstiftningsaspekter som bör beaktas.