Detaljmotivering

1. Kommunallag

12 §. Program för kommunernas ekonomi.

I propositionen föreslås att inom ramen för statens och kommunernas samrådsförfarande bereds ett program för kommunernas ekonomi. Programmet för kommunernas ekonomi innehåller den del i planen för de offentliga finanserna som gäller kommunernas ekonomi och är en del av beredningen av budgetpropositionen. Programmet för kommunernas ekonomi ersätter det nuvarande förfarandet med basserviceprogrammet och basservicebudgeten.

Programmet för kommunernas ekonomi täcker in kommunernas lagstadgade uppgifter och dessutom de uppgifter kommunerna åtagit sig med stöd av sin självstyrelse, och är mer övergripande än det nuvarande basserviceprogrammet. Enligt förvaltningsutskottets åsikt ger programmet bättre förutsättningar att bedöma hur kommunernas uppgifter och deras finansiering balanserar och hur finansieringsprincipen förverkligas. Det ger bättre garantier för finansieringen av kommunernas tjänster. Bedömningen av finansieringsprincipen nämns i paragrafens detaljmotiv, men förvaltningsutskottet finner det behövligt att det konstateras också i lagtexten och föreslår att en bestämmelse om detta fogas till början av paragrafens 3 mom. Finansieringsprincipen regleras för närvarande inte i lagstiftningen, utan dess innehåll har utformats i grundlagsutskottets praxis. I stället för bara en hänvisning måste principen således av lagtekniska orsaker samtidigt definieras på allmän nivå i lagen.

16 §. Antalet ledamöter i fullmäktige.

Paragrafen innehåller bestämmelser om hur man beslutar om antalet fullmäktigeledamöter. Eftersom det är möjligt att fullmäktiges beslut om antalet ledamöter ännu inte har vunnit laga kraft när antalet ska meddelas till justitieministeriet, behövs för klarhetens skull bestämmelser om att fullmäktiges beslut om antalet ledamöter får verkställas innan det har vunnit laga kraft. Utskottet föreslår därför en bestämmelse om detta i 2 mom.

19 §. Fullmäktigegrupper och stöd för deras verksamhet.

Paragrafen motsvarar 15 b § 1 och 2 mom. i den gällande kommunallagen (). På grundval av paragrafens 2 mom. kan kommunen på samma sätt som enligt den gällande lagen ekonomiskt stödja verksamheten inom fullmäktigegrupperna samt de åtgärder genom vilka fullmäktigegrupperna främjar kommuninvånarnas möjligheter att delta och påverka.

I propositionsmotiven till lag (RP 8/2006 rd) beskrivs med många exempel för vad och hur stödet kan beviljas. Kommunen kan stödja den interna verksamheten t.ex. genom att ställa sina lokaler, sekreterarhjälp, teleförbindelser och apparater till gruppernas förfogande och genom att bistå vid utbildning av förtroendevalda eller ordnande av sammankomster. Kommunen kan bidra till liknande verksamhet om en fullmäktigegrupp vill ordna den själv. Stöd kan beviljas t.ex. för att hyra en plats för ett möte.

Med åtgärder som främjar kommuninvånarnas möjligheter att delta och påverka avses enligt den nämnda propositionen t.ex. diskussionsmöten och informationsverksamhet. Stöd kan inte beviljas för enskilda förtroendevaldas valmöten, men det går att bevilja bidrag för diskussionsmöten som en grupp ordnar före ett val.

Stöd kan inte beviljas i form av en årlig klumpsumma, utan det kan beviljas bara för att täcka särskilt specificerade kostnader. En fullmäktigegrupp kan således inte själv bestämma hur den använder det stöd som den får, utan det är kommunen som har beslutanderätten. Det är alltså inte fråga om ett kommunalt partistöd. Stöd kan beviljas såväl partiernas fullmäktigegrupper som fullmäktigegrupper bildade av personer som står utanför partierna. Eftersom en person också ensam kan bilda en fullmäktigegrupp, kan stöd även beviljas till en fullmäktigegrupp bestående av en enda fullmäktigeledamot.

I den nämnda propositionen konstateras ytterligare att i enlighet med jämlikhetsprincipen ska kommunen bevilja alla fullmäktigegrupper stöd på lika grunder. Beviljandet av stöd förutsätter inte nödvändigtvis att stödet delas ut enligt antalet fullmäktigeledamöter eller att alla grupper ska få stöd till samma belopp. När stöd beviljas kan man beakta gruppens verksamhet och sammankomsternas art.

29 §. Kommunikation.

Paragrafen reglerar kommunens skyldighet att informera om sin verksamhet. Kommunen ska informera kommuninvånarna, de som utnyttjar kommunens tjänster, organisationer och andra sammanslutningar om sin verksamhet. Kommunen ska också informera om hur man kan delta i och påverka beredningen av besluten. Utskottet konstaterar att kommunen fortfarande i stor utsträckning kan avgöra omfattningen av och metoderna för informationen, men det förväntas att kommunen är aktiv och kommunicerar effektivt.

Enligt 3 mom. ska det i kommunikationen användas ett klart och begripligt språk och olika invånargruppers behov ska beaktas. Utskottet konstaterar att förvaltningslagen () tillämpas också i kommunala myndigheter. Kravet på gott språkbruk enligt 9 § i förvaltningslagen förpliktar således också kommunerna. Kommunen ska redan enligt förvaltningslagen i muntlig och skriftlig kommunikation använda ett sakligt, klart och begripligt språk.

