2.1.1  Hallintokulujen rahoittaminen

Työttömyyskassojen hallintokulut muodostuvat henkilöstökuluista, poistoista, toiminnan valvonnan kuluista, jäsenmaksukuluista ja muista hallintokuluista. Keskeisiä etuuksien maksamiseen liittyviä hallintokulua aiheuttavia henkilöstökuluja ovat etuuskäsittelytyötä tekevien ja etuuksien maksamiseen liittyviä työtehtäviä tekevien palkat ja palkkiot sekä suoraan tällaisesta työstä maksetun palkan perusteella määräytyvät henkilöstösivukulut. Välittömästi etuuksien maksamiseen liittyvät poistot koskevat etuuskäsittelyyn liittyvän aineellisen omaisuuden kuten koneiden hankintamenosta tehtäviä poistoja ja aineettomien oikeuksien kuten esimerkiksi maksatusta varten hankittavien tietojärjestelmien käyttöoikeuksien hankintamenosta tehtäviä poistoja. Muita etuuksien maksamiseen liittyviä hallintokuluja ovat etuuksien maksamiseen ja takaisinperintään liittyvät laskutettavat tietojärjestelmäkulut ja esimerkiksi päätösten lähettämisestä syntyvät kulut. Etuuksien maksamiseen voi liittyä myös muita toimistokuluja ja lisäksi tilakuluja.  

Työttömyyskassojen hallintokulut rahoitetaan valtion ja Työllisyysrahaston osuuksilla hallintokuluihin sekä kunkin työttömyyskassan omista varoista. Hallintokuluihin osoitettavista valtion ja Työllisyysrahaston rahoitusosuuksista säädetään työttömyyskassalain (603/1984) 26 §:ssä. Hallintokuluihin kohdistuvana valtion osuutena ja Työllisyysrahaston osuutena maksetaan työttömyysturvalain (1290/2002) 6 luvun 1 §:ssä säädettyä peruspäivärahaa vastaava määrä kutakin alkavaa 100 jäsentä kohti ja 0,35 prosenttia niistä kassan viimeksi kuluneen kalenterivuoden aikana maksamista työttömyyspäivärahoista, vuorotteluvapaalaissa (1305/2002) tarkoitetuista vuorottelukorvauksista ja julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain (916/2012) 9 luvun 1 §:n mukaisista kulukorvauksista, joihin suoritetaan valtion osuus tai Työllisyysrahaston osuus. Lisäksi Työllisyysrahaston osuutena suoritetaan palkansaajakassoille 2 euroa jokaista ansiopäivärahapäätöstä kohden. Hallintokuluihin kohdistuvat osuudet eivät yhteensä kuitenkaan saa olla enempää kuin neljä viidesosaa kassan kohtuullisista hallintokuluista.  

Se osuus hallintokuluista, joka ei tule katetuksi edellä todetuilla valtion ja Työllisyysrahaston osuuksilla, rahoitetaan työttömyyskassan omista varoista. Tätä rahoitusvastuuta varten työttömyyskassa kerää työttömyyskassalain 19 §:n perusteella jäsenmaksua, joka on määrättävä siten, että jäsenmaksun tuotto palkansaajakassassa yhdessä valtionosuuden ja Työllisyysrahaston osuuden kanssa ja yrittäjäkassassa yhdessä valtionosuuden kanssa voidaan pitää riittävinä kassan sitoumusten täyttämiseen. Sitoumuksilla tarkoitetaan paitsi toimeenpanosta muodostuvaa hallintokulua, myös osiossa 2.1.2 kuvattua työttömyyskassan rahoitusosuutta ansiopäivärahamenosta.  

Alla olevassa taulukossa on esitetty työttömyyskassojen tilinpäätösten mukaiset hallintokulut (kyseisen. vuoden rahassa) ja niiden rahoitus vuosilta 2017—2019. Vertailukohteena on käytetty hallintokuluja finanssikriisin ajoilta vuosina 2008—2010. Vuonna 2009—2010 näkyy finanssikriisin vaikutus työttömyyskassojen hallintokuluihin. Hallintokulut kasvoivat 20—30 prosentilla vuodesta 2008. Vastaavilla kasvuluvuilla vuoden 2020 hallintokulut nousisivat noin 110—115 milj. euroon. 

Työttömyyskassojen hallintokulut ja rahoitus vuosina 2008—2010 ja 2017—2019, milj. e (%)* 

*sisältää yrittäjiä vakuuttavan työttömyyskassan 

2.1.2  Ansiopäivärahamenon rahoittaminen

Työttömyysturvalain mukaiset palkansaajien ansiopäivärahat rahoitetaan peruspäivärahan määrää vastaavalla valtionosuudella, Työllisyysrahaston keräämän työttömyysvakuutusmaksun tuotolla ja työttömyyskassojen jäsenmaksuilla. Työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan työttömyyskassalle maksetaan valtionosuutena kustakin ansiopäivärahasta työttömyysturvalain mukaista peruspäivärahaa vastaava määrä. Työttömyyskassan rahoitusosuus on 5,5 prosenttia ansiopäivärahan ansio-osasta. Työllisyysrahasto rahoittaa valtion ja työttömyyskassan osuuksien vähentämisen jälkeen jäljelle jäävän erotuksen.  

Yrittäjille maksettavan ansiopäivärahan rahoituksesta säädetään työttömyyskassalain 25 §:ssä. Yrittäjien ansiopäivärahat rahoitetaan peruspäivärahan määrää vastaavalla valtionosuudella ja ansiopäivärahan ansio-osan osalta kokonaisuudessaan yrittäjiä vakuuttavan työttömyyskassan jäsenmaksuilla ja jäsenmaksujen tuotolla.  

Kuten esityksen taustassa on todettu, valtio osallistuu poikkeuksellisesti vuonna 2020 lomautuksen perusteella maksettavan ansiopäivärahan rahoittamiseen. Tämä rahoitusosuus vähentää Työllisyysrahaston osuutta ansiopäivärahamenosta, mutta se ei pienennä työttömyyskassan osuutta rahoituksessa. 

Alla olevassa taulukossa on esitetty työttömyyskassojen tilinpäätösten mukaiset maksetut etuuskulut (kyseisen vuoden rahassa) ja niiden rahoitus vuosilta 2017—2019. Vertailukohteena on käytetty etuuskulua finanssikriisin ajoilta vuosina 2008—2010. Vuonna 2009—2010 näkyy finanssikriisin vaikutus työttömyyskassojen maksamiin etuuskuluihin. Etuuskulut kasvoivat 45—60 prosentilla vuoden 2008 tasosta. Vastaavilla kasvuluvuilla vuoden 2020 etuuskulut nousisivat noin 2 500—2 750 miljoonaan euroon. Toukokuussa 2020 arvioitujen riskiskenaarioiden mukaan etuuskulut voisivat nousta vuonna 2020 jopa 4 000 milj. euroon. Työllisyysrahaston sosiaali- ja terveysministeriölle 27.8.2020 toimittaman menoennusteen mukaan vuoden 2020 etuuskulut nousisivat noin 2 800 milj. euroon perusennusteen mukaan ja laskisivat hieman vuonna 2021. Myös sosiaali- ja terveysministeriön arvion mukaan vuoden 2020 etuuskulut ovat noin 2 500—3 000 milj. euroa riippuen syksyn työttömyysetuusmenon kehityksestä.  

