Motivering

Allmänt

Utskottet konstaterar att många vildlaxbestånd i Östersjön är svaga, resultaten av utsättning av lax har försämrats och post-smoltdödligheten har ökat. Laxfångsterna i Östersjön har i själva verket sjunkit till en mycket låg nivå. Utskottet konstaterar att Internationella havsforskningsrådet (ICES) har uttryckt sin oro över tillståndet och den genetiska mångfalden hos vildlaxbestånden i Östersjön. Också Kommissionen för skydd av Östersjöns marina miljö (Helcom) har fäst uppmärksamhet vid det dåliga tillståndet hos flera av Östersjöns laxbestånd. På ett allmänt plan understryker utskottet att laxfisket i Östersjön för närvarande inte är på en hållbar nivå.

Då det gäller att organisera laxfisket samt vårda och skydda laxbestånden har det under flera årtionden förekommit exceptionellt starka internationella och nationella kontroverser. Den grundläggande orsaken är laxens långa livscykel och vandring inom flera staters vattenområden. Laxen leker i älvarna och vandrar till exempel från Torne älv till södra Östersjön, där den äter upp sig, och återvänder sedan norrut längs kusten till den älv där den leker.

Utskottet anser att med tanke på en förbättring av vildlaxbeståndens tillstånd är kommissionens förslag till förordning om en försörjningsplan för laxbeståndet i Östersjön ett steg i rätt riktning. Kommissionens främsta syfte — att återställa vildlaxarnas naturliga livscykel och få fiskarna att föröka sig i naturen — är värt att understödas med tanke på fiskets hållbarhet. Kommissionens förslag syftar också till att bestånden av vild lax i Östersjön ska utnyttjas enligt principen om maximal hållbar avkastning (MSY, maximum sustainable yieldprincipen) och att laxbeståndens genetiska mångfald bevaras. Alla dessa mål förbättrar vildlaxbeståndets tillstånd i Östersjön, om de förverkligas.

Enligt sin preliminära ståndpunkt vill statsrådet främja genomförandet av internationella åtaganden och uppnåendet av MSY-målet för vildlaxbeståndet till 2015, om möjligt. Utskottet understryker att en förbättring av tillståndet absolut kräver snabba förändringar både i EU:s laxpolitik och den nationella regleringen av laxfisket.

Laxbeståndens tillstånd i Östersjön

I de älvar som mynnar ut i Östersjön har ursprungligen funnits minst 100 olika laxstammar. Miljöförändringarna i Östersjön och i de älvar som mynnar ut i Östersjön har försvagat bestånden kraftigt. I tillväxtområdena i havet har också det alltför effektiva fisket påverkat laxbestånden. Man uppskattar att det ännu finns omkring 30 laxstammar i Östersjön och att deras tillstånd varierar mycket. I Finland har man en gång i tiden tämjt forsar för energiproduktion och rensat upp älvar för flottning. Dikningar har slammat upp lekbottnar och avloppsvattnet har försämrat vattenkvaliteten. På grund av de här omfattande miljöförändringarna finns det av Finlands 18 laxälvar som mynnar ut i Östersjön endast två kvar i naturtillstånd, Torne älv och Simo älv.

Enligt en bedömning av ICES från 2011 är tillståndet för en del av vildlaxälvarna i Bottenviken på en miniminivå med tanke på möjligheterna att på sikt skydda eller rehabilitera laxbestånden. Enligt ICES får fiskedödligheten när det gäller laxbestånden i Bottenviken dock inte öka alls, medan fisket som gäller andra laxbestånd i Östersjön bör minska avsevärt.

Laxbestånden i södra Östersjön är allmänt taget tydligt mindre och svagare än bestånden i nordligare älvar. Enligt ICES bör trycket på fiske när det gäller laxbestånden i södra Östersjön märkbart minskas. Laxbestånden i de älvar som mynnar ut i Finska viken är också mycket svaga. På Finska viken bör inget fiske överhuvudtaget riktas mot de ryska och estländska laxbestånden.