Av propositionens detaljmotiv framgår att syftet med 3 mom. framför allt är att betona olika befolkningsgruppers jämlika tillgång till information. Kommunen bör bedöma vilka befolkningsgruppers behov som speciellt bör beaktas i kommunens kommunikation. Sådana grupper kan t.ex. vara de som har ett annat modersmål än finska eller svenska, barn och unga, äldre, personer med olika slags funktionsnedsättning, såsom hörselskadade, samt invandrare. Befolkningsgruppernas behov kan också hänga samman med vilka medel och former för kommunikation som lämpar sig för dem. T.ex. i informationen till personer med funktionsnedsättning är hinderfrihet och tillgänglighet ofta viktigt. Utskottet anser att ett klart och begripligt språk hör så intimt samman med kommunikationen och möjligheterna att delta och påverka att det finns skäl att betona det också i kommunallagen.

30 §. Kommunens organ.

I 4 mom. föreslås i analogi med den gällande lagen att i en tvåspråkig kommun ska för undervisningsförvaltningen tillsättas ett organ för vardera språkgruppen eller ett gemensamt organ med särskilda sektioner för vardera språkgruppen. Ledamöterna i organen eller sektionerna ska väljas bland personer som hör till respektive språkgrupp.

Organen inom undervisningen har en etablerad praxis som i grunden baserar sig på anteckningen om modersmål i befolkningsregistersystemet. Men begreppet borde i princip tolkas flexibelt. Utskottet vill betona att tillhörighet till vederbörande språkgrupp innebär också annat utöver ett registrerat modersmål. Därför bör språkgruppstillhörigheten inte avgöras enbart på grundval av registrerat modersmål. Tolkningen bör också ta hänsyn till andra faktorer som påverkar individen språkliga ställning såsom språklig identitet och språklig bakgrund samt det aktuella språkets ställning i individens praktiska liv liksom individens möjligheter till genuin tvåspråkighet. Tolkningen av bestämmelsen kunde i så fall enligt utskottets uppfattning stödja sig också på personens faktiska språkkunskap, som visas bland annat genom fullgjord läroplikt eller annan examen på språket i fråga.

47 §. Verksamhet i kommunens dottersammanslutningar och koncerndirektiv.

Enligt 4 mom. 3 punkten ska det i koncerndirektivet meddelas behövliga bestämmelser åtminstone om informationen och rätten för kommunens förtroendevalda att få upplysningar.

Grundlagsutskottet konstaterar att bestämmelsen är behäftad med motsvarande problem som 83 § 2 mom. i lagförslaget, trots att utlåtandet inte till denna del innehåller någon konstitutionell anmärkning. Det är enligt utskottets mening i och för sig klart att koncerndirektivet inte kan begränsa de förtroendevaldas lagfästa rätt att få upplysningar, inte ens indirekt. Däremot finns det inget hinder för att i direktivet ange skyldigheter som dottersammanslutningarna har för att garantera tillgången till information om sammanslutningarnas verksamhet. Man bör se till att de förtroendevaldas rätt till upplysningar är så omfattande som möjligt enligt koncerndirektivet, eftersom de kommunala dottersammanslutningarna är av så pass olika natur. Därför finns det enligt utskottet skäl att ändra 4 mom. 3 punkten så att ett sådant syfte framgår.

Förvaltningsutskottet instämmer med grundlagsutskottets åsikt och föreslår att bestämmelsens formulering ändras till "information och tryggad rätt för kommunens förtroendevalda att få upplysningar".

56 §. Grundavtal för samkommuner.

Lagförslagets 8 § innehåller bestämmelser om organiseringsansvaret för kommunens lagstadgade uppgifter och sådana kommunala uppgifter som ska skötas i lagstadgat samarbete och om finansieringsansvaret i anslutning till organiseringen av uppgifterna. Kommunen svarar för finansieringen av uppgifterna, även om organiseringsansvaret har överförts på en annan kommun eller en samkommun. I och med den nya kommunallagen omfattas också samkommuner av utvärderingsförfarandet (119 §).

Utskottet anser att separationen mellan organiseringsansvaret och finansieringsansvaret samt utvärderingsförfarandet ökar behovet av att utveckla systemet för uppföljning mellan kommunerna och deras samverkansorgan och rapporteringen till kommunerna. En utvecklad uppföljning behövs särskilt för att kommunernas och samkommunernas utvärderingsförfarande ska få en tillräckligt omfattande faktabas som ger en jämförbar täckning av såväl samkommunernas ekonomi som deras verksamhet. Dessutom skulle förfarandet stödja fullmäktigeförsamlingarnas strategiska ledarskap och revisionsnämndernas arbete samt ge bättre informationsmässiga villkor för invånarnas möjligheter till deltagande och påverkan. Därför föreslår utskottet att paragrafens 1 mom. kompletteras med en ny 11 punkt enligt vilken samkommunens grundavtal ska innehålla också en överenskommelse om ett system för att följa ekonomin och verksamheten.

59 §. Samkommunsfullmäktige.

Utskottet noterar att lagförslaget inte innehåller någon bestämmelse om hur ledamöterna till samkommunsfullmäktige väljs. Däremot ska det föreskrivas i 60 § 2 mom. om val av representanterna vid samkommunsstämman. Den gällande kommunallagen innehåller reglering också för andra utöver samkommunsstämman. Utskottet anser att det är adekvat att regleringen kompletteras och föreslår att paragrafen får ett nytt 2 mom. enligt vilket ledamöterna till samkommunsfullmäktige ska utses av kommunen på det sätt som föreskrivs i grundavtalet.

Grundavtalet för samkommunen ska analogt med den gällande kommunallagen avtala om antalet ledamöter i samkommunsfullmäktige samt om hur ledamöterna fördelas mellan medlemskommunerna. Antalet ledamöter i samkommunsfullmäktige kan enligt överenskommelse baseras på till exempel kommunernas invånartal, andel av grundkapitalet eller någon annan grund om inte något annat följer av speciallagstiftning.