Työttömyyskassojen etuuskulut ja rahoitus vuosina 2008—2010 ja 2017—2019, milj. e (%)** 

*valtion väliaikainen rahoitusosuus lomautusajan päivärahoista vuonna 2010 

**sisältää vuorottelukorvauksen 

***toukokuussa 2020 riskiskenaarion mukaiset etuuskulut jopa 4 000 milj. euroa, josta työttömyyskassojen osuus 216 milj. euroa. Erityisesti uusien lomautusten määrä on toukokuun jälkeen laskenut. 

2.1.3  Työttömyyden, lomautusten ja työttömyysturvalain muutosten vaikutus työttömyyskassojen rahoitusvastuulla olevaan etuusmenoon ja hallintokuluun

Covid-19 epidemiaan liittyvä työttömyyden ja lomautusten merkittävä kasvu on johtanut ansiopäivärahahakemusten määrän kasvuun, ja tämä on lisännyt työttömyyskassojen työmäärää, hallintokulua ja etuusmenoa.  

Alla olevassa kuviossa kuvataan TEM:n tilastoseurannan mukaista lomautusten ja työttömyysjaksojen lukumäärän kehitystä TE-toimistoissa 16.3.2020 lukien. Kuviosta nähdään kevään rajoituksia seurannut nopea kasvu erityisesti lomautuksissa. Huomattavaa on, että kevään nopean kehityksen jälkeen uusien työttömien ja lomautettujen määrän lisäys on kesän aikana laskenut vuoden 2019 tasolle. Tulevaa kehitystä on tässä vaiheessa vaikea ennakoida, koska siihen vaikuttaa pandemian levinneisyyden kehitys sekä maailmalla että Suomen sisällä syksyn aikana, pandemiatilanteesta johtuvat mahdolliset rajoitustoimet ja vaikutus kansalaisten kulutuskäyttäytymiseen. Loppuvuoden ja tulevan vuoden etuuskulut riippuvat sekä jo alkaneiden lomautusten ja työttömyyksien päättymisestä sekä uusien lomautus ja työttömyysjaksojen määrästä. Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö ry:n mukaan ansiopäivärahakulun kasvu taittui elokuussa 2020, mutta etuusmeno oli edelleen 109 milj. euroa suurempi kuin elokuussa 2019. Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö ry, ajankohtaista 17.9.2020. 

Myös yrittäjien ansiopäivärahamenon on arvioitu kasvaneen huolimatta siitä, että työmarkkinatuen saannin mahdollisuuksia on yrittäjien osalta väliaikaisesti lievennetty lailla työttömyysturvalain väliaikaisesta muuttamisesta (192/2020), jonka voimassaoloa jatkettiin sittemmin lailla 492/2020 aina 31 päivään joulukuuta 2020 asti. 

Hakija- ja hakemusmäärän kasvun lisäksi ansiopäivärahan saannin helpottamiseksi työttömyysturvalakiin tehdyt väliaikaisesti voimassa olevat muutokset ovat lisänneet työttömyyskassojen työmäärää, hallintokulua ja etuusmenoa. Koska väliaikaiset poikkeukset ovat voimassa vuoden loppuun saakka, niiden työmäärää lisäävä vaikutus jatkuu myös syksyllä, vaikka työttömien ja lomautettujen määrä ei enää kasvaisikaan. Hakemusten käsittelytyöstä syntyvän hallintokulun ja etuusmenon lisäksi lakimuutokset aiheuttavat hallinnollisia kustannuksia, jotka johtuvat tietojärjestelmämuutoksista, viestinnästä, kasvavasta neuvontatarpeesta ja henkilökunnan kouluttamisesta.  

Palkansaajan ansiopäivärahan edellytyksenä olevan työssäoloehdon väliaikainen lyhentäminen 26 kalenteriviikosta 13 kalenteriviikkoon on tuonut ansiopäivärahan piiriin henkilöitä, jotka ilman muutosta olisivat hakeneet Kelasta peruspäivärahaa tai työmarkkinatukea. Ennen väliaikaisesti voimassa olevia muutoksia työtön, jolla työttömyyskassan jäsenyysaikana on kertynyt vähintään 13 mutta enintään 25 kalenteriviikkoa työssäoloehdossa huomioitavaa työtä, olisi hakenut etuutta Kelasta. Muutos on lisännyt hakemusmäärää, kassan rahoitusvastuuta etuusmenosta ja hallinnollista kustannusta.  

Jos nyt lomautettujen tai työttömäksi jääneiden työttömyys pitkittyy, muutos, jonka perusteella työttömyyspäivärahan enimmäisaika ei kulu 1.7.—31.12.2020, lisää etuusmenoa vuodesta 2021 alkaen. Myös 30.6.2020 asti voimassa ollut poikkeus, jonka perusteella lomautuksen vuoksi maksettu ansiopäiväraha ei kuluttanut enimmäisaikaa, tulee lisäämään etuusmenoa. Vuonna 2020 muutos vaikuttaa etuusmenoon siltä osin kuin ansiopäivärahan saajan enimmäisaika muutoin olisi täyttynyt ajalla ennen 31.12.2020. Nämä muutokset koskevat sekä palkansaajia että yrittäjiä vakuuttavia työttömyyskassoja, ja etuusmenon lisäksi muutokset lisäävät hallinnollista kustannusta.  

Omavastuuaikaa koskeva väliaikaisesti voimassa oleva muutos on voinut lisätä lyhyiden lomautusten ajalta tehtävien hakemusten määrää ja hallintokulua, vaikka valtion rahoittaessa etuusmenon työttömyyskassojen rahoitusvastuu ei olekaan vastaavasti kasvanut. Lisäksi ennakkomaksumenettelyn edistämiseen liittyvä väliaikainen muutos on aiheuttanut kustannuksia muun muassa tietojärjestelmämuutosten vuoksi. Työttömyyskassan rahoitusvastuuseen vaikuttavia muutoksia on tehty myös työttömyysetuuden sovittelua koskeviin säännöksiin, kun suojaosaa on korotettu. 

Lisäksi lomautusmenettelyä on nopeutettu ja lomautukset alkavat huomattavasti tavanomaista nopeammassa aikataulussa.  

Kaikkien näiden väliaikaisten muutosten arvioituina yhteisvaikutuksina työttömyyskassojen etuusmenovastuiden on aiemmissa hallituksen esityksissä arvioitu kasvavan arviolta 14—21 miljoonalla eurolla. Vaikutuksesta suurin osa aiheutuu lomautusmenettelyn nopeuttamisesta. 16.3.2020 jälkeen alkanut työttömyysjaksojen ja lomautusten kasvu on kuitenkin arvioiden mukaan edelleen näitä väliaikaisia muutoksia merkittävämpi syy kasvaneille etuusmenovastuille.  

