2
Nykytila ja sen arviointi
2.1
Yleistä
Metsätuholain tavoitteena on varmistaa, että metsänkäsittelyssä, puunkorjuussa ja puutavaran varastoinnissa ei heikennetä metsien terveydentilaa. Ilmastonmuutos lisää metsätuhojen riskiä. Metsien hyvän terveydentilan ja kasvukyvyn ylläpitäminen edellyttää entistä tehokkaampia toimia metsätuhojen ehkäisemiseksi ja torjumiseksi.
2.2
Kirjanpainaja
Kirjanpainajan kannat pysyvät normaalisti alhaisella tasolla Suomessa. Tällöin kirjanpainajia esiintyy paikallisesti heikentyneissä tai vioittuneissa yksittäisissä puissa. Ne voivat runsastua ja kirjanpainajatuhot leviävät, jos sopivaa lisääntymismateriaalia (tuulenkaadot, puutavarapinot) on saatavilla tai jos kuivuusjaksot ovat lisääntymässä, joten myös ne saattavat muodostua tärkeiksi kirjanpainajaepidemioiden syntymisen kannalta. Suomessa on tyypillistä, että kirjanpainajatuhot seuraavat suuria myrskyjä runsaiden tuulenkaatojen takia. Metsätuholain mukaisten suorien torjuntakeinojen avulla on mahdollista ehkäistä ja vaikuttaa äkillisten kirjanpainajatuhojen leviämiseen. Kirjanpainajatuhojen riskiä voidaan lisäksi ehkäistä epäsuorasti metsänhoidon keinoin, muun muassa tekemällä metsänhoitotoimenpiteet ajallaan ja sekapuustoja suosimalla.
Kirjanpainajan tuhopotentiaali Suomessa kytkeytyy lisääntymismateriaalin saatavuuteen (tuulenkaadot, puutavarapinot tms.). Tilannetta hillitsemään on säädetty määräajat kuorellisen puutavaran sekä tuulenkaatamien puiden poistamiselle metsästä. Nämä säännökset edellyttävät, että kaiken tien varressa tai metsissä varastoidun kuorellisen kuusipuutavaran pitää olla poissa metsästä tiettyyn päivään mennessä. Oletus on, että tällöin puihin alkukesällä munitut kirjanpainajat eivät ehdi kuoriutua ja poistua puista – eivätkä näin ollen kasvata tuhoriskiä. Määräajat puutavaran poistolle vaihtelevat eri alueilla Suomessa. Säännös koskee 1.9 – 31.5 hakattua tuoretta kuusta sekä myrskyn tai lumen katkomia ja kaatamia kuusia, mikäli niiden määrä ylittää 10 kuutiometriä hehtaarilla.
Euroopan tasolla kirjanpainajat ovat taloudellisesti merkittävin kuusta vioittava tuholaissuku, ja Suomessakin yleisin. Ips typographus on suvun lajeista vahingollisin. 2010-luvulla Keski-Euroopan maissa on ollut vuosia, joina kirjanpainajan takia hakatun puuston määrä on ylittänyt teollisuuden tarpeisiin hakatun puuston määrän. Ruotsissa vuonna 2018 kirjanpainajan takia puuta arvioitiin menetetyn jopa 2,5 miljoonaa kuutiometriä ja vuonna 2020 vahingon on arvioitu olevan jopa yli seitsemän miljoonaa kuutiometriä.
Metsätuholain muutostarpeita arvioitiin METULA-hankkeessa kirjanpainajan osalta liittyen laissa säädettyihin puutavaran poistopäivämääriin ja niiden käytännön toimivuuteen eri puolille maata säädetyillä alueilla (A-, B- ja C- alueet, etelästä pohjoiseen). Erityistarkastelun kohteena olevaan B-alueeseen kuuluvat maakunnat Etelä-Pohjanmaa, Etelä-Savo, Keski-Pohjanmaa, Keski-Suomi, Pirkanmaa, Pohjanmaa, Pohjois-Karjala, Pohjois-Savo ja Satakunta. Päivämäärät perustuvat lämpösummiin, joiden tiedetään ennustavan kaarnakuoriaisten aikuistumista. Kirjanpainajan osalta B-alueella lämpösummat ovat täyttyneet suurelta osin samassa tahdissa A-alueen kanssa, joten takaraja 24.7 on osalle B-aluetta liian myöhäinen. Tämän lisäksi B-alueen etelärajoilla Satakunnassa, Pirkanmaalla ja Etelä-Savossa sekä osissa Keski-Suomea, Pohjois-Savoa ja Pohjois-Karjalaa on esiintynyt melko runsaasti kirjanpainajatuhoja, ja feromoniseurannan epidemiarajat ovat ylittyneet. Näiden alueiden osalta nykyinen määräaika ei ole osoittautunut toimivaksi.
A-alueen takaraja (15.7) on sen sijaan toiminut useammin kuin ollut ei-toimiva eikä muutos tältä osin ole tarpeen. Lain määräajat kirjanpainajan aikuistumisen suhteen ovat eniten myöhässä C-alueella, mutta tämä seikka ei vaadi muutoksia, sillä alueella ei ole havaittu kirjanpainajatuhoja juuri lainkaan eivätkä lajin taustakannat ole korkeita.
2.3
Männyn ytimennävertäjät
Ytimennävertäjät (pysty- ja vaakanävertäjä, Tomicus piniperda ja Tomicus minor) ovat vahingollisimpia mäntyjen hyönteistuholaisia Pohjoismaissa. Ytimennävertäjät lisääntyvät eri syistä heikentyneiden mäntyjen kaarnan alla ja voivat siten olla osallisena jo heikentyneiden pystypuiden kuolemisessa. Pystynävertäjät lisääntyvät mielellään puutavarassa. Vaakanävertäjät sen sijaan voivat käyttää kaadettuja runkoja, jos niitä ei ole pinottu. Uudet syntyneet yksilöt iskeytyvät mäntyjen latvuksiin, joissa ne ruokailevat kovertaen tuoreita kasvaimia ontoiksi, aiheuttaen näin kasvutappioita. Lisäksi molemmat ytimennävertäjälajit kuljettavat puuhun mukanaan värivikaa aiheuttavia sinistäjäsieniä vähentäen puutavaran arvoa.
Metsätuholain 3 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan puutavaran omistajan on huolehdittava, että edellisen vuoden syyskuun 1 päivän ja kuluvan vuoden toukokuun 31 päivän välisenä aikana kaadettu kaarnoittunut mäntypuutavara kuljetetaan pois hakkuupaikalta ja välivarastosta A- ja B-alueella viimeistään 1 päivänä heinäkuuta ja C-alueella viimeistään 15 päivänä heinäkuuta. Tällöin puihin alkukesällä munitut kaarnakuoriaiset eivät arvion mukaan ehdi kuoriutua ja poistua puista ennen niiden poiskuljetusta, eivätkä näin ollen kasvata tuhoriskiä ympärysmetsissä. Tilavuudeltaan alle 20 kiintokuutiometrin yksittäisiin puutavara- tai energiapuupinoihin ei poiskuljetuksen määräaikaa kuitenkaan sovelleta. Pino katsotaan yksittäiseksi, jos se sijaitsee vähintään 200 metrin päässä muista vastaavista pinoista. Pienten pinojen ei ole arvioitu tuottavan merkittävää riskiä ympäristöön. Sama velvoite koskee myös myrskyn tai lumen katkomia ja kaatamia mäntypuita yli 20 kuutiometriä hehtaarilla ylittävältä osalta.
Ytimennävertäjiä syntyy tienvarsien puutavarapinoissa merkittäviä määriä. Tästä huolimatta ytimennävertäjätuhot ovat maassamme vähäisiä ja luonteeltaan lieviä aiheuttaen kasvun vähenemistä. METULA-hankkeessa ytimennävertäjätuhoalueen laajuutta kartoitettiin eri paikkakunnilla sijainneiden mäntypinojen läheisyydessä. Kiintotilavuudeltaan alle 50 kuutiometrin pinot eivät nostaneet ytimennävertäjämääriä merkittävästi normaalia taustatasoa korkeammalle, mutta tätä suuremmat pinot nostivat. Poikkeuksen tähän muodostivat pinot, joiden ympäristössä oli runsaasti hakkuutähteitä – niiden kohdalla kasvaintappiot olivat merkittäviä. Tässäkin tapauksessa kasvaintuhot ylsivät kuitenkin vain 40-60 metrin päähän puupinosta. Koska sama pino, sen enempää kuin hakkuutähteetkään, eivät ole käytettävissä enää seuraavana vuonna, kasvaintappio itsessään on kertaluonteinen.
METULA-hankkeen tuloksiin perustuen 20 kuutiometrin rajaa mäntypuutavaran poiskuljetukselle voidaan perustellusti pitää ylimitoitettuna. Suurimmassa osassa tutkimuksen tapauksissa, joissa lakia ei noudatettu, ympärysmetsille aiheutuneita kasvaintappioita ei voida pitää merkittävinä. Tappiot alle 50 kiintokuutiometrin puupinojen kohdalla ovat nykytiedon valossa hyvin pieniä. Selvityksen mukaan ytimennävertäjän vaikutus ulottuu käytännössä vain alle hehtaarin alueelle pinosta. Siten tuhon vakavuus ei myöskään puolla määräaikojen kiristämistä. Tilannetta on kuitenkin seurattava lämpenevässä ilmastossa.
2.4
Juurikäävän torjunta
Metsätuholaki velvoittaa torjumaan juurikääpää käsittelemällä kasvatus- ja päätehakkuiden yhteydessä tuoreet kantopinnat juurikäävän torjuntaan soveltuvalla kasvinsuojeluaineella. Tämä koskee kivennäismaiden kuusikoita ja männiköitä, mutta turvemailla vain kuusivaltaisia metsiköitä. Arviointihankkeessa metsätuholain osalta tuotiin esiin, että myös turvemaiden mäntyvaltaisia metsiä olisi tarkoituksenmukaista suojella juurikäävän aiheuttamalta männyntyvitervastaudin riskiltä.
Arviointihankkeessa todettiin, että juurikäävän torjunnan maantieteellinen rajaus on nykyisellään tarkoituksenmukainen. Tästä huolimatta vapaaehtoinen kantokäsittely voi kuitenkin olla perusteltua myös parhaiten tuottavissa rajan pohjoispuolella sijaitsevissa metsissä. Lisäksi juurikäävän pakollisen torjunnan rajausta olisi ilmastonmuutoksen takia tarkasteltava uudelleen esimerkiksi kymmenen vuoden välein.
