Motivering
Allmänt
I överensstämmelse med 17 § i
lagen om statsbudgeten innefattar bokslutsberättelsen statsbokslutet
och andra nödvändiga uppgifter om skötseln
av statsfinanserna och om hur budgeten har följts samt
uppgifter om de viktigaste omständigheterna med tanke på utvecklingen
av den samhälleliga effekten av statens verksamhet och
resultatet av verksamheten. Dessutom innefattar berättelsen
intäkts- och kostnadskalkylerna eller resultat- och balansräkningarna
för statliga fonder. Vidare ingår information
om de viktigaste omständigheterna kring affärsverkens och
fondernas verksamhet, ekonomi och resultat och deras utveckling.
Bokslutsberättelsen för 2005 är den andra
statsfinansiella berättelsen av ny typ från regeringen
till riksdagen.
Bokslutsberättelsen omfattar allt som allt (delarna
I—III) drygt 600 sidor. Del I är en effektivitetsredogörelse,
en redogörelse för verkningarna. De samhälleliga
effekterna av verksamheten behandlas mot bakgrunden av den ekonomiska
utvecklingen, den ekonomiska politiken och strukturpolitiken, det
statsfinansiella läget och regeringens politikprogram.
Enligt utskottets önskemål innehåller
del I inte längre ministeriernas effektivitetsöversikter.
I betänkande FiUB 28/2005 rd ansåg
utskottet att översikterna innehöll information
som överlappade med del II.
På önskemål av riksdagen innefattar
bokslutsberättelsen regeringens svar på riksdagens
budgetuttalanden. Dessutom finns revisionsanmärkningsberättelser
där regeringen rapporterar de åtgärder
som har vidtagits med anledning av statsrevisorernas berättelse
för 2005 och det relaterade betänkandet från
finansutskottet. I del II redogörs för resultaten
inom ministeriernas ansvarsområden.
Del III är ett fristående band med bokslutskalkylerna.
Statens bokslut blir klart när Statskontoret har lagt fram
sitt förslag och varken finansministeriet eller statsrådet
gör några ändringar när de behandlar
förslaget. Bokslutet godkänns och undertecknas
av republikens president utifrån ett förslag till
avgörande som läggs fram av statsrådet.
Finansministern kontrasignerar presidentens beslut.
På sidorna 93—97 finns ett utlåtande
av controllern vid statsrådet om huruvida uppgifterna i bokslutsberättelsen är
riktiga och tillräckliga. Utlåtandet är
viktigt. I enlighet med lagen om statsbudgeten har controllern vid
statsrådet för statsrådet säkerställt
att statens bokslutsberättelse i överensstämmelse
med lagen om statsbudgeten ger riktiga och tillräckliga
uppgifter om hur budgeten har följts och om statens intäkter
och kostnader och om statens ekonomiska ställning och resultat.
Sett mot bakgrunden av riksdagens styrande roll är
det av relevans att riksdagen nästa valperiod sannolikt
kommer att inrätta ett revisionsutskott vars arbete till
stor del förmodligen kommer att bestå i att behandla
bokslutsberättelsen. Revisionsutskottet ska övervaka
att statsfinanserna handhas enligt lag och på ett funktionellt sätt,
att statsbudgeten följs och resultatmålen nås och
dessutom bedöma om verksamheten har varit effektiv. Finansutskottet
påpekar att statens bokslutsberättelse fortfarande
gärna kan användas som bakgrundsmaterial till
budgetbetänkandet.
Effektivitetsrapportering och måluppfyllelse
Bokslutsrapporteringen bygger i väsentliga delar på statsbudgeten.
Budgetpropositionen inklusive nyckeltalen i motivdelarna ska ge
en riktig och tillräcklig bild av syftena och målen
med anslagen. Vidare är det viktigt att lyfta fram behovet
av tydliga mål för de samhälleliga effekterna och
en utvärdering av kostnaderna för effekterna.
