2.1  Lainsäädäntö

Ympäristönsuojelulaissa tarkoitetun valvontaviranomaisen on puututtava erilaisin jälkivalvonnallisin keinoin mahdollisiin toiminnanharjoittajan toiminnassa tai toiminnan päättyessä ilmeneviin rikkomuksiin ja laiminlyönteihin. Valvontaviranomainen voi kieltää toiminnan jatkamisen tai toistamisen taikka määrätä asianomaisen täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa. Valvontaviranomainen voi myös määrätä tämän palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta. Toiminnanharjoittaja voidaan määrätä riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä toiminnasta aiheutuvan ympäristönsuojelulain vastaista ympäristön pilaantumista (YSL 175 §). Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on toimivaltainen antamaan toimittamansa tarkastuksen nojalla ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa koskevan yksittäisen määräyksen, joka on tarpeen pilaantumisen ehkäisemiseksi. Määräys ei voi koskea luvanvaraista toimintaa eikä rekisteröitävää toimintaa (YSL 180 §). Jo aiheutuneen ympäristön pilaantumisen seurauksena toiminnanharjoittajalle voidaan antaa määräys vesistön merkittävän pilaantumisen ja luontovahingon korjaamiseksi (176 §). Pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistamisesta säädetään ympäristönsuojelulain 14 luvussa. 

Ympäristönsuojelulain mukaisen päätöksen tehnyt viranomainen voi tietyissä tilanteissa määrätä päätöksen täytäntöönpanosta muutoksenhausta huolimatta (YSL 200 §). Viranomaisen ympäristönsuojelulain nojalla antamaa määräystä tai kieltoa on myös tarvittaessa tehostettava uhkasakolla, teettämis- tai keskeyttämisuhalla (184 §). Uhkasakko, teettämis- tai keskeyttämisuhka voidaan kohdistaa vain sellaiseen asianosaiseen, jolla on oikeudellinen ja tosiasiallinen mahdollisuus noudattaa päävelvoitetta (uhkasakkolaki (1113/1990) 7 ja 14 §). Oikeudellisella mahdollisuudella noudattaa päävelvoitetta tarkoitetaan esimerkiksi sen kiinteistön hallintaa, johon päävelvoite on kohdistettu. Tosiasiallinen mahdollisuus noudattaa päävelvoitetta tarkoittaa muun muassa sitä, että velvoitettu ei ole sairauden, asevelvollisuuden tai muun vastaavan syyn vuoksi tilanteessa, jossa velvoitteen noudattaminen on mahdotonta (Ympäristönsuojelulainsäädännön laillisuusvalvontaopas 2014, ympäristöhallinnon ohjeita 9/2014). 

Viranomaisten välitön puuttuminen toimintaan, josta aiheutuu välitöntä vaaraa ihmisten terveydelle tai josta uhkaa aiheutua välittömiä ja huomattavia haittavaikutuksia ympäristölle, on mahdollista ympäristönsuojelulain toiminnan keskeyttämistä koskevan säännöksen perusteella (YSL 181 §). Pykälän mukaan valvontaviranomaisen on keskeytettävä toiminta siltä osin kuin se on välttämätöntä terveyden tai ympäristön suojelemiseksi, jos toiminnanharjoittaja ei itse ole ryhtynyt riittäviin toimenpiteisiin. Ympäristön pilaantumisen tai terveyden vaara johtaa siis keskeyttämiseen, jos odotettavissa oleva seuraus on välitön tai vakava. Toiminnan lainvastaisuus ei ole pykälän soveltamisen edellytyksenä. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa korostetaan myös sitä, että toiminnan keskeyttäminen on poikkeuksellinen toimenpide, joka tulee kysymykseen vain harvoin. Perusteluissa viitataan suhteellisuusperiaatteeseen, joka on otettava huomioon toimenpiteen laajuutta määritettäessä. Toisaalta viranomaisen ei tarvitse jäädä odottamaan toiminnanharjoittajan toimenpiteitä, jos terveyshaitta tai ympäristön pilaantumisen uhka on niin välitön ja vakava, että viivytys on yleisen edun vastainen (HE 214/2013 vp). 

Jätehuollon järjestämisestä säädetään jätelaissa (JL, 646/2011). Jätehuollosta vastaa jätteen haltija ja toissijaisesti kiinteistön haltija (JL 6 §:n 1 mom. 5 kohta ja 28 §, konkurssipesä jätteen haltijana ks. KHO 2003:51, KHO:2017:53), ellei kyse ole kunnan järjestämän jätehuollon tai tuottajavastuun piiriin kuuluvasta asiasta. Jätehuollon järjestämisen laiminlyöntitilanteissa viranomaisilla on käytettävissään rikkomuksen ja laiminlyönnin oikaisemista koskevat jätelain valvontakeinot uhkasakolla, teettämis- ja keskeyttämisuhalla tehostettuna (126 §, 129 §). Teettämisuhan kohteena olevan irtaimen omaisuuden myynti on mahdollista jätelain 130 §:n nojalla. Jätteen käsittelytoiminnan vakuudesta asianmukaisen jätehuollon, seurannan, tarkkailun ja toiminnan lopettamisessa tai sen jälkeen tarvittavien toimien varmistamiseksi säädetään ympäristönsuojelulain 59—61 §:ssä. Vakuus turvaa lain- ja luvanmukaisten velvoitteiden täyttämisen esimerkiksi toiminnanharjoittajan maksukyvyttömyystilanteissa.  