2.1.4  Työttömyyskassan jäsenmaksu, tasoitusrahasto, tulos ja vajauksen kattaminen

Omalla vastuullaan olevan etuusmenon ja hallintokulun kattamiseksi työttömyyskassat perivät jäseniltään työttömyyskassalain 19 §:ssä tarkoitettua jäsenmaksua. Jäsenmaksut on määrättävä siten, että niitä palkansaajakassassa yhdessä valtionosuuden ja Työllisyysrahaston osuuden kanssa ja yrittäjäkassassa yhdessä valtionosuuden kanssa voidaan pitää riittävinä kassan sitoumusten eli keskeisesti etuusmenon ja toiminnan kustannusten täyttämiseen. Menettely perustuu työttömyyskassan talousarvioon sisältyvään arvioon kassan menoista ja tuloista. 

Finanssivalvonta vahvistaa jäsenmaksut työttömyyskassan esityksen pohjalta, mutta se ei ole sidottu työttömyyskassan esitykseen. Finanssivalvonnan määräys ja ohjekokoelman mukaan maksuesitys ja talousarvio, johon esitys perustuu, on toimitettava Finanssivalvontaan lokakuun 15. päivään mennessä. Jäsenmaksun suuruuteen vaikuttava työttömyyskassan omalla vastuulla olevan menon määrä voi vaihdella suhdanteessa voimakkaasti. Jos seuraavan vuoden talousarviota valmisteltaessa arvio on, että työttömyyskassan tulos tulee olemaan voimakkaasti alijäämäinen, erityisesti tasoitusrahaston rahastointiastetta koskevaan vähimmäisedellytykseen nähden, työttömyyskassan jäsenmaksuun voi kohdistua merkittävä korotuspaine.  

Korotuspaineen helpottamiseksi on muotoutunut käytäntö, jossa Finanssivalvonta voi vahvistaa jäsenmaksun siten, että työttömyyskassa ei seuraavana tilivuotena oman talousarvionsa mukaan saavuta tai säilytä tasoitusrahastolta edellytettyä vähimmäismäärää. Menettely on poikkeuksellinen, eikä se perustu lakiin. Menettely edellyttää, että työttömyyskassa esittää Finanssivalvonnalle talouttaan koskevan tervehdyttämissuunnitelman, jolla se näyttää, että kolmen vuoden kuluessa vähimmäisrahastoaste saavutetaan. Menettelyllä pyritään estämään työttömyyskassajärjestelmän kannalta epätarkoituksenmukaisen suuri jäsenmaksun äkillinen korottaminen. 

Työttömyyskassalla on oltava tasoitusrahasto, joka tasaa taloudellisista suhdanteista johtuvaa normaalia jäsenmaksuvaihtelua, ja turvaa kassan rahoitusta ja maksuvalmiutta. Tasoitusrahastosta säädetään työttömyyskassalain 20 §:ssä. Tasoitusrahaston vähimmäis- ja enimmäismäärästä on päätetty Finanssivalvonnan määräys- ja ohjekokoelmassa määräyksenä. Palkansaajakassan kohdalla vähimmäismäärä on yhden vuoden omalla vastuulla olevaa etuusmenoa ja hallintokulua vastaava määrä ja yrittäjäkassan kohdalla 2,5 vuoden omalla vastuulla olevaa etuusmenoa ja hallintokulua vastaava määrä. Enimmäismäärä palkansaajakassan kohdalla on neljän vuoden ja yrittäjiä vakuuttavan työttömyyskassan kohdalla seitsemän vuoden omalla vastuulla olevaa etuusmenoa ja hallintokulua vastaava määrä. Jäsenmaksuesitystä valmisteltaessa ja jäsenmaksua vahvistettaessa tiedossa on vain edellisen tilivuoden tuloksen perusteella määrittyvä tasoitusrahaston arvo. Kuluvan vuoden ja seuraavan vuoden arvot ovat arvioita. Tilivuoden päätyttyä tasoitusrahaston määrä perustuu tilinpäätöstietoihin. Tasoitusrahastoon kuuluvat sijoitukset arvostetaan päättyneen toimintavuoden viimeisen päivän eli 31. joulukuuta arvoon. Arvostus heijastuu välittömästi tasoitusrahaston tilinpäätöksen mukaiseen euromäärään. Se vaikuttaa kuitenkin myös siihen, miten monen vuoden omalla vastuulla olevaa työttömyyskassan rahoitusosuutta tasoitusrahasto vastaa kulloinkin alkavan toimintavuoden osalta.  

Vuotuinen työttömyyskassan tuloksen ylijäämä siirretään tasoitusrahastoon, ja työttömyyskassan vajaus eli tuloksen alijäämä katetaan joko kokonaan tai osittain tasoitusrahastosta. Vajauksen kattamista koskevat säännökset eroavat palkansaajakassan ja yrittäjäkassan välillä. Yrittäjäkassan vajaus, jota ei voida täyttää sen omasta tasoitusrahastosta, siirretään kassan seuraavan vuoden tilinpäätökseen täytettäväksi kassan varoista. Palkansaajia vakuuttavan työttömyyskassan vajauksen täyttämiseen käytetään työttömyyskassan omasta tasoitusrahastosta enintään 50 prosenttia. Jos palkansaajakassan tilinpäätös osoittaa tämän jälkeen edelleen vajausta, saadaan vajaus täyttää tukikassan varoista.  

Tukikassasta, johon kaikki palkansaajakassat kuuluvat, säädetään työttömyyskassalain 21 §:ssä. Voimassa olevien säännösten mukaan Finanssivalvonta vahvistaa kunkin vuoden marraskuussa, eli työttömyyskassojen jäsenmaksujen vahvistamisen jälkeen, sen jäsenmaksun määrän, jonka työttömyyskassat suorittavat tukikassalle. Jäsenmaksu tulee määrätä siten, että tukikassan varat tarvittaessa riittävät työttömyyskassalain 22 §:n 2 momentin mukaiseen tasoitukseen. Tukikassan jäsenmaksun enimmäismäärä on kymmenesosa kassojen jäsenten keskimääräisestä jäsenmaksusta ja se on vahvistettava enimmäismääräiseksi aina, milloin työttömyyskassan tai kassojen vajauksen täyttämiseen joudutaan käyttämään valtion työttömyyskassalain 22 §:n mukaista lisäosuutta tai ilmeinen vaara siihen on olemassa. Tukikassan jäsenmaksu peritään työttömyyskassoilta vasta sen vuoden marraskuussa, jolle vuodelle maksu kohdistuu, ja jäsenmaksu on kassan menoa, joten se pitää mahdollisuuksien mukaan huomioida työttömyyskassan hallintokuluna, kun kassa valmistelee talousarviota ja jäsenmaksuesitystä.  

Täytettäessä työttömyyskassan vajausta tukikassan varoja voidaan yhden kalenterivuoden aikana käyttää enintään puolet sen varojen määrästä kassojen vajausten suhteessa. Myös tukikassan varat arvostetaan sen tilinpäätöksessä tilivuoden viimeisen päivän arvoon. Koska työttömyyskassat maksavat tukikassan jäsenmaksun vasta jälkikäteen, jäsenmaksua ei huomioida jakokelpoisina varoina kun vahvistetaan, minkä verran tukikassan varoja voidaan käyttää työttömyyskassojen vajauksen rahoittamiseen. Viimesijaisena vajauksen kattajana toimii valtio, sillä jos palkansaajakassan vajausta ei voida täyttää sen omasta tasoitusrahastosta ja tukikassasta saatavien varojen avulla, vajaus täytetään valtion varoista kassalle myönnettävällä lisäosuudella. 

