2.1  EU:n henkilöstöasetus

Euroopan unionin palveluksessa olevien virkamiesten, tilapäisen henkilökunnan ja sopimustyöntekijöiden työskentelyn ehdoista ja eläketurvasta säädetään Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja näiden yhteisöjen muuta henkilöstöä koskevien palvelussuhteen ehtojen vahvistamista ja komission virkamiehiin väliaikaisesti sovellettavista erityistoimenpiteistä annetussa neuvoston asetuksessa (ETY, Euratom, Ehty) N:o 259/68, jäljempänä henkilöstöasetus, ja sen liitteissä. Eläkeoikeuksien siirtoa koskevien säännösten tarkoituksena on turvata karttuneiden eläkeoikeuksien säilyminen henkilön siirtyessä unionin palvelukseen tai hänen päättäessään tehtävänsä. 

Henkilöstöasetuksen liitteessä VIII on yksityiskohtaiset säännökset Euroopan unionin eläkejärjestelmästä. Säännösten mukaan henkilöllä on oikeus halutessaan siirtää kansallisessa järjestelmässä kertyneet eläkeoikeudet unionin eläkejärjestelmään. Euroopan unionin eläkejärjestelmään tehtävän eläkesiirron edellytyksenä on tehtävän vakinaistaminen. Henkilöllä, joka on ollut unionin palveluksessa vähintään kymmenen vuotta tai palvelusvuosien määrästä riippumatta, jos hän on saavuttanut eläkeiän sekä tietyissä erikseen määritellyissä tilanteissa, on oikeus vanhuuseläkkeeseen. Unionin palveluksessa olleella henkilöllä on tällöin palveluksensa päätyttyä joko oikeus eläkkeeseen unionin eläkejärjestelmästä tai oikeus siirtää unionissa karttunut eläkeoikeutensa toiseen eläkejärjestelmään.  

Henkilöstöasetuksen säännösten mukaan unionin toimielimen palveluksesta eroava henkilö, jolle ei synny vastaista eläkeoikeutta unionin eläkejärjestelmästä, on palvelussuhteen kestäessä alle vuoden lähtökohtaisesti oikeus erorahaan tai jos palvelussuhde kestää yli vuoden, oikeus siirtää saamiaan vanhuuseläkeoikeuksia varsinaisena siirtopäivänä vastaava käypä arvo siihen eläkejärjestelmään, josta hän saa vanhuuseläkeoikeuksia palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana. Oikeus siirtää vanhuuseläkeoikeuksia järjestelmään, josta henkilö saa oikeuksia työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana edellyttää, että kyseisen eläkejärjestelmän hallintoelimet ovat tehneet sopimuksen unionin kanssa. Vaihtoehtoisesti henkilöstöasetuksen mukaan unionissa karttuneita eläkeoikeuksia on mahdollista siirtää yksityiseen eläkevakuutukseen tai eläkerahastoon edellyttäen, että järjestelmä täyttää henkilöstöasetuksen liitteessä VIII säädetyt edellytykset. Eläkeoikeuksien siirtoa koskevien säännösten tarkoituksena on turvata karttuneiden eläkeoikeuksien säilyminen henkilön siirtyessä unionin palvelukseen tai hänen päättäessä tehtävänsä.  

Sosiaali- ja terveysministeriö on tehnyt eläkeoikeuden siirtämisestä Suomen työeläkejärjestelmän ja Euroopan yhteisöjen eläkejärjestelmän välillä annetun lain (165/1999), jäljempänä eläkesiirtolaki, 15 §:n nojalla Euroopan unionin kanssa henkilöstöasetuksen VIII liitteessä tarkoitetun sopimuksen liitteen 11 ja 12 artiklojen soveltamisesta.  