Tietyissä tilanteissa viranomaiset voivat ryhtyä ympäristön pilaantumisen ehkäisemis- ja rajoittamistoimiin ympäristövastuulain nojalla. Lailla on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/35/EY, annettu 21 päivänä huhtikuuta 2004, ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta (jäljempänä ympäristövastuudirektiivi). Ympäristövastuulakia sovelletaan luontovahingon, ympäristönsuojelulain 137 §:n 2 momentissa tarkoitetun pohjaveden merkittävän pilaantumisen tai 176 §:ssä tarkoitetun vesistön merkittävän pilaantumisen sekä vesilain (587/2011) 14 luvun 6 §:ssä tarkoitetun vesistön tai pohjaveden huomattavan haitallisen muutoksen korjaamiseen. Soveltamisalasta on rajattu eräät, esimerkiksi poikkeuksellisiin luonnonilmiöihin tai luonnonmullistuksiin liittyvät tilanteet. Ympäristövastuulain soveltamisalaa rajaa laissa käytetty käsite vahinko. Tällä tarkoitetaan suoraan tai välillisesti tapahtuvaa mitattavissa olevaa luonnonvarojen haitallista muutosta tai luonnonvarapalvelun huonontumista. Luonnonvaralla tarkoitetaan a) luonnonsuojelulain (1096/1996) 5 a §:n 1 momentissa tarkoitettuja luontotyyppejä ja lajien elinympäristöjä samoin kuin lajeja sekä niiden esiintymis-, lisääntymis- ja levähdyspaikkoja, b) vesilain 1 luvun 3 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua vesistöä ja 7 kohdassa tarkoitettua pohjavettä, c) Suomen aluevesien rajoista annetussa laissa (463/1956) tarkoitettua aluevettä, sekä d) Suomen talousvyöhykkeestä annetussa laissa (1058/2004) tarkoitettua talousvyöhykettä. Luonnonvarapalvelulla tarkoitetaan luonnonvaran hyödyllistä vaikutusta toiselle luonnonvaralle tai ihmisille (ympäristövastuulaki 3 § 1—3 kohdat).  

Ympäristövastuulain 9 §:ssä säädetään viranomaisen oikeudesta tehdä tai teettää välttämättömät vahingon ehkäisemistä tai rajoittamista koskevat toimenpiteet taikka korjaavat toimenpiteet vahingoittuneella alueella esimerkiksi pelastusviranomaisen välitöntä vahingon torjuntaa koskevien toimenpiteiden jälkeen (HE 2008/228 vp). Pykälällä on pantu täytäntöön ympäristövastuudirektiivin 5 artiklan 3. d) kohta ja 6 artiklan 2. e) kohta. Toimenpiteisiin voidaan ryhtyä, jos asia on kiireellinen eikä laissa tarkoitettua luonnonsuojelulaissa, ympäristönsuojelulaissa, vesilaissa ja geenitekniikkalaissa (377/1995) säädettyä menettelyä voida odottaa vahingon olennaisesti laajentumatta. Toimenpiteisiin voidaan ryhtyä myös silloin, jos vahingon aiheuttanutta toiminnanharjoittajaa ei vaikeudetta saada selville. Menettely ympäristövastuulaissa tarkoitetuista korjaavista toimenpiteistä määräämiseksi siten, kuin mainituissa laeissa säädetään, on pantava vireille viipymättä toimenpiteiden jälkeen tai kun vahingon aiheuttanut toiminnanharjoittaja on saatu selville. Vaikka viranomainen tekee tai teettää ympäristövastuulain 9 §:ssä tarkoitetut toimenpiteet valtion kustannuksella, lähtökohtana on, että valtio perii kustannukset takaisin vahingon aiheuttaneelta toiminnanharjoittajalta jälkikäteen (ympäristövastuulaki 14 §). 

Pelastustoimen viranomaiset hoitavat kiireellisiä tehtäviä, joiden tarkoituksena on pelastaa ja suojata ihmisiä, omaisuutta ja ympäristöä onnettomuuden uhatessa tai sattuessa sekä rajoittaa onnettomuudesta aiheutuvia vahinkoja ja lieventää onnettomuuden seurauksia (pelastuslaki 2 § 2 mom. 2 kohta). Pelastuslain 32 §:ssä täsmennetään, mitä pelastustoimintaan kuuluu ja kuinka laajalle pelastustoiminta ulottuu. Siihen kuuluu 1) hälytysten vastaanottaminen, 2) väestön varoittaminen, 3) uhkaavan onnettomuuden torjuminen, 4) onnettomuuden uhrien ja vaarassa olevien ihmisten, ympäristön ja omaisuuden suojaaminen ja pelastaminen, 5) tulipalojen sammuttaminen ja vahinkojen rajoittaminen sekä 6) 1—5 kohdassa mainittuihin tehtäviin liittyvät johtamis-, viestintä-, huolto- ja muut tukitoiminnat. Pelastuslaitos vastaa pelastustoimintaan kuuluvien tehtävien hoitamisesta, kun tulipalo, muu onnettomuus tai niiden uhka vaatii kiireellisiä toimenpiteitä ihmisen hengen tai terveyden, omaisuuden tai ympäristön suojaamiseksi tai pelastamiseksi eivätkä toimenpiteet ole onnettomuuden tai sen uhan kohteeksi joutuneen omin toimin hoidettavissa tai kuulu muun viranomaisen tai organisaation hoidettavaksi (32 § 2 mom.). Jos eri viranomaisille ja tahoille kuuluvien vastuiden ja toimivaltuuksien selkiyttämiseksi on tarpeen, pelastustoiminnan johtajan tulee tehdä pelastustoiminnan aloittamisesta tai lopettamisesta nimenomainen päätös (34 §:n 3 mom.). Pelastuslain 50 §:n virka-apusäännöksellä on pyritty varmistamaan pelastusviranomaisten mahdollisuus avustaa muita viranomaisia varsinaiseen pelastustoimintaan kuulumattomissa tilanteissa. Yhteistyöstä pelastustoiminnassa säädetään pelastuslain 46 §:ssä, jonka mukaan ympäristöviranomaiset ja maa- ja metsätalousviranomaiset sekä hallinnonalojen laitokset huolehtivat niitä koskevissa säädöksissä määrätyn työnjaon mukaisesti öljy- ja kemikaalivahinkojen torjunnasta, ympäristönsuojelusta, tulvasuojelusta, tulvantorjunnasta ja patoturvallisuudesta.  