I sammansättningen för samkommunens högsta organ krävs varken enligt den gällande kommunallagen eller föreliggande lagförslag att den politiska proportionaliteten genomförs (58 § 3 mom.). Däremot tillämpas kravet på politisk proportionalitet på andra organ inom samkommunen såsom samkommunens styrelse.

Samkommunens medlemskommuner avtalar i grundavtalet hur ledamöterna i samkommunsfullmäktige ska väljas. Ledamöterna kan i praktiken väljas på två sätt - antingen så att kommunerna direkt utser personerna till samkommunsfullmäktige eller så att kommunerna först utser sina representanter till kommunernas gemensamma representantmöte som väljer ledamöterna till samkommunsfullmäktige.

Dessutom kan kommunerna i samkommunens grundavtal komma överens om att kravet på politiskt proportionalitet också tillämpas på samkommunsfullmäktige. Om så är fallet antas ledamöterna i samkommunsfullmäktige oftast bli valda av representantmötet av praktiska skäl. I så fall sammankallas representantmötet efter kommunalvalet och mötets uppgift är att enligt vad som avtalats i grundavtalet samordna resultatet av kommunalvalet så att de ledamöter som väljs till samkommunsfullmäktige representerar resultatet av kommunalvalet i medlemskommunerna exempelvis inom landskapet. Enligt utskottets uppfattning skulle en bred politisk proportionalitet i samkommunens förvaltningsorgan främja demokratin.

64 §. Tillämpning av bestämmelser om kommuner i en samkommun.

Enligt 1 mom. tillämpas på samkommuner bland annat vad som föreskrivs om kommuner i 42 §. I lagförslagets 42 § föreskrivs om ett direktörsavtal som ska ingås mellan kommunen och kommundirektören. Utskottet anser att det i lagens 64 § behöver föreskrivas separat om att regleringen om direktörsavtal också ska gälla samkommunens ledande tjänsteinnehavare; i en samkommun avviker avtalsparterna och den som godkänner avtalet från det som föreskrivs om avtalet för kommundirektören. Därför föreslår utskottet att paragrafen kompletteras med ett nytt 5 mom. om ett direktörsavtal mellan samkommunens ledande tjänsteinnehavare och samkommunen. Samtidigt stryks hänvisningen till 42 § i 1 mom.

65 §. Kommunalt affärsverk och dess uppgifter.

Enligt paragrafens detaljmotiv ingår i paragrafen motsvarande bestämmelser som i gällande lag om bildande av ett kommunalt affärsverk och om dess uppgifter. Men i paragrafen ingår inte den bestämmelse som genom lag fogades till 87 a § 4 mom. i kommunallagen och som gäller ändring av grundavtalet i affärsverkssamkommuner när medlemmen är en samkommun. Bestämmelsen behövs fortfarande. Därför föreslår utskottet att den fogas till den aktuella paragrafens 4 mom.

66 §. Affärsverkssamkommunens samkommunsstämma.

Utskottet föreslår att 2 mom. omformuleras så att det blir tydligare.

73 §. Valbarhet till kommunstyrelsen.

Enligt 1 mom. 1 punkten är inte den valbar till kommunstyrelsen som är anställd hos kommunen och lyder direkt under kommunstyrelsen. Valbar till kommunstyrelsen är enligt 2 punkten inte den som är anställd hos en sammanslutning eller stiftelse som bedriver verksamhet inom kommunstyrelsens uppgiftsområde och där kommunen har bestämmande inflytande. Den bestämmelsens syfte är att i fråga om valbarhet jämställa personer som är i samma ställning inom kommunen och inom sammanslutningar och stiftelser som hör till kommunkoncernen.

I praktiken avser "den som är anställd hos kommunen och lyder direkt under kommunstyrelsen" personer i vars uppgiftsbeskrivning i typfallet ingår uppgifter som hör till kommunernas centralförvaltning. Med andra ord har de återkommande en nära beröring med beredning och beslutsfattande som anknyter till allmän förvaltning och numera också koncernstyrning. Det gäller i regel uppgifter som påverkar hela kommunens organisation och uppgiften begränsas inte enbart till en enskild sektor eller ett enskilt uppgiftsområde.

I praktiken anses "en sammanslutning som hör till kommunkoncernen och som bedriver verksamhet inom kommunstyrelsens uppgiftsområde" vara de sammanslutningar eller stiftelser som ska sköta de uppgifter som i en mer traditionell organisation skulle skötas inom kommunens egen organisation och oftast direkt under kommunstyrelsen, i den allmänna förvaltningen eller koncernförvaltningen. Det kan till exempel vara bolag som har anförtrotts förvaltningen av kommunens lokaler eller måltids- och städtjänster helt eller till övervägande del. Uppgiften kan tidigare ha skötts exempelvis under benämningarna lokaltjänster eller måltids- och städtjänster inom kommunens egen organisation. Det handlar således om så kallade stödtjänster som alla andra sektorer inom kommunen anlitar och behöver som stöd för sin verksamhet.

I 73 §1 mom. 4 punkten föreslås i analogi med den gällande kommunallagen bestämmelser om valbarheten för personer i ledande ställning i affärsdrivande sammanslutningar. Jämfört med den gällande kommunallagen har bestämmelsen preciserats genom att den också nämner affärsdrivande stiftelser. Men formuleringen i den föreslagna 4 punkten visar inte tydligt att punkten inte tillämpas på ledamöter i styrelsen eller i ett därmed jämförbart organ i en sammanslutning där kommunen har bestämmande inflytande. Enligt propositionen saknar ledamöter i styrelsen för en sammanslutning som hör till kommunkoncernen inte valbarhet till kommunstyrelsen. De omfattas av den ändring som föreslås i jävsbestämmelserna (97 § 4 mom.) enligt vilken en medlem i styrelsen för en sammanslutning som hör till kommunkoncernen är jävig då ärenden som gäller bolaget behandlas i kommunens organ.