EU-tuomioistuin on 4.2.2021 antamassaan tuomiossa C-903/19 todennut, että vanhuuseläkeoikeuksien vakuutusmatemaattisen arvon siirtoa voivat hakea sekä sellaiset virkamiehet ja sopimussuhteiset toimihenkilöt, jotka tulevat ensimmäistä kertaa kansallisen viranomaisen palvelukseen heidän työskenneltyään unionin toimielimessä, että myös sellaiset virkamiehet ja sopimussuhteiset toimihenkilöt, jotka palaavat kansallisen viranomaisen palvelukseen sen jälkeen, kun he ovat työskennelleet unionin toimielimessä olleessaan vapautettuja tehtävistään tai virkavapaalla henkilökohtaisista syistä. Tuomioistuin on todennut, että henkilöstösääntöjen liitteessä VIII olevan 11 artiklan mukaisella vanhuuseläkeoikeuksien siirtojärjestelmällä, joka mahdollistaa koordinoinnin kansallisten eläkejärjestelmien ja unionin eläkejärjestelmän välillä, pyritään helpottamaan siirtymistä kansallisista julkisista tai yksityisen sektorin tehtävistä unionin hallinnon tehtäviin ja takaamaan siten se, että unionin palvelukseen voidaan valita mahdollisimman ammattitaitoisia henkilöitä, joilla on jo asianmukainen ammatillinen kokemus. 

2.2  Eläkesiirtolaki

Eläkesiirtolailla on toteutettu henkilöstöasetuksen mukainen siirtojärjestelmä Suomessa. Lain 2 luku koskee eläkeoikeuden siirtoa Suomen työeläkejärjestelmästä Euroopan unionin eläkejärjestelmään ja eläkesiirtolain 3 luvussa säädetään henkilön oikeudesta palauttaa eläkeoikeus Euroopan unionin eläkejärjestelmästä Suomen työeläkejärjestelmään, jos henkilöllä ei ole oikeutta eläkkeeseen unionin eläkejärjestelmästä.  

Eläkesiirtolain 12 §:n mukaan henkilö voi palauttaa eläkeoikeutensa Suomen työeläkejärjestelmään, jos hänen palveluksensa päättyy Euroopan unionissa hänen saamatta palveluksen perusteella oikeutta eläkkeeseen. Euroopan unionin eläkejärjestelmään karttuneen eläkeoikeuden siirto Suomeen edellyttää, että henkilö on ensin siirtänyt eläkesiirtolain 2 luvun mukaisesti eläkeoikeutensa Suomesta Euroopan unioniin, jotta hän voi sittemmin palveluksen päättyessä unionissa palauttaa koko eläkeoikeutensa Suomen työeläkejärjestelmään. Suomeen palautettava summa on koko Euroopan unionin eläkejärjestelmän mukaan karttunutta eläkeoikeutta vastaava pääoma-arvo. Keva huolehtii Suomeen palautetuista eläkeoikeuksista samalla tavalla kuin valtion palvelukseen perustuvista eläkeoikeuksista. Palautusmäärä tuloutetaan Valtion eläkerahastolle. Eläkesiirtolain 13 §:n mukaan palautetun eläkeoikeuden perusteella henkilöllä on oikeus soveltuvin osin julkisten alojen eläkelain (81/2016) mukaiseen eläkkeeseen. 

Eläkeoikeus vastaiseen eläkkeeseen Euroopan unionin eläkejärjestelmästä syntyy edellä kuvatusti pääsäännön mukaan henkilön työskenneltyä vähintään kymmenen vuotta unionin palveluksessa. Jos henkilölle ei ole syntynyt vastaista eläkeoikeutta Euroopan unionista, eikä hän ole siirtänyt eläkeoikeuttaan Suomen työeläkejärjestelmästä unionin eläkejärjestelmään, eläkesiirtolain mukainen eläkeoikeuksien palauttaminen Suomen työeläkejärjestelmään ei ole mahdollista. 