Juurikääpä leviää ilmassa olevien itiöiden välityksellä ilman lämpötilan ollessa 0°C yläpuolella. Ilmaston lämmetessä aikaikkuna sekä männyn- että kuusenjuurikäävän leviämiselle laajenee talvilämpötilojen noustessa. Pakkasjaksoja on harvemmin ja lyhyemmän aikaa. Juurikääpäinfektio männikössä aiheuttaa harvennusten ja päätehakkuun ainespuun hakkuukertymien pienenemisen, koska osa puista kuolee männyntyvitervastaudin vuoksi. Tästä puolestaan seuraa taloudellisia menetyksiä metsänomistajalle kantorahatulojen vähenemisen vuoksi. Taloudellinen menetys voi yksittäisen metsänomistajan kannalta olla merkittäväkin.
On arvioitu, että juurikääpä aiheuttaa maanomistajille vuosittain lähes 50 miljoonan euron tappiot. Männynjuurikäävän arvioidaan aiheuttavan tästä noin 10-20 prosentin eli 5-10 miljoonan euron tappiot. Juurikäävän torjunnalla vähennetään näitä taloudellisia tappioita ja lisäksi pyritään estämään juurikäävän leviämistä uusille alueille. Männyntyvitervastaudin osalta ei tarkasti tiedetä missä määrin ja millä nopeudella juurikääpä leviää kannosta tai puusta naapuripuuhun turvemaiden männiköissä. Tämä vaikeuttaa juurikäävän aiheuttamaa taloudellista menetyksen ja kantokäsittelyllä saatavaa hyödyn arviointia.
Kantokäsittelyn juurikääpää vastaan on todettu olevan taloudellisesti kannattavaa kivennäismaiden kuusikoissa tilanteessa, jossa itiöpaine on suuri ja kuusikko on terve tai lähes terve. Tuloksen voidaan ajatella pätevän myös turvemaiden männikköihin. Torjunnan taloudellinen kannattavuus heikkenee siirryttäessä etelästä pohjoiseen. Etenkin eteläisen Suomen turvemailla, missä juurikääpää esiintyy runsaasti lähellä sijaitsevilla kivennäismailla (paljon kääpiä ja itiöitä), ja missä turvemaiden männiköt ovat suhteellisen terveitä (terveempiä kuin kivennäismaiden männiköt), kantokäsittelystä olisi hyötyä.
2.5
Toimijoiden omavalvonta
Metsätuholakiin sisällytettiin sen säätämisen yhteydessä ammattimaisille toiminnanharjoittajille omavalvontavelvollisuus. Metsätuholain valvonta toteutetaan pääasiassa ammattimaisten toiminnanharjoittajien omavalvontana. Metsätuholaki velvoittaa ammattimaiset toiminnanharjoittajat eli ammattimaiset puunkorjaajat ja -hankkijat toteuttamaan omavalvontaa. Ammattimaisen toiminnanharjoittajan on valvottava metsätuholain mukaan puutavaran poiskuljettamisen määräaikojen noudattamista (3 §), vaihtoehtoisten toimenpiteiden toteuttamista (4 §), männyn ja kuusen rungonosien ja kantojen poistamista (5 §), puutavaran varastointia (8 §) sekä juurikäävän torjuntaa (8 a §). Ammattimaisen toiminnanharjoittajan on sen lisäksi nimettävä omavalvonnan vastuuhenkilö sekä tehtävä omavalvontailmoitus metsäkeskukselle tilanteissa, joissa metsätuholain mukaisia toimia ei ole mahdollisia toteuttaa.
Ammattimaisella toiminnanharjoittajalla tarkoitetaan metsätuholain 2 §:n 13 kohdan mukaan puutavaran omistajaa tai hakkuuoikeuden haltijaa. Määritelmä rajaa omavalvontavelvollisuuden ulkopuolelle sellaiset puumarkkinoilla ammattimaisesti toimivat tahot, jotka eivät toiminnassaan tule puutavaran omistajiksi tai hakkuuoikeuden haltijoiksi. Puukaupan välitystoiminta on laajasti käytössä oleva menettely puunkorjuussa. Käytännössä tällaiset välitystoimintaa harjoittavat tahot kuitenkin toimivat kuin puunostaja, mutta metsätuholain 18 § ei koske heitä asettaen toimijat eriarvoiseen asemaan. Arviointihanke suositti täsmentämään ammattimaisen toiminnanharjoittajan määritelmää tältä osin sisällyttämällä myös ammattimaisesti puutavaran välitystoimintaa harjoittavat tahot omavalvontavelvoitteen piiriin.
Lisäksi ammattimaisen toiminnanharjoittajan määritelmää on tarpeen tarkentaa Metsähallituksen osalta. Nykytilanteessa Metsähallituksen harjoittaman metsätalouden asema ei ole selvä suhteessa metsätuholain ammattimaisen toiminnanharjoittajan määritelmään. Sen vuoksi on tulkinnanvaraista, koskevatko velvoitteet Metsähallitusta esimerkiksi metsätuholain 18 §:n 1 momentin omavalvontaan liittyen. Metsähallitus on kuitenkin noudattanut toiminnassaan metsätuholain velvoitteita, joten ehdotettavalla muutoksella vahvistetaan myös lainsäädännön tasolla toimijoiden yhdenvertainen asema.
2.6
Suhde muuhun lainsäädäntöön
Pääsääntöisesti metsätuholailla estetään sellaisten lajien aiheuttamia metsätuhoja, jotka jo tällä hetkellä esiintyvät Suomessa. Ilmastonmuutos sekä puutavaran ja taimien kansainvälinen kauppa lisäävät metsähyönteisten ja taudinaiheuttajien leviämisriskiä niiden luontaisen levinneisyysalueen ulkopuolelle. Suomea sitovat useat kansainväliset sopimukset kasvinterveysalalla. Suomi on Euroopan unionin jäsenenä ollut velvollinen yhdenmukaistamaan kasvinterveyslainsäädäntönsä yhteisön kasvinterveyslainsäädännön kanssa. Uusi kasvinterveyslaki (1110/2019) tuli voimaan 14.12.2019. Lailla täydennetään ns. kasvinterveysasetusta eli kasvintuhoojien vastaisista suojatoimenpiteistä, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EU) N:o 228/2013, (EU) N:o 652/2014 ja (EU) N:o 1143/2014 muuttamisesta sekä neuvoston direktiivien 69/464/ETY, 74/647/ETY, 93/85/ETY, 98/57/EY, 2000/29/EY, 2006/91/EY ja 2007/33/EY kumoamisesta annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) 2016/2031. Kasvinterveysasetuksen soveltaminen alkoi pääosin 14.12.2019. Asetuksen tavoitteena on suojella Euroopan unionin viljelykasvien ja julkisten ja yksityisten viheralueiden ja metsien terveyttä sekä turvata samalla unionin biologinen monimuotoisuus ja ympäristö ja varmistaa kasvien laatu. Kasvinterveysasetuksella ja kasvinterveyslailla säädetään toimenpiteistä kasvinterveysriskien hallitsemiseksi ja Suomessa vielä esiintymättömien kasvintuhoojien leviämisen estämiseksi. Kasvinterveyslain toimivaltaisia viranomaisia ovat Ruokavirasto, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ja Tulli.
Metsälaissa on useita liityntäkohtia metsien terveyden ja elinvoimaisuuden turvaamiseen. Laki edistää metsien taloudellisesti, ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää hoitoa ja käyttöä siten, että metsät antavat kestävästi hyvän tuoton samalla, kun niiden biologinen monimuotoisuus säilytetään. Lain mukaan puunkorjuun toteutuksessa on vältettävä kasvamaan jätettävien puiden vaurioitumista ja niiden kasvuolosuhteita heikentävien maastovaurioiden syntymistä. Metsälain mukaan taimikon saa perustaa männyn, kuusen, rauduskoivun, haavan, siperianlehtikuusen, vaahteran, tervalepän, tammen, kynäjalavan, vuorijalavan, metsälehmuksen, saarnen ja hybridihaavan alkuperältään ja kasvupaikalle sopivilla taimilla tai siemenillä. Hieskoivun osalta metsälaissa on erityissäännökset sopivista kasvupaikoista. Jos taimikko perustetaan muilla kuin edellä mainituilla puulajeilla, on metsänkäyttöilmoituksessa esitettävä riittävä selvitys niiden kasvatuskelpoisuudesta ja alkuperän soveltuvuudesta uudistettavan alueen olosuhteisiin. Laissa säädetään lisäksi metsätalouden harjoittamisesta suojametsissä metsärajan alenemisen estämiseksi. Metsälakia uudistettiin vuonna 2014 voimaan tulleella muutoksella siten, että metsien käsittelyyn liittyvää yksityiskohtaista sääntelyä vähennettiin ja esimerkiksi pienaukkohakkuiden ja eri-ikäisrakenteisen metsänkasvatuksen menetelmien vaatimat erityistarpeet otetaan lain säännöksissä huomioon. Myös metsälain soveltamisalaa tarkennettiin erityisesti erilaisten luonnonsuojeluun tarkoitettujen alueiden osalta.
Metsätalouden rahoitusta koskevan lainsäädännön nojalla osoitetaan valtion rahoitusta yksityisille maanomistajille toimenpiteisiin, joilla edistetään metsälain mukaista metsien kestävää hoitoa ja käyttöä. Monet rahoitettavat työlajit, kuten nuoren metsän hoito ja metsän terveyslannoitus, tähtäävät metsien terveyden ja elinvoimaisuuden ylläpitoon ja parantamiseen. Parhaillaan on valmistelu käynnissä uudesta metsätalouden kannustejärjestelmästä, jossa on tarkoitus säilyttää myös edellä mainitut työlajit.
Riistaeläinten aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta säädetään riistavahinkolaissa (105/2009). Laissa säädetään niistä perusteista ja menettelyistä, joiden perusteella myönnetään varoja vahinkojen korvaamiseen ja riistaeläinten aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisemiseen.
5
Lausuntopalaute
Hallituksen esityksen luonnoksen lausuntokierros järjestettiin 26.5.—12.7.2021 ja sitä jatkettiin 2.8.2021 asti. Lausuntopyyntö lähetettiin myös tiedoksi valtioneuvoston lainsäädännön arviointineuvostolle. Lausuntopyyntöön vastasivat seuraavat 21 tahoa: oikeusministeriö, valtiovarainministeriö, ympäristöministeriö, Metsähallitus, Ruokavirasto, Suomen metsäkeskus, Suomen ympäristökeskus, Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes), Suomen kuntaliitto, Helsingin yliopisto (maatalous-metsätieteellinen tiedekunta), Itä-Suomen yliopisto (luonnontieteiden ja metsätieteiden tiedekunta), Etämetsänomistajien Liitto ry, Kasvinsuojeluseura ry:n metsänsuojelujaosto, Kasvinsuojeluteollisuus ry, Koneyrittäjät ry, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, METO-Metsäalan asiantuntijat, Metsäteollisuus ry, Pääkaupunkiseudun Metsänomistajat PKMO, Sahateollisuus ry ja Svenska lantbruksproducenternas centralförbund SLC rf.