Utskottet anser att regleringen behöver förtydligas och föreslår att paragrafen får ett nytt 4 mom. enligt vilket regleringen i 4 punkten inte gäller ledamöter i styrelsen eller i ett jämförbart organ för en sammanslutning där kommunen har bestämmande inflytande.

74 §. Valbarhet till andra organ.

På grundval av erhållen utredning konstaterar utskottet att det i paragrafens 1 mom. av misstag har lämnats en valbarhetsbegränsning för ledamöter i styrelsen för dottersammanslutningar till kommunen och föreslår att 1 mom. 3 punkten stryks. I stället för valbarhetsbegränsningar tillämpas i dessa situationer jävsbestämmelserna (97 § 4 mom.) enligt vilka en medlem i styrelsen för ett dotterbolag till kommunen är jävig då ärenden som gäller bolaget behandlas i kommunens organ.

Av utskottets förslag följer att 4 punkten blir 3 punkt i lagförslagets 74 § 1 mom.

83 §. Rätt till upplysningar.

Enligt 1 mom. har en förtroendevald rätt att av kommunens myndigheter få de upplysningar som han eller hon anser nödvändiga i sitt uppdrag och som enligt 6 och 7 § i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet ännu inte är offentliga, om inte något annat följer av sekretessbestämmelserna. Förvaltningsutskottet betonar att bestämmelserna inte ger de förtroendevalda rätt att få information som är sekretessbelagd med stöd av offentlighetslagen. Också grundlagsutskottet har uppmärksammat detta. Däremot sägs det i paragrafens detaljmotivering att de förtroendevalda alltid har rätt till sådana sekretessbelagda uppgifter som hör till deras egentliga uppgifter och som behövs t.ex. som grund för beslutsfattandet i ett ärende som behandlas i det berörda organet. Förvaltningsutskottet vill precisera att denna mening i motiven hänvisar till den rätt att få upplysningar som grundar sig på den tillämpliga materiella lagstiftningen i det enskilda fallet.

Enligt 2 mom. har en förtroendevald rätt att av kommunens koncernledning få sådana i koncerndirektivet specificerade upplysningar som gäller verksamheten i kommunens dottersammanslutningar och som koncernledningen innehar, om inte något annat följer av sekretessbestämmelserna.

Utskottet tar fasta på bestämmelsens ordalydelse. Den kan nämligen förstås också på det sättet att koncerndirektivet reglerar sekretessen i fråga om de upplysningar om dottersammanslutningarnas verksamhet som koncernledningen innehar eller att förtroendevalda har rätt att få bara de upplysningar som anges i koncerndirektivet. En sådan tolkning står i strid med den bestämmelse i 12 § 2 mom. i grundlagen som anger att handlingar och upptagningar som innehas av myndigheterna är offentliga, om inte offentligheten av tvingande skäl särskilt har begränsats genom lag. Grundlagsutskottet konstaterar att därför måste åtminstone uttrycket "i koncerndirektivet specificerade" utgå ur det föreslagna 83 § 2 mom. för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande föreslår förvaltningsutskottet att uttrycket "sådana i koncerndirektivet specificerade" stryks i 2 mom.

84 §. Redogörelse för bindningar.

I paragrafen föreslås en bestämmelse om hur förtroendevalda och tjänsteinnehavare ska redogöra för sina bindningar. Dess syfte är att främja öppenhet och insyn i beslutsprocesserna. Genom en skyldighet att redogöra för bindningar går det att förebygga situationer där det finns risk för bristande förtroende för en tjänsteinnehavares eller förtroendevalds agerande. För de förtroendevaldas del är det mer generellt fråga om det politiska systemets tillförlitlighet. Skyldigheten för tjänsteinnehavare att anmäla bindningar syftar till att stärka kommuninvånarnas förtroende för en oberoende och opartisk förvaltning.

Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att skyldigheten att redogöra för sina bindningar gäller kommunstyrelsens ledamöter, ledamöter i organ som sköter uppgifter som avses i markanvändnings- och bygglagen, ordförande och vice ordförande i fullmäktige och nämnder, kommundirektörer, borgmästare och vice borgmästare plus föredragande i kommunstyrelsen och nämnder. Med andra ord gäller skyldigheten en avgränsad del av kommunens viktigaste förtroendevalda och tjänsteinnehavare. Grundlagsutskottet anser att förvaltningsutskottet bör överväga möjligheten att utvidga personkretsen så att skyldigheten åtminstone också gäller andra ledamöter i kommunala organ som fattar ekonomiskt viktiga beslut och de tjänsteinnehavare som använder betydande delegerad beslutanderätt. Ur grundlagens synvinkel finns det inget hinder för att utvidga redogörelseskyldigheten till alla fullmäktigeledamöter.

Förvaltningsutskottet konstaterar att avsikten bakom bestämmelsen har varit att den lagstadgade skyldigheten att redogöra för bindningar ska omfatta de förtroendevalda och tjänsteinnehavare som är centrala med avseende på beslutsfattande och beredning. Tillämpliga är också bestämmelserna om valbarhet och jäv. De ärenden som omfattas av redogörelseskyldigheten är i praktiken rätt omfattande och registret över bindningar läggs ut på webben; därför kan redogörelseskyldigheten öppna en hel del sådana ärenden som hör till personers privatliv. Att utvidga redogörelseskyldigheten exempelvis till alla ledamöter i fullmäktige skulle också för kommunerna innebära en betydande administrativ börda. Eftersom det på ersättare i fullmäktige enligt lagens 31 § tillämpas vad som föreskrivs för fullmäktigeledamöter, skulle redogörelseskyldigheten också gälla ersättare. Utskottet anser att i så fall bör de administrativa kostnaderna för den nya lagstadgade uppgiften kompenseras kommunerna till fullt belopp analogt med de kostnader för organen för deltagande och påverkan som föreslås i lagförslaget. Enligt Finlands kommunförbunds kartläggning har Finlands kommuner valperioden 2013—2016 totalt 9 674 ledamöter i fullmäktige, ca 2 700 ledamöter i kommunstyrelser och ca 12 000 ledamöter i nämnder. Därför anser förvaltningsutskottet inte att en utvidgning av redogörelseskyldigheten vore behövlig eller ändamålsenlig.