Henkilöt, jotka työskentelevät unionin palveluksessa määräaikaisissa tehtävissä, eivät voi siirtää eläkeoikeuttaan unionin eläkejärjestelmään, koska henkilöstöasetuksen mukaan siirto kansallisesta järjestelmästä unionin eläkejärjestelmään edellyttää tehtävän vakinaistamista. Eläkesiirtolaissa edellytetään eläkeoikeuksien siirtoa ensin Suomen työeläkejärjestelmästä unionin järjestelmään, jotta oikeuksien palauttaminen olisi myöhemmin mahdollista. Eläkeoikeuksien siirtäminen unionin järjestelmästä Suomen työeläkejärjestelmään ei ole siten määräaikaisissa tehtävissä työskenteleville lainkaan mahdollista. 

Tilanteissa, joissa henkilö ei ole voinut siirtää tai ei ole siirtänyt Suomen työeläkejärjestelmästä eläkeoikeutta unionin eläkejärjestelmään, hänellä on oikeus henkilöstösääntöjen mukaan siirtää eläkeoikeutensa yksityiseen eläkevakuutusjärjestelmään tai eläkerahastoon. Euroopan komissio pitää yllä listaa tahoista, jotka tarjoavat henkilöstöasetuksessa säädettyjen edellytysten mukaisia eläkevakuutuksia. Suomessa on yksi yksityinen taho, joka tarjoaa Euroopan unionista tehtävään eläkesiirtoon soveltuvaa ryhmäeläkevakuutusta. 

Henkilöt, jotka ovat aiemmin siirtäneet eläkeoikeutensa Suomen työeläkejärjestelmästä unionin eläkejärjestelmään, voivat valita palauttavansa unionissa karttuneen eläkeoikeuden joko yksityiseen eläkevakuutukseen tai Suomen työeläkejärjestelmään. Henkilöt, joilla on Suomen työeläkejärjestelmässä vakuutettuja työ- tai ansiotuloja ennen siirtymistä unionin palvelukseen, mutta jotka eivät ole siirtäneet niitä unionin eläkejärjestelmään, eivät voi tehdä vastaavaa valintaa.  

Eläkesiirtolain eläkeoikeuden palauttamista koskevan sääntelyn tarkoituksena on turvata henkilön eläkeoikeuksien säilyminen tilanteessa, jossa hänellä ei ole syntynyt oikeutta eläkkeeseen Euroopan unionin eläkejärjestelmästä, mutta hänellä olisi ollut oikeus eläkkeeseen Suomen työeläkejärjestelmästä. Lain pääasiallinen henkilöllinen soveltamisala kattaa suomalaiset ja muut Suomessa työskennelleet henkilöt, jotka siirtyvät unionin palvelukseen joko vakinaisiksi virkamiehiksi tai määräaikaisiksi työntekijöiksi ja jotka kuuluvat henkilöstöasetuksen eläkesääntelyn soveltamisalaan.  

Keski-ikä palveluksen aloittamiselle EU:n toimielimissä on keskimäärin 35 vuotta. Eläkesiirtolaissa edellytetty aiempi siirto eläkeoikeuksien palauttamiseksi takaisin Suomeen vaatii unionin palvelukseen siirtyvältä henkilöltä tarkkaa tietoa oman työuran kehityksestä sekä ymmärrystä erilaisten valintojen vaikutuksista omien eläkeoikeuksien turvaamiseksi tulevaisuudessa. Eläkesiirtolain eläkeoikeuksien palauttamista koskeva sääntely rajaa asiallisen soveltamisalan ulkopuolelle kaikki tilanteet, joissa henkilöt eivät ole siirtäneet eläkeoikeuksiaan Suomen työeläkejärjestelmästä unionin eläkejärjestelmään sekä kaikki määräaikaisesti unionin palveluksessa työskentelevät henkilöt, koska he eivät voi siirtää eläkeoikeuksia unionin eläkejärjestelmään.  

Eläkesiirtolaissa käytetty terminologia on osittain vanhentunutta. Laki on säädetty ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa ja lakia on sittemmin muutettu useaan otteeseen. Lissabonin sopimuksen seurauksena Euroopan unioni on korvannut Euroopan yhteisön. Eläkesiirtolain säätämisajankohdan ja sitä seuranneiden muutosten takia laissa käytetään termeinä Euroopan unionia ja Euroopan yhteisöä rinnakkain. Lisäksi Eläketurvakeskuksen kirjoitusasu on laissa vanhan käytännön mukainen eli pienellä alkukirjaimella kirjoitettu.  