Tukikassan taloudellinen tilanne on vahva ja sen jäsenmaksu on usean vuoden ajan voitu määrätä nollaksi euroksi vuodessa, käytännössä jäsenmaksua on viimeksi peritty 1990-luvulla. Tämä johtuu siitä, että se on viimeksi joutunut maksamaan työttömyyskassalle alijäämän täydennystä vuonna 1998. 

2.2.1  Etuusmenon ja hallintokulun vaikutus työttömyyskassan talouteen

Työttömyyskassojen talousarviot ja jäsenmaksuesitykset vuodelle 2020 on valmisteltu ja jäsenmaksut on Finanssivalvonnan toimesta vahvistettu syksyllä 2019 tilanteessa, jossa työttömyyskassojen taloudellinen tilanne oli hyvä. Osa työttömyyskassoista pystyi jäsenistön työttömyyttä koskevan ennusteen ja talousarvionsa perusteella esittämään jäsenmaksun alentamista, ja Finanssivalvonta pystyi vahvistamaan alennettavaksi esitettyjä jäsenmaksuja. Kuten Työllisyysrahaston ja työttömyysvakuutusmaksujenkin kohdalla, ajankohtana ei ollut mahdollisuutta varautua covid-19-epidemiaan liittyvään, poikkeuksellisista olosuhteista ja lainsäädännön muutoksista johtuvaan hakemusmäärän ja siihen liittyvän etuusmenon ja hallintokulujen jyrkkään muutokseen. Työttömyyskassojen ei ole mahdollista kerätä tarvittavaa lisärahoitusta jäseniltään nopeasti, sillä jäsenmaksua ei ole mahdollista muuttaa kesken vuoden. Lisäksi niissä työttömyyskassoissa, joissa jäsenmaksu määräytyy prosentuaalisesti, jäsenen palkan perusteella, jäsenmaksutuotto voi pienentyä kesken vuoden lomautusten ja työttömyyden lisääntyessä.  

Aiemmin 2000-luvulla tasoitusrahasto on suhdannevaihteluissa turvannut työttömyyskassojen toimintaa etuusmenon ja hallintokulun kasvaessa tai jäsenmaksutuoton laskiessa. Se on myös toiminut puskurina ja vaimentanut äkillisiä, jyrkkiä jäsenmaksumuutoksia. Tätä esitystä valmisteltaessa arvio on, että etuusmenon ja toimintakulujen äkillisen muutoksen ja vuonna 2019 vahvistetun jäsenmaksun tuoton epäsuhdan vuoksi arviot työttömyyskassan tasoitusrahastojen suuruudesta vuoden 2020 päättyessä tulee usean työttömyyskassan kohdalla osoittautumaan liian korkeaksi. Työttömyyskassat saattavat joutua kuluttamaan tasoitusrahaston varoja erittäin poikkeuksellisella tavalla sekä työttömyyden ja lomautusten kasvun takia, että työttömyysturvan piiriin siirtyvien henkilöiden talouden turvaamiseksi tehtyjen lakimuutosten vuoksi.  

Jäsenmaksujen ja tasoitusrahaston asteen suhta voi aiheuttaa korotuspainetta työttömyyskassojen jäsenmaksuihin vuodelle 2021 ja 2022. Poikkeustilanteen ja siitä seuraavan työttömyyden mahdollisesti pitkittyessä on lisäksi vaarana, että työttömyyskassojen talous kärsii pidemmälläkin aikavälillä merkittävästi. Jäsenmaksuihin kohdistuva korotuspaine voikin olla niin merkittävä, että sillä olisi vaikutusta työttömyyskassojen jäsenyyteen. Tilanteen poikkeuksellisuutta kuvastaa kuitenkin se, että keväällä ennakoitiin koronakriisin aiheuttavan historiallisen syvää taloudellisen toimeliaisuuden täydellistä pysähdystä, jonka kestoa ja vaikutusta talouteen pitkällä aikavälillä oli mahdoton ennakoida. Vaikka tilanne näyttäisi tasoittuneen, tulevaa on edelleen hyvin vaikea ennakoida. On siis myös mahdollista, että loppuvuoden 2020 etuusmeno ja hallintokulu vastaavat pitkälti vuoden 2019 vastaavia kustannuksia, jolloin vaikutukset työttömyyskassan tasoitusrahastoon ovat vähäisempiä tai niitä ei lainkaan synny. 

Voimassa olevien rahoitusvastuun jakautumista koskevien säännösten vaikutusten lieventämiseksi, työttömyyskassojen toiminnan turvaamiseksi ja jäsenmaksujen työttömyyskassajärjestelmän toiminnan kannalta epätarkoituksenmukaisen jyrkkien mahdollisten jäsenmaksukorotusten lieventämiseksi työttömyyskassoille on suunnattu väliaikaista lisärahoitusta kasvavan hallintokulun rahoittamiseen ja työttömyyskassojen omalla vastuulla olevan etuusmenoon kohdistuvan rahoitusosuuden väliaikaisen alentamiseen. Näiden väliaikaiseksi tarkoitettujen lisärahoituselementtien jakamisen perusteista ei ole voimassa olevia säännöksiä. Jotta varat voidaan jakaa työttömyyskassoille, perusteista ja menettelystä tulee säätää lailla.  

2.2.2  Vuoden 2020 työttömyyskassan tuloksen alijäämän rahoittaminen ja vuoden 2021 jäsenmaksun vahvistaminen ja näiden vaikutus työttömyyskassan talouteen

Esitystä valmisteltaessa on arvioitu, että ainakin osa työttömyyskassoista voi joutua käyttämään vuoden 2020 aikana tasoitusrahaston varoja ennakoimattomasti ja poikkeuksellisen jyrkästi kasvavan etuusmenon ja hallintokulun rahoittamiseen ja tilivuoden päättyessä talousarvioon nähden ennakoimattoman suuren tuloksen alijäämän kattamiseen. Työttömyyskassan talouteen liittyy keskeisesti paitsi vakuutusmaksutuoton suhde etuusmenoon ja hallintokuluun, myös tasoitusrahaston varallisuuden arvon kehitys ja se, miten likvidejä sen tasoitusrahastossa olevat varat ovat. Arvonkehityksellä on vaikutusta siihen, miten tarkoituksenmukaista on kiireellisesti, kesken vuoden, purkaa työttömyyskassan sijoituksia, mahdollisesti kurssikehityksen kannalta ongelmallisena ajankohtana. Vaihtoehtoisena tilivuoden aikaisena toimena osa työttömyyskassoista voi päättää rahoittaa kasvavaa etuusmenoa lainanotolla. Tämä menettely siirtää työttömyyskassan vastuulla olevasta kustannuksesta syntyvää taloudellista rasitetta. Nämä seikat vaikuttavat työttömyyskassan tasoitusrahaston euromäärään vuoden 2020 päättyessä.  