Av laxälvarna i Bottenviken är tillståndet sämst i Simo älv i Finland och Rickleån och Öreälven i Sverige. Det förekommer också problem i bestånden i Råneälven, Sävarälven och Lödgeälven. Beståndet i Simo älv kommer sannolikt inte att börja återhämta sig så länge nuvarande fiskedödlighet råder. Dessa laxbestånd fiskas också inom laxfisket vid finska kusten och i det avseendet har en reglering av kustfisket betydelse för de småoch svaga bestånden.

Post-smoltdödlighet för laxyngel

Utskottet understryker att i fråga om vildlaxbestånden som vuxit till följd av produktion av laxyngel i Torne älv och Kalixälven försvagas återhämtningen av att post-smoltdödligheten samtidigt har ökat. Den uppskattas till och med ha ökat mera markant än tidigare uppgifter visade. Under hög post-smoltdödlighet kan upp till 95 procent av smolten som vandrat ut i havet dö. Enligt Vilt- och fiskeriforskningsinstitutets bedömningar har post-smoltdödligheten för lax nästan fyrdubblats jämfört med början av 1990-talet, och det finns ingenting som tyder på att situationen förbättras inom den närmaste framtiden. Ökande post-smoltdödlighet minskar kraftigt fångstavkastningen från laxbestånden och förutsätter att fisket anpassas till avkastningen från laxbestånden. Vi känner ännu inte helt till orsakerna till att Östersjölaxens post-smolt inte överlever i lika stor utsträckning som tidigare.

Gråsälsstammen har ökat kraftigt i norra Östersjön sedan början av 2000-talet. Vilt- och fiskeriforskningsinstitutet framhåller att det utifrån dagens undersökningar inte är möjligt att ge en kvantitativ bedömning av gråsälens fångst av laxens post-smolt eller vuxna laxar under vandring. Undersökningar i Bottenviken av sälarnas föda har emellertid visat att en del sälar har ätit lax- och öringsmolt. Å andra sidan finns det uppgifter som visar att överlevnaden av post-smolt också har försämrats i Atlanten där sälarna är färre och därför inte fångar fisk i samma utsträckning. Utskottet anser det vara viktigt att man vidare utreder hur sälarna påverkar den ökade post-smoltdödligheten och försöker finna sätt att minska den.

För att säkerställa utvecklingen av vildlaxbestånden i Östersjön bör det finnas tillräckligt många lekande laxar också när antalet laxar som överlever den första tiden av sin vandring i havet minskar. Om post-smoltdödligheten förblir på en hög nivå och man inte lyckas öka antalet laxar som återvänder för att leka, räcker det i dagens läge inte med att endast produktionen av vildlaxyngel i älvarna återhämtar sig, poängterar utskottet.

Regleringen av laxfiske i Östersjön

Laxfisket i Östersjön regleras genom tekniska fiskebestämmelser i rådets förordning (EG) nr 2187/2005. I förordningen föreskrivs bl.a. om tillåtna fisketider, tillåtna fångstredskap och deras egenskaper. De totala tillåtna fångstmängderna för Östersjölax fastställs i EU årligen genom den s.k. TAC- och kvotförordningen (TAC, total allowable catch, total tillåten fångstmängd). Genom dessa EU-förordningar fastställs TAC-värdena, vilka delas upp i laxkvoter mellan medlemsstaterna.

När Finland anslöt sig till Europeiska gemenskapen räknades Finlands andel av gemenskapens TAC ut på basis av de finländska fiskarnas fångsthistoria för laxfisket till havs. Den nationella kvoten för Finland baserar sig på EU-principen om relativ stabilitet. Denna princip innebär att en medlemsstat i EU får en på förhand bestämd procentuell andel av fångstkvoten. Principen om relativ stabilitet utgör en hörnsten i EU:s fiskeripolitik och den tillämpas praktiskt taget på alla fiskbestånd. Kommissionens förslag till förordning reglerar inte direkt fångskvoten men genom att fastställa TAC-värdet för fiskdödligheten påverkas också fångstkvoterna indirekt.

