2.1
Valtionosuudet, valtionosuusprosentti ja kustannustenjaon tarkistus
Vuoden 2023 alussa tuli voimaan uusi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettu laki. Laki vastaa asiallisesti pääosin vuoden 2022 loppuun voimassa ollutta kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettua lakia, lukuun ottamatta sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen vuoksi muutettuja valtionosuustehtäviä ja rahoituksen määräytymistekijöitä.
Laissa säädetään kunnille käyttökustannuksiin myönnettävästä valtionosuudesta lain 1 §:n 1 momentissa lueteltuihin valtionosuustehtäviin.
Lain 5 §:n 1 momentin mukaan kunnan peruspalvelujen valtionosuuden laskemisen perusteina (valtionosuusperusteet) käytetään valtionosuustehtävien laskennallisia kustannuksia ja 13—17 §:ssä tarkoitettujen syrjäisyyden, työpaikkaomavaraisuuden, hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen, asukasmäärän kasvun ja saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosien määräytymisperusteita.
Lain 5 §:n 2 momentin mukaan kunnalle myönnetään valtionosuutta 1 §:ssä tarkoitettujen valtionosuustehtävien järjestämisestä aiheutuviin kustannuksiin euromäärä, joka saadaan, kun 6—12 §:n mukaisesti määräytyvät laskennalliset kustannukset lasketaan yhteen ja saadusta summasta vähennetään 21 §:ssä tarkoitettu kunnan omarahoitusosuus. Näin saatuun euromäärään lisätään 13—17 §:ssä tarkoitetut syrjäisyyden, työpaikkaomavaraisuuden, hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen, asukasmäärän kasvun sekä saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosat.
Lain 6 §:n 1 momentin mukaan kunnan peruspalvelujen valtionosuuden laskennalliset kustannukset saadaan laskemalla yhteen tulot, jotka saadaan kertomalla ikäluokittaiset perushinnat asianomaisiin ikäluokkiin kuuluvien kunnan asukkaiden määrällä. Näin saatuun summaan lisätään kunnan työttömyysasteen, vieraskielisyyden, kaksikielisyyden, saaristoisuuden, asukastiheyden ja koulutustaustan perusteella määritellyt laskennalliset kustannukset.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 19 §:n mukaisesti valtioneuvoston asetuksella säädetään vuosittain seuraavaa varainhoitovuotta varten 6—12 §:ssä tarkoitetut laskennallisten kustannusten perushinnat sekä lain 20 §:n mukaisesti 13—17 §:ssä tarkoitetut lisäosien perushinnat. Laskennallisten kustannusten perushintaa säädettäessä otetaan huomioon valtionosuustehtävien laajuuden ja laadun arvioidut muutokset, kustannustason arvioidut muutokset sekä valtion ja kuntien välisen kustannustenjaon tarkistamiseksi vuosittain tehtävät tarkistukset. Lisäosien perushintaa säädettäessä otetaan huomioon kustannustason arvioidut muutokset.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 21 §:ssä säädetään valtionosuusprosentista ja kunnan omarahoitusosuudesta. Pykälän 1 momentin mukaan kuntien valtionosuus laskennallisista kustannuksista on 21,92 prosenttia vuonna 2024 (valtionosuusprosentti) ja kuntien omarahoitusosuus on 78,08 prosenttia. Pykälän 2 momentin mukaan uusissa ja laajentuvissa valtionosuustehtävissä valtionosuus on 100 prosenttia uusien ja laajentuvien tehtävien laskennallisista kustannuksista, ellei valtionosuustehtäviin tehdä vastaavan suuruisia vähennyksiä.
Valtionosuusprosentti määrittelee valtion ja kuntien välistä kustannusten jakoa peruspalveluiden rahoituksessa koko maan tasolla. Omarahoitusosuus asukasta kohden on kaikissa kunnissa yhtä suuri. Kunnan omarahoitusosuus asukasta kohden saadaan vähentämällä kaikkien kuntien 6—12 §:n mukaisten laskennallisten kustannusten yhteismäärästä valtionosuusprosentin mukaisesti laskettu osuus ja jakamalla näin saatu euromäärä maan asukasmäärällä. Kunnan omarahoitusosuus lasketaan kertomalla asukasta kohden määritelty omarahoitusosuus kunnan asukasmäärällä.
Lain 22 §:ssä säädetään tehtävämuutosten ja kustannustason muutoksen huomioon ottamisesta. Valtionosuustehtävien laajuuden tai laadun muutos otetaan huomioon, jos se aiheutuu asianomaisesta valtionosuustehtävää koskevasta laista tai asetuksesta, lakiin tai asetukseen perustuvasta valtion viranomaisen määräyksestä tai valtion talousarviosta. Kustannustason muutos määräytyy valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädettävän peruspalveluiden hintaindeksin mukaisesti.