Useampi taho ilmoitti, että ei anna lausuntoa tai että asiaan ei ole lausuttavaa. Toisaalta lausunnoissa todettiin, että esitys on asianmukainen tai kannatettava eikä siihen siten ole huomautettavaa. Muutama taho totesi lausunnossaan, että säädösmuutokset ovat perusteltuja tutkimustietojen ja valvonnassa havaittujen muutostarpeiden perusteella ja siten puoltavan säädösten ajantasaistamista.
Aluerajauksista puutavaran poiskuljettamista koskevasta luonnoksesta lausuntojen yhteydessä tuotiin esille sekä tiettyjen esityksen mukaisten alueiden jättämistä pois että B-alueen siirtämistä A-alueeseen. Viimeksi mainitun perusteena tuotiin esille hyönteistuhoriskin hallinta sekä lain toimeenpanon, tulkinnan ja tilanteen selkeyden näkökulma. Esitettiin myös määräajan muuttamista siten, että 15.7. sijaan päivämäärä olisi 10.7. joka ennakoisi lähivuosien tehoisan lämpösumman muutosta. Toisaalta osassa lausunnoissa pidettiin kirjanpainajan torjumiseksi muutoksia puutavaran poistoajankohtiin perusteltuina. Niiden katsottiin myös olevan erittäin tarpeellisia muuttuneessa ilmastossa etenkin kuusen metsästä poistamisen ja kirjanpainajan osalta.
Juurikäävän torjunnan osalta lausunnoissa tuotiin esiin vastakkaisia näkemyksiä. Kantokäsittelyvelvoitteen ulottamista mäntyvaltaisille turvemaille pidettiin saadun tutkimustiedon pohjalta perusteltuna. Lausunnoissa tuotiin myös esille muutoksen olevan perusteltu, koska männylle sopivilla kasvupaikoilla ei usein voi viljellä muita puulajeja ja koska männynjuurikääpä on moni-isäntäinen ja siten vaikea torjuttava. Juurikäävän torjuntaan tuotiin lisäksi esille näkemys siitä, että juurikäävän torjunta-aluetta tulisi ulottaa mäntyvaltaisille turvemaille myös keskiseen Suomeen kivennäismaiden tapaan. Toisaalta taas esitettiin, että kantokäsittelyn laajentamisesta turvemaille tässä vaiheessa pitäisi luopua ja tutkia asiaa lisää. Lisäksi tuotiin esille näkemys, että velvoitteen laajentaminen ei välttämättä ole kustannustehokas toimenpide metsäalan tai kansantalouden näkökulmasta ja tutkimustieto männynjuurikäävän leviämiseen liittyen on vielä selvästi puutteellista.
Uusi määritelmä (2 §) ja siihen liittyvä omavalvontavelvollisuus nähtiin tarpeelliseksi ja selkeyttävän lain toimeenpanoa merkittävästi, parantavan toimijoiden tasavertaisuutta sekä selkeyttävän lain toimeenpanoa ja tulkintaa. Toimijoiden ja puutavaran omistajien vastuuta katsottiin selkeytettävän muun muassa omavalvontasuunnitelmalla, mikä parantaa metsätuhojen torjunnan käytäntöjä. Vastuiden osalta tuotiin esille näkemyksenä, että omavalvonta on hyvin sekavaa. Lisäksi esitettiin kysymys siitä, mihin kategoriaan sijoitetaan hakkuun tilaajatahot erilaisissa linjahakkuissa ja vastaavissa. Esille tuotiin myös huomio, että 18 §:ssä määritelty toiminnanharjoittajan omavalvontavelvollisuus kohdistuu myös 3–5 §:n ja 8 §:n velvoitteiden valvontaan, vaikka kyseisissä pykälissä asetetut velvoitteet kohdistuvat puutavaran omistajaan.
Ehdotetun 2 a §:n osalta todettiin sen olevan hyvin perusteltu ja selkeyttävän vastuita metsätuholain toimenpiteiden ja torjuntatoimien toteuttamisen kannalta. Toisaalta lausunnoissa myös tuotiin esille, että puutavaran omistusoikeus ja vastuukysymykset on pidettävä erittäin selkeinä. Ehdotettua pykälää esitettiin lisäksi täydennettäväksi siten, että otetaan huomioon myös puuta välittävien toimijoiden toiminta, jotta pykälään esitetyt muutokset toteutuisivat tarkoitetussa muodossa. Uuden pykälän vaihtoehtona tuotiin esille muutoksen toteuttaminen tarkentamalla 3 ja 4 §:ää.
Ehdotettuun 3 §:n muutokseen lausunnossaan kantaa ottaneista enemmistö piti muutosta perusteltuna tai tarkoituksenmukaisena. Lausunnoissa esitettiin, että lakia ei pidä lieventää, koska mäntypuutavaran 20 kiintokuutiometrin rajan siirtäminen 50 kiintokuutiometriin poiskuljetuksen kannalta on uskaliasta, koska ytimennävertäjätuhot eivät ole vähentymässä. Lausunnoissa otettiin kantaa myös 5 §:n muutokseen toteamalla, että sääntely täytyy tehdä selkeämmäksi. Erään lausunnon mukaan ostaja täytyy velvoittaa korjaamaan kaikki ne rungonosat ja hakkuutähteet, joissa kaarnan paksuus ylittää 5 millimetriä.
Juurikäävän torjuntaan liittyvästä 8 a §:n muutoksesta lausunnoissa todettiin, että juurikäävän torjuntavelvoitteen laajentaminen koskemaan pääsääntöisesti kaikkia kaupallisia hakkuita on lain vaikuttavuuden näkökulmasta perusteltua ja kannatettavaa. Muutosesityksen katsottiin lausunnoissa olevan myös aiheellista, loogista, järkevää ja kannatettavaa. Lausunnoissa tuotiin myös esille, että perusteluja olisi täydennettävä juurikäävän torjunnassa käytettävien aineiden käyttöön liittyvien rajoitteiden ja riskien avaamisella sekä pohjavesien suojelun osalta. Lausunnoissa todettiin lisäksi, että juurikäävän torjunta ei ole sallittua luomusertifioiduilla alueilla. Viimeksi mainittuun liittyen täydennettiin 4.2.2 Ympäristövaikutukset –kohtaa.
Valtiovarainministeriön lausunnon johdosta perusteluja täydennettiin 4.2.1.3 Vaikutukset metsäkeskuksen toimintaan –kohdassa. Turvallisuus- ja kemikaaliviraston (Tukes) lausunnon perusteella esitystä selvennettiin kasvinsuojeluaineiden tehoainemaininnan osalta 4.2.2 Ympäristövaikutukset –kohdassa. Lausuntopalautteessa otettiin lisäksi esille, että kirjanpainajatuhojen ehkäisemiseksi myös muut menettelytavat kuin kuusipuutavaran poiskuljettamisen metsästä on mahdollista. Esityksen perusteluja on tältä osin täydennetty 2.1 Kirjanpainaja –kohdassa.
Lausunnoissa esitetty vaihtoehto uuden pykälän (2 a §) tilalle otettiin käyttöön sijoittamalla ehdotettu puutavaran omistajuuden määrittely sisältymään 3 ja 4 §:ään.
6
Säännöskohtaiset perustelut
2 §.Määritelmät. Metsätuholain 2 § sisältää laissa käytetyt määritelmät ja sen 13 kohdassa on määritelty ammattimainen toiminnanharjoittaja. Lainkohdan mukaan ammattimaisella toiminnanharjoittajalla tarkoitetaan puutavaran omistajaa tai hakkuuoikeuden haltijaa, joka harjoittaa puutavaran korjuuta ja joka ammattimaisesti hankkii puutavaraa tai hakkuuoikeuksia jalostusta tai välittämistä varten. Määritelmän ulkopuolelle on rajattu sellainen yhteismetsän osakaskunta ja yhteisaluelaissa (758/1989) tarkoitettu yhteisen alueen osakaskunta, jonka osuuksista vähintään puolet on luonnollisten henkilöiden omistuksessa. Määritelmän kautta metsätuholaki sisältää velvoitteita sellaiselle taholle, joka katsotaan ammattimaiseksi toiminnanharjoittajaksi. Näitä velvoitteita metsätuholaissa ovat muun muassa omavalvontavelvollisuus (18 §) ja ammattimaisen toiminnanharjoittajan ilmoitusvelvollisuus (19 §).
Ammattimaisen toiminnanharjoittajan määritelmän kattavuus erilaisten toimijoiden osalta on nykyisin puutteellinen, koska määritelmä koskee vain puutavaran omistajaa ja hakkuuoikeuden haltijaa. Puukauppa voidaan kuitenkin toteuttaa myös esimerkiksi niin, että puunkorjuu ja kuljetus hoidetaan metsänhoitoyhdistyksen tai metsäkoneurakoitsijan toimesta sopimukseen perustuvana korjuupalveluna. Sopimuksen osapuolina ovat metsänomistaja tai hakkuuoikeuden haltija ja esimerkiksi edellä mainittu metsäalan toimija. Tällöin puunkorjuun ja kuljetuksen toteuttava taho ei ole hakkuuoikeuden haltija, koska sillä ei ole hakkuuoikeutta alueen puihin vaan se toimii sopimuksen perusteella vain puunkorjuun ja mahdollisesti myös kuljetustyön toteuttajana. Mainittu taho ei siten ole yksiselitteisesti metsätuholain määritelmään ammattimaisesta toiminnanharjoittajasta luettava toimija, jota koskisi muun muassa edellä mainitut metsätuholain velvoitteet. Määritelmän sisältö ei ole kuitenkaan vielä aiheuttanut sitä, että käytännön toiminnassa olisi tullut esille erilaista käytäntöä eri metsäalan toimijoilla metsätuholain noudattamisessa.
Myöskään Metsähallituksen harjoittaman metsätalouden asema ei ole selvä suhteessa metsätuholain ammattimaisen toiminnanharjoittajan määritelmään. Metsähallitus harjoittaa nykyisin metsätaloutta omistamansa tytäryhtiön eli Metsähallitus Metsätalous Oy:n, jäljempänä yhtiö, kautta. Valtion metsätalousosakeyhtiöstä annetun lain (235/2016) 1 §:n 2 momentin mukaan perustettavan yhtiön toimialana on metsätalouden harjoittaminen yksinoikeudella valtion omistamalla maalla ja puutavaran toimittaminen asiakkaille. Yhtiön oikeus metsätalouden harjoittamiseen sisältää maanomistajalle kuuluvan oikeuden suorittaa metsätalouteen kuuluvia toimenpiteitä. Yhtiö voi mainitun oikeuden nojalla toteuttaa hakkuita ja myydä puutavaraa tai puutavaran hakkuuoikeuksia. Ammattimaisen toiminnanharjoittajan on metsätuholain määritelmän mukaan harjoitettavan puutavaran korjuun lisäksi hankittava ammattimaisesti puutavaraa tai hakkuuoikeuksia jalostusta tai välittämistä varten. Yhtiö kylläkin harjoittaa puutavaran korjuuta vaikkakin vähäisessä määrin, mutta se ei hanki ammattimaisesti puutavaraa jalostusta tai välittämistä varten, koska se toimittaa itse omistamaansa puutavaraa asiakkaille.