Vesilain nojalla valvontaviranomainen voi ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin haitan tai vaaran poistamiseksi, jos vesilain taikka sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastainen toimenpide tai laiminlyönti aiheuttaa välitöntä haittaa tai vaaraa turvallisuudelle, terveydelle tai muulle tärkeälle yleiselle edulle taikka huomattavaa vaaraa toisen omaisuudelle (vesilain 14:10). Säännöksen tarkoittamia toimenpiteitä ei ole yksilöity, vaan nämä riippuvat toimenpiteen tai laiminlyönnin luonteesta. Tällainen toimi voi olla esimerkiksi vaarallisen tulvan vaaran aiheuttavan patoamistyön keskeyttäminen tai murtuneen padon aiheuttaman vahingollisen juoksutuksen pysäyttäminen väliaikaisilla rakenteilla. Valvontaviranomaisen on toimenpiteen jälkeen viivytyksettä pantava vireille hallintopakkoa koskeva asia, jollei tämä ole tarpeetonta. Pääsääntönä lainvastaisen tilan oikaisemiseksi on siis varsinainen hallintopakkomenettely. Eräissä tilanteissa uhkaavan vaaran välttäminen saattaa kuitenkin edellyttää joutuisampaa tai suorastaan välitöntä puuttumista toimintaan haitallisten vaikutusten ehkäisemiseksi (HE 277/2009 vp). 

Toiminnasta johtuvan terveyshaitan ilmenemisen varalta terveydensuojelulain (763/1994) 51 §:ssä säädetään sellaisen terveydensuojelua koskevan kiellon ja määräyksen antamisesta, joka on välttämätön terveyshaitan poistamiseksi tai sen ehkäisemiseksi. Jos terveyshaitta ulottuu laajalle alueelle tai muutoin on erityisen merkityksellinen, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto tai aluehallintovirasto toimialueellaan voi antaa määräyksiä, jotka ovat välttämättömiä terveydellisen haitan poistamiseksi tai sen syntymisen ehkäisemiseksi (terveydensuojelulain 52 §). Kieltoa tai määräystä tehostavan uhkasakon sekä teettämis- ja keskeyttämisuhan asettamisesta säädetään terveydensuojelulain 53 §:ssä. 

2.2  Käytäntö

Viimeisen viiden vuoden aikana on ilmennyt viisi ihmisten terveyttä ja ympäristöä uhkaavaa vakavaa ympäristön pilaantumisen vaaratilannetta, joissa on ollut välttämätöntä ryhtyä pilaantumisen ehkäisemis- tai rajoittamistoimiin, mutta joissa ympäristö- ja kemikaaliturvallisuudesta vastaava taho on osoittautunut maksukyvyttömäksi. Konkurssitilanteesta johtuen tilanteen hallitsemiseksi vaadittaviin viranomaistoimiin ryhtyminen ympäristönsuojelulain nojalla esimerkiksi teettämisuhan täytäntöönpanon kautta ei ole ollut tehokasta tai mahdollista. Viranomaisten pelastuslain nojalla toteuttamat toimet ovat rajoittuneet akuutteihin vahingon torjuntaa koskeviin toimiin, kun vahingon uhka on ollut välitön. Esimerkiksi vakavan kemikaalivuodon uhka on tällöin ollut ilmeinen tai kemikaalivuoto jo aiheutunut. Sen sijaan epäasiallisesti varastoitujen vaarallisten jätteiden ja kemikaalien jätehuollon järjestäminen ei kuulu pelastustoiminnan piiriin, elleivät pelastuslaissa pelastustoiminnalle asetetut edellytykset täyty. Pilaantumisvaara on voinut yksittäisissä tapauksissa olla hallittavissa erilaisin operatiivisin toimin, kuten sähkön ja lämmön toimittamisella kiinteistölle, mitä on voitu pitää pelastustoimintana vain rajatusti pelastuslaissa säädetyin edellytyksin. Mahdollinen jätteen käsittelytoiminnan vakuus turvaa lain- ja luvanmukaiset toimet asianmukaisen jätehuollon, seurannan, tarkkailun ja toiminnan lopettamisessa tai sen jälkeen tarvittavien toimien varmistamiseksi esimerkiksi toiminnanharjoittajan maksukyvyttömyystilanteissa, mutta vakuudella katettavissa olevat toimet ja vakuuden määrä ovat usein riittämättömiä vaaran torjumiseksi.  