Näiden työttömyyskassan taloudelliseen tilanteeseen vaikuttavien tekijöiden vuoksi työttömyyskassan tulee syys-lokakuussa 2020 vuoden 2021 talousarvion valmistelun yhteydessä arvioida, minkä suuruiseksi vuoden 2021 jäsenmaksu tulisi määrittää seuraavien tekijöiden perusteella: 

1) arvio loppuvuoden 2020 etuusmenosta ja hallintokulumenosta ja näiden vaikutus työttömyyskassan tilinpäätökseen (yli- tai alijäämä) ja tasoitusrahaston euromäärään,  

2) arvio sijoitusten arvosta ja mahdollisen otetun lainan vaikutuksesta, 

3) arvio tukikassan jäsenmaksusta, ja 

4) arvio tulevan vuoden työttömyyden ja siihen liittyvän etuusmenon kehityksestä ja hallintokulujen kehityksestä ja näiden edellyttämä jäsenmaksutuotolla kerättävä omarahoitusosuus ja vaikutus tasoitusrahaston rahoitusasteeseen. 

Arvioinnissa tulee pyrkiä huomioimaan se, että työttömyyskassa saavuttaa riittävän suuruisen tasoitusrahaston rahastointiasteen vuoden 2020 mahdollisen alijäämän kattamisen jälkeen. Voimassa olevat säännökset saattavat johtaa hyvin jyrkkiin muutoksiin jäsenmaksujen tasossa.  

Finanssivalvonta on päättänyt käytännön työssä siitä, milloin jäsenmaksun äkillisen ja määrältään merkittävän korotuspaineen tilanteessa jäsenmaksu voidaan poikkeuksellisesti määrätä niin, että Finanssivalvonnan päättämä rahaston vähimmäismäärä ei täyty yhden tilivuoden aikana. Myöskään tähän liittyvästä tervehdyttämissuunnitelmasta ei ole lain tai asetuksen tasolla säännöksiä. Tätä asiantilaa ei voida pitää tarkoituksenmukaisena, ja säännökset tulisikin sisällyttää työttömyyskassalakiin. Samalla säännöstä työttömyyskassojen tasoitusrahaston vähimmäis- ja enimmäismäärästä olisi tarpeellista täydentää Finanssivalvonnan ohje- ja määräyskokoelmaan sisältyvillä rahoitusasteen vuosimenoa koskevilla edellytyksillä.  

2.2.3  Tukikassan rooli ja valtion viimesijainen rahoitusvastuu palkansaajia vakuuttavien työttömyyskassojen alijäämän kattamisessa

Kuluvan vuoden marraskuussa tukikassan vuotta 2021 koskeva jäsenmaksu on määrättävä enimmäismääräiseksi, jos vuoden kolmannen neljänneksen tietojen perusteella vaikuttaa siltä, että ilmeinen vaara valtion lisäosuuden käyttämiselle on olemassa. Esitystä valmisteltaessa loppuvuoden etuusmenoon ja tästä seuraavaan työttömyyskassojen tulokseen liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä, vaikka onkin havaittavissa, että kesällä uusien etuusjaksojen alkavuus on laskenut ja vanhoja on päättynyt työllistymiseen. Tilanne, jossa työttömyyskassat joutuvat arvioimaan jäsenmaksuesityksensä taustaksi mahdollista Tukikassan jäsenmaksua ja jossa samainen jäsenmaksu vuonna 2021 mahdollisesti rasittaisi muutoinkin alijäämää tekevän työttömyyskassan taloutta ja näin aiheuttaisi painetta työttömyyskassan jäsenmaksun korottamiseen, ei ole vallitsevassa tilanteessa tyydyttävä.  

Tukikassan jäsenmaksun määräämiseen liittyy myös Tukikassan varojen jakamista koskeva rajoite, jonka perusteella työttömyyskassojen alijäämän kattamiseen voidaan käyttää enintään puolet Tukikassan varoista. Varojen arvostus puolestaan tapahtuu 31.12.2020 päivän arvostuksien perusteella. Samaan aikaan on syytä arvioida asiantilaa, jossa Tukikassan varojen jakamista koskeva säännös voi johtaa työttömyyskassan tai -kassojen vuoden 2020 alijäämän jälkikäteiseen kattamiseen valtion lisärahoitusosuudella myös sen jälkeen, että valtio on etupainotteisesti ottanut rahoittaakseen osan työttömyyskassojen omalla vastuulla olevasta etuusmenosta ja hallintokulusta. Riski valtion lisärahoitusosuuden käyttöön on esitystä valmisteltaessa arvioitu vähäiseksi, mutta arvio sisältää epävarmuustekijöitä. Kun valtio kuitenkin etupainotteisesti rahoittaa työttömyyskassoja poikkeuksellisessa tilanteessa, tätä laissa säädettyä viimesijaista rahoitusvastuuta on syytä tarkastella kriittisesti.  

4.2.1  Vaikutukset työttömyyskassojen talouteen ja niiden toimintaan

Useiden työttömyyskassojen taloutta rasittaa vuonna 2020 kasvanut lomautettujen ja työttömäksi jääneiden työttömyyskassan jäsenten määrä ja tästä seuraava kasvanut ansiopäivärahahakemusten määrä, kassan omalla vastuulla oleva etuusmeno ja hallintokulu. Esityksellä toteutetaan työttömyyskassoille jo myönnetyn lisärahoituksen jakoperusteet. Koska väliaikaista lisärahoitusta esitetään jaettavaksi jo vuoden 2020 aikana, esityksellä turvataan työttömyyskassojen taloudellisia toimintamahdollisuuksia ja lievennetään kasvaneiden kustannusten vaikutusta kassan vuoden 2020 tulokseen. Tämä puolestaan voi lieventää jäsenmaksuihin kohdistuvaa korotuspainetta vuosille 2021 ja 2022 niin, että mahdollinen korotuspaine ei toteudu yhtä suurena kuin se ilman kyseistä vuonna 2020 jaettavaa lisärahoitusta voisi toteutua. Tämä edellyttää kuitenkin, että lisärahoitusta pystytään jakamaan työttömyyskassoille jo vuoden 2020 aikana ja että työttömyyskassat talousarviota valmistellessaan pystyvät hyödyntämään perusteltua arviota omasta osuudestaan, jolloin se olisi mahdollista huomioida vahvistettaessa työttömyyskassojen jäsenmaksuja vuodelle 2021.  

Tukikassan jäsenmaksua koskevan esityksen taloudellinen merkitys työttömyyskassoille on vähäisempi kuin edellä todetun lisärahoituksen ja sen jakamisen ajankohdan. Esityksen keskeinen vaikutus olisi se, että työttömyyskassojen ei talousarvioissaan ja jäsenmaksuesityksissään tarvitsisi pyrkiä tekemään arviota omaan jäsenmaksuunsa vaikuttavan Tukikassan jäsenmaksun suuruudesta. Näin esitys vähentäisi niitä vaikeasti ennustettavassa työllisyyttä ja taloutta koskevassa tilanteessa muutoinkin olevia epävarmuustekijöitä, joiden vallitessa työttömyyskassat tekevät talousarvionsa ja jäsenmaksuesityksensä vuodelle 2021.  