Sammantaget sett ger bokslutsberättelsen en relativ
riktig och tillräcklig bild av hur de samhälleliga
effekterna i stort sett har utvecklats och vilka frågor
som har prioriterats. En samordnad beskrivning av verksamheten och
ekonomin ska visa vad de budgeterade anslagen har resulterat i.
Dessutom kompletteras den bild som statsbokslutet ger av det statsfinansiella
läget av information om tillståndet och riskerna
i statsfinanserna och den offentliga ekonomin och av bland annat
uppgifter om statens pensionsåtaganden och beloppen utan
täckning.
Den kritik som controllern vid statsrådet lägger
fram i sitt utlåtande är helt riktig, anser utskottet.
Det finns en hel del brister i bedömningen av effekterna
av ett flertal ekonomiskt viktiga statsbidrag och statliga finansieringsstöd
och en rad förmåner. Dessutom finns det anledning att
förbättra efterhandsbedömningen av ekonomiskt
viktiga författningars funktion och deras ekonomiska genomslag.
För att en riktig och tillräcklig bild av de samhälleliga
effekterna ska kunna rapporteras krävs det att författningarna med
de största ekonomiska effekterna alternativt de normgivningsbemyndigande
systematiskt utvärderas några år efter
att en författning har utfärdats eller ändrats
väsentligt eller när förhållandena
har genomgått stora förändringar. Dessutom är
det enligt utskottet viktigt att fokusera på utvärdering
och dokumentering av författningarnas effekter redan när
propositioner förbereds.
I bokslutsberättelsen ger informationen om statens
operativa resultat en bild av de frågor som har prioriterats
inom olika förvaltningsområden. Det är
oroväckande att uppgifter från Statens revisionsverk
visar att bara 22 procent av räkenskapsverken 2005 styrdes
med adekvata ekonomiska mål och rapporterade riktiga och tillräckliga
uppgifter, påpekar utskottet. Rapporteringen om uppfyllda
och särskilt om ouppfyllda mål samt om kostnaderna
för olika åtgärder rapporteras inte systematiskt.
Det finns anledning att fördjupa den kritiska utvärderingen
av måluppfyllelsen och effektiviteten, menar finansutskottet.
Statens personalledning
Bokslutsberättelsen ger basfakta om personalpolitik,
personalstruktur och arbetstillfredsställelse i hela staten
och inom enskilda förvaltningsområden. Dessutom
har berättelsen information om personalstruktur och personaltillfredsställelse
för enskilda förvaltningsområden, likaså om utvecklingen
i kompetens och arbetsmetoder.
I november 2005 hade verk och inrättningar inom statens
budgetekonomi 123 821 anställda. Av dem var 49
procent kvinnor och 51 procent män. Personalstyrkan utgör
5,2 procent av den sysselsatta arbetskraften. Av personalen arbetade
92 procent heltid och 8 deltid. Antalet och andelen deltidsanställda
var lägre än året innan. Fler kvinnor än
män deltidsarbetade.
Vidare hade 18 tidsbestämda anställningar. Andelen
sjönk med 0,3 procentenheter jämfört med
2004. I siffran ingår bland annat inte stödsysselsatta,
praktikanter och personer anställda med sysselsättningsstöd,
men inte heller studerande i anställningsförhållande
till ett universitet eller en högskola. Dessa grupper utgjorde 7,8 procent
av personalen, medan siffran var 8,4 procent 2004. Utskottet
understryker att det alltid måste finnas en lagfäst
orsak till tidsbestämda anställningar. Dessutom
anser utskottet det viktigt att bokslutsberättelsen också under kommande år
följer upp hur de tidsbestämda anställningarna
utvecklas inom budgetekonomin.
År 2005 låg den statliga personalens samlade arbetstillfredsställelse
och tillfredsställelse med ledarskapet på relativt
god nivå, visar berättelsen. Staten har satsat
på att förbättra ledarskapet, och det
ger utslag i betydligt bättre betyg. Ett högkvalitativt
ledarskap och utvecklingsarbete visavi de personella resurserna
ger staten som arbetsgivare bättre möjligheter
att konkurrera om kvalificerad arbetskraft.
