Motivering
En restriktiv hållning till undantagslagar
Kärnenergilagen stiftades i grundlagsordning, främst
på grund av 15 och 63 §. Regeringen föreslår
inga ändringar i de paragraferna nu. Problemet i 15 § gällde
om det är möjligt att väcka ett ärende
i riksdagen genom ett principbeslut av statsrådet. Eftersom
granskningen av ett principbeslut av statsrådet om uppförande
av en kärnanläggning som är anmärkningsvärd
till sin allmänna betydelse var ett nytt instrument och
en ordagrann tolkning av riksdagsordningens 63 § gav vid
handen att det också är fråga om en formellt
sett ny uppgift för riksdagen, ansåg grundlagsutskottet
att lagförslagets 15 § är en sådan från
regeringsformen och riksdagsordningen avvikande bestämmelse
som bör behandlas i grundlagsordning (GrUU 17/1985
rd, s. 3—4). Varken 39 § i den nya grundlagen
eller 19 § i riksdagens arbetsordning nämner ett
principbeslut av statsrådet som ett instrument för
att väcka ett ärende.
När frågan var aktuell ansåg grundlagsutskottet
att 63 § 2 mom. i kärnenergilagen är
en befogenhet som avviker från konstitutionen i och med
att den tillåter att främmande stater eller internationella
organisationer genom en vanlig lag får rätt att
göra de inspektioner som nämns i lagrummet men
som vid den tidpunkten ansågs kränka statens suveränitet
(GrUU 17/1985 rd, s. 7/I).
Bestämmelsen ändrades senare med medverkan från
utskottet, som ansåg det vara skäl att stryka
det som hänvisar till denna befogenhet och samtidigt till
undantagslagen. Detta kunde t.ex. göras genom att de internationella
kärnenergiorgan som Finland garanterar kontrollbefogenheter
för nämns i lagen (GrUU 11/2000
rd, s. 5/II).
I samband med grundlagsreformen uppmanade utskottet regeringen
att undvika rent nationella lagar som inte är förenliga
med grundlagen och att ta ställning till hur nödvändiga
de undantagslagar är som stiftats innan den nya grundlagen
träder i kraft och vilket deras förhållande är till
den nya grundlagen och vidta nödvändiga åtgärder
för att lagstiftningen ska uppfylla grundlagens krav (GrUB
10/1998 rd, s. 21—22, GrUU 46/2005
rd, s. 4/II och GrUU 9/2007
rd, s. 4/II). Regeringen drar i propositionsmotiven
konklu-sionen att 15 och 63 § inte utgör
något betydande undantag från grundlagen och att
man därför inte behöver titta närmare
på dem i detta sammanhang. De kommer att analyseras senare
i samband med en evenuell översyn av lagen.
Utan att ta ställning till om de två paragraferna är
grundlagsenliga eller inte håller utskottet med regeringen
om att det inte finns anledning att i samband med den här
lagändringen titta närmare på bestämmelsernas
grundlagsenlighet utan återkomma till saken i samband med
en totalöversyn av lagen.
Delegering av lagstiftningsbehörighet
I den föreslagna 58 § är 2 mom. generös
då det gäller normgivningsmakt. Enligt momentet
ska bestämmelserna om särskilda krav på säkerheten
vid användning av kärnenergi, skydds- eller beredskapsarrangemangen
eller den övervakning som behövs för
att förhindra spridning av kärnvapen beaktas när
kärnanläggningar uppförs. Bestämmelserna
utfärdas med stöd av kärnenergilagen.
I 80 § 1 mom. i grundlagen står det att förordningar
kan utfäras med stöd av ett bemyndigande i grundlagen
eller i någon annan lag. Enligt 2 mom. kan även
andra myndigheter genom lag bemyndigas att utfärda rättsnormer
i bestämda frågor, om det med hänsyn
till föremålet för regleringen finns
särskilda skäl och regleringens betydelse i sak
inte kräver att den sker genom lag eller förordning.
Tillämpningsområdet för ett sådant
bemyndigande ska vara exakt avgränsat. Dessutom kräver
grundlagens 119 § 2 mom. att de allmänna grunderna
för statsförvaltningens organ ska regleras genom
lag, om deras uppgifter omfattar utövning av offentlig
makt.
Utskottet menar att den föreslagna bestämmelsen är
alltför vag och att den lämpligen bör preciseras
genom att ange den rättsliga grunden för bestämmelserna
och det organ som får utfärda bestämmelser
(GrUU 57/2006 rd, s. 2/II, GrUU
47/2005 rd, s. 4/I, GrUU 6/2002
rd, s. 2/I). Om det däremot är
fråga om en hänvisningsbestämmelse till
andra bestämmelser i kärnenergilagen eller någon
annan lag, ska detta framgå av lagen exaktare.