Edellä selvitetyn määritelmän sanamuoto aiheuttaa sen, että on tulkinnanvaraista, koskeeko yhtiötä velvoitteet esimerkiksi metsätuholain 18 §:n 1 momentin omavalvontaan liittyen. Toisaalta yhtiö on kuitenkin noudattanut toiminnassaan metsätuholain velvoitteita. Yhtiön ollessa merkittävä toimija metsätaloudessa olisi tärkeää täydentää metsätuholakia siten, että myös se luettaisiin metsätuholaissa tarkoitetuksi ammattimaiseksi toiminnanharjoittajaksi. Tämä selkiinnyttäisi vallitsevaa tilannetta ja olisi myös tasapuolinen muiden toimijoiden kannalta noudatettavien velvoitteiden ja niiden noudattamatta jättämisen seuraamusten suhteen. Yhtiön olisi myös tarkoituksenmukaista olla selvyyden ja tulkintaongelmien välttämiseksi puunkorjuun kaikissa vaiheissa itse vastuussa metsätuholain velvoitteista.
Edellä selvitetyn perusteella metsätuholain 2 §:n 13 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että siihen sisältyisi kaksi alakohtaa, joista toinen koskisi vain yhtiötä. Ehdotettuun a-alakohtaan sisältyisi puutavaran omistajan ja hakkuuoikeuden haltijan lisäksi myös sellaisen sopimuksen alkuperäinen sopimusosapuoli, joka on tehnyt puutavaran omistajan tai hakkuuoikeuden haltijan kanssa puunkorjuun tai sen lisäksi myös kuljetustyön toteuttamiseksi sopimuksen. Metsätuholain velvoitteita ei voisi siirtää alihankkijan vastuulle vaan ne ovat sen tahon vastuulla, joka on alkuperäinen sopimusosapuoli puutavaran omistajan tai hakkuuoikeuden haltijan kanssa. Kyseistä alakohtaa myös hiukan selkiinnytettäisiin rakenteeltaan voimassa olevan säännöksen sisältöön verrattuna. Ehdotetun b-alakohdan mukaan ammattimaiseksi toiminnanharjoittajaksi katsottaisiin jatkossa myös taho, joka harjoittaa metsätaloutta yksinoikeudella valtion omistamalla maalla ja toimittaa puutavaraa asiakkaille. Yhtiön toiminimen sisällyttäminen säännökseen ei ole tarkoituksenmukaista, koska epäselvyyttä ei ole siitä, mitä tahoa määritelmällä tarkoitettaisiin. Ehdotetuilla muutoksilla saataisiin kaikki ammattimaiset toiminnanharjoittajat erilaisissa puun hankintaan liittyvissä tilanteissa kattavasti metsätuholain velvoitteiden piiriin.
3 §. Puutavaran poistaminen hakkuupaikalta ja välivarastosta. Yleisin puukaupan muoto on pystykauppa. Pystykaupalla tarkoitetaan hakkuusopimusta, jossa metsänomistaja myy ostajalle sopimuksessa määriteltyjen puiden hakkuuoikeuden ja sopimuksen mukaan kaadettujen puiden kuljettamisen käyttöpaikalleen. Pystykauppojen osuus yksityismetsien puukaupoista - lukuun ottamatta metsäteollisuuden omien metsien hakkuita - oli 85 prosenttia vuonna 2019. Pystykaupassa ostaja huolehtii siten puun korjuusta eli kaadosta ja kuljetuksesta sopimuksessa sovitun mukaisesti. Pystykauppasopimusten sisällössä on kuitenkin vaihtelua muun ohella siinä, missä puunkorjuun vaiheessa myyjän omistusoikeus puutavaraan siirtyy ostajalle. Siirtohetken määrittely voidaan sitoa sopimuksessa esimerkiksi puiden kaatamiseen, mittaukseen muualla kuin jalostuspaikassa, mittaukseen tehdasmittauksessa tai sopimuksen mukaisen kauppahinnan maksamiseen. Puutavaran omistusoikeuden siirtymisajankohta on merkittävä, koska puutavaran omistusoikeus vaikuttaa siihen, ketä tai mitä tahoa metsätuholain tietyt velvoitteet koskevat. Puukaupan myyjäosapuoli ei välttämättä aina ymmärrä, että hän puukauppasopimuksen ehtojen perusteella voikin olla vastuussa metsätuholain velvoitteista. Harvemmin käytetty puukaupan muoto on hankintakauppa. Hankintakaupassa metsänomistaja suunnittelee ja toteuttaa hakkuun, puiden kaatamisen ja puutavaran kuljettamisen tienvarsivarastoon siten kuin puun ostajan kanssa on sovittu. Hankintakaupassa puutavaran omistajuus on puunmyyjällä pääsääntöisesti siihen saakka, kunnes puut lastataan puutavara-autoon kuljetettavaksi välivarastoalueelle tai jalostuspaikkaan.
Metsätuholaissa säädetään velvoitteista puutavaran omistajalle. Puutavaralla tarkoitetaan metsätuholain 2 §:n 3 kohdan mukaan tyviläpimitaltaan yli 10 senttimetriä olevaa puutavaralajeiksi valmistettua kuorellista raakapuuta puutavaran käyttötarkoituksesta riippumatta. Lain 3 §:n 2 momentissa säädetään puutavaran omistajan noudatettavaksi määräajat kaadetun havupuutavaran poiskuljetukselle hakkuupaikalta ja välivarastolta. Lain 4 §:n 1 momentissa säädetään toimenpiteistä, jos puutavaran omistaja ei poista puutavaraa metsätuholain 3 §:n 2 momentin mukaisesti.
Metsätuholain velvoitteiden noudattamisen kannalta olisi tarkoituksenmukaista, että velvoite noudattaa metsätuholain 3 ja 4 §:ää tulisi tietyn säännönmukaisen puunkorjuuseen liittyvän vaiheen perusteella. Nykyisin sen ratkaisee edellä selvitetyissä metsätuholain velvoitteissa yksityisoikeudellisen puukauppasopimuksen sisältö. Jotta nykyinen tilanne saataisiin selkeäksi ja johdonmukaiseksi, olisi metsätuholaissa määriteltävä se ajankohta, jolloin pystykaupassa katsotaan puutavaran omistajuuden vaihtuvan metsätuholain soveltamisen kannalta. Muutoksella ei puututtaisi sopimusvapauteen, koska metsätuholakiin tehtävä tarkennus koskisi vain metsätuholain velvoitteita eikä muutoin puunmyyjän ja puunostajan sopimia asioita. Esimerkiksi puukaupan sopimukseen sisältyvään sopimusehtoon siitä, että omistusoikeus puutavaraan siirtyisi sen jälkeen, kun kauppahinta on maksettu, ei puututtaisi. Lainsäädännöllä asetettaisiin pystykaupan tehneet puunmyyjät keskenään yhdenvertaiseen asemaan suhteessa metsätuholain 3 ja 4 §:ään. Hankintakaupassa myyjä on tietoisesti valinnut kauppatavan, jossa puutavaran omistajuus säilyy selkeästi pidempään eli pääsääntöisesti puutavaran poiskuljetukseen saakka.
Metsätuholain 5 §:ssä (Männyn ja kuusen rungonosien ja kantojen poistaminen metsiköstä ja välivarastosta) säädeltyjä tilanteita ei voida verrata metsätuholain 3 ja 4 §:n tilanteisiin. Viimeksi mainituissa pykälissä on säännökset puutavaran poiskuljetukseen liittyen, kun taas 5 § koskee rungonosien ja kantojen käsittelyä. Rungonosia voivat olla esimerkiksi puun tyvessä olevan juurikääpäsienen aiheuttaman lahon vuoksi tehty tyvileikko (ns. lumppi). Rungonosana välileikko on puolestaan puunrungon keskiosasta mutkien tai oksien vuoksi poiskatkaistu pölkky. Viimeksi mainitut eivät ole metsätuholain 2 §:n 3 kohdan tarkoittamaa puutavaraa. Lähtökohtaisesti rungonosien omistusoikeus ei ole kiinteistön omistajalla, koska kaadettu puu ei ole enää kiinteistön ainesosa eli osa kiinteistöä. Toisaalta puukaupan ostajapuoli on pääosassa puukauppatapauksista sopinut hakkuuoikeuden luovutusta koskevan sopimuksen ehdoilla vain kaadettujen puiden puutavaralajeiksi muodostuvasta aineksesta. Sopimuksen ulkopuolelle jäävien rungonosien ja kantojen omistajuutta ei voida lainsäädännöllä siirtää taholle, joka ei ole tehnyt niihin liittyvää tahdonilmaisua puukauppasopimuksessa. Rungonosien ja kantojen omistusoikeus jää siten kiinteistön omistajalle, jollei niiden omistusoikeudesta ole puukauppasopimuksessa erikseen toisin sovittu. Metsätuholain 6 §:ssä säädellään vahingoittuneiden puiden poistamisesta metsiköstä ja välivarastosta. Vahingoittuneella puulla tarkoitetaan sellaista vaurioitunutta mänty- tai kuusipuuta, josta metsätuhoja aiheuttavat hyönteiset voivat levitä. Velvoitteet 6 §:ssä koskevat puiden omistajaa.
Metsätuholaki edellyttää, että ammattimaiset toiminnanharjoittajat ovat perehtyneitä metsätuholain edellyttämiin toimenpiteisiin puunkorjuun yhteydessä kuten esimerkiksi puutavaran peittämiseen tai kuorintaan. Yksittäisen metsänomistajan, joka tekee puiden pystykaupan esimerkiksi vain kerran, ei voida katsoa välttämättä olevan perehtynyt menetelmiin, joilla edellä mainitut toimenpiteet tehdään. Myöskään yleistyvä etämetsänomistajuus ei edes kaikissa tapauksissa aina mahdollistaisi velvoitteiden noudattamista metsätuholain asettamissa määräajoissa. Ammattimaisen toiminnanharjoittajan kokemusta ja toimintaresursseja ei voi verrata metsätuhojen torjunnassa puun myyjän osaamistasoon. Ehdotetulla muutoksella on tarkoitus suojata oikeussuhteen heikompaa osapuolta eli tässä puunmyyjää suhteessa ammattimaisiin toiminnanharjoittajiin. Ehdotetulla muutoksella turvattaisiin myös metsätuholain 1 §:n mukaista lain tarkoitusta eli metsien hyvän terveydentilan ylläpitämistä ja metsätuhojen torjumista.