Enligt paragrafens 1 mom. ska förtroendevalda och tjänsteinnehavare som omfattas av redogörelseplikten lämna en redogörelse för sina bindningar när det gäller uppgifter i ledningen för eller förtroendeuppdrag i företag och andra sammanslutningar som bedriver näringsverksamhet samt andra bindningar som kan vara av betydelse vid skötseln av förtroende- och tjänsteuppdrag. Grundlagsutskottet konstaterar att regleringen i detta avseende är rätt öppen och menar att med tanke på jämlikhet och rättstrygghet för de förtroendevalda och tjänsteinnehavarna vore det mer motiverat att reglera frågan mer exakt.

I detaljmotiven till paragrafen preciseras innehållet i fråga om att redogöra för bindningar. Enligt motiven avses med näringsverksamhet kommersiell och professionell verksamhet. Redogörelseplikten omfattar uppgifter i ledningen för företag och andra sammanslutningar, alltså åtminstone uppgiften som verkställande direktör och vice verkställande direktör. Med förtroendeuppdrag avses medlemskap i en sammanslutnings eller ett företags organ, av vilka de mest centrala är styrelsen eller ett därmed jämförbart organ. Sådana uppgifter är offentliga enligt 47 § 2 mom. i föreningslagen () och 1 kap. 6 § i lagen om stiftelser (). Med andra bindningar som kan vara av betydelse vid skötseln av förtroende- och tjänsteuppdrag avses t.ex. betydande innehav av fastigheter eller bostadsaktier. Redogörelseplikten avser uppgifter som objektivt sett kan anses vara av betydelse vid skötseln av förtroende- och tjänsteuppdrag.

Förvaltningsutskottet anser det motiverat att formuleringen i 1 mom. preciseras så att den också nämner de på ägande baserade bindningar som nu endast tas upp i motiven och föreslår att bestämmelsen i detta syfte kompletteras med ett omnämnande av betydande förmögenhet. Dessutom har utskottet preciserat bestämmelsens hänvisning till 2 mom. nedan.

90 §. Förvaltningsstadga.

I paragrafen föreskrivs det om vilka ärenden förvaltningsstadgan ska innehålla. Enligt underpunkt n till 2 punkten i 1 mom. ska förvaltningsstadgan innehålla behövliga bestämmelser om behandling av en kommuninvånares initiativ och information som ska ges till initiativtagaren. Eftersom initiativ enligt lagens 23 § kan lämnas också av andra utöver kommuninvånarna är det motiverat att förvaltningsstadgan innehåller behövliga bestämmelser också för dessa fall. Därför föreslår utskottet att underpunkt n ska hänvisa till 23 §. I så fall innehåller bestämmelsen både initiativ av kommuninvånare samt sammanslutningar och stiftelser som har verksamhet i kommunen som avses i 23 § 1 mom. och initiativ av dem som utnyttjar kommunens tjänster enligt 3 mom. Handläggningen av dessa två typer av initiativ i kommunen kan enligt bestämmelserna i förvaltningsstadgan också avvika från varandra.

Enligt underpunkt o till 2 punkten i paragrafens 1 mom. ska förvaltningsstadgan innehålla behövliga bestämmelser också om principer för informationsgivning. Av konsekvensskäl föreslår utskottet att bestämmelsen i stället för informationsgivning ska använda begreppet kommunikation som i lagens 29 §.

114 §. Koncernbokslut.

Enligt propositionen ska en kommun som med sina dottersammanslutningar bildar en kommunkoncern upprätta och i sitt bokslut ta in ett koncernbokslut. För bedömning av förutsättningarna för utvärderingsförfarandet ska det i fortsättningen från koncernnivån finnas tillgång också till uppgifterna i resultaträkningen och finansieringsanalysen. Enligt paragrafens 3 mom. upprättar en kommun som är medlem i en samkommun eller affärsverkssamkommun en balansräkning som motsvarar koncernbalansräkningen, trots att den inte har några dottersammanslutningar.

Utskottet konstaterar att om kommunen inte har några dottersammanslutningar utan endast medlemskap i samkommuner, handlar det inte om en kommunkoncern. Men även då måste de uppgifter som behövs för att bedöma förutsättningarna för utvärderingsförfarandet fås från kommunerna och samkommunerna. Därför föreslår utskottet att 3 mom. ska preciseras så att en kommun som inte har några dottersammanslutningar men som är medlem i en samkommun eller affärsverkssamkommun ska ta in uppgifter som motsvarar koncernbokslutet i sitt bokslut.

118 §. Utvärderingsförfarandet i fråga om kommuner som har en speciellt svår ekonomisk ställning.