Valtion ja kuntien välisessä kustannustenjaon tarkistuksessa tarkistetaan lain 23 §:n 1 momentin mukaisesti toteutuneiden kustannusten mukaisiksi laskennalliset kustannukset, perushinnat ja rahoitus sekä 21 §:ssä tarkoitettu valtionosuusprosentti. Pykälän 2 momentin mukaan kustannustenjaon tarkistuksessa valtion ja kuntien välillä tarkistetaan valtakunnallisesti yhtenä kokonaisuutena 6—12 §:ssä tarkoitettujen laskennallisten kustannusten perusteena olevat perushinnat. Lisäksi tarkistetaan momentissa säädetyiltä osin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 11 ja 29 §:n mukainen rahoitus. Pykälän 3 momentin mukaan valtio osallistuu laskennallisiin kustannuksiin 21 §:ssä säädetyllä prosenttiosuudella. Valtionosuusprosentissa otetaan huomioon edellä tarkoitettu opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukainen rahoitus.
Pykälän 5 momentin mukaan perushinnat ja rahoitus määrätään sekä valtionosuusprosentti säädetään varainhoitovuosittain. Myös kustannustenjaon tarkistus suoritetaan vuosittain. Lain siirtymäsäännösten (59 §) mukaan kustannustenjaon tarkistus tehdään kuitenkin lain voimaantulon jälkeen ensimmäisen kerran varainhoitovuodelle 2025, eli nyt tulevalle varainhoitovuodelle. Tämä johtuu siitä, että kuntien kustannuspohja muuttui sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen vuoksi ja kustannuspohja on ollut nykyisen kaltainen vasta vuodesta 2023 alkaen.
Lain 25 §:n 1 momentin mukaan kustannustenjaon tarkistuksessa käytetään Valtiokonttorin keräämiä tietoja kuntien taloudesta sekä Opetushallituksen keräämiä tietoja esi- ja perusopetuksen kustannuksista. Pykälän 2 momentin mukaan kustannustenjaon tarkistuksessa käytetään varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden tietoja toteutuneista kustannuksista. Vuoden 2025 kustannustenjaon tarkistuksessa käytetään siten tietoja vuoden 2023 toteutuneista kustannuksista. Pykälän 2 momenttia on muutettu kesällä 2022 vahvistetulla lailla kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta (701/2022) siten, että jos joltakin osin ei ole käytettävissä varainhoitovuotta edeltänyttä vuotta edeltäneen vuoden tietoja, käytetään tältä osin viimeisimpiä mainittua ajankohtaa edeltäviä tietoja. Muutos johtuu siitä, että kaikkia edellä mainittuja Opetushallituksen keräämiä tietoja esi- ja perusopetuksen kustannuksista ei ole saatavissa kahden vuoden viiveellä, vaan eräiltä osin voidaan joutua turvautumaan varainhoitovuotta edeltäneen kolmannen vuoden tietoihin.
Lain 5 luvussa säädetään valtionosuuteen tehtävistä lisäyksistä ja siitä tehtävistä vähennyksistä. Näitä vähennyksiä ovat harkinnanvaraiset valtionosuuden korotukset (27 §) ja yksityisen perusopetuksen järjestäjälle toiminnan aloittamisen johdosta maksettavan rahoituksen vähentäminen (28 §), joiden yhteismäärää vastaava euromäärä vähennetään kaikilta kunnilta valtionosuuksista asukasta kohden yhtä suurena eränä. Lain 29 §:ssä säädetään kunnan peruspalvelujen valtionosuuden vähentämisestä kuntaan maksetun perustoimeentulotuen määrän perusteella. Lain 5 luvussa säädetään myös hyvinvointialueiden perustamisen ja tehtävien järjestämisvastuun siirrosta vuonna 2023 aiheutuvien taloudellisten vaikutusten rajoittamisesta (30 §) ja edellä mainittuun uudistukseen liittyvästä valtionosuusjärjestelmämuutoksen tasauksesta (31 §) sekä kunnan työttömyysetuuksien rahoitusvastuun laajentamisen korvauksesta (31 a). Lisäksi lain 32 §:ssä säädetään vuosittain määräaikaisista kuntien valtionosuuteen kohdistuvista vähennyksistä ja lisäyksistä.
Lain 6 luvussa säädetään veroperustemuutoksista johtuvien verotulomenetysten korvauksesta, joka maksetaan kunnille valtionosuuden yhteydessä erilliseltä momentilta (28.90.35).
2.2
Valtionosuuteen kohdistuvat määräaikaiset vähennykset ja lisäykset vuonna 2025
Vuonna 2024 kuntien yhdistymisavustuksia jäi käyttämättä 10 997 000 euroa. Kuntarakennelain 56 a §:n ja 59 §:n mukaisesti käyttämättä jäänyt osa kuntien yhdistymisavustuksista palautetaan kunnille asukasta kohden yhtä suurena osuutena varainhoitovuotta seuraavan vuoden aikana.