Edellä esitetyn perusteella ehdotetaan metsätuholain 3 ja 4 §:ää muutettavaksi siten, että niissä olisi määritelty kyseisissä pykälissä puutavaran omistajuuden siirtyminen näiden pykälien soveltamisen kannalta. Ehdotettujen muutosten mukaan metsätuholain 3 ja 4 §:ssä puutavaran omistajana pystykaupassa pidettäisiin puun ostajaa siitä alkaen, kun puukaupan kohteena olevat puut kaadetaan. Sopimusehto, joka poikkeaisi siitä, mitä ehdotetussa momentissa säädettäisiin, olisi mitätön. Puutavaran omistajuus olisi ehdotetulla määrittelyllä selvä, ja siten olisi yksiselitteistä mitä tahoa velvoitteet edellä mainituissa pykälissä koskevat. Kyseessä olisi niin sanottu pakottava sääntely, joka merkitsee sitä, ettei asiassa osapuolten välisellä sopimuksella ole mahdollista poiketa sääntelystä. Pakottavan lainsäädännön vastainen ehto olisi toisin sanoen mitätön ja sovellettavaksi tulisi metsätuholain 3 ja 4 §. Ehdotettu 3 §:n 5 momentti, jolloin nykyinen 5 momentti siirtyisi 6 momentiksi, sisältäisi myös metsätuholaissa käytettävän määritelmän pystykaupasta. Tämä on tarpeen pystykaupan erottamiseksi hankintakaupasta. Momentin määrittelyn mukaan pystykaupalla tarkoitettaisiin hakkuusopimusta, jonka mukaan metsänomistaja myy ostajalle sopimuksessa määriteltyjen puiden hakkuuoikeuden ja jonka mukaan ostaja kuljettaa 2 §:n 3 kohdassa tarkoitetun puutavaran käyttöpaikalleen. Lakiteknisen selvyyden säilyttämiseksi 3 ja 4 § sisältyvät kumpikin kokonaisuudessaan lakiehdotukseen, vaikka osa pykälien sisällöstä jää ennalleen.
Muutoksiin liittyen ehdotetaan säädettäväksi siirtymäsäännös lain voimaantulon yhteydessä. Viimeksi mainittuun liittyvät perustelut ovat säännöskohtaisissa perusteluissa voimaantulosäännöksen yhteydessä (8 kohta). Ehdotettuja muutoksia on käsitelty myös Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys —kohdassa.
Esityksessä ehdotetaan 3 §:n sisältöä muutettavaksi myös sen 3 momentin osalta. Voimassa olevan 3 §:n 3 momentin mukaan mitä 2 momentin 2 kohdassa säädetään, ei sovelleta hakkuupaikalla tai välivarastossa sijaitsevaan yksittäiseen puutavara- tai energiapuupinoon, joka on mäntyä ja jonka tilavuus on enintään 20 kiintokuutiometriä. Pino katsotaan yksittäiseksi, jos se sijaitsee vähintään 200 metrin päässä muista vastaavista pinoista. Mainitussa 2 momentin 2 kohdassa säädetään kaadetun kaarnoittuneen mäntypuutavaran poiskuljettamisen määräajoista hakkuupaikalta ja välivarastosta.
Edellä selvitetyn METULA-hankkeen raportin mukaan kiintotilavuudeltaan alle 50 kiintokuutiometriä olevat mäntypuutavarapinot eivät tutkimuksen mukaan nostaneet männyn ytimennävertäjämääriä merkittävästi normaalia taustatasoa korkeammalle. Raportin mukaan nykyistä 20 kiintokuutiometrin rajaa mäntypuutavaran poiskuljetukselle voidaan perustellusti pitää ylimitoitettuna, koska ympärysmetsille aiheutuneita kasvaintappioita ei voida pitää merkittävinä, ja pienten puupinojen kohdalla ne ovat nykytiedon valossa hyvin vähäisiä.
Edellä esitetyn perusteella ehdotetussa 3 §:n 3 momentissa säädettäisiin jatkossa mäntypuutavaran yksittäisen puutavara- tai energiapuupinon tilavuusvaatimukseksi enintään 50 kiintokuutiometriä nykyisen 20 kiintokuutiometrin tilalle. Tällä muutoksella vapautettaisiin enintään 50 kiintokuutiometrin kokoiset mäntypuutavarapinot poiskuljetuksen määräajoista. Muilta osin 3 §:n 3 momenttiin ei ehdotettaisi muutoksia.
Metsätuholain 3 §:n 1 momentin mukaan metsätuhoja aiheuttavien hyönteisten esiintymisen ja lämpösumman perusteella maa jaetaan A-, B- ja C-alueeseen. Näistä alueista on säädetty metsä-tuholain 3 §:n 5 momentin nojalla puutavaran poiskuljettamista koskevasta aluejaosta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (1309/2013). Aluejakojen säätäminen valtioneuvoston asetuksella on edelleen tarpeellista, jotta ilmeneviin metsätuhoihin olisi mahdollista reagoida ja tuhojen leviämiseen varautua riittävän nopeasti tarvittaessa aluejakoja muuttamalla. Tarvetta muuttaa edellä mainittua valtioneuvoston asetusta on selvitetty Lakia alemman asteinen sääntely —kohdassa.
4 §.Vaihtoehdot puutavaran poistamiselle. Ehdotettu muutos 4 §:ään on perusteltu 3 §:n yhteydessä.
5 §.Männyn ja kuusen rungonosien ja kantojen poistaminen metsiköstä ja välivarastosta. Voimassa olevan 5 §:n 3 momentin mukaan, jos puutavaran omistaja ei kuljeta rungonosia pois siten kuin 1 ja 2 momentissa säädetään, hänen on toimittava siten kuin 4 §:ssä säädetään. Kyseisen momentin osalta ehdotetaan, että sanat ”puutavaran omistajan” korvattaisiin sanalla ”omistajan”. Säännöksen sisältö olisi muutoksen jälkeen johdonmukainen verrattuna metsätuholain esitöihin 5 §:n 3 momentin osalta (HE 119/2013 vp) ja lainkohtaa edeltäviin 1 ja 2 momenttiin, joissa kummassakin momentissa velvoitteita on säädetty omistajalle, ei puutavaran omistajalle. Nykyisessä pykälän 3 momentissa puutavara myös viittaa eri asiaan kuin pykälän muut säännökset, jotka kohdistuvat rungonosiin ja kantoihin. Viimeksi mainitut eivät ole metsätuholain 2 §:n 3 kohdan määritelmän mukaan puutavaraa.
8 a §.Juurikäävän torjunta. Metsätuholain 8 a §:n 1 momentin mukaan metsän hakkaajan on huolehdittava kivennäis- ja turvemaalla suoritettavan kasvatus- ja uudistushakkuun yhteydessä juurikäävän torjunnasta juurikäävän leviämisen riskialueella toukokuun alun ja marraskuun lopun välisenä aikana. Torjunta on tehtävä hyväksyttävää torjuntamenetelmää käyttäen. Mainitussa lainkohdassa juurikäävän torjuntatoimet on säädetty tehtäväksi kasvatus- ja uudistushakkuun yhteydessä. Tämä on käytännössä johtanut siihen, että sellaiset hakkuut, jotka eivät ole metsälaissa tarkoitettuja kasvatus- tai uudistushakkuita, rajautuvat juurikäävän torjuntavelvoitteen ulkopuolelle. Tällaisia hakkuita ovat esimerkiksi metsälain 5 b §:n (Hakkuu erityiskohteissa) mukaiset hakkuut. Kyseisen 5 b §:n 1 momentin mukaan, jos hakkuun kohteella on metsän monimuotoisuuden säilyttämisen, maiseman tai metsän monikäytön kannalta erityistä merkitystä, hakkuu voidaan tehdä kohteen erityisluonteen edellyttämällä tavalla. Lisäksi pykälän 2 momentin mukaan tutkimus-, opetus- tai muussa erityiskäytössä oleva metsä voidaan käsitellä sen käyttötarkoituksen edellyttämällä tavalla. Myös sähkölinjojen ja junaratojen reunavyöhykkeiden hakkuut ja vastaavat muut hakkuut rajautuvat juurikäävän torjuntavelvoitteen ulkopuolelle, koska kyseessä eivät ole kasvatus- tai uudistushakkuiksi katsottavat hakkuut. Huolehtimalla torjunnasta mahdollisimman laajalla alueella vähennetään juurikäävän leviämisriskiä myös ympäröivillä alueilla.
Edellä mainituista metsälain 5 b §:n kohteista olisi tarpeen ehdotetussa 8 a §:n muutoksessa rajoittaa juurikäävän torjunnan ulkopuolelle metsän monimuotoisuuden säilyttämisen kannalta erityistä merkitystä omaavat kohteet ja tutkimuskäytössä olevat metsät. Monimuotoisuuden säilyttämisen kannalta merkitys voi liittyä esimerkiksi eliölajiston, kuten harvinaisten kasvi- ja eläinlajien esiintymispaikkoihin. Nämä kohteet eivät ole laaja-alaisia ja siten niiden osalta juurikäävän torjunnan poisjäänti ei olisi merkittävä riski taudin leviämisen kannalta. Tutkimuslaitosten, yliopistojen ja korkeakoulujen tutkimuskäytössä olevat metsät olisi myös tarkoituksenmukaista jättää torjuntavelvoitteen ulkopuolelle, mikäli sille on peruste tutkimuksen näkökulmasta. Säännös ei kuitenkaan estä juurikäävän torjuntaa, jos se on mahdollista haittaamatta käynnissä olevien tutkimushankkeiden toteuttamista.
Hakkuut voivat muodostua hyvinkin laaja-alaisiksi muissa erityiskohteissa sekä sähkölinjojen, junaratojen reunavyöhykkeiden ja muiden vastaavien linjahakkuissa, ja siksi on tärkeää, että nämä kohteet saatettaisiin juurikäävän torjuntavelvoitteen piiriin. Se olisi perusteltua myös sen vuoksi, että juurikäävän torjunta ja muut metsätuholain velvoitteet koskisivat muutoksen jälkeen pääsääntöisesti samoja alueita.
Edellä esitetyn perusteella ehdotetaan metsätuholain 8 a §:n 1 momenttia muutettavaksi siten, että lainkohdassa korvattaisiin sanat ”kasvatus- ja uudistushakkuun” sanalla ”hakkuun ”. Ehdotetulla muutoksella saataisiin metsätuholain soveltaminen yhdenmukaiseksi erilaisten hakkuiden osalta juurikäävän torjunnan osalta. Edellä selvitetyn lisäksi pykälän 1 momenttia ei muutoin muutettaisi.