4.1  Keskeiset ehdotukset

Eläkesiirtolakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että unionin eläkejärjestelmässä karttuneiden eläkeoikeuksien siirto Suomen työeläkejärjestelmään olisi jatkossa mahdollista ilman edellytystä aiemmasta siirrosta. Jotta henkilölle syntyisi oikeus siirtää unionin eläkejärjestelmässä karttunut eläkeoikeutensa Suomen työeläkejärjestelmään, hänellä tulisi olla asianmukainen määrä Suomen työeläkelakien mukaan vakuutettuja työ- tai ansiotuloja, joiden perusteella hänelle on syntynyt oikeus vanhuuseläkkeeseen. Karttuneen eläkkeen määrän voi tarkistaa ajantasaisesti työeläkeotteesta. 

Esityksessä ehdotetaan tehtäväksi säädöshuoltoon liittyviä muutoksia, joilla päivitetään lain terminologiaa ajantasaiseksi koskemaan Euroopan yhteisöjen sijasta Euroopan unionia. Laissa pienellä kirjaimella kirjoitettu Eläketurvakeskuksen kirjoitusasu ehdotetaan korjattavaksi alkavaksi isolla alkukirjaimella.  

Eläkeoikeuden siirto Suomen työeläkejärjestelmään

1 §.Lain soveltamisala. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi kolmas momentti, jolla tarkennettaisiin lain soveltamisalaa siten, että laki koskisi eläkeoikeuden siirtoa Suomen työeläkejärjestelmän ja Euroopan unionin eläkejärjestelmän välillä myös tilanteessa, joissa siirron kohteena on eläkeoikeus, joka henkilölle on karttunut palveluksesta Euroopan unionissa henkilöstöasetuksen perusteella, ja joka siirretään Suomen työeläkejärjestelmään. Lain soveltamisalaa koskevassa pykälässä ei ole aiemmin säädetty lain koskevan eläkeoikeuksien siirtoja Euroopan unionin järjestelmästä Suomen työeläkejärjestelmään, vaikkakin lain 3 luvussa on säädetty eläkeoikeuksien palauttamisesta Euroopan unionista Suomen työeläkejärjestelmään.  

3 §.Yhdyslaitos. Pykälässä säädetään yhdyslaitoksena toimivan Eläketurvakeskuksen tehtävistä. Pykälän 2 momentin 6 kohtaa muutettaisiin siten, että Eläketurvakeskuksen tehtävänä olisi seurata, että lain 3 luvun mukaisesti siirrettävät eläkeoikeudet siirtyvät asianmukaisesti Suomen työeläjärjestelmään. Kyseisen kohdan mukainen tehtävä koskisi Euroopan unionin eläkejärjestelmästä Suomen työeläkejärjestelmään karttuneiden eläkeoikeuksien siirron seurantaa eläkeoikeuksien palauttamisen lisäksi.  

10 §.Euroopan unionin eläkejärjestelmään tehdyn siirron oikeusvaikutukset. Pykälän otsikkoa tarkennettaisiin siten, että siitä kävisi selvästi ilmi pykälän koskevan Suomen työeläkejärjestelmästä Euroopan unionin eläkejärjestelmään tehdyn siirron oikeusvaikutuksia.  

3 luku Eläkeoikeuden siirto Suomen työeläkejärjestelmään

Luvun otsikkoa muutettaisiin siten, että siitä kävisi ilmi luvun koskevan pelkän eläkeoikeuden palauttamisen sijasta eläkeoikeuden siirtoa Suomen työeläkejärjestelmään. 

12 §.Eläkeoikeuden siirto Suomen työeläkejärjestelmään. Pykälää ja sen otsikkoa ehdotetaan muutettavaksi siten, että pykälässä säädettäisiin eläkeoikeuden siirtämisestä Suomen työeläkejärjestelmään. Pykälä koskisi Euroopan unionin toimielimen palveluksessa karttuneen eläkeoikeuden siirtoa Suomen työeläkejärjestelmään eläkeoikeuden palauttamisen lisäksi.  

Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, Euroopan unionin toimielimen palveluksessa karttuneen eläkeoikeuden Suomen työeläkejärjestelmään siirtämisen edellytyksenä ei olisi enää se, että henkilö on ensin siirtänyt Suomen työeläkejärjestelmässä karttuneet eläkeoikeudet Euroopan unionin järjestelmään. Eläkeoikeuden siirtäminen edellyttäisi edelleen, että henkilön palvelus Euroopan unionissa päättyy hänen saamatta palveluksen perusteella oikeutta vastaiseen eläkkeeseen.  

Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin Suomen työeläkejärjestelmään tehtävää eläkeoikeuden siirtoa koskeva edellytys siitä, että henkilöllä olisi Suomen työeläkejärjestelmässä vakuutettuja työ- tai ansiotuloja, joiden perusteella henkilölle on syntynyt oikeus kuukausittain maksettavaan eläkkeeseen. Työntekijän eläkelain (395/2006), jäljempänä TyEL, 112 § 2 momentin mukaan eläke maksetaan kuukausittain. TyeL 114 § 1 momentin mukaan, mikäli eläke on pienempi kuin 29,30 euroa kuukaudessa (vuoden 2021 tasossa), eläkelaitos voi maksaa sen kertasuorituksena. Eläkkeen ollessa suurempi kuin Tyel 114 §:n 1 momentissa tarkoitettu kertasuoritukseen johtava eläke, eläkelaitos voi aina maksaa henkilölle eläkkeen kuukausittain. Henkilöstöasetuksen VIII liitteen 11 artiklan 1 kohta koskee eläkesiirtoja Euroopan unionin eläkejärjestelmästä jäsenvaltioiden tai järjestöjen eläkejärjestelmiin. Kohdan mukaan unionin virkamiehellä, joka on päättänyt tehtävänsä unionin palveluksessa, on oikeus siirtää unionilta saamiaan vanhuuseläkeoikeuksia siihen eläkejärjestelmään, josta virkamies saa palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana vanhuuseläkeoikeuksia. Suomen työeläkejärjestelmään karttunutta eläkettä koskeva edellytys olisi yhdenmukainen henkilöstöasetuksen VIII liitteen 11 artiklan 1 kohdan kanssa.  

Henkilöllä, joka on aiemmin siirtänyt eläkeoikeutensa Suomen työeläkejärjestelmästä Euroopan unionin eläkejärjestelmään, olisi kuitenkin aina oikeus palauttaa eläkeoikeutensa Euroopan unionin eläkejärjestelmästä Suomen työeläkejärjestelmään. 

Pykälän 2 momenttia muutettaisiin siten, että Euroopan unionista Suomen työeläkejärjestelmään siirrettävä summa on koko Euroopan unionin eläkejärjestelmän mukaan karttunutta eläkeoikeutta vastaava pääoma-arvo. Euroopan unionin eläkejärjestelmään henkilöstöasetuksen perusteella karttunut eläkeoikeus käsittäisi Euroopan unionin palveluksesta karttuneen eläkeoikeuden, mukaan lukien mahdollisesti henkilöstöasetuksen VIII liitteen 11 artiklan 2 kohdan mukaisesti unionin eläkejärjestelmään aiemmin siirretyn eläkeoikeuden eli Suomen työeläkejärjestelmästä aiemmin Euroopan unionin eläkejärjestelmään siirretyn eläkeoikeuden. On mahdollista, että henkilöllä olisi ennen Euroopan unionin palvelukseen astumista karttunut Suomen työeläkejärjestelmän lisäksi myös muiden jäsenvaltioiden eläkejärjestelmiin eläkeoikeuksia, jotka hän olisi siirtänyt unionin eläkejärjestelmään henkilöstöasetuksen VIII liitteen 11 artiklan 2 kohdan nojalla. Euroopan unionin eläkejärjestelmästä Suomen työeläkejärjestelmään siirrettävä eläkeoikeus kattaisi koko henkilölle karttuneen eläkeoikeuden, joka on siirrettävissä unionin eläkejärjestelmästä rahastosiirtona.  