Sjukfrånvaron var i snitt 8,8 dagar per årsverke.
Trots att personalen blir äldre har sjukfrånvaron
varit under kontroll, sägs det i berättelsen. Sedan
2001 har den genomsnittliga pensionsåldern stigit med 0,4 år.
Under samma tid har medelåldern bland personalen
stigit från 42,4 till 43,1 år.
Under året infördes det nya lönesystemet
i snabb takt och omfattade i slutet av året drygt 95 procent
av personalen. I november 2005 uppgick den samlade inkomsten inklusive
resultatlön till 3 017 euro i månaden
för män och 2 431 euro i månaden
för kvinnor. Enligt statens personalbokslut kan inkomstskillnaderna
mellan män och kvinnor förklaras med kravnivån
och segregeringen av arbetsuppgifter i mans- och kvinnodominerade
branscher. Mellan 2001 och 2005 steg inkomsterna för ordinarie
arbetstid inklusive resultatlön i snitt med 17 procent.
Kvinnornas inkomster (18,3 procent) steg mer än männens
(16,5 procent). Insatser för att främja jämlikheten är
en fråga av stor relevans, framhåller utskottet.
Produktiviteten inom den offentliga ekonomin
Produktivitetsförbättrande åtgärder
spelar en viktig roll för en hållbar offentlig
ekonomi. På medellång och lång sikt drabbas
den offentliga ekonomin av ett stort underskott och skuldsättning
när befolkningen åldras och behöver mer service
samtidigt som utbudet på arbetskraft minskar, om vi inte
lyckas hålla kostnaderna för offentlig service
i schack.
Regeringen startade ett produktivitetsprogram 2003 i syfte att
förbättra produktiviteten inom den offentliga
tjänsteproduktionen. Tanken är att anpassa statsförvaltningen
till den åldrande befolkningen och det minskade utbudet
på arbetskraft, men också att ge plats för
arbetskraftsbehoven inom offentlig sektor. Ministerierna förbereder
produktivitetsprogrammen för respektive förvaltningsområden.
Målet är att statens arbetskraftsbehov ska vara
9 600 årsverken mindre 2011 än nu. Det är
cirka 8 procent av det nuvarande antalet anställda.
Utskottet understryker att tillgången till offentlig
service inte får undermineras av produktivitetsprogrammet.
Inom en del förvaltningsområden förekommer
det problem med produktivitetsmålen och produktivitetsindikatorerna, påpekar
utskottet. På sikt kan till exempel för liten
resurstilldelning leda till kostnadsökningar och anhopningar
av arbeten som ingen gör.
Övriga iakttagelser
Skattepolitiken.
Regeringens skattepolitik syftar till att vårt skattesystem
fortsatt ska vara konkurrenskraftigt och skatteunderlaget kunna
tryggas i olika skatteslag. Å andra sidan försöker
regeringen med hjälp av skatter uppfylla de mål som
finns inskrivna i regeringsprogrammet för främjad
sysselsättning och stabila statsfinanser.
För att förbättra sysselsättningen
har regeringen velat sänka skatterna på arbete
med minst 1,12 miljarder euro under valperioden. Inkomstskatterna
beräknas ha minskat med cirka 2,65 miljarder euro under
valperioden. Enligt bokslutsberättelsen har minskningarna
kunnat genomföras med hjälp av att insatserna
av sysselsättningsskäl har fokuserats på arbete
och inte minst på låg- och medelinkomsttagares
förvärvsinkomster.
Statsskatten på förvärvsinkomster är
progressiv, medan kapitalinkomstskatten och momsen är plattskatter.
På grund av avdragen har kommunalskatten som i princip är
en plattskatt blivit mer lik en progressiv skatt.