Edellä kuvatun kaltaiset, pelastustoimintaa laajemmat terveyden ja ympäristön suojelemisen kannalta välttämättömät ympäristön pilaantumisen ehkäisemis- ja rajoittamistoimet on viranomaisten puutteellisten toimivaltasäännösten johdosta jouduttu eräissä tilanteissa toteuttamaan tapauskohtaisin poikkeusjärjestelyin. Viidestä alla kuvatusta tapauksesta neljässä toimet on toteutettu yhteistyössä julkisselvitykseen siirretyn konkurssipesän kanssa ja toimet on rahoitettu pääosin lisätalousarviomenettelyssä varatuilla valtion varoilla. Julkisselvitys on konkurssiasiamiehen erityisessä valvonnassa ja varoilla tapahtuva konkurssimenettely, johon siirtymisestä päättää tuomioistuin konkurssiasiamiehen esityksestä. Konkurssia jatketaan julkisselvityksenä, jos sitä voidaan pitää perusteltuna pesän varojen vähäisyyden taikka velalliseen tai konkurssipesään kohdistuvien selvitystarpeiden tai muun erityisen syyn vuoksi (konkurssilaki (120/2004) 11:1). Yhdessä tapauksessa toimet todettiin välttämättömiksi ympäristövastuulaissa tarkoitetun vahingon ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi. Toimet olivat näin ollen toteutettavissa ympäristövastuulain nojalla. Käytännössä kyse oli muun muassa sähkön toimittamisesta, välttämättömien polttoaineiden toimittamisesta, vesikierron ja vedenkäsittelyn hallinnasta, ympäristötarkkailusta ja raportoinnista sekä patojen tarkkailusta kaivosalueella (POPELY/4321/2015). Toimista johtuvat kustannukset on katettu pääosin lisätalousarviomenettelyssä varatulla määrärahalla. 

Vuoden 2013 ensimmäisessä lisätalousarviossa valtio varautui teollisuuskuituja tuottaneen yrityksen konkurssin johdosta räjähdysherkän rikkihiilivaraston hävittämiseen. Konkurssipesä oli vähävarainen, ja se ohjattiin julkisselvitykseen. Tehdaskiinteistössä sijaitsevan rikkihiilen varastoimiseen, poiskuljettamiseen, hävittämiseen sekä muihin aineen vaarattomaksi tekemiseen liittyvät kokonaiskustannukset ylsivät noin viiteen miljoonaan euroon. Valtiolle on ennakoitu palautuvan arviolta noin miljoona euroa. 

Vuonna 2013 konkurssiin asetetussa pintakäsittelylaitoksessa valtio joutui varsinaisen vastuutahon puuttuessa ottamaan vastuun alueen ympäristö- ja kemikaaliturvallisuuden turvaamisesta. Konkurssi oli raueta varojen puutteeseen ja se siirrettiin julkisselvitykseen. Myöskään konkurssiin asetettu erillinen kiinteistöosakeyhtiö ei ollut kyennyt huolehtimaan alueen jätehuollosta. Akuuttina tarpeena oli turvata lämmön ja sähkön toimitus sekä päivittäisen valvonnan järjestäminen kiinteistölle ennen kuin ympäristö- ja kemikaaliturvallisuusriskejä aiheuttavien jätteiden ja kemikaalien käsittely saatiin järjestettyä. Kevään 2014 ensimmäisessä lisätalousarviossa valtio varasi 300 000 euroa alueen turvallisuusriskien poistamiseen. Konkurssipesän jakokelpoisten varojen määräksi on karkeasti arvioitu noin 0,1 miljoonaa euroa. 

Vuosina 2013—2015 valtio rahoitti lisätalousarviomenettelyn kautta noin 2,3 miljoonalla eurolla konkurssin tehneen teollisuuskemikaalijätteiden käsittelyä harjoittaneen yrityksen jälkeensä jättämien jätteiden jätehuollon turvalliseen järjestämiseen liittyviä kuluja. Kiinteistöllä oli jo ilmenneiden ja uhkaavien kemikaalivuotojen johdosta välitön ympäristön pilaantumisen vaara ja yleisemmin suuronnettomuusvaara. Yhtiön konkurssi oli rauennut varojen puutteeseen, ja vastuu jätteistä siirtynyt kiinteistön haltijalle. Myös kiinteistön haltija oli asetettu konkurssiin ja konkurssipesä ohjattu julkisselvitykseen. Tarvittavat toimenpiteet toteutettiin julkisselvitystilassa olevan konkurssipesän toimesta valtion rahoituksella. Lisäksi valtiolle aiheutui muun muassa pesän hallinnon ja rikosprosessin hoitamista koskevia julkisselvityskustannuksia. Takaisinperinnässä valtiolle on arvioitu palautuvan varoja mahdollisesti noin 0,25 miljoonan euron verran. 