Enligt 3 mom. kan ett utvärderingsförfarande inledas bland annat om underskottet i kommunkoncernens senaste bokslut är minst 1 000 euro per invånare och i det föregående bokslutet minst 500 euro per invånare. Behandlingen i utskottet har aktualiserat frågan hur kommunernas fastighets- och bostadsaktiebolag hanteras i koncernbokslutet. Enligt erhållen utredning har det konstaterats vara nödvändigt för att få klarhet i saken att ändra bokföringsnämndens kommunsektions allmänna anvisning till denna del. Enligt utredningen har bokföringsnämndens kommunsektion för avsikt att ge ett självständigt utlåtande om tillämpningen av den allmänna anvisningen för upprättande av kommunens och samkommunens koncernbokslut för att korrigera avskrivningar enligt plan. Utlåtandet ska vara klart före utgången av mars 2015.

Enligt paragrafens detaljmotiv är de föreslagna kriterierna för att inleda ett utvärderingsförfarande mekaniska, och de tillämpas på samma sätt på alla kommuner. Kriterierna beaktar inte de många olika kommunspecifika faktorer som ligger till grund för uppfyllande av dem. I lagstiftningen är det inte möjligt att beakta alla särskilda faktorer som påverkar enskilda kommuners ekonomiska ställning. Dessa faktorer kan beaktas när finansministeriet beslutar om att ett utvärderingsförfarande ska inledas och i de förslag till åtgärder som läggs fram till följd av utvärderingen. Därför är det väsentligt att i samband med ett eventuellt utvärderingsförfarande undersöka och göra en bedömning av kommunkoncernens sammantagna situation. Att bara granska moderkommunen kan vara vilseledande eftersom över- eller underskottet rentav med avsikt kan ha påverkats genom exempelvis koncerninterna transaktioner.

Utskottet inskärper att kriteriet för underskott i koncernbokslutet har relativt höga gränsvärden. När beslut om att en utvärdering ska inledas fattas på basis av ett annat underskott än ett underskott i balansräkningen ska dessutom alla fyra utvärderingskriterier uppfyllas samtidigt. Problem i anslutning till att ett enskilt kriterium, till exempel koncernens lånebelopp, uppfylls i enstaka fall leder således inte till ett utvärderingsförfarande.

I samband med ändringen av lagen om statsandel för kommunal basservice () lämnades lagens 30 § om höjning av kommunernas statsandel enligt prövning i kraft (FvUB 34/2014 rd — RP 133/2014 rd). Därför ska formuleringen i 118 § 3 mom. 1 punkten korrigeras i enlighet med den gällande lagstiftningen så att en eventuell höjning av statsandelen enligt prövning dras av från årsbidraget vid bedömning av uppfyllandet av kriteriet.

124 §. Revisionsnämndens och revisorernas rätt till upplysningar.

Paragrafen föreslås som nu föreskriva att revisionsnämnden trots sekretessbestämmelserna har rätt att av kommunens myndigheter få de upplysningar och ta del av de handlingar som revisionsnämnden anser vara behövliga för skötseln av utvärderingsuppdraget. Revisorernas rätt till upplysningar föreslås bli utvidgad till att utöver handlingar som är i kommunens besittning gälla även handlingar som andra sammanslutningar och stiftelser som hör till kommunkoncernen besitter, om revisorn anser dem nödvändiga för skötseln av revisionsuppdraget. Enligt paragrafens detaljmotiv kan ett revisionsintresse kräva t.ex. att man för att säkerställa att utkomststöd beviljas på behörigt sätt bekantar sig med klientuppgifter som kommunens socialväsende besitter. I fråga om uppgifter som sammanställs till koncernbokslut ska revisorn dessutom vid behov kunna försäkra sig om att revisorerna för de sammanslutningar som hör till koncernen har utfört revisionen på behörigt sätt.

I samband med utskottsbehandlingen har frågan aktualiserats huruvida revisionsnämnden borde ha rätt att få upplysningar direkt från de sammanslutningar och stiftelser som hör till kommunkoncernen. Revisionsnämnden fungerar som fullmäktiges hjälpmedel då den bedömer huruvida de mål för verksamheten och ekonomin som fullmäktige satt upp har nåtts i kommunen och kommunkoncernen och huruvida verksamheten är ordnad på ett resultatrikt och ändamålsenligt sätt.

De bolag som hör till kommunkoncernen är självständiga juridiska personer, och offentligheten för de handlingar som de besitter bestäms enligt aktiebolagslagen (). På dottersammanslutningar i form av aktiebolag tillämpas i regel inte lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (, nedan offentlighetslagen) eller bestämmelserna i kommunallagen om förtroendevaldas rätt att få upplysningar. Däremot tillämpas offentlighetslagen på sådana handlingar om olika bolag som kommunen förfogar över.

Kommunen har som aktieägare rätt att få upplysningar om aktiebolagets verksamhet. Kommunstyrelsen bevakar kommunens intressen i aktiebolaget och överväger också vilka upplysningar den begär av bolaget. På grundval av bestämmelserna i kommunallagen och offentlighetslagen har revisionsnämnden rätt att få upplysningar om kommunens dottersammanslutning av kommunstyrelsen till den del upplysningarna finns i kommunstyrelsens besittning.

Förvaltningsutskottet konstaterar att allt eftersom bolagiseringen av kommunens funktioner utvidgas till olika sektorer har kraven på öppenhet ökat också i fråga om dottersammanslutningarna. Men offentlighetsprincipen som annars tillämpas i kommunens verksamhet är inte lätt att kombinera i synnerhet med affärsverksamhet som bedrivs på en konkurrensutsatt marknad. Då betonas också de förtroendevaldas skyldigheter att inte missbruka sin rätt att få upplysningar och att hemlighålla de upplysningar de får.