ICES rekommendationen för laxfiskekvoten i Östersjöns huvudbassäng och Bottenviken var 133 000 laxar för 2010, men på politisk nivå beslöt man att kvoten är 294 000 laxar. Rekommendationen var 120 000 laxar 2011, men beslutet blev en kvot på 250 000 laxar. År 2012 var rekommendationen 54 000 laxar, men beslutet blev en kvot på cirka 122 500 laxar. I fråga om kvoten för 2012 beaktade kommissionen de för Polen uppskattade illegala fångsterna (ca 70 000 laxar) som det emellertid inte finns exakta uppgifter om. Med hänvisning till det som sägs ovan påpekar utskottet att TAC för Östersjölaxen i flera år har varit höga jämfört med ICES rekommendationer om maximala fångster för hållbart fiske. Enligt ICES bedömning har läget under de senaste åren delvis till och med varit sådant att om den för hela Östersjön fastställda laxkvoten hade fiskats, skulle det inte längre finnas tillräckligt många moderfiskar. Utskottet konstaterar att TAC och de fastställda kvoterna under de senaste åren i praktiken inte har haft någon som helst styrande verkan på laxfisket. Hösten 2011, inför förhandlingar om kvoterna för 2012, föreslog Finland betydligt större laxkvoter än kommissionen och lade till sist ned sin röst när beslutet om kvoter fattades.

Utskottet hänvisar till sitt utlåtande om ändring av den gemensamma fiskeripolitiken (JsUU 9/2011 rd—U 30/2011 rd) och understryker att när det gäller laxen har läget förändrats i väsentlig grad jämfört med läget på 1990-talet, eftersom andelen odlad lax i fångsterna i Östersjön har sjunkit dramatiskt och att älvarna i norra Finland och Sverige för närvarande genom naturlig förökning producerar en betydande del av Östersjölaxen. Utskottet betonar att regleringen och utnyttjandet av bestånden bör ändras i och med att betydelsen av utsättning av lax har minskat betydligt. Kommissionens förslag syftar också till att utsättningen fasas ut. Utskottet konstaterar att regleringen av anadroma fiskstammar, dvs. arter som vandrar upp i älvarna för att föröka sig, bör differentieras i EU:s gemensamma fiskeripolitik och i samband med regleringen av fisket. Principerna för reglering av fiske av vandringsfiskbestånd ska genomföras i överensstämmelse med Förenta nationernas havsrättskonvention. I del V artikel 66 i konventionen föreskrivs om anadroma bestånd separat från andra fiskarter. Enligt havsrättskonventionen har Finland och Sverige i egenskap av i konventionen avsedda ursprungsstater det största ansvaret för vården av Östersjöns laxbestånd och också rätt att utnyttja beståndet. Utskottet anser att det är viktigt att den här utgångspunkten utgör grunden för åtgärderna i kommissionens förslag.

Fastställande av värdet för fiskedödligheten

Enligt artikel 7 i kommissionens förslag föreslås att det för alla laxbestånd i Östersjön fastställs ett och samma värde för fiskedödligheten när det gäller havsfiske. Värdet föreslås vara 0,1 vilket betyder att den gemensamma nivån för fiskedödligheten för alla laxbestånd är cirka 10 procent. Enligt förslaget ska den årliga TAC-nivån inom EU fastställas så att den inte överstiger den maximala nivån för fiskedödligheten, som är 0,1.

Statsrådet anser i sin preliminära ståndpunkt att man utöver den föreslagna regleringsmodellen som baserar sig enbart på fiskedödligheten i det föreslagna havsområdet också bör utreda möjligheterna för en regleringsmodell enligt vilken begränsningarna riktas mot laxfiske på öppna havsområden i Östersjöns huvudbassäng. Statsrådet menar att fiske av lax med drivrev, som har ökat i de södra delarna av Östersjön, orsakar stora problem för regleringen av laxfisket eftersom i princip alla laxbestånd är föremål för fiske där. I dagsläget får man vid fiske med drivrev på öppna havsområden också lax som är under minimimåttet. Regleringsmodellen begränsar särskilt fiske med drivrev, där mängden lax som är under minimimåttet är högre än i andra fiskeformer. Den minskar således också mängden lax som kastas bort, menar statsrådet.

Enligt ICES bedömningar är fiske med drivrev på öppna havsområden i Polen ett särskilt problem, eftersom fisket uppenbarligt är betydligt större än Polens kvoter. Den statistikförda laxkvoten som Polen har rapporterat har varit oproportionerligt liten i förhållande till fiskeflottans fångstinsatser. Dessutom misstänks det starkt att laxfångster bokförs felaktigt som öringsfångster inom fisket i Polen. Utskottet anser att det är absolut nödvändigt att införa striktare EU-kontroll av tjuvfisket i Polen och samtidigt snabbt göra slut på det.