Talvivaara Sotkamo Oy:n konkurssin yhteydessä valtio on rahoittanut merkittävillä summilla ympäristöturvallisuuden kannalta välttämättömiä toimia. Alueelle varastoitujen vesien, jätevesien ja kierrätysliuoksen asianmukaisen käsittelyn turvaaminen ja ympäristövahinkojen estäminen valtion varoin katsottiin konkurssilain 11 luvun 1 §:n mukaiseksi erityiseksi syyksi siirtyä konkurssissa julkisselvitykseen loppuvuodesta 2014. Valtiolle elokuuhun 2017 mennessä aiheutuneet kokonaiskustannukset nousivat noin 120 miljoonaan euroon, josta noin 90 prosenttia liittyi ympäristövahinkojen torjumiseen. Valtiolle oli tuohon mennessä palautunut varoja noin 20 miljoonaa euroa. 

Vuoden 2017 ensimmäisessä lisätalousarviossa varattiin 5 miljoonaa euroa konkurssiin asetetusta nikkelikaivoksesta johtuvien ympäristövahinkojen torjuntaan ja kaivoksen sulkemiseen. Rahoitustarve kaivoksen sulkemiskustannusten kattamiseksi on alustavan arvion mukaan yhteensä noin 15—20 miljoonaa euroa seuraavan 9—14 vuoden aikana. Kaivoksen sulkemisen II-vaiheen suunnittelusta ja lupavalmistelusta sekä pakollisista I-vaiheen lisätöistä aiheutuviin kustannuksiin on myöhemmin osoitettu 1,3 miljoonan euron määräraha. 

2.3  Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden ja EU:n lainsäädäntö

2.4  Nykytilan arviointi

Ympäristölupavelvollisuuteen perustuva pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan ennakkovalvonta täydennettynä ympäristönsuojelulain mukaisilla jälkivalvontakeinoilla yleensä riittää toiminnasta johtuvien haitallisten vaikutusten ja mahdollisten vaaratilanteiden hallitsemiseen. Käytäntö on kuitenkin osoittanut, että ympäristönsuojelulain mukaiset hallintopakkokeinot ja niiden tehosteena käytettäviin uhkasakkoon, teettämis- tai keskeyttämisuhkaan nojautuvat viranomaisten toimivaltuudet toimia ovat riittämättömiä turvaamaan välttämättömien terveyden- ja ympäristönsuojelutoimien toteuttamisen vakavissa vaaratilanteissa erityisesti silloin, kun vastuutaho on maksukyvytön, tuntematon tai tavoittamattomissa. 

Maksukyvyttömällekin vastuutaholle voidaan antaa ympäristönsuojelulain 175 §:ssä tarkoitettu määräys rikkomuksen tai laiminlyönnin oikaisemiseksi. Tämä määräys on pantavissa nopeasti täytäntöön tilanteen niin vaatiessa (YSL 200 §). Välitön täytäntöönpano on mahdollinen myös esimerkiksi terveydensuojelulain terveyshaittaa koskevan kiellon tai määräyksen yhteydessä. Määräyksen tehostaminen esimerkiksi teettämisuhalla on kuitenkin mahdollista vain, jos toimista vastaavalla taholla on oikeudellinen ja tosiasiallinen mahdollisuus noudattaa velvollisuuksiaan (uhkasakkolain 7 ja 14 §). Maksukyvyttömyystilanteissa toimista vastaavalla taholla ei yleensä ole tätä mahdollisuutta. Esimerkiksi konkurssitilanteissa myös vastuun kohdentumisesta, ja siten hallintopakon oikeasta kohdentamisesta, voi olla epäselvyyttä. Vastuukysymysten selvittely voi olla vaikeaa ja aikaa vievää, mikä voi estää tai hidastaa terveyden tai ympäristön suojelemisen kannalta välttämättömien toimien toteuttamisen vastaavalla tavalla kuin silloin, kun toiminnasta vastaava taho on tuntematon tai tavoittamattomissa. Vaaratilanteen hallitseminen voi vaatia toimiin ryhtymistä ennen kuin toimista vastaava taho on selvillä. 

Viranomaisten välitön puuttuminen toimintaan, josta aiheutuu välitöntä vaaraa ihmisten terveydelle tai josta uhkaa aiheutua välittömiä ja huomattavia haittavaikutuksia ympäristölle, on mahdollista ympäristönsuojelulain toiminnan keskeyttämistä koskevan säännöksen perusteella (YSL 181 §). Maksukyvyttömyystilanteissa ja silloin, kun vastuutaho on tuntematon tai tavoittamattomissa, toiminta on kuitenkin käytännössä usein jo keskeytynyt tai keskeytymässä, jolloin ympäristön ja terveyden suojelu voi edellyttää keskeyttämisen sijasta muita konkreettisia vaarantorjuntatoimia. Pelastusviranomaiset huolehtivat pelastuslaissa säädetyin edellytyksin ympäristön pilaantumisen ja siitä seuraavien vahinkojen välitöntä torjuntaa tarkoittavista toimista, mutta tätä laajemmat ja akuutin vaaratilanteen torjuntaa pidemmälle menevät toimet, kuten sähkön ja lämmön toimittaminen sekä vartioinnin järjestäminen kiinteistölle tai esimerkiksi vaarallisten jätteiden jätehuollon järjestäminen, saattavat olla välttämättömiä pilaantumisvaaran ja siitä terveydelle tai ympäristölle kohdistuvan uhan poistamiseksi. Viranomaisilla ei ole ympäristönsuojelulakiin perustuvaa toimivaltaa ryhtyä näihin ympäristön pilaantumisen ehkäisemis- tai rajoittamistoimiin itse muun kuin tavanomaisen hallintopakkomenettelyn kautta. Toimien toteuttamista ei edellä kuvatulla tavalla voida kaikissa tilanteissa varmistaa tässä menettelyssä.  