Under året stödde regeringen sysselsättningen
också med andra skattepolitiska åtgärder,
till exempel hushållsavdraget och arbetsgivarstödet till
låglönebranscher. Dessutom höjdes den
undre gränsen för momslättnader till
22 500 euro från och med 2005. I bokslutsberättelsen
bedöms att reformerna genererar arbetstillfällen inom
lågavlönade tjänstesektorer, främjar
aktiviteten och tillväxten i småföretag
och motverkar svart ekonomi. Sysselsättningen steg till
68 procent 2005. Under året tillkom cirka 50 000 nya
arbetstillfällen. Följaktligen anser utskottet att
regeringen har lyckats i sin inkomst- och skattepolitik. Under året
beslutade regeringen dessutom avskaffa förmögenhetsskatten
från och med 2006.
Trots skattelättnaderna har statens skatteintäkter ökat
under valperioden. År 2005 uppgick de influtna skatterna
till 31,3 miljarder euro, medan beloppet 2002 var 30,2 miljarder
euro. Tack vare den positiva sysselsättningsutvecklingen ökade
relationen mellan det allmännas skatter och obligatoriska
socialskyddsavgifter å ena sidan och den totala produktionen å andra
sidan till 44,5 procent. Kommunernas och statens samlade inkomstskatter ökade
med 3,5 procent.
Statens ägarpolitik.
Den sammanlagda balansräkningen för statens
affärsverk uppgick till 10,4 miljarder euro i slutet av
2005. Dessutom äger staten aktier i fjorton börsnoterade
företag och i över femtio andra bolag. I slutet
av 2005 uppgick värdet av statens ägande i börsnoterade
bolag till 19,4 miljarder euro. Under året sålde staten
aktier i Kemira Oyj, Vapo Oy, Telia Sonera AB och Sampo Abp och
fick aktier i Neste Oil Oyj som aktieutdelning i Fortum Abp. Med
inkomsterna från försäljningen har staten
kunnat betala av på statsskulden. I slutet av 2005 uppgick
det nominella värdet av statsskulden till 60 044
miljoner euro. Det var 5,9 procent mindre än året
innan.
Under året hade Neste Oil den största och Metsähallitus
Consulting den minsta omsättningen. Altia, Finnair och
Posten Finland ökade sin omsättning mest.
I juni 2004 fattade statsrådet beslut om koncentration
av ägarstyrningen i marknadsmässiga statliga bolag
och intressebolag. På så sätt kan öppenhet
och konsekvens säkerställas i statens ägarpolitik
och ägarstyrning, framhåller uskottet. Koncentrationen
införs från och med den 1 maj 2007, då en
ny enhet för ägarstyrning startar vid statsrådets
kansli.
Utifrån statsrådets principbeslut om ägarpolitiken
ska satsningar göras på de statliga bolagen och
intressebolagen för att värdet av ägandet
ska öka på sikt. De marknadsmässiga bolagen
måste vara lönsamma och konkurrenskraftiga. Det är en
bra metod att ägaromstruktureringar alltid planeras bolagsspecifikt
inom ramen för de gällande befogenheterna från
riksdagen. Också när det finns planer på att
sälja tillgångar är det viktigt att uppmärksamma
avkastningen på sikt och räkna med statens framtida åtaganden.
Hur statens bokslutsberättelse kan förbättras
Bokslutsberättelsen för 2005 innefattar mycket beskrivande
och förvaltningsövergripande översikter.
Berättelsen kunde ändå omstruktureras djärvare
och tydligare i fråga om temavalet både i avsnitten
om resultaten inom ministeriernas ansvarsområden och i
de tvärsektoriella delarna. Frågorna kunde behandlas
i ett perspektiv som sträcker sig över flera år.
Bokslutsberättelsen behöver inte rapportera alla
frågor varje år. Beskrivningarna av förvaltningsverksamheten
kan gott vara betydligt kortare. Dessutom kan berättelsen
inte bli mer omfattande än nu, påpekar utskottet.
Tvärtom måste sidantalet kunna skäras
ned.
En bra metod vore att bokslutsberättelsen och budgetpropositionen
byggs upp på samma sätt. Dessutom bör
beskrivningarna av resultaten inom ministeriernas förvaltningsområden
vara mer samordnade och systematiska och nyckeltalen tillämpas
på ett konsekvent sätt.