Utskottet framhåller att ett totalförbud mot fiske med drivrev på öppna havsområden i Östersjöns huvudbassäng skulle vara ett starkare stöd då det gäller skyddsmålet för vildlaxbestånden och bevarandet av reglerat fiske vid kusten. Utskottet anser det viktigt att man i den fortsatta beredningen närmare utreder hur stor inverkan minskat fiske eller förbud mot fiske med drivrev skulle ha då det gäller att nå den föreslagna nivån för fiskedödligheten och återhämtningen av svaga bestånd. Utskottet påpekar emellertid att också fisket vid kusten i Österjön måste regleras tillräckligt så att man också lyckas få svaga naturliga bestånd att öka. Kustfisket omfattar också blandfiske där man samtidigt fiskar laxar ur svaga och starka bestånd.

Utsättning av lax

Kommissionen föreslår att utsättning av lax bara får ske i älvar med vild lax och i potentiella laxälvar. Artiklarna 12 och 13 begränsar utsättningen endast till stödutsättningar och utsättningar för återetablering. Med stödutsättningar avses utsättning i älvar med vild lax och med utsättningar för återetablering utsättning i potentiella laxälvar i syfte att upprätta självförsörjande populationer av vild lax. Utsättningar för återetablering får göras i potentiella laxälvar under vissa förutsättningar. Sådana förutsättningar är vattenvägar för fri vandring, lämplig vattenkvalitet, lämpligt habitat samt bevarande- och förvaltningsåtgärder för att återetablera en självförsörjande population av vild lax och ett program för övervakning av resultaten av utsättningarna. I förslaget föreslås en övergångsperiod på sju år för utsättningar. Efter övergångsperioden är annan utsättning än den som nämns ovan förbjuden.

Statsrådet anser att den del av förslaget som gäller utsättning av lax är problematisk och bör undersökas och utvärderas ytterligare. Utskottet konstaterar att utsättningarna för närvarande är förknippade med en mängd problem. I statsrådets skrivelse konstateras det bara att effekterna av laxutsättningarna varierar stort. Utifrån en utredning vill utskottet till skillnad från statsrådet framhålla att resultaten av laxutsättningarna har sjunkit till en mycket låg nivå. Utskottet konstaterar att det årligen görs utsättningar av över fem miljoner laxsmolt, men att mindre än 5 procent av dem överlever.

Både som post-smolt och i senare livsskeden är överlevnaden hos sättfisk tydligt lägre än i fråga vildlaxyngel. Vilt- och fiskeriforskningsinstitutet bedömer att kostnaderna för laxutsättningar i dag är större än värdet på laxfångsten. På grund av de kraftigt försämrade resultaten av utsättningarna är det nödvändigt att förbättra smoltproduktionen i Östersjön och säkerställa en livscykel som i större utsträckning baserar sig på vild lax.

Ersättningar enligt vattenlagen för skador som förorsakats fiskbestånden och fisket av byggande i älvar har i Finland koncenterats till fiskutsättningar. Jämfört med andra länder i Mellaneuropa och Nordeuropa har man i begränsad utsträckning återställt fiskbestånd i deras naturliga habitat genom att t.ex. bygga fiskvägar. I enlighet med statsrådets ståndpunkt konstaterar utskottet att en ändring av kraftverkens skyldighet att sätta ut fisk enligt vatten- och miljöskyddslagarna till ersättande eller andra skyldigheter skulle vara en lång process som i varje fall kräver en längre tidsfrist än den som kommissionen föreslår och en vidareutveckling av kommissionens förslag. Dessutom saknar förslaget till förordning en tydlig handlingsplan för hur arvsmassan ska bevaras hos de laxstammar (t.ex. Ule älv) där beståndet endast baserar sig på odling och dess naturliga livscykel inte kan återställas på grund av att det finns få eller inga lekområden.