Pykälän 3 momenttia muutettaisiin siten, että siinä ei enää käytettäisi termiä eläkeoikeuden palauttaminen, vaan momentti koskisi eläkeoikeuden siirtoa Suomen työeläkejärjestelmään.  

13 §.Suomen työeläkejärjestelmään tehdyn siirron oikeusvaikutukset. Pykälää ja sen otsikkoa ehdotetaan muutettavaksi siten, että pykälä koskisi Euroopan unionin eläkejärjestelmästä Suomen työeläkejärjestelmään tehdyn siirron oikeusvaikutuksia eläkeoikeuden palauttamisen lisäksi. Pykälässä ei käytettäisi termiä palauttaminen, vaan pykälässä säädettäisiin eläkeoikeuden siirtämisestä Suomen työeläkejärjestelmään. 

Lainsäädäntötekniset muutokset

Lainsäädäntötekniset ja säädöshuollolliset muutokset ehdotetaan toteutettavaksi siten, että seuraavissa lainkohdissa Euroopan yhteisö muutettaisiin Euroopan unioniksi: lain nimike, 1 §:n 1 ja 2 momentti, 3 §:n 2 momentin 1 ja 5 kohta sekä 3 momentti, 2 luvun otsikko, 4 §, 7 §, 9 §:n 1 ja 3 momentti, 10 §, 12 §, 15 § ja 16 §. 

Lisäksi seuraavissa lainkohdissa ehdotetaan tehtäväksi kirjoitusasun korjaus, siten että laissa pienellä kirjaimella kirjoitettu eläketurvakeskus muutettaisiin kirjoitettavaksi isolla kirjaimella muotoon Eläketurvakeskus: 3 §, 5 §, 7 §, 9 §:n 3 momentti ja 11 §:n 1 momentti. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

Ehdotetuilla muutoksilla ei ole merkittäviä valtiontaloudellisia vaikutuksia. Suomeen siirrettävät eläkeoikeudet eivät aiheuttaisi lisäkustannuksia työeläkejärjestelmälle, koska eläkesiirtolain mukaisten perusteiden siirtomäärät vastaavat siirron aiheuttamia kustannuksia. 

Ulkoministeriön arvion mukaan suomalaisia on EU:n instituutioiden palveluksessa noin 1 000 henkilöä. Tarkempia tietoja palvelussuhteiden kestosta ja luonteesta ei ole saatavilla. Komissio on EU:n suurin työnantajainstituutio.  

Eläkeoikeuksia on siirretty Suomen työeläkejärjestelmästä unionin eläkejärjestelmään vuoden 2020 loppuun mennessä 982 kappaletta. Eläkeoikeuksina Suomen työeläkejärjestelmästä on siirretty noin 73 miljoonaa euroa. Palautushakemuksia Euroopan unionin eläkejärjestelmästä Suomen työeläkejärjestelmään on vuoden 2020 loppuun mennessä tehty 15 kappaletta, joista palautus on tehty yhdeksässä tapauksessa. Suomen työeläkejärjestelmään palautettu määrä korkoineen on noin 2 miljoonaa euroa. Eläkeoikeuksien palautuksia Suomen työeläkejärjestelmään on tehty vuoden 2014 jälkeen vuositasolla keskimäärin yksi kappale. 

Ehdotettujen muutosten seurauksena Euroopan unionin palveluksessa karttuneiden eläkeoikeuksien siirtojen Suomen työeläkejärjestelmään voidaan arvioida lisääntyvän sääntelyn selkeytyessä ja yksinkertaistuessa. Siirtoa ei ole välttämätöntä hakea heti EU-palveluksen päättymisen jälkeen. Eläkesiirtojen määrän arvioidaan muutoksen jälkeen olevan vuositasolla enintään joitakin kymmeniä.