Överföring av förvaltningsuppgifter
på andra än myndigheter
I det föreslagna 2 a kap. i kärnenergilagen
finns bestämmelser om bl.a. skyddsarrangemang (7 l §),
användning av maktmedel (7 o §),
beredskapsarrangemang (7 p §) och allmänna säkerhetsföreskrifter
(7 q §). I de här bestämmelserna handlar
det om att överföra offfentliga förvaltningsuppgifter
på andra än myndigheter och följaktligen
måste de analyseras utifrån 124 § i grundlagen.
Enligt den paragrafen kan offentliga förvaltningsuppgifter
anförtros andra än myndigheter endast genom lag
eller med stöd av lag, om det behövs för
en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna
och det inte äventyrar de grundläggande fri- och
rättigheterna, rättssäkerheten eller
andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär
betydande utövning av offentlig makt får dock
ges endast myndigheter.
Med hänsyn till att kärnanläggningar är
förknippade med säkerhetsrisker behöver
de säkerhetsarrangemang utöver det normala. Därför är det
motiverat att kärnanläggningen själv
först försöker gardera sig genom säkerhets-
och beredskapsmekanismer och bereda sig på att bekämpa
olagliga handlingar med våld om så behövs.
Utskottet menar att det är nödvändigt
och funktionellt att anförtro kärnanläggningarna
offentliga förvaltningsuppgifter. Regleringen är
i stort sett exakt och korrekt.
Vissa brister finns emellertid, nämligen i 7 l § 3
mom. och 7 p § 3 mom. om skydds- och beredskapsarrangemang.
I dem sägs det att ansvaret för säkerhetsorganisationen
och säkerhetspersonalen respektive för den personal
som är utbildad för beredskapssituationer ska
fastställas. Ett offentligt förvaltningsuppdrag är
villkorat med att de som har hand om det handlar under tjänsteansvar
(GrUU 18/2007 rd, s. 6/II, GrUU 20/2006
rd, s. 2/II, GrUU 33/2004 rd,
s. 7/II).Utskottet anser att tjänsteansvaret för
de nämnda personerna och organisationerna måste
regleras i lagen, inte lämnas åt kärnanläggningen
eller myndigheterna att bestämma. Men om man i bestämmelserna
med ansvar inte anser tjänsteansvar utan exempelvis uppgifter
eller uppgiftsfördelning, bör ordet preciseras
eller strykas.
Enligt 7 l § 3 mom. och 7 p § 3 mom. ska säkerhetsorganisationen,
säkerhetspersonalen och de som ingår i beredskapsorganisationen
ges de befogenheter som uppgiften kräver. Bedömt
mot bakgrund av 124 § i grundlagen anser utskottet att
grunderna för befogenheterna måste framgå av
lagen. Bestämmelserna behöver alltså preciseras.
Den föreslagna 7 o § har bestämmelser
om användning av maktmedel. Men enligt 124 § i grundlagen
får uppgifter som innebär betydande utövning
av offentlig makt ges endast myndigheter. Enligt förarbetena
till grundlagen och grundlagsutskottets praxis kan som betydande utövning
av makt anses t.ex. på självständig prövning
baserad rätt att använda maktmedel eller att på något
annat sätt ingripa i en persons grundläggande
fri- och rättigheter (RP 1/1998 rd,
s. 180/I, GrUU 55/2005 rd,
s. 2—3, GrUU 19/2005 rd, s.
8/II). Grundlagsutskottet har trots allt ansett detta tillåtligt,
om användningen av maktmedel sker i noggrant avgränsade
situationer där myndigheten har ett tillfälligt
behov av utomstående hjälp (GrUU 48/2005
rd, s. 4/I, GrUU 49/2004 rd,
s. 2—3, GrUU 20/2002 rd, s. 3).
Utskottet bedömer att tillfällighetskravet
uppfylls för användning av maktmedel då 7 q § 3 mom.
föreskriver att ledningsansvaret för skyddsarrangemang övergår
på polisen i situationer där det föreligger
hot om lagstridig verksamhet och för beredskapsarrangemang
på räddningsmyndigheten när det gäller
räddningsinsatser vid olycksfall. Likaså uppfylls
proportionalitetskriteriet, eftersom 7 o § 1 och 2 mom.
kräver att användningen av makmedel måste
vara försvarligt.
En bestämmelse där säkerhetspersonalens
användning av våld generellt begränsas
till uppgiften att säkerställa säkerheten är
trots allt onödigt vag, menar utskottet. Den måste
preciseras och begränsas lokalt så att maktmedel
huvudsakligen får användas bara inom kärnanläggningsområdet
och bara för att skydda transpot och lagring av kärnmaterial
och kärnavfall.
Övrigt
Den högsta ledningen och tillsynen på kärnenergiområdet
hör enligt 54 § 1 mom. till handels- och industriministeriet.
Eftersom arbets- och näringsministeriet övertog
handels- och industriministeriets uppgifter den 1 januari 2008, är
det enligt utskottet på sin plats med följdändringar
i 16 § 2 mom,. 22 § 2 mom., 28 § 1 mom.,
32 § 1 mom., 43 § 2 mom., 48 § 2 mom.,
53 e § 1 mom., 68 § 2 mom., 74 §, 75 § 2—3
mom. och 76 § 1 mom.