Med stöd av den nyaste forskningen om effekterna av olika former av vård av fiskbestånd bör skyldigheterna att sätta ut fisk bli en del av en mångsidig vård av vattendrag och hållbara fiskbestånd och organiserandet av fisket. Dessutom ska de bidra till att målen för vattendragens ekologiska tillstånd uppnås. Med hänvisning till den nationella strategin för fiskvägar (statsrådets principbeslut 8.3.2012) understryker utskottet att den i fortsättningen bör integreras med den fleråriga förvaltningsplan för laxbeståndet som föreslås av kommissionen. Dessutom bör man eftersträva att det senare i samband med processerna för att utveckla och ändra skyldigheterna att sätta ut fisk blir möjligt att också utnyttja bidrag från fiskerifonden för att främja naturlig förökning.

Man har redan påbörjat projekt och planerar projekt som gäller återetablering av laxbestånd i flera uppdämda älvar som tidigare har varit laxälvar, till exempel Kemi älv, Ijo älv, Ule älv och Kymmene älv. Produktionen av yngel i dessa vildlaxälvar är emellertid fortfarande mycket obetydlig och återhämtningsprojekten har kommit i gång först nyligen. Utskottet ser det som ett viktigt mål att till exempel de vidsträckta områden i Kemi älvs övre lopp som lämpar sig för yngelproduktion faktiskt tas i bruk i produktionen av vildlaxyngel; sådana områden finns till exempel i de delar av älven som ligger ovanför Kemijärvi samt i Ounasjoki älv, där det finns många yngelproduktionsområden i gott ekologiskt tillstånd. Detta förutsätter emellertid omfattande förändringar både i gällande vattenrättsliga skyldigheter och i laxpolitiken.

Utskottet anser att man genom att utveckla och förtydliga EU-kommissionens förslag till förordning målmedvetet och med en tillräckligt lång övergångsperiod kan förskjuta tyngdpunkten från obligatoriska utsättningar till naturlig förökning och stödutsättningar genom att bygga fisktrappor i älvarna och flytta moderfiskar till lekområdena. Med en tillräckligt lång övergångsperiod är det också möjligt att märka fiskyngel som sätts ut med fenklippning för att åtskilja utplanterad fisk från vild fisk. Utskottet anser att det utöver den nationella strategin för fiskvägar behövs en nationell laxstrategi som samordnar olika intressen och möjliggör planmässiga förändringar i Finlands lax- och utsättningspolitik.

En gradvis minskning av utsättningarna och övergång till naturlig laxyngelproduktion kommer sannolikt i viss mån att minska laxfångsterna inom yrkesfisket under övergångsperioden. Utskottet påpekar dock att laxfångsterna inom yrkesfisket i varje fall har sjunkit till en låg nivå under de senaste åren och att det nuvarande försämrade tillståndet för laxbestånden inte heller ligger i yrkesfiskarnas intresse. En gradvis minskning av utsättningarna skulle förskjuta tyngdpunkten för vården av laxbeståndet tydligt till den naturliga förökningen, vilket skulle vara en klar förbättring. Det är viktigt att planeringen av åtgärder som ersätter utsättningarna inleds så fort som möjligt. Utskottet understryker att i det här sammanhanget ska de biologiska, ekonomiska och sociala följderna av minskad utsättning av lax utredas och bedömas med det snaraste.

Utskottet anser att det är viktigt att de punkter i kommissionens förslag till förordning som gäller utsättningar ses över så att en längre tidsfrist än den föreslagna reserveras för förändringarna i de vattenrättsliga skyldigheterna att sätta ut fisk.

Sammanfattning

En avsevärd del av Östersjöns vildlaxstammar har redan för årtionden sedan gått förlorade på grund av kraftverksbyggen och förorening. För att öka de återstående vildlaxbestånd som kommer upp för att leka i älvarna bör man se till att antalet moderfiskar börjar växa och att mångfalden hos de återstående vildlaxbestånden i Östersjön säkerställs. Det kräver dock en märkbar omorientering av hela laxpolitiken för Östersjön. Utskottet understryker att utgångspunkten för laxpolitiken i fortsättningen bör vara att stärka vildlaxbestånden och uppnå en tillräckligt stor mängd moderfiskar som återvänder till älvarna.