Ympäristövastuulain soveltamistilanteissa on kyse luonnonsuojelulain 5 a §:ssä tarkoitetun luontovahingon, ympäristönsuojelulain 137 §:n 2 momentissa tarkoitetun pohjaveden merkittävän pilaantumisen tai 176 §:ssä tarkoitetun vesistön merkittävän pilaantumisen taikka vesilain 14 luvun 6 §:ssä tarkoitetun vesistön tai pohjaveden huomattavan haitallisen muutoksen korjaamisesta, ehkäisemisestä tai rajoittamisesta. Tarve viranomaisten toimivaltuuksille puuttua vakaviin ympäristön pilaantumisen vaaratilanteisiin koskee ympäristövastuulain 9 §:n tapaisesti toimia, joihin viranomainen voisi ryhtyä esimerkiksi pelastusviranomaisten välitöntä vahingon torjuntaa koskevien toimenpiteiden jälkeen. Ympäristövastuulain mukaisiin viranomaistoimiin voidaan ryhtyä tavanomaisesta hallintopakkomenettelystä poiketen silloin, kun ilmenee tarve tehdä tai teettää välttämättömiä näiden vahinkojen ehkäisemistä tai rajoittamista koskevia toimenpiteitä taikka korjaavia toimenpiteitä vahingoittuneella alueella. Edellytyksenä on, että asia on kiireellinen eikä luonnonsuojelulaissa, ympäristönsuojelulaissa, vesilaissa tai geenitekniikkalaissa säädettyä menettelyä voida odottaa vahingon olennaisesti laajentumatta. Toimenpiteisiin voidaan ryhtyä myös silloin, kun vahingon aiheuttanutta toiminnanharjoittajaa ei vaikeudetta saada selville. Ympäristövastuulakia on sovellettu esimerkiksi edellä mainitussa nikkelikaivoksesta johtuvien ympäristövahinkojen torjuntaan (POPELY/4321/2015).  

Viranomaisten toimivaltaa puuttua ympäristön vakavaan pilaantumiseen tai sen uhkaan ei voida perustaa ympäristövastuulakiin esimerkiksi silloin, kun vaarallisten jätteiden tai kemikaalien epäasiallinen varastointi aiheuttaa maaperän pilaantumisvaaraa ja terveysvaaraa ilman vaaraa vesistön tai pohjaveden merkittävästä pilaantumisesta tai kun uhkaavan jätekemikaalin päästö aiheuttaa välitöntä terveysvaaraa tai -haittaa ilmateitse. Ympäristövastuulaki ei myöskään sovellu esimerkiksi tilanteeseen, jossa tuotantolaitoksen vakaa alasajo edellyttää sähkön- tai lämmönsaannin varmistamista sekä vaarallisten jätteiden jätehuollon järjestämistä, mutta jossa mahdollisesta hallitsemattomasta alasajosta seuraavat haitalliset ympäristö- ja terveysvaikutukset ilmenisivät muuna kuin luonnonsuojelulain 5 a §:ssä tarkoitetun merkittävyyskynnyksen ylittävänä luontovahinkona taikka vesistön tai pohjaveden merkittävänä pilaantumisena. Ympäristövastuulaki ei näin ollen kaikissa tilanteissa turvaa viranomaisten mahdollisuutta ryhtyä välttämättömiin toimiin vakavan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi.  

Viranomaisten puutteellisten toimivaltasäännösten johdosta välttämättömiksi arvoituja vakavan ympäristön pilaantumisen ehkäisemis- ja rajoittamistoimia on eräissä käytännön tapauksissa jouduttu toteuttamaan tapauskohtaisin järjestelyin. Julkisselvitys on eräissä tilanteissa mahdollistanut terveyden ja ympäristön suojelun kannalta välttämättömien toimien toteuttamisen valtion varoin konkurssiasiamiehen valvonnassa, kun muilla viranomaisilla ei ole ollut välitöntä toimivaltaa huolehtia näistä toimista. Toimien toteuttamiseksi tarvittava rahoitus on järjestetty valtion lisätalousarviomenettelyn kautta. Julkisselvityksen käyttöalaa ehdotuksessa tarkoitetuissa tilanteissa rajoittaa kuitenkin se, että julkisselvitys on käytettävissä vain silloin, kun toiminnasta vastaava taho on asetettu konkurssiin. Tarve pilaantumisen ehkäisemis- ja rajoittamistoimille voi ilmetä tilanteissa, joissa kukaan ei hae toiminnasta vastaavaa tahoa konkurssiin, vaikka tämä on konkurssilain tarkoittamalla tavalla maksukyvytön eli muuten kuin tilapäisesti kykenemätön maksamaan velkojaan niiden erääntyessä (konkurssilain 2:1). Konkurssimenettely ja julkisselvitys ei myöskään ole käytettävissä, kun toiminnasta vastaavaa tahoa ei saada selville. Julkisselvitykseen valtion talousarviossa osoitetuista varoista (vuonna 2015 noin 600 000 euroa) ei myöskään ole osoitettavissa riittäviä varoja ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseen ja rajoittamiseen tähtäävien toimien toteuttamiseen. Julkisselvitystä ei näin ollen voida pitää lähtökohtana ympäristöriskien hallitsemiseksi esityksessä tarkoitetuissa tilanteissa.  