Hallitus päätti kevään 2024 kehysriihen yhteydessä, että osana uusia sopeutustoimia kuntien tehtäviä ja velvoitteita vähennetään tai kuntien maksutuloja lisätään siten, että julkinen talous vahvistuu 100 milj. eurolla vuodesta 2025 lähtien. Tavoitteena oli, että toimenpiteet vahvistaisivat kuntataloutta 75 milj. eurolla ja valtiontaloutta 25 milj. eurolla. Päätösperäisiä toimenpiteitä tehdään 9,3 milj. eurolla vuonna 2025 ja arviolta 11,6 milj. eurolla vuonna 2026. Päätösten vaikutus kunnan peruspalvelujen valtionosuuksiin on noin 1,1 milj. euroa vuonna 2025. Osana kokonaisuutta kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen kohdistetaan vuonna 2025 noin 22,7 miljoonan euron valtionosuuden vähennys, jolla varmistetaan kokonaisuuden valtiontaloutta vahvistavan vaikutuksen toteutuminen.
Siltä osin kuin tehtävien ja velvoitteiden karsiminen (ml. toisen asteen koulutuksen suunnitteluvelvoitteiden keventäminen) ei yllä hallituksen keväällä linjaamaan 100 milj. euron säästötavoitteeseen, peruspalvelujen valtionosuuteen kohdennetaan vähennys. Talousarvioesityksessä tämä vähennys on 22,7 miljoonaa euroa.
2.3
TE-uudistuksen toimeenpano ja sen vaikutukset kuntien peruspalvelujen valtionosuudesta annettuun lakiin
Työvoimapalveluiden järjestämisvastuu siirtyy valtiolta kunnille vuoden 2025 alusta lukien, jolloin niin sanottu TE-uudistus tulee voimaan. Työvoimapalveluiden järjestäminen muodostaa kuntien uuden valtionosuustehtävän. TE-uudistuksen yhteydessä valtionosuuslakiin lisättiin kaksi uutta laskennallista valtionosuuskriteeriä (18-64 –vuotiaiden ikäluokka ja työttömien määrä), joiden perusteella valtionosuutta kohdennetaan työvoimapalveluihin. Lisäksi TE-uudistuksen yhteydessä kuntien rahoitusvastuuta työttömyysetuuksista laajennettiin. Valtionosuuslakiin lisättiin uusi 31 a § valtionosuuteen tehtävästä lisäyksestä, jolla rahoitusvastuun laajentuminen korvataan kunnille.
Edellä kuvatulla tavalla valtionosuuslain 23–25 §:ssä tarkoitettu kustannustenjaon tarkistus tehdään 59 §:n siirtymäsäännöksen mukaisesti uuden valtionosuuslain voimaantulon jälkeen ensimmäisen kerran varainhoitovuodelle 2025. Koska julkisten työvoimapalveluiden järjestämisvastuu siirtyy valtiolta kunnille vuoden 2025 alusta lukien, tulisi voimassa olevan lainsäädännön mukaan myös työvoimapalveluiden järjestäminen huomioida kustannusten jaon tarkistuksessa. Vuosien 2023 ja 2024 kustannuksiin ei vielä näitä palveluja kuitenkaan sisälly.
Valtionosuuslain 31 a §:n 4 momentissa todetaan, että kansaneläkelaitos toimittaa työttömyysetuuksien rahoitusvastuun laajentamisen korvausten määrittämiseksi tarpeelliset tiedot työttömyysetuuksien maksatuksesta valtiovarainministeriölle. Kaikkia tarpeellisia tietoja ei kuitenkaan saada Kansaneläkelaitoksesta, vaan osin tietoja tarvitaan myös sosiaali- ja terveysministeriöstä.
Valtionosuuslain 43 §:ssä on säädetty valtionosuustehtävien muutosten ja valtionosuuden perusteiden laskentaan liittyvästä yhteistoiminnasta ja 44 §:ssä valtionosuutta koskeva neuvottelusta. Lain 43 §:n mukaan valtiovarainministeriö valmistelee yhteistoiminnassa opetus- ja kulttuuriministeriön sekä tarvittaessa sosiaali- ja terveysministeriön kanssa valtionosuustehtävien muutoksien vaikutukset valtionosuusperusteisiin ja valtionosuuden perusteiden laskennan valtion talousarvion valmistelua varten. Myös 44 §:n mukaisiin neuvotteluihin ministeriöistä osallistuu valtiovarainministeriön lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö. TE-uudistuksen myötä valtionosuustehtävät laajenevat kuitenkin myös työ- ja elinkeinoministeriön sektorille.