Utskottet menar att kommissionens förslag att öka beståndens naturliga förökning i stället för att sätta ut fisk är en strävan i rätt riktning. Vildlaxälvarnas yngelproduktionspotential måste tas i bruk effektivare än i dag. Men särskilt när det gäller utsättningarna innehåller kommissionens förslag till förordning många punkter som bör utvecklas och förtydligas. När riktlinjerna för laxutsättningar preciseras ser utskottet det som viktigt att man systematiskt överför fokus från obligatorisk utsättning till naturlig förökning inom ramen för en övergångsperiod som är tillräckligt lång för att möjliggöra rättegångar. Dessutom bör man överväga möjligheten att i undantagsfall göra utsättningar av de få stammar som finns i odlingsanstalter och som inte kan återställas till sina hemälvar för att det inte finns lämpliga lekområden.

De odlade laxynglens överlevnad i Östersjön är i dag mycket svag, vilket lett till att en allt större procentuell andel av laxfångsterna vildlax. Utskottet anser att man målmedvetet bör sträva efter att minska de effektsvaga laxutsättningarna genom ersättande, planmässiga åtgärder som förbättrar naturlig förökning och överlevnad under älvvandringen i lekälvarna och lek-älvarnas mynningar. Åtgärderna kan innebära att avlägsna hinder för fiskarnas vandring eller bygga vägar runt hindren eller restaurera habitaten och förbättra vattenkvaliteten. Dessutom bör sälstammens inverkan på den växande post-smoltdödligheten utredas och åtgärder för att minska skadorna utvecklas.

Statsrådet konstaterar att laxfisket vid kusten i Finland riktas mot laxbestånd vilkas tillstånd är bättre. Statsrådet anser också att man utöver den föreslagna regleringsmodellen som baserar sig enbart på fiskedödligheten också bör utreda möjligheterna för en regleringsmodell enligt vilken begränsningarna riktas mot laxfiske på öppna havsområden i Östersjöns huvudbassäng. Utskottet hänvisar till en utredning och anser till skillnad från stadsrådet att laxfisket vid kusten i Finland också riktas mot svaga bestånd (t.ex. fisk i Simo älv). Därför framhåller utskottet att statsrådets preliminära ståndpunkt som gäller effektiverad reglering av fisket endast i Östersjöns huvudbassäng är ett steg i rätt riktning men inte går tillräckligt långt och att detta bör beaktas i det slutliga ställningstagandet. Striktare reglering av fiske med drivrev på öppna havsområden behövs absolut i Östersjöns huvudbassäng, men det behövs en ompövning av alla regleringsåtgärder inom laxfisket, eftersom man vid fisket till havs i mycket stor utsträckning genom blandfiske fångar både svaga och starka vildlaxbestånd. Blandfisket förorsakar särskilda problem för regleringen av laxfisket för hela Östersjöns del och gör det svårare för vildlaxbestånden att återhämta sig.

Utifrån en utredning finner utskottet att statsrådets preliminära ståndpunkt med hänsyn till vildlaxbestånden i Östersjön i princip är ett steg i rätt riktning men i många avseenden är den också snäv och motiveringarna otillräckliga. Utskottet anser att det är absolut nödvändigt att statsrådets ståndpunkt ändras så att blandfisket inom laxfisket beaktas i hela Östersjöområdet och inte bara i Östersjöns huvudbassäng. På längre sikt bör man överlag frångå blandfisket samtidigt som de ekonomiska verksamhetsförutsättningarna för yrkesfiske tryggas. På kort sikt är det dock viktigt att man jobbar för att snabbt lägga ner revfisket i Östersjöns huvudbassäng. I den fortsatta behandlingen av kommissionens förslag bör man fästa särskild vikt vid att blandfisket målmedvetet minskas inom allt fiske. Utskottet anser dessutom att en enkelspårig tilllämpning av principen om maximal hållbar avkastning (MSY) inte tryggar utvecklingen av de naturliga bestånden tillräckligt väl.

Utskottet påpekar att en märkbar ökning av laxens naturliga yngelproduktion och antalet laxar som stiger upp i älvarna stärker laxbestånden och gagnar bevarandet av yrkesmässigt kustfiske på lång sikt. Utskottet understryker vidare att det i framtiden behövs en nationell övergripande laxstrategi som bereds i samarbete på bred front och som kan utnyttjas för att styra den nationella laxpolitiken i en riktning som beaktar målen och huvudprinciperna i EU:s förslag till förordning.