Revisionsnämndens rätt att få upplysningar är mer omfattande jämfört med andra förtroendevalda. Men revisionsnämnden har inte enligt de ovan nämnda bestämmelserna rätt att begära upplysningar direkt av en dottersammanslutning. Det kan motiveras med att revisionsnämndens och revisorns uppgifter i förhållande till koncernens dottersammanslutningar och stiftelser enligt kommunallagen är olika. Enligt detaljmotiven till den föreslagna 124 § ska kommunen se till att grunderna för de upplysningar som ingår i verksamhetsberättelsen och bokslutet är tillräckligt väl dokumenterade även för skötseln av utvärderingen. Tillräcklig dokumentering är viktigt, menar utskottet. Men det behövs också annat. Tillgången till upplysningar kan stärkas enligt lagförslagets bestämmelser om ägarstyrning och koncerndirektiv.

I lagförslagets 46 § föreskrivs det om metoder för ägarstyrning. Särskilt bolagsordningen och aktieägaravtal kan innehålla bestämmelser som tryggar tillgången till upplysningar för förtroendevalda med beaktande av det enskilda bolagets arbetsområde och relaterade upplysningsbehov.

Bestämmelser om koncerndirektivets minimiinnehåll ingår i 47 § 4 mom. Förvaltningsutskottet har ovan föreslagit att bestämmelsen ska ändras av orsaker konstaterade i grundlagsutskottets utlåtande. Koncerndirektivet kan inte ens indirekt begränsa de förtroendevaldas lagfästa rätt att få upplysningar. Däremot finns det inget hinder för att i koncerndirektivet ange skyldigheter som dottersammanslutningarna har för att garantera tillgången till information om sammanslutningarnas verksamhet. Förvaltningsutskottet konstaterar med hänvisning till paragrafens detaljmotiv att fullmäktige i koncerndirektivet bör styra ett dotterbolags verksamhet så att kommunens skyldigheter som gäller kommunikation enligt 29 § förverkligas på bästa möjliga sätt också för dottersammanslutningarnas del. På samma sätt finns det skäl att i koncerndirektivet meddela bestämmelser om hur kommunen tryggar rätten för de förtroendevalda och revisionsnämnden att få upplysningar i fråga om dottersammanslutningarna.

I koncerndirektivet kan fullmäktige också ålägga dottersammanslutningarna att göra upp anvisningar för god förvaltnings- och ledningspraxis som ska följas i sammanslutningens styrelsearbete (corporate governance). Utgångspunkten för styrelsearbetet bör vara att ledningen främjar ägarnas och företagets intressen. Då man gör upp anvisningarna kan man t.ex. utnyttja Finlands kommunförbunds rekommendation om god förvaltnings- och ledningspraxis, Värdepappersmarknadsföreningen rf:s kod för bolagsstyrning för börsnoterade bolag samt Centralhandelskammarens agenda för utveckling av de icke börsnoterade bolagens förvaltning liksom också de principbeslut staten meddelat om sin ägarpolitik.

Därför tillstyrker förvaltningsutskottet den föreslagna 124 § i enlighet med propositionen.

129 §. Beviljande av lån eller av borgen eller annan säkerhet.

I paragrafen föreslås bestämmelser om de villkor på vilka en kommun kan bevilja lån, borgen eller annan säkerhet för annans skuld eller annan förbindelse. Bestämmelsen om begränsning av borgen och utlåning minskar kommunernas risktagande, men begränsar samtidigt det näringspolitiska handlingsutrymmet. Ändå anser utskottet att regleringen är befogad på grund av de stora kommunriskerna. Enligt utredning ger kommunernas borgenspraxis vid handen att i synnerhet små kommuner har gått i borgen för betydande belopp i förhållande till sin ekonomiska bärkraft. Om borgensansvaret realiseras kan kommunens hela verksamhet och förmåga att ta ansvar för grundservicen riskeras. I synnerhet för små kommuner utgör också beloppet av de borgensförbindelser kommunen beviljat sammanslutningar utanför kommunkoncernen en betydande risk. I de kommunerna är näringsstrukturen dessutom ofta väldigt beroende av de företagen och de arbetsplatser de erbjuder och därmed är också kommunens hela ekonomi beroende av de företagens verksamhet. Risknivån i kommunens borgensförbindelser ökas ytterligare av att privata företag ansöker om kommunal borgen för sina lån i synnerhet då de inte kan få andra borgensmän eller deras borgen inte räcker för hela lånebeloppet.

Enligt paragrafens 2 mom. får kommunen bevilja en sammanslutning som bedriver verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden borgen eller annan säkerhet för en skuld eller annan förbindelse endast om sammanslutningen hör till kommunkoncernen eller om den kontrolleras av kommunerna eller av kommunerna och staten tillsammans. Utskottet konstaterar att regleringens syfte är att möjliggöra normala finansieringslösningar mellan dotterbolaget och moderbolaget. I annat fall vore kommunala bolag i ett ofördelaktigare läge jämfört med motsvarande privata bolag. Med avseende på att trygga konkurrensneutraliteten måste Konkurrens- och konsumentverket ha behörighet att ingripa enligt 30 a § i konkurrenslagen () i kommunkoncernens interna lån och borgen om förfarandet snedvrider eller kan snedvrida förutsättningarna för en sund och fungerande konkurrens på marknaden. Med förfarande som snedvrider eller förhindrar konkurrensen avses alla förfaranden som får till följd att konkurrensen inte är rättvis mellan näringsverksamheten inom offentlig och privat sektor.

Enligt allmän lagtolkning kan begränsningar inte ha retroaktiva verkningar. Därför ändrar regleringen av borgen och utlåning inte de gällande förbindelserna. Till den del givande av lån och borgen aktualiseras på nytt i kommunen, är situationen en annan. Utskottet anser att det inte i detta sammanhang går att sätta helt nya lån och borgensförbindelser i annan ställning än lån och borgensförbindelser som innebär förlängning av tidigare beviljade lån och borgensförbindelser, utan begränsningarna gäller båda. I fråga om verkställbarheten för ett borgensbeslut hänvisar utskottet till högsta förvaltningsdomstolens avgörande (HFD 2012:9) enligt vilket ett beslut av fullmäktige om borgen inte kan verkställas förrän beslutet har vunnit laga kraft.