Vidare anser utskottet det mycket viktigt att avsnittet bokslut
också anger hur befogenheterna har tillämpats.
Uppgifterna om statens ekonomiskt viktiga fleråriga avtal
presenteras inte enligt samordnade kriterier och de innefattar inte nödvändigtvis
alla åtaganden. Därför har utskottet
inte helt och fullt kunnat försäkra sig om att uppgifterna
om de fleråriga avtalsåtagandena är riktiga.
Om räkenskapsskyldigheten ska kunna tilllämpas
fullt ut måste ledningen vid ministerierna åta
sig att rapportera och mäta resultaten och effekterna,
påpekar utskottet. Samtidigt understryker utskottet att
bokslutsberättelsen spelar en viktig roll i den parlamentariska
kontrollen av statsfinanserna.
Budgetuttalandena
I berättelsen ingår regeringens svar på de
uttalanden som riksdagen har godkänt i samband med behandlingen
av statsbudgeten, från och med budgeten för 2003.
Inledande av läkar- och räddningshelikopterverksamhet
finansierad med statliga budgetmedel.
Redan 2002 förutsatte riksdagen att det snabbt utreds
om läkar- och räddningshelikopterverksamheten
kan bli en rikstäckande verksamhet finansierad genom statsbudgeten.
I regeringsprogrammet skrevs det 2003 in att "läkar- och
räddningshelikopterverksamheten utvecklas som en del av
skyddsnätet i hela landet. Strävan är
att överföra finansieringen av räddningshelikopterverksamheten
så att den inte sker med penningautomatbidrag utan med
medel ur budgeten".
En arbetsgrupp vid inrikesministeriet har utrett frågan
och anser att en modell med full statlig budgetfinansiering är
en genomförbar modell. I stället föreslår
arbetsgruppen en så kallad partnerskapsmodell. Enligt modellen
finansieras spanings- och räddningsverksamheten av inrikesministeriet,
den medicinska verksamheten av sjukvårdsdistrikten och
flygverksamheten med bidrag från Penningautomatföreningen.
I betänkandet FiUB 45/2005 rd ansåg
finansutskottet att det behövs ytterligare utredningar
för hur verksamheten ska ordnas och finansieras. Utskottet
ansåg fortfarande det bästa alternativet vara
att finansieringen förs över på statsbudgeten.
Inrikesministeriet tillsatte en ny arbetsgrupp 2006 för
att utreda läkar- och räddningshelikopterverksamheten.
Arbetsgruppen ska lägga fram förslag till den
framtida administrationen av verksamheten. Målet är
en tydligare finansiering och tydligare föreskrifter. Dessutom
utreder gruppen behovet av eventuella lagändringar.
Genom finansutskottets betänkande FiUB 41/2006 rd förutsatte
riksdagen att läkar- och räddningshelikopterverksamheten
framöver betraktas som rikstäckande verksamhet
och finansieras genom statsbudgeten. Enligt utskottet är
det oroväckande att handläggningen av frågan
drar ut på tiden och utskottet anser det fortfarande mycket
viktigt att verksamheten utreds skyndsamt.
Uttalanden som kan strykas.
Utskottet anser att de åtgärder som vidtagits
med anledning av uttalandena nedan och redogörs i berättelsen är adekvata
eller att uttalandena i övrigt inte längre är
nödvändiga:
RSk 33/2004 rd — RP 151/2004 rd,
RP 244/2004 rd och RP 255/2004 rd
-
Underlättande av
livssituationen för mindre bemedlade medborgare
-
Finansiering av forsknings- och utvecklingsverksamheten
och trafikinvesteringar
-
Genomförande av basserviceprogrammet och basservicebudgeten
-
Genomförande av modellen för samordning
av resor och kundtjänsten
-
Förlikning brottmål
-
Främjande av bostadsförhållandena
för specialgrupper
-
Förlikning i brottmål.
RSk 16/2005 rd — RP 62/2005 rd