Alhaisesta lämpötilasta johtuva poikkeus ja kotitarvehakkuu säilyisi edelleen juurikäävän torjuntavelvoitteen ulkopuolella. Näistä säädettäisiin jatkossakin metsätuholain 8 a §:n 2 momentissa, jonka mukaan hakkuun yhteydessä ei kuitenkaan tarvitsisi huolehtia torjunnasta, jos ilman lämpötila on siihen liian alhainen tai kyse on kotitarvehakkuusta. Kotitarvehakkuulla tarkoitetaan yleisesti tilan käyttöön tulevien rakennuspuiden, polttopuiden tai muiden tilan tarpeisiin käytettävien puiden hakkaamista. Nämä hakkuut eivät yleensä ole suuria puumääriltään. Kyseessä ei ole kotitarvehakkuu, jos puita käytetään tilalla kaupallisen toiminnan raaka-aineina, esimerkiksi hakkuu polttopuiden ulosmyyntiä varten ei ole kotitarvehakkuuta. Ehdotetun 8 a §:n 2 momentin mukaan hakkuun yhteydessä ei torjunnasta tarvitsisi huolehtia myöskään, jos hakkuun kohteella on metsälain 5 b §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla metsän monimuotoisuuden säilyttämisen kannalta erityistä merkitystä tai kyse olisi hakkuusta, joka tehdään metsälain 5 b §:n 2 momentissa tarkoitetussa tutkimuskäytössä olevassa metsässä ja torjunnan poisjättämiselle on tutkimuksen näkökulmasta peruste.
Metsätuholain 8 a §:n ehdotetun muutoksen yhteydessä 3 momentin valtuussäännös säilyisi samana valtuuden sisällön osalta. Momentti kuitenkin sisällytettäisiin pykälän muutoksen yhteyteen lakiteknisen kokonaisuuden säilyttämiseksi.
10 a §.Eräät Euroopan unionin lainsäädännöstä johtuvat korvauksensaajia koskevat vaatimukset. Ehdotettu säännös on samasanaisena voimassaolevassa metsätuholaissa. Se on kuitenkin EU:n valtiontukisäännöistä johtuen säädetty olemaan voimassa väliaikaisesti 31.12.2021 saakka. Kyseisessä 10 a §:ssä säädetään siitä, että metsätuholain 10 §:ssä tarkoitettua korvausta ei myönnetä, jos korvauksensaaja on saanut 10 §:ssä tarkoitettujen vahinkojen korvaamiseen muuta julkista tukea tai verojärjestelmän kautta myönnettävää tukea taikka näitä tukia yhdessä. Mainitun 10 a §:n 2 momentissa säädetään puolestaan siitä, että tuensaajina eivät voi olla vaikeuksissa olevat yritykset. Tuensaajina eivät voi myöskään olla yritykset, joille on annettu sellaiseen komission aikaisempaan päätökseen perustuva maksamaton perintämääräys, jossa tuki on todettu sääntöjenvastaiseksi ja sisämarkkinoille soveltumattomaksi. Edellä selvitetty 10 a § on jatkossakin tarpeen metsätuholain 10 §:ssä tarkoitetun korvaussäännöksen vuoksi, jonka voimassaoloa selvitetään seuraavassa kappaleessa. Metsätuholain esitöissä (HE 261/2018 vp) on kuvattu asiaan liittyviä EU:n valtiontukisääntöjä.
Komissio on hyväksynyt metsätuhojen korvausta koskevan tukiohjelman 17.5.2018 ja se on komission päätöksen (asiatunnus SA.47083) mukaan voimassa 31.12.2021 asti. Tukiohjelma sisältää metsätuholain 10 §:n mukaisen laajojen metsätuhojen torjunnasta aiheutuneiden kustannusten ja vahinkojen korvausmenettelyn. Komissio on uudistamassa valtiontukisääntöjään ja on siihen liittyen päättänyt pidentää maa- ja metsätalousalaa koskevien valtiontuen suuntaviivojen voimassaoloaikaa. Metsätuhojen korvausta koskeva tukiohjelma on ilmoitettu komissiolle ns. ryhmänotifikaatiossa, jonka komissio on hyväksynyt 16.12.2020. Metsätuhojen korvausta koskeva säännös voi viimeksi mainitun komission päätöksen mukaan olla voimassa 31.12.2022 asti. Tästä syystä ehdotetaan, että metsätuholain voimaantulosäännöstä (28 §:n 1 momentti) muutettaisiin siten, että siinä todetun valtioneuvoston asetuksen voimassaoloaika olisi edellä mainitun komission päätöksen mukainen eli se olisi vuoden 2022 loppuun saakka voimassa. Metsätuhojen torjunnasta annetun lain 10 §:n voimaantulosta annetulla valtioneuvoston asetuksella (356/2019) säädetään vain metsätuholain 10 §:n voimaantulosta.
18 §.Omavalvontavelvollisuus. Metsätuholain 18 § sisältää ammattimaiselle toiminnanharjoittajalle säädetyt velvoitteet omavalvonnan järjestämisestä. Omavalvontaan kuuluvat omavalvonnan suunnittelu, toteuttaminen ja toteuttamisen seuranta. Omavalvonnan pääpaino kohdistuu puutavaran poistamiseen hakkuupaikalta ja välivarastosta sekä puutavaran varastointiin terminaali- ja tehdasvarastossa. Nykyisin ammattimaisilla toiminnanharjoittajilla on pääsääntöisesti olemassa järjestelmät, joilla ne pystyvät seuraamaan puutavaravarastojen sijaintia tarkasti kullakin hetkellä.
Metsätuholain 15 §:ssä säädetään metsäkeskuksen tarkastusoikeudesta ja 16 §:ssä tiedonsaantioikeudesta. Metsäkeskus valvoo ammattimaisten toiminnanharjoittajien omavalvontaa riskinarviointiin ja satunnaisotantaan perustuen valvontasuunnitelmansa mukaisesti. Metsäkeskuksella on oikeus metsätuholain 15 §:n 2 momentin mukaan saada tarkastuksissa tarkastuksen asianmukaiseksi suorittamiseksi ja valvonnan toteuttamiseksi välttämättömät tiedot ja asiakirjat. Tällainen asiakirja on myös omavalvontasuunnitelma, jos sellainen on laadittu.
Metsätuholain toimeenpanon ja valvonnan tehostamiseksi olisi tarkoituksenmukaista, että ammattimaiset toiminnanharjoittajat velvoitettaisiin laatimaan kirjallinen omavalvontasuunnitelma. Pääosalla kyseinen suunnitelma on jo olemassa, mutta koko toimintakentän olisi välttämätöntä olla suunnitelmallisesti varautunut metsätuholain velvoitteiden noudattamiseen. Metsäkeskuksen internet-sivulla (metsakeskus.fi) on käytettävissä malli omavalvontasuunnitelman laatimiseksi. https://www.metsakeskus.fi/sites/default/files/document/metsatuholaki-omavalvontasuunnitelma-malli.pdf
Omavalvontasuunnitelman laatiminen aiheuttaa vähäisen kustannuserän ajankäytöllisesti, erityisesti kun käytettävissä on edellä mainittu mallipohja. Kirjallisesti laadittava valvontasuunnitelma nopeuttaa mahdollisen tarkastuskäynnin tekemistä. Omavalvontasuunnitelmaa ei olisi toimitettava metsäkeskukseen hyväksyttäväksi. Tarkastuksen yhteydessä on myös mahdollista käydä järjestelmällisesti läpi mahdollisia muutostarpeita ammattimaisella toiminnanharjoittajalla käytössä olevaan valvontasuunnitelmaan.
Ehdotetun 18 §:n 1 momenttia ei muutettaisi. Momentti kuitenkin sisällytettäisiin pykälän muutoksen yhteyteen lakiteknisen kokonaisuuden säilyttämiseksi. Ehdotetun pykälän 2 momenttiin lisättäisiin virke, jonka mukaan ammattimaisen toiminnanharjoittajan olisi laadittava omavalvonnan toteuttamiseksi kirjallinen omavalvontasuunnitelma. Momentissa säilyisi edelleen nykyinen velvoite omavalvonnan vastuuhenkilön nimeämisestä.
Ehdotetun pykälän 3 momentissa on maa- ja metsätalousministeriölle osoitettu asetuksenantovaltuus.
28 §.Voimaantulo. Ehdotettua metsätuholain voimaantulosäännöstä (28 §:n 1 momentti) koskeva muutos on asiayhteydessä metsätuholain 10 a §:ään. Tästä johtuen tämän lainkohdan perustelut on yhdistetty ehdotetun 10 a §:n perusteluihin.
7
Lakia alemman asteinen sääntely
Esityksessä ei muutettaisi voimassa olevien asetuksenantovaltuuksien sisältöä metsätuholaissa muutoin kuin maa- ja metsätalousministeriölle annettavan uuden asetuksenantovaltuuden osalta. Tarkoituksena on kuitenkin antaa nykyisten valtuuksien nojalla uudensisältöiset valtioneuvoston asetukset metsätuholain 3 §:n 6 momentin ja 8 a §:n 3 momentin nojalla.
Metsätuholain 3 §:n 5 momentin, jatkossa 6 momentti, mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään A-, B- ja C-alueista. Näistä alueista säädetään puutavaran poiskuljettamista koskevasta aluejaosta annetussa valtioneuvoston asetuksessa. Metsätuholain 3 §:n 2 momentissa säädetään edellä mainituille alueille määräajat kuorellisen puutavaran poistolle metsästä ja välivarastosta hyönteistuhojen ennaltaehkäisemiseksi. Edellä METULA-hankkeen raportissa tarkasteltiin kuorellisen kuusipuutavaran metsästä ja välivarastosta poiston määräaikojen aikaistamistarvetta erityisesti metsätuholain B-alueella suhteessa kirjanpainajan aikuistumiseen. Raportin mukaan on selkeä tarve aikaistaa kuorellisen kuusipuutavaran poiskuljetusta B-alueella. Raportin mukaan nykyinen tilanne voitaisiin hoitaa siten, että B-alueen eteläiset alueet eli Etelä-Savon, Pirkanmaan ja Satakunnan maakunnat liitettäisiin A-alueeseen, jolloin näiden alueiden määräajaksi tulisi 15.7.
Metsäkeskuksen tehtäviin kuuluu metsätuhoihin varautuminen muun ohella hyönteis- ja sienituhojen osalta. Metsätuholain 12 §:n 1 momentin mukaan metsäkeskus on velvollinen avustamaan Lukea metsätuhoja aiheuttavien kasvitautien ja tuhoeläinten esiintymisen ja leviämisen seurannassa. Tässä seurannassa tärkeässä osassa ovat metsänkäyttöilmoitukset, joihin on tehtävä merkintä metsätuhosta, kuten hyönteistuhosta, jos tuho on johtanut hakkuun suunnitteluun. Metsäkeskuksen näistä ilmoituksista kartalle koostamat ja päivittämät hyönteistuhokuviot vuosilta 2012-2020 osoittavat, että kirjanpainajan tuhoista johtuvat hakkuut ovat laajentuneet entistä pohjoisemmaksi itäisessä Suomessa. Tästä johtuen olisi tarkoituksenmukaista päivittää edellä selvitetyn lisäksi A-alueen rajaa myös itäisemmässä Suomessa. Maakuntia kokonaisuudessaan ei olisi tarkoituksenmukaista sisällyttää A-alueeseen, vaan A-alueen laajennus koskisi tiettyjä kuntia ja kaupunkeja Keski-Suomen, Pohjois-Karjalan ja Pohjois-Savon maakuntien alueilla. A-alueeseen sisällytettäväksi tarkoitetut kunnat käyvät ilmi hallituksen esityksen liitteenä olevasta valtioneuvoston asetusluonnoksesta.