4.2.2  Vaikutukset julkiseen talouteen

Esitys lisäisi valtion työttömyysturvaan kohdistuvaa rahoitusta 62,2 miljoonaa euroa momentilla 33.20.50. Tästä 60 miljoonaa euroa on myönnetty aiemmin vuoden 2020 II ja IV lisätalousarvioissa päätetyllä tavalla. Lisäksi hallitus esittää vuoden 2020 VII lisätalousarviossa 2,2 miljoonan euron määrärahaa yrittäjiä vakuuttavan työttömyyskassan taloudellisten toimintamahdollisuuksien tukemiseen työttömyyskassan omalla vastuulla olevan etuusmenon tuen kautta.  

Valtion työttömyysturvamenoon syntyvä lisäkustannus vähentäisi vastaavassa määrin työttömyyskassojen rahoitusvastuulla olevaa menoa.  

4.2.3  Vaikutukset muiden viranomaisten toimintaan

Esityksen johdosta Työllisyysrahasto saisi tehtäväkseen vastata valtion etuusmenoon kohdistuvan lisärahoitusosuuden jakamisesta työttömyyskassoille. Tämä merkitsee väliaikaista muutosta siihen, miten Työllisyysrahasto jakaa ennakkoa työttömyyskassoille kuluvan toimintavuoden aikana. Työllisyysrahaston tehtäväksi tulisi myös väliaikaisen hallintokuluihin kohdistuvan korvauksen jakaminen työttömyyskassoille laskentakaavan perusteella. Uudet, väliaikaiset tehtävät lisäisivät jonkin verran Työllisyysrahaston työmäärää. Vaikutus olisi kuitenkin vain vuoden 2020 rahoitusosuuksia koskeva. 

Työllisyysrahastolla olisi oikeus saada Finanssivalvonnalta hallintokuluihin kohdistuvan korvauksen jakamista varten tarpeelliset tiedot. Tietojen toimittaminen lisäisi Finanssivalvonnan työmäärää. Vaikutuksen arvioidaan olevan vähäinen.  

Esitykset, joilla ehdotetaan säädettäväksi lain tasolla työttömyyskassan tasoitusrahaston vähimmäis- ja enimmäismäärästä sekä tervehdyttämissuunnitelmasta eivät vaikuta Finanssivalvonnan työmäärään. Tukikassan jäsenmaksua koskeva ehdotus vähentäisi Finanssivalvonnan työmäärää vuonna 2020. Vaikutuksen arvioidaan kuitenkin olevan vähäinen.  

4.2.4  Muut vaikutukset

Työttömyyskassojen talouden turvaamista koskevien ehdotusten arvioidaan vaikuttavan työttömyyskassojen vuosille 2021 ja 2022 vahvistettaviin jäsenmaksuihin lieventämällä muutoin mahdollista äkillistä ja jyrkkää jäsenmaksun korotuspainetta. Tätä kautta esitys voi osaltaan turvata myös työttömyyskassojen jäsenten asemaa ehkäistessään epätarkoituksenmukaisen korkeisiin jäsenmaksun korotuksiin mahdollisesti liittyvää jäsenpakoa. Jäsenpaolla tarkoitetaan tässä yhteydessä tilannetta, jossa maksukykyiset, työlliset jäsenet siirtyisivät pois työttömyyskassoista, joiden jäsenmaksun korotus koettaisiin liian suureksi. Näin siitä huolimatta, että työttömyyskassan jäsenmaksu on verotuksessa huomioitava vähennys. Jäsenyytensä päättävä ei myöskään välttämättä liittyisi uuteen työttömyyskassaan. Tämä puolestaan lisää riskiä peruspäivärahan saannin kasvuun, jos kassasta eronnut jäsen jää työttömäksi tai lomautetaan. Tämä kehitys ei ole toivottavaa yksilön toimeentuloturvan kannalta, kun kokonaistarkastelussa huomioidaan paitsi mahdollisen riskin toteutumiseen liittyvä taloudellisen turvan heikentyminen myös tähän liittyvä mahdollinen muun sosiaaliturvan (asumistuki, toimeentulotuki) tarpeen kasvu.  

Esitys, jolla väliaikaisesti poikettaisiin Tukikassan varoista jaettavien varojen enimmäismäärästä ja valtion viimesijaisesta rahoitusvastuusta työttömyyskassan tehdessä alijäämää, ehkäisee tilanteen, jossa etukäteisestä valtion lisärahoituksesta huolimatta alijäämää edelleen jäisi valtion rahoitettavaksi. Vaikka esitystä valmisteltaessa tällaisen tilanteen syntymisen arvioidaan olevan epätodennäköinen, valtion kannalta muutos lisäisi ennustettavuutta.  

5.1.1  Hallintokulujen korvaaminen

Esityksen valmistelun yhteydessä selvitettiin useita erilaisia vaihtoehtoja ja niiden yhdistelmiä hallintokulujen ennakoimattoman kasvun taloudellisten vaikutusten korvaamiseen kohdistuvan valtion ylimääräisen rahoitusosuuden jakoperusteiksi. Valmistelun yhteydessä arvioitiin myös hallintokulukorvauksen maksamisen ajankohtaa koskevia vaihtoehtoja ja toimeenpanoa koskevia vaihtoehtoja.  

Valmistelun aluksi arvioitiin jäsenmäärää ja etuusmenoa ja näiden muutosta toimintavuosien välillä perusteena jakaa hallintokustannuksiin suunnattua korvausta. Molemmat kriteerit olisivat selkeitä ja tieto saataisiin tilastotiedosta, jota Finanssivalvonta jo nyt kerää ja käsittelee. Varhaisessa vaiheessa valmistelua kuitenkin todettiin, että ne eivät kuvasta hallintokulun muutoksen taustalla olevaa työttömyyskassan kasvanutta työmäärää.  

Työttömyyskassan jäsenmäärä itsessään tai jäsenmäärän muutos ei lainkaan kuvasta sitä, miten moni työttömyyskassan jäsen on tullut lomautetuksi tai jäänyt työttömäksi covid-19-epidemiaan liittyvien syiden vuoksi. Tämän vuoksi jäsenmäärä tai sen muutos ei kuvaa työttömyyskassalle syntyvän työmäärän muutosta. Jakoperusteena jäsenmäärä voisi ohjata korvausta kassoille, joilla työmäärä ei ole muuttunut covid-19-epidemian vuoksi.  