Käytännössä ilmenneiden tapausten harvalukuisuudesta huolimatta edellä kuvattu on johtanut tarpeeseen arvioida viranomaisten toimivaltasäännösten täydentämistä viranomaisten toimintakyvyn turvaamiseksi. Toimintatapojen vakiinnuttaminen ja asiasta säätäminen lailla on tarpeen ympäristön ja terveyden suojelemiseksi tilanteissa, joissa toimimatta jättäminen johtaisi mahdollisiin vakaviin ja laajakantoisiin vahingollisiin seurauksiin. Toimiin ryhtymisen ei tulisi olla tapauskohtaisten harkinnan ja toimintatapojen varassa. Lailla säätämisen vaatimusta perustelee myös perustuslain (731/1999) laillisuusperiaatetta ilmentävä 2 §:n 2 momentti, jonka mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. 

4.1  Taloudelliset vaikutukset

Esityksellä ei arvioida olevan merkittäviä vaikutuksia julkiseen talouteen. Vaikka viranomaisille aiheutuneet kustannukset ehdotettavan säännöksen soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa ovat olleet merkittäviä ja vaihdelleet huomattavasti muutamista sadoista tuhansista miljooniin euroihin, tapauksia on ilmennyt erittäin harvoin ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavien toimintojen kokonaismäärään suhteutettuna. Tapausten määrän ei arvioida kasvavan merkittävästi nykyisestä, vaikka viranomaisten toimivaltuuksien tarkistaminen voi johtaa siihen, että viranomainen ryhtyy tarvittaviin toimiin nykyistä useammin ja varhaisemmassa vaiheessa raskaiden jälkihoitotoimenpiteiden ja lisäkustannusten välttämiseksi. Tätä voidaan pitää ihmisten terveyden ja ympäristön suojelun sekä myös mahdollisen kustannusriskin kannalta tarkoituksenmukaisena. Ympäristölle riskialtista toimintaa harjoittaneiden konkurssien määrän voidaan joka tapauksessa arvioida olevan vähäinen. Tilastotietoa esimerkiksi siitä, kuinka monessa konkurssissa on vuoden aikavälillä maksettu konkurssipesän varoista ympäristölainsäädännöstä johtuvia saatavia tai kuinka moni ympäristöluvanvarainen yritys on mennyt vuoden aikana konkurssiin, ei kuitenkaan ole. Tapausmäärien ei ennakoida kasvavan myöskään muissa ehdotettavan säännöksen soveltamistilanteissa kuin niissä, joissa on kyse maksukyvyttömyydestä. Pääsääntöisesti ympäristön pilaantumista aiheuttavasta toiminnasta vastaava taho tunnetaan, ja voimassa olevat hallintopakkokeinot ovat riittäviä esityksessä tarkoitettujen tilanteiden hallitsemiseksi. 

Ehdotettavan säännöksen soveltamisalaan kuuluvat tilanteet ilmenevät sattumanvaraisesti ja ovat vaikeasti ennakoitavia riippuen muun muassa vaaraa aiheuttaneen toiminnan laadusta ja laajuudesta sekä sijainnista, toimintaan liittyneiden ympäristöriskitekijöiden vakavuusasteesta, mahdollisten ympäristövahinkojen ilmenemisestä sekä siitä, kuinka varhaisessa vaiheessa tarvittaviin toimenpiteisiin ryhdytään. Viranomaiskustannuksia aiheutuu paitsi toimien tekemisestä tai teettämisestä, myös toimenpiteitä koskevan päätöksen tekemisestä ja toimista johtuvien kustannusten takaisinperinnästä. Näiden toimien odotetaan olevan pääsääntöisesti rahoitettavissa ympäristöministeriön ympäristövahinkojen ehkäisemistä, rajoittamista ja torjuntaa koskevan momentin 35.10.20 määrärahasta. Viranomaisten voimavarojen turvaaminen, tarvittaessa voimavaroja lisäten, on esityksessä tarkoitetuissa tilanteissa välttämätöntä terveyden ja ympäristön suojelemiseksi. Takaisinperintämenettelyn toimivuus pienentää julkista taloutta rasittavien kustannusten määrää, mutta tapausten luonteesta johtuen todennäköisesti vain vähäisesti. Toimenpiteistä vastaava taho on yleensä joko maksukyvytön, tuntematon tai tavoittamattomissa. 

Esityksellä ei ole taloudellisia vaikutuksia yrityksiin. Esityksellä ei lisätä tai muuteta yritysten velvollisuuksia siitä, mitä ne voimassaolevan lainsäädännön mukaan nykyisellään ovat. 

4.2  Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Esityksen vaikutuksia viranomaisten toimintaan ja menettelytapoihin voidaan pitää kokonaisuutena arvioiden vähäisinä. Esitys ei vaikuttaisi viranomaisten nykyisiin tehtäviin ja keinoihin valvoa lain ja lupamääräysten noudattamista. Esityksellä selkeytettäisiin vallitsevaa oikeustilaa ja tehostettaisiin viranomaisten toimivaltuuksia toimia ehdotettavan säännöksen tarkoittamissa tilanteissa. Säännös tulisi sovellettavaksi todennäköisesti harvoin. Viranomaisille säädettäisiin oikeus, ei velvollisuus, ryhtyä tarvittaviin toimiin. Käytännössä vakavassa vaaratilanteessa toimia ei kuitenkaan voitaisi jättää toteuttamatta. Ehdotettava säännös edellyttäisi viranomaisilta uudenlaista osaamista sekä uusien menettelytapojen omaksumista ja käytäntöjen kehittämistä säännöksessä tarkoitettuja tilanteita varten. 