METULA-hankkeen raportissa esitetty tai edellä selvitetty hyönteistuhojen seuranta ei aiheuta muutostarvetta metsätuholain 3 §:n 2 momenttiin, jossa edellä mainitusta määräajasta säädetään, koska aluejaosta on säädetty edellä mainitussa valtioneuvoston asetuksessa. Valtioneuvoston asetusta olisi muutettava, jotta kirjanpainajan aiheuttamat tuhot saataisiin paremmin rajoitettua. Asetuksella olisi tarkoitus säätää jatkossa Etelä-Savon, Pirkanmaan ja Satakunnan maakunnat sisältymään A-alueeseen nykyisen B-alueen sijaan. Lisäksi tehtäisiin myös Keski-Suomen, Pohjois-Karjalan ja Pohjois-Savon maakuntien osalta erikseen todettujen kuntien osalta niiden siirtäminen A-alueeseen.
Maa- ja metsätalousministeriö seuraa kirjanpainajan levinneisyysalueiden kehitystä ja esittää tilanteen niin vaatiessa edellä tarkoitetun valtioneuvoston asetuksen aluejaon päivittämistä vuoden 2022 jälkeenkin.
Metsätuholakia muutettiin vuoden 2016 huhtikuussa voimaan tulleella muutoksella siten, että juurikäävän torjunnasta tuli metsätuholain nojalla velvoittavaa. Metsätuholaissa on asetettu kasvatus- ja päätehakkuiden yhteyteen kantokäsittelyvelvollisuus juurikääpätuhojen ehkäisemiseksi. Edellä 8 a §:n säännöskohtaisissa perusteluissa on selvitetty pykälään ehdotettuja muutoksia, joissa säädettäisiin velvoite koskemaan jatkossa pääsääntöisesti kaikkia hakkuita, ei vain pääte- ja kasvatushakkuita, muutamalla poikkeuksella. Metsätuholain 8 a §:n 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset juurikäävän leviämisen riskialueista, torjuntakohteista, hyväksyttävistä torjuntamenetelmistä ja 2 momentissa tarkoitetusta ilman lämpötilaa koskevasta rajauksesta. Näistä asiakokonaisuuksista on säädetty juurikäävän torjunnasta annetulla valtioneuvoston asetuksella (264/2016). Asetuksella juurikäävän leviämisen riskialueiksi on säädetty metsien hoidosta ja käytöstä annetun valtioneuvoston asetuksen (1308/2013) 1 §:ssä tarkoitetut keskinen Suomi ja eteläinen Suomi. Torjuntakohteiksi riskialueilla on mainitussa asetuksessa määritelty kuusikot kivennäis- ja turvemailla ja männyn osalta kivennäismaat.
Edellä Nykytila ja sen arviointi – kohdassa on selvitetty juurikäävän torjuntaa. Sienitaudit ovat merkittävin metsiemme terveyttä heikentävä tuhonaiheuttajaryhmä. Taloudellisesti haitallisin näistä on juurikääpä.
METULA-hankkeen raportissa käsiteltiin juurikäävän kantokäsittelyvelvoitteen laajentamismahdollisuuksia turvemaiden männikköihin. Juurikääpäinfektio männikössä aiheuttaa hakkuukertymien pienenemisen, koska osa puista kuolee männyntyvitervastaudin vuoksi. Tulosten mukaan kantokäsittely olisi taloudellisesti tarkasteltuna kannattavinta eteläisessä Suomessa. Puhtaan liiketaloudellisen tarkastelun lisäksi kantokäsittelyn merkitystä on raportin mukaan arvioitava laajemmin painottaen metsätuholaille tyypillistä ennaltaehkäisyn näkökulmaa. Valtakunnallisesti ja yhteiskunnallisesti juurikäävän torjunnan tulee perustua ennaltaehkäisyn periaatteeseen kuten kirjanpainajatuhojenkin torjunta. Kun terve männikkö sairastuu juurikääpätartunnan vuoksi männyn tyvitervastautiin, tautia ei saada enää torjuntatoimenpiteillä pois. Tauti jatkaa leviämistään puusta toiseen ja siirtyy siten myös seuraavaan puusukupolveen.
METULA-hankkeen raportissa esitettyjen tutkimustulosten perusteella juurikäävän torjunnasta annettua valtioneuvoston asetusta olisi tärkeää muuttaa juurikäävän leviämisen ehkäisemiseksi siten, että myös mäntyvaltaisille turvemaiden metsille säädettäisiin kantokäsittelyvelvoite eteläisessä Suomessa. Mainittua asetusta olisi tarkoitus muuttaa siten, että sen 1 §:n 2 momenttiin lisättäisiin uusi 3 kohta. Kohdan mukaan juurikääpää olisi torjuttava, jos eteläisen Suomen alueella turvemaalla ennen hakkuuta mäntyä tai kuusta taikka molempia yhteensä olisi yli 50 prosenttia metsikön puuston tilavuudesta. Muilta osin asetusta ei ole tarkoitus muuttaa.
Edellä mainitut asetukset tulisivat voimaan samaan aikaan kuin lakiehdotus. Asetusluonnokset ovat hallituksen esityksen liitteenä.
Lakiehdotuksen 18 §:n 3 momentissa ehdotetaan, että maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voitaisiin säätää omavalvontasuunnitelmaan sisällytettävistä tiedoista. Metsäkeskuksen internet-sivulla on käytettävissä mallipohja omavalvontasuunnitelmasta, joka on ammattimaisten toiminnanharjoittajien käytettävissä. Jos omavalvontasuunnitelmien sisällöissä ilmenee tarkastusten yhteydessä suurta vaihtelevuutta tai puutteita, tarve käyttää asetuksenantovaltuutta voi tulla kyseeseen.
10
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
10.1
Johdanto
Esityksessä on kaksi liityntää perustuslaissa säädettyihin perusoikeuksiin. Metsätuholakiin ehdotetut muutokset liittyvät perustuslain 15 §:ään (Omaisuuden suoja) ja 18 §:ään (Oikeus työhön ja elinkeinovapaus).
Esityksessä ei esitetä uusia tehtäviä metsäkeskukselle. Perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuun kysymykseen edellytyksistä antaa julkisia hallintotehtäviä muulle kuin viranomaiselle viitataan metsätuholakia koskevan hallituksen esityksen esitöihin, joissa asiaa on perusteltu yksityiskohtaisesti (HE 119/2013 vp, 4 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys, Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle, https://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2013/20130119.pdf). Esityksellä on myös kytkentä perustuslain 80 §:ssä tarkoitettuun asetuksenantovaltuutta koskevaan säännökseen, koska metsätuholain valtuussäännöksiä ehdotetaan täydennettäväksi maa- ja metsätalousministeriölle esitettävän uuden asetuksenantovaltuuden osalta.
Perusoikeudet suojaavat oikeushenkilöä vain välillisesti, sillä oikeushenkilön asemaan kajoaminen saattaa merkitä kajoamista oikeushenkilön taustalla olevien yksilöiden oikeuksiin. Metsätuholain säännösten noudattamisen vastuutahot selvenevät, kun Metsähallitus määriteltäisiin ammattimaiseksi toiminnanharjoittajaksi metsätuholakiin ehdotettavassa 2 §:n (Määritelmät) uudessa 13 kohdassa. Metsähallitus harjoittaa metsätaloutta omistamansa tytäryhtiön kautta, jolla on yksinoikeus harjoittaa metsätaloutta valtion omistamalla maalla. Edellä mainitun metsätaloustoiminnan taustalla ei ole luonnollisia henkilöitä omistajina eikä siten lakiehdotuksen 2 §:n 13 kohdan lisäyksessä ole kyse yksilön oikeusasemaan puuttumisesta.
Perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Tätä perusoikeussäännöstä suhteessa metsänomistajalle ja puutavaran omistajalle metsätuholaissa säädettyihin rajoitteisiin ja velvoitteisiin tarkastellaan edellä mainituissa metsätuholain esitöissä. Seuraavana selvitetään lakiehdotuksen 3–5 §:ää ja 8 a §:ää suhteessa perustuslain 15 §:n 1 momenttiin.
10.2
Puutavaran omistaja
Ehdotetuissa muutoksissa 3 ja 4 §:iin määriteltäisiin ajankohta, josta alkaen puunostaja katsottaisiin puutavaran omistajaksi metsätuholain 3 ja 4 §:n noudattamisen kannalta. Puukaupan osapuolten välisellä sopimuksella ei pykälien mukaan olisi mahdollista poiketa säännöksestä. Soveltamisen ulkopuolelle olisi tarkoitus rajata lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen 2 momentin mukaan ennen lain voimaantuloa eli ennen vuotta 2022 tehdyt pystykauppaa koskevat puukauppasopimukset.
Perustuslakivaliokunnan kannan mukaan (PeVL 15/2004 vp) sopimusvapautta ei ole nimenomaisesti suojattu perustuslaissa, mutta sekin saa tietyssä määrin suojaa omaisuutta turvaavan perustuslain 15 §:n 1 momentin yleislausekkeen kautta. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössä (PeVL 5/2002 vp ja PeVL 33/1998 vp) todetaan, että säännöksellä, jonka mukaan lakia sovelletaan myös ennen lain voimaantuloa tehtyihin sopimuksiin, puututaan jo olemassa olevien sopimusten sisältöön. Valiokunnan kannan mukaan tällaiseen taannehtivana pidettyyn puuttumiseen on valiokunnan tulkintakäytännössä suhtauduttu kielteisesti, joskaan sopimussuhteen koskemattomuus ei ole muodostunut aivan ehdottomaksi. Perustuslakivaliokunta toteaa (PeVL 26/2008 vp), että sopimusoikeuden sääntely kuuluu lähtökohtaisesti tavallisen lainsäädännön alaan. Omaisuuden suojaan puuttuvaa sääntelyä on kuitenkin arvioitava perustuslakivaliokunnan kannan (PeVL 5/2002 vp) mukaan perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta.
Perustuslakivaliokunta toteaa (PeVL 9/2017 vp), että sen vakiintuneen käytännön mukaan perusoikeusrajoitusten on oltava suhteellisuusvaatimuksen mukaisia, mikä tarkoittaa muun ohella sitä, että rajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Valiokunta toteaa lisäksi lausunnossaan (PeVL 19/2006 vp), että rajoituksen tulee olla välttämätön hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi, eikä se saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettaviin perusoikeuksiin.