Etuusmenon muutos puolestaan heijastaa jossakin määrin lomautuksissa ja työttömyyden alkamisessa tapahtuvaa muutosta ja näin ollen myös työttömyyskassan työmäärän muutosta. Se kuitenkin vääristää työmäärän muutoksesta syntyvää kuvaa. Tämä johtuu kahdesta syystä. Ensinnäkin kokonaan työttömille etuutta maksavan kassan etuusmeno on suurempi kuin soviteltua päivärahaa maksavan kassan etuusmeno, vaikka kassoilla olisi yhtä paljon uusia etuudenhakijoita ja vaikka soviteltuna maksettavan ansiopäivärahan pohjana oleva täytenä maksettava ansiopäiväraha olisi molemmissa työttömyyskassoissa yhtä suuri. Toiseksi työttömyyskassan toimiala, käytännössä missä ammateissa työskenteleviä kassa vakuuttaa, vaikuttaa jäsenistön palkkatasoon ja palkkatason kautta ansiopäivärahan suuruuteen ja etuusmenoon. Kahdella eri alalla toimivalla työttömyyskassalla voisi olla sama määrä etuudensaajia, mutta palkkatasoissa olevien erojen vuoksi toisen kassan etuusmeno olisi merkittävästi toista suurempi.  

Valmistelussa arvioitiin erilaisia hakemustyyppejä koskevien tilastotietojen soveltuvuutta työmäärän muutoksen kuvaajana. Vaihtoehdot olivat yksinomaan niin kutsuttujen ensihakemusten Ensihakemus on hakemus, josta annettavaan ratkaisuun liittyy työssäoloehdon täyttyminen. Kyse ei ole lomaketyypistä, vaan tilanteesta, jossa etuutta haetaan. Kyse voi olla hakemuksesta, jonka yhteydessä tutkitaan työssäoloehdon täyttyminen uudelleen. käyttäminen jakoperusteena, sekä ensihakemusten että soviteltua työttömyysetuutta koskevien jatkohakemusten käyttäminen jakoperusteena ja kaikkien hakemusten käyttäminen jakoperusteena (kokonaan työttömien jatkohakemukset mukaan lukien).  

Hakemustyypeistä on saatavissa kattavaa tilastotietoa. Ensihakemuksiin ja soviteltua työttömyysetuutta koskeviin jatkohakemuksiin liittyy pääsääntöisesti asiantuntijan tekemää käsittelytyötä, jolloin hakemusten määrässä tapahtunut muutos kuvastaa työttömyyskassan muuttunutta työmäärää. Hakemusmäärää koskeva kriteeri on myös selkeä, ja siihen ei liity juurikaan tulkinnanvaraa. Hakemustyyppiä on kuitenkin mahdollista ja joskus välttämätöntä muuttaa hakemuskäsittelyn aikana. Kokonaan työttömien jatkohakemusten käsittelyyn ei liity merkittävää työmäärää.  

Hakemusmäärän muutos merkitsee työmäärän muutosta työttömyyskassassa. Työmäärän muutos ei kuitenkaan yksinään merkitse sitä, että työttömyyskassan hallintokulu olisi kasvanut. Rajoitukset hallintokuluvaikutuksen kuvaajana liittyvät siihen, onko kasvanut hakemusmäärä tosiasiallisesti saatu käsiteltyä. Jos käsittelytyössä ei edetä muuttuneen hakemusmäärän edellyttämällä tavalla, voidaan kysyä, onko työttömyyskassan toiminnassa tapahtunut sellaista muutosta, jonka perusteella sille olisi syntynyt covid-19-epidemiaan liittyvää hallintokulun kasvua.  

Toisin kuin saapuvien hakemusten määrä, erilaiset työttömyyspäivärahahakemuksiin annetut muutoksenhakukelpoiset päätökset kuvastavat käsittelytyön etenemistä. Vaihtoehtoina arvioitiin seuraavia päätöstyyppien kokonaisuuksia ja niissä tapahtuvaa muutosta: alkavat päätökset Alkavalla päätöksellä tarkoitetaan päätöstä, jossa on tutkittu työssäoloehdon täyttyminen ja ansiopäivärahan enimmäisaika alkaa alusta., kaikki päätökset pois lukien kielteiseen työvoimapoliittiseen lausuntoon perustuvat päätökset ja kaikki päätökset.  

Alkavia päätöksiä koskevaa tietoa ei saada suoraan olemassa olevista tilastotiedoista. Tilastotieto rajoittuu koskemaan päätöksiä, joissa tulisi asetettavaksi omavastuuaika. Tästä seuraa, että työssäoloehdon täyttymisen tutkimista edellyttävä hakemus, jossa työttömyysturvalain säännösten vuoksi ei tulisi asetettavaksi omavastuuaikaa vaikka etuuden enimmäisaika alkaisi alusta, ei tulisi huomioitavaksi alkavana päätöksenä. Muutoin päätöksiä koskevat tilastotiedot ovat saatavissa jo nyt kerättävistä tilastoista.  

Valmistelun aikana selvitettiin, onko työttömyyskassojen välillä merkittäviä eroja erilaisten, vähäistä työmäärää edellyttävien päätösten kuten kielteisten työvoimapoliittisten päätösten suhteellisessa osuudessa kaikista päätöksistä. Koska merkitsevää eroa ei havaittu, valmistelun aikana katsottiin, että ei ole tarkoituksenmukaista erotella erilaisia päätöstyyppejä hallintokulukorvauksen jakokriteereissä. Tästä lähtökohdasta poiketen vuoden 2020 alusta kumotun niin kutsutun aktiivimallin perusteella vuosina 2018 ja 2019 annetut päätökset kuitenkin vähennettäisiin, jotta niiden määrä ei vääristäisi päätösten vertailtavuutta suhteessa vuoteen 2020.  

Valmistelun aikana arvioitiin myös mahdollisuutta muodostaa työttömyyskassan todellisissa hallintokuluissa tapahtuva muutos hallintokulukorvauksen jakokriteeriksi. Vaihtoehtoja oli esillä kaksi: kaikkien hallintokulujen huomioiminen, jolloin kriteerissä vaikuttaisi myös sellaisten hallintokulujen muutokset, joilla ei ole välitöntä yhteyttä etuuskäsittelyyn, ja toisena vaihtoehtona valikoitujen, välittömästi etuuskäsittelyyn liittyvien hallintokulujen kuten etuuskäsittelijöiden palkkakulujen muutos. 

Molemmissa vaihtoehdoissa keskeinen haaste on aikataulu. Jos korvauksen jakoperusteeksi haluttaisiin koko vuoden hallintokulujen kehitys, korvauksen jakoperusteen tiedot valmistuisivat lopullisesti vasta työttömyyskassan tilinpäätöksen yhteydessä keväällä 2021. Tätä aiempi ajankohta edellyttäisi joko keskeneräisen tilinpäätöksen hyödyntämistä, tai, jos korvaus halutaan jakaa jo vuoden 2020 puolella, välitilinpäätöksen tekemistä. Menettelyä pidettiin raskaana toteuttaa.  

Viimeisenä yksittäisenä kriteerinä arvioitiin hakemusten käsittelyajassa tapahtuvaa muutosta. Käsittelyaikaa koskeva tieto saadaan tilastotiedoista, joita Finanssivalvonta kerää jo nyt. Kriteeri olisi myös selkeä eikä se sisältäisi harkinnanvaraa. Hakemusten saapumisessa on kuitenkin eroja työttömyyskassojen välillä, kuten myös siinä, haetaanko etuutta neljän kalenteriviikon vaiko kuukauden hakurytmeissä. Pienilläkin eroilla, jotka eivät liity työttömyyskassan toimintaan vaan jäsenten työttömyystilanteeseen, olisi vaikutusta siihen, miten kriteeri käytännössä vaikuttaisi korvauksen jakamisessa. Tätä ei pidetty perusteltuna linjana.  