Esitys ei vaikuttaisi viranomaisten keskinäisiin toimivaltasuhteisiin, mutta edellyttäisi yhteistyötä eri viranomaisten välillä. Käytännön tilanteissa olisi ratkaistava esimerkiksi se, kuuluuko yksittäisen toimen suorittaminen pelastusviranomaisten vastuulle pelastuslain nojalla vai valtion valvontaviranomaisen vastuulle ympäristönsuojelulain nojalla. Lisäksi esimerkiksi maksukyvyttömään teollisuuslaitokseen tai kaivokseen liittyvässä vaaratilanteessa eri viranomaiset voivat olla tilanteessa toimivaltaisia toteuttamaan terveyden ja ympäristön suojelutoimia samanaikaisesti joko ympäristönsuojelulain tai esimerkiksi työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalaan kuuluvien vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain (390/2005) tai kaivoslain (621/2011) nojalla. Käytännön tilanteissa tehtäisiin tarvittaessa kiinteää yhteistyötä eri toimijoiden kesken. 

4.3  Ympäristövaikutukset

Ehdotettavan säännöksen soveltamistilanteissa olisi kyse välittömästä hallintopakosta lakiin perustuvien velvoitteiden täyttämiseksi. Toimien toteuttaminen olisi terveyden ja ympäristön suojelun kannalta välttämätöntä vakavassa ympäristöriskitilanteessa. Esitys ei tiukentaisi voimassa olevia ympäristönsuojeluvaatimuksia. Esityksellä varmistettaisiin toimien toteuttaminen ilman tarvetta turvautua tapauskohtaisiin julkisselvitykseen tai muuhun menettelyyn pohjautuviin järjestelyihin. Viranomaisten mahdollisuus toimia viivytyksettä ehdotuksessa tarkoitetuissa, todennäköisesti harvoin ilmenevissä vakavissa vaaratilanteissa voisi yksittäisissä tapauksissa nopeuttaa vaaratilanteiden hallintaa ja rajata mahdollisia haitallisia ympäristö- ja terveysvaikutuksia. 

4.4  Yhteiskunnalliset vaikutukset

Viranomaistoimista aiheutuneet kustannukset perittäisiin vastuutaholta mahdollisuuksien mukaan takaisin toimien toteuttamisen jälkeen, mikä toteuttaisi ympäristövastuulainsäädännön lähtökohtana olevaa aiheuttamisperiaatetta. Käytännössä kustannusten periminen takaisin esimerkiksi maksukyvyttömältä vastuutaholta voi osoittautua vaikeaksi. Kyse on silti tärkeästä lähtökohdasta sääntelyn toteuttamisessa. Takaisinperinnällä pyrittäisiin varmistamaan kustannusvastuun oikea kohdentuminen ja se, ettei säännös johtaisi toimijoiden riskinoton lisääntymiseen ja ansiottoman hyödyn tavoitteluun. Toimijalla ei siis tulisi olla mahdollisuutta hyötyä velvollisuuksiensa täyttämättä jättämisestä. 

Sitä, voidaanko ehdotetun säännöksen katsoa joissain tilanteissa johtavan toimijoiden riskinoton lisääntymiseen, ei voida kuitenkaan kokonaan poissulkea. Viranomaisille aiheutuvien kustannusten takaisinperintä on tärkeässä asemassa pyrittäessä välttämään negatiivista ohjausvaikutusta esimerkiksi konkurssialttiiden yritysten toimintaan. Konkurssitilanteessa se, onko viranomaisen saatava massa- vai konkurssivelan asemassa, vaikuttaa takaisinperinnän toteutumiseen, jos konkurssipesässä on varoja. Mahdolliset epäselvyydet velallisen taloudellisessa toiminnassa tulevat arvioitavaksi myös osana konkurssimenettelyä. Vastuu yritystoiminnassa aiheutetusta ympäristön pilaantumisesta sekä sen ehkäisemis- ja rajoittamiskustannuksista rajautuu yhtiöön ja sen toimielimiin sekä mahdollisesti johtohenkilöihin ympäristövastuulainsäädännön sekä yhtiö- ja rikosoikeudellisten periaatteiden mukaisesti. 

Riski ympäristön pilaantumisesta johtuviin vaaratilanteisiin vaihtelee toimialoittain ja taloudellisista suhdanteista riippuen. Ehdotuksen voidaan arvioida jossain määrin lisäävän viranomaisten tietoon tulevien vaaratilanteiden määrää ja tarvetta puuttua niihin. Toimintaa tai toiminta-aluetta koskevaa määräysvaltaa käyttävän tahon, kuten kiinteistönomistajan tai konkurssipesän, edun mukaista voi kuitenkin olla ryhtyä tarvittaviin toimiin viipymättä itse esimerkiksi kiinteistön uhkaavan arvonalentumisen johdosta, jos varsinainen vastuutaho ei näihin toimiin ryhdy. Sen sijaan esitys saattaa jossain määrin vähentää yksityisten toimijoiden intressiä selvittää vaaratilanteita toimijoiden keskinäisillä järjestelyillä, kuten sopimalla ympäristövelvoitteista ja niiden siirtymisestä kiinteistökaupan yhteydessä.