130 §. Fastställande av de marknadsmässiga villkoren för överlåtelsen av eller arrenderingsavtalet för en fastighet som ägs av kommunen.

I paragrafen föreslås bestämmelser om de förfaranden som ska iakttas när kommunen överlåter eller arrenderar ut en fastighet som den äger om fastigheten överlåts till eller ett långt arrenderingsavtal ingås med en aktör som bedriver verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden, t.ex. ett företag. Bestämmelsen baserar sig på kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader (EGT C 209, 10.7.1997) enligt vilka överlåtelse av fastighet inte anses ha inslag av förbjudet statligt stöd. Kommissionen har tilllämpat samma meddelande också på arrenderingsavtal gjorda av offentliga samfund. Därför gäller den föreslagna paragrafen också långvariga arrenderingsavtal. Bestämmelsens syfte är att fästa kommunernas uppmärksamhet på att iaktta EU-lagstiftningen också i fråga om arrendering. Med långa arrenderingsavtal avses i bestämmelsen avtal som ingås för mer än 10 år. Begränsningen är nationell reglering och utskottet menar att den behövs för att klargöra det nationella rättsläget.

134 §. Begäran om omprövning.

Den som är missnöjd med ett beslut av kommunstyrelsen, en nämnd, ett utskott eller deras sektioner eller en myndighet som lyder under dem, får begära omprövning av beslutet. I 2 mom. anges hos vem begäran om omprövning framställs. Utskottet konstaterar att direktionen för ett affärsverk i kommunens förvaltningsstadga kan ges övertagningsrätt i fråga om även andra ärenden än direktionens lagstadgade ärenden. Därför finns det orsak att precisera bestämmelsen så att i ärenden där direktionen för affärsverket har rätt att överta ärendet, ska omprövning av direktionens och underlydande myndigheters beslut begäras hos direktionen. Annars skulle begäran om omprövning enligt paragrafen gå till kommunstyrelsen eller nämnden.

135 §. Kommunalbesvär.

I 1 mom. ska i fråga om samkommunen i stället för till 58 § hänvisas till de organ som avses i dess 1 mom., på samma sätt som i 140 §. Utskottet föreslår att bestämmelsen preciseras på detta sätt.

150 §. Övergångsbestämmelser som gäller bolagiseringsskyldigheten.

I propositionen föreslås att lagens 126 § 1 mom. tillämpas på arbetskraftsutbildning från ingången av 2017. Men enligt utredning till utskottet bör övergångsbestämmelsen i analogi med lagen om ändring av kommunallagen () som trädde i kraft den 1 september 2013 gälla alla köpta tjänster enligt lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice () som kommunerna kan erbjuda. Det kan gälla exempelvis träning, rehabilitering och experttjänster. Utskottet konstaterar att bestämmelsen behöver bli ändrad på detta sätt (1 mom.).

Enligt erhållen utredning bör paragrafen också kompletteras med en övergångsbestämmelse om produktion av företagshälsovårdens tjänster. I samband med den ovan nämnda ändringen av kommunallagen fäste förvaltningsutskottet, social- och hälsovårdsutskottet samt arbetslivs- och jämställdhetsutskottet uppmärksamhet vid schemaläggningen för bolagiseringen av företagshälsovårdens tjänster (FvUB 10/2013 rd, ShUU 9/2013 rd och AjUU 6/2013 rd). Att övergångsbestämmelsen är ändamålsenlig talar också den pågående strukturreformen för social- och hälsovården för. Utskottet föreslår en övergångsbestämmelse om företagshälsovårdens tjänster i ett nytt 2 mom. Skyldigheten att bolagisera tillämpas på de tjänster som avses i bestämmelsen från början av 2017.

Övergångstiden gäller företagshälsovårdens sjukvårdstjänster som utan en övergångstid borde bolagiseras. Skyldigheten att bolagisera gäller inte företagshälsovårdens lagstadgade förebyggande tjänster. Därför hänvisar 2 mom. uttryckligen till sådan företagshälsovård som avses i 18 § 3 mom. i hälso- och sjukvårdslagen.

Övergångsbestämmelsen om företagshälsovården bör också visa bestämmelsens förhållande till kravet på marknadsmässig prissättning i 128 §.

Konkurrens- och konsumentverket har enligt 30 a § i konkurrenslagen () behörighet att ingripa i en kommuns eller samkommuns verksamhet och prissättning när den tillhandahåller företagshälsovård i ett konkurrensläge på marknaden. För att undvika tolkningsproblem bör bestämmelsen dock klart konstatera att Konkurrens- och konsumentverket har behörighet att också under övergångsperioden ingripa i förfaranden som snedvrider eller förhindrar konkurrens enligt 4 a § i konkurrenslagen.

Enligt erhållen utredning behöver paragrafen också kompletteras så att övergångsbestämmelsen om pensionsskydd tillämpas enligt ovan nämnda ändring i kommunallagen också på överföring av uppgifter som genomförs under övergångsperioden. På så sätt undviks att övergångsbestämmelsen förfaller i samband med att den gällande kommunallagen upphävs. (Nytt 3 mom.)

I den ovan nämnda ändringen av kommunallagen föreskrevs också om frihet från överlåtelseskatt i anknytning till bolagiseringsskyldigheten under en övergångsperiod. Utskottet finner det ändamålsenligt att friheten från överlåtelseskatt i detta sammanhang under övergångsperioden regleras på samma sätt som i ikraftträdandebestämmelsen i den nämnda ändringen av kommunallagen. (Nya 4, 5 och 6 mom.)