Yksittäisten kriteereiden arvioinnin lisäksi valmistelun aikana otettiin kantaa siihen, onko mikään yksittäinen kriteeri niin selkeä, että ylimääräisen hallintokustannusten muutokseen suunnatun rahoituksen jakoperuste voisi toimia ainoana kriteerinä. Tältä osin valmistelussa todettiin, että kahden kriteerin yhdistelmä tuottaa parasta tietoa siitä, miten työttömyyskassan työmäärä on muuttunut ja miten työttömyyskassa on — erilaisilla hallinnollisilla ja hallinnollista kustannusta aiheuttavilla ratkaisuilla — onnistunut hallitsemaan muuttuvaa työmäärää.  

Valmistelun aikana arvioitiin myös, mille toimijalle ylimääräisen hallintokuluihin kohdistettavan korvauksen toimeenpano annettaisiin tehtäväksi. Työllisyysrahaston lisäksi arvioitavana oli sosiaali- ja terveysministeriö sekä Valtiokonttori. Valtiokonttori ei osallistu tällä hetkellä työttömyysetuuksien tai niiden toimeenpanosta syntyvän hallintokulun rahoitusprosessiin, ja tällä perusteella Valtiokonttori suljettiin pois arvioinnista. Sosiaali- ja terveysministeriö vahvistaa työttömyyskassojen lopulliset valtion rahoitusosuudet kunkin tilivuoden tilinpäätöksen vahvistamisen jälkeen. Päätösten toimeenpano tapahtuu Työllisyysrahaston toimesta. Kesken toimintavuoden sosiaali- ja terveysministeriö ei tee kassakohtaisia rahoitusosuuksia koskevia päätöksiä. Työllisyysrahastolla on käytäntö ja tekniset mahdollisuudet myös kesken toimintavuoden tapahtuvien rahoitustapahtumien toimeenpanoon. Tämän vuoksi sosiaali- ja terveysministeriön osallistumista hallintokulujen lisäkorvauksen toimeenpanoon ei pidetty perusteltuna. 

Valmistelun aikana arvioitiin, tulisiko työttömyyskassojen erikseen hakea ylimääräistä hallintokuluihin kohdistuvaa korvausta. Työllisyysrahasto arvioi, että esityksessä ehdotettuun verrattuna hakemusmenettely lisäisi sen työmäärää. Kun Työttömyyskassojen Yhteisjärjestö ry:n arvion mukaan kaikki työttömyyskassat myös korvausta hakisivat, ja kun jakokriteereistä esitetään säädettäväksi riittävän tarkkarajaisesti ilman harkinnanvaraa, esityksessä on päädytty ehdottamaan korvauksen jakamista työttömyyskassoille säädettävien kriteereiden perusteella, ilman hakemusmenettelyä. 

Viimeisenä arvioinnin kohteena oli ajankohta, jolloin hallintokulujen korvaamiseen suunnatut varat jaettaisiin työttömyyskasoille. Valitun vaihtoehdon lisäksi arvioitiin korvauksen jakamista koko jakson 1.4.—31.12.2020 muutosten perusteella, jolloin hallintokulujen korvaukseen tarkoitetut varat voitaisiin jakaa työttömyyskassoille vuonna 2021. Lisäksi arvioitiin vaihtoehtoa, jossa osa korvauksesta jaettaisiin syksyllä 2020 ajan 1.4.—30.9.2020 muutoksen perusteella ja loput korvauksesta jaettaisiin vuonna 2021 joko jakson 1.10.2020—31.12.2020 muutoksen perusteella tai vaihtoehtoisesti, ensimmäistä maksuerää täydentäen, jakson 1.4.—31.12.2020 muutoksen perusteella. Valmistelun aikana katsottiin, että hallintokulukorvauksen merkitys työttömyyskassojen talouteen ja vuoden 2021 jäsenmaksun valmisteluun on luonteeltaan niin merkittävä, että jälkipainotteinen korvauksen jakaminen vuonna 2021 ei ole tarkoituksenmukainen tapa korvauksen jakamiselle. 

Kassakohtaisen enimmäismäärän osalta arvioitiin sen tarvetta. Koska esityksessä jaettaisiin kiinteää euromäärää, ja koska hakemus- ja päätösmäärä eivät yksin kuvaa pienemmän työttömyyskassan työmäärän kasvua, on esitystä valmisteltaessa arvioitu kohtuulliseksi rajoittaa yhden työttömyyskassan osuutta jaettavasta rahasta enintään 25 %:iin ehdotuksen mukaan jaettavissa olevasta summasta. 

5.1.2  Etuusmenoon kohdistuvan palkansaajakassan rahoitusvastuun väliaikainen keventäminen

Esityksen valmistelun yhteydessä arvioitiin mahdollisuutta osoittaa valtion lisärahoitus yksinomaan lomautuksen perusteella maksettavaan ansiopäivärahaan. Työttömyyskassojen välillä on kuitenkin eroa siinä, edellyttääkö työtuntien vähentäminen lomautusmenettelyä, vai voiko vähentyminen toteutua suoraan työsopimuksen ehtojen perusteella (esimerkiksi tarvittaessa töihin kutsuttavat ja eräät muut osa-aikatyöntekijät), minkä vuoksi kohdennusta yksinomaan lomautuksen perusteella maksettavaan ansiopäivärahaan ei pidetty perusteltuna.  

Valmistelun yhteydessä on arvioitu myös, tulisiko valtion lisärahoitusosuus kohdistaa myös niin kutsuttujen ansiopäivärahan lisäpäivien rahoitukseen. Koska ansiopäivärahan enimmäisaika ei kulu väliaikaisen lain perusteella, vuonna 2020 lisäpäivistä syntyvä ansiopäivärahameno ei ole kasvanut covid-19-epidemian vuoksi.  

Lisäksi, vaikka varat on jo myönnetty vuoden 2020 IV lisätalousarviossa, valmistelun aikana on arvioitu vaihtoehtoa, jossa palkansaajakassan rahoitusvastuulle kuuluvaa etuusmenoa ei oltaisi väliaikaisesti osittain siirretty valtion rahoitettavaksi. Vaihtoehto merkitsisi kevään arvion mukaan riskiä siitä, että usealla työttömyyskassalla jäsenmaksun korotuspaine tervehdyttämissuunnitelmista huolimatta olisi merkittävä, jopa mahdollisesti jäsenkatoon johtava. Työttömyyskassojen tasoitusrahastot saattaisivat heikentyä merkittävästi, ja tämä, tervehdyttämissuunnitelmista huolimatta voisi vaikeuttaa työttömyyskassan mahdollisuuksia vastata vuosina 2021 ja 2022 syntyviin kassan vastuisiin. Arvio on tehty tilanteessa, jossa työttömyyden ja lomautusten määrän kehitystä vuoden 2020 loppupuolella ja vuonna 2021 oli mahdotonta luotettavasti ennustaa.