Ehdotetuilla muutoksilla ei puututtaisi taannehtivasti voimassa olevien puukauppasopimusten sisältöön, koska se tulisi voimaan vuoden 2022 alusta koskien siitä alkaen tehtäviä sopimuksia. Muutoksilla ei myöskään puututtaisi siihen, saako toinen sopimusosapuoli omistusoikeuden sopimuksen kohteeseen - tässä puutavaraan - vai ei. Säännökset kohdistuisivat tarkkarajaisesti vain metsätuholain 3 ja 4 §:ssä säädettyjen torjuntatoimien tekemiseen ja sillä puututtaisiin siten hyvin suppeasti varsinaiseen puukauppasopimukseen. Säännös olisi luonteeltaan pakottavaa eli sen mukaan sopimusehto, joka poikkeaa siitä, mitä ehdotetussa momentissa säädetään, olisi mitätön.
Rajoituksen taustalla on metsien hyvän terveydentilan ylläpitäminen, jota toteutetaan metsätuhojen torjunnan hoitamisella oikea-aikaisesti ja asianmukaisesti. Omaisuuteen liittyvälle sääntelylle on perustuslakivaliokunta todennut olevan painavat yhteiskunnalliset perusteet, jos laissa asetetut tavoitteet ovat omiaan myötävaikuttamaan siihen, että luonnon ja ympäristön monimuotoisuus säilyy perustuslain 20 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla (PeVL 33/2008 vp). Perustuslakivaliokunnan kannan mukaan metsätalouden turvaamistarve on Suomen kansantaloudelle elintärkeä (PeVL 22/1996 vp). Metsävarojen säilyttämisessä tuleville sukupolville on olennaista myös metsien hyvän terveydentilan säilyttäminen.
Edellä selvitetyn kannalta on tärkeää, että rajanveto on selkeää siitä, milloin puiden omistusoikeus vaihtuu, koska se vaikuttaa siihen, mikä taho on velvollinen noudattamaan metsätuholain velvoitteita. Puunostajana on useimmiten ammattimainen toiminnanharjoittaja, joka on osaamiseltaan ja resursseiltaan eri tasolla puunmyyjään nähden, kun kyseeseen tulevat metsätuholain 3 §:n (Puutavaran poistaminen hakkuupaikalta ja välivarastosta) ja 4 §:n (Vaihtoehdot puutavaran poistamiselle) velvoitteet. Muutosten kautta tuettaisiin osaltaan yhteiskunnan kannalta tärkeää tavoitetta eli metsävarojen säilyttämistä tuleville sukupolville. Ehdotetut muutokset olisi rajattu koskemaan vain metsätuholain tiettyjä pykäliä eikä siinä ole säädetty kohtuuttomia velvoitteita. Muutokset tukisivat myös heikomman sopimusosapuolen suojaa. Ehdotettujen muutosten puuttumisen sopimusvapauteen voidaan katsoa olevan välttämätön ja saavutettuun hyötyyn nähden oikeasuhtainen.
10.3
Puutavaran sekä männyn ja kuusen rungonosien ja kantojen poistaminen
Metsätuholaissa säädetään rajoitteita metsänomistajan harjoittamalle metsätaloudelle ja velvoitteita puunkorjuun toimiin liittyen. Metsätuholain 3 §:n muutoksessa on kyse lievennyksestä voimassa olevaan metsätuholakiin. Ehdotetussa 3 §:n 3 momentissa vapautettaisiin enintään 50 kiintokuutiometrin kokoiset mäntypuutavarapinot poiskuljetuksen määräajoista nykyisen 20 kiintokuutiometrin sijaan. Muilta osin 3 §:n 3 momenttiin ei ehdotettaisi muutoksia. Ehdotetun 3 §:n 3 momentin muutosta ei tämän vuoksi käsitellä tässä yhteydessä laajemmin, koska muutoksen myötä ei aseteta uusia rajoitteita tai velvoitteita. Metsätuholain esitöissä on käsitelty sen 3 §:ää suhteessa perustuslain omaisuudensuojaan.
Lakiehdotuksen 5 §:n 3 momentin muutoksella ei käytännössä muutettaisi omistajille säädettyjä velvoitteita. Muutoksella yhdenmukaistettaisiin ja selvennettäisiin 5 §:n sisältö koskemaan otsikon mukaisesti männyn ja kuusen rungonosien ja kantojen poistamista metsiköstä ja välivarastosta. Säännöksessä ei alkujaan ole tarkoitettu säätää puutavaran käsittelystä vaan rungonosien ja kantojen poistamiseen liittyvistä velvoitteista. Pykälän säännöskohtaisissa perusteluissa on tarkemmin selvitetty muutoksen tarvetta.
10.4
Juurikäävän torjunta
Perustuslakivaliokunta on tulkintakäytännössään todennut, ettei omaisuus ole perustuslain suojaama kaikkia käyttörajoituksia vastaan ja että omistajan oikeuksia voidaan rajoittaa lailla, joka täyttää perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset (PeVL 32/2010 vp, s. 4/I ja PeVL 8/1996 vp).
Perustuslakivaliokunnan mukaan (PeVL 19/2006 vp) sääntelyn arvioinnissa on kiinnitettävä huomiota perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kuuluvaan suhteellisuusvaatimukseen. Rajoituksen tulee siten olla välttämätön hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi, eikä se saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettaviin perusoikeuksiin. Suhteellisuusvaatimuksen osalta perustuslakivaliokunta on todennut (PeVL 5/2000 vp), että rajoituksen sallittavuutta tarkasteltaessa on viime kädessä kysymys siitä, loukkaako rajoitus omistajan oikeutta omaisuutensa normaaliin, kohtuulliseen ja järkevään käyttöön.
Juurikäävän torjuntaa koskevassa metsätuholain 8 a §:ssä on kysymys omaisuuden käyttöön liittyvästä velvoitteesta. Metsätuholain 8 a §:n mukaan metsän hakkaajan on huolehdittava kivennäis- ja turvemaalla suoritettavan kasvatus- ja uudistushakkuun yhteydessä juurikäävän torjunnasta. Torjuntavelvoite kuuluu metsän hakkaajalle. Metsän hakkaajalla tarkoitetaan metsälain 2 a §:n määritelmän mukaisesti maanomistajaa tai silloin kun hakkuuoikeus on luovutettu toiselle taholle, hakkuuoikeuden haltijaa.
Lainkohdassa juurikäävän torjuntatoimet on säädetty tehtäväksi kasvatus- ja uudistushakkuun yhteydessä. Tämä on käytännössä johtanut siihen, että sellaiset hakkuut, joita ei katsota kasvatus- tai uudistushakkuiksi, rajautuvat edellä mainitun velvoitteen ulkopuolelle. Näitä hakkuita ovat hakkuut metsälain erityiskohteissa, hakkuut sähkölinjojen ja junaratojen reunavyöhykkeillä sekä muut vastaavat linjahakkuut. Nämä hakkuut voivat muodostua hyvin laaja-alaiseksi. Juurikäävän torjunta olisi tärkeää näissäkin kohteissa ja tukisi yhtenäistä käytäntöä. Edellä selvitetyn vuoksi metsätuholain 8 a §:n ehdotetussa muutoksessa lisättäisiin juurikäävän torjunnan piiriin uusia alueita.
Ehdotetulla muutoksella saataisiin metsätuholain soveltaminen yhdenmukaiseksi erilaisten hakkuiden osalta juurikäävän torjunnan osalta. On kuitenkin katsottu tarkoituksenmukaiseksi, että juurikäävän torjunnan ulkopuolelle rajattaisiin metsän monimuotoisuuden säilyttämisen kannalta erityistä merkitystä omaavat kohteet. Tämä tukisi perustuslain 20 §:ssä säädettyä ympäristöperusoikeutta. Myös tutkimuskäytössä olevat metsät olisivat jatkossa torjuntavelvoitteen ulkopuolella, mikäli torjunnan poisjättämiselle on tutkimuksen näkökulmasta peruste.
Kuten aiemmin on tuotu esiin, metsävarojen säilyttämisessä tuleville sukupolville on olennaista myös metsien hyvän terveydentilan säilyttäminen. Edellä todetun saavuttamiseksi ehdotetun säännöksen voidaan katsoa olevan välttämätön, jotta saadaan mahdollisimman laajasti erilaisissa hakkuissa juurikäävän torjunta toteutettua ja estettyä juurikäävän aiheuttaman taudin leviäminen. Voimassa olevan 8 a §:n soveltamisen laajentaminen pääsääntöisesti kaikkiin erilaisiin hakkuisiin, voidaan katsoa olevan myös oikeasuhtainen tavoiteltavaan päämäärään nähden.
10.5
Omavalvontavelvollisuus
Perustuslain 18 §:n mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Perustuslakivaliokunnan mukaan laissa säädettävien elinkeinovapauden rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia, minkä lisäksi rajoittamisen laajuuden ja edellytysten tulee ilmetä laista (PeVL 31/2018 vp ja PeVL 20/2010 vp). Tätä perusoikeussäännöstä suhteessa metsätuholaissa ammattimaiselle toiminnanharjoittajalle säädettyihin velvoitteisiin tarkastellaan edellä mainituissa metsätuholain esitöissä.
Metsätuholain 2 §:n 13 kohdan mukaisen ammattimaisen toiminnanharjoittajan määritelmän kattavuus erilaisten toimijoiden osalta on nykyisin puutteellinen, koska määritelmä koskee vain puutavaran omistajaa ja hakkuuoikeuden haltijaa. Määritelmää lakiehdotuksen 2 §:n 13 kohdan osalta on tarkoitus tarkentaa siten, että siihen sisällytettäisiin myös puunkorjuuta ja siihen liittyvää kuljetusta sopimuksen perusteella hoitavat tahot. Määritelmän lisäys poistaa lähinnä epäselvän tilanteen, koska käytännön toiminnassa ei vielä ole tullut esille erilaista käytäntöä eri metsäalan toimijoilla metsätuholain noudattamisessa. Kyseessä ei voitaisi katsoa olevan merkittävien velvoitteiden asettaminen siten, että siinä tosiasiallisesti olisi kyse elinkeinovapauden rajoituksesta. Lisäyksellä varmistettaisiin metsien hyvän terveydentilan turvaamista. Omavalvonnasta aiheutuvien velvoitteiden laajentaminen uusille tahoille asettaisi ne myös samaan asemaan jo nyt ammattimaisiksi toiminnanharjoittajiksi katsottavien tahojen kanssa.
Metsätuholain 18 §:ssä säädetään ammattimaiselle toiminnanharjoittajalle omavalvontavelvollisuus ja 19 §:ssä ilmoitusvelvollisuus. Näihin liittyen ehdotetaan lisättäväksi 18 §:n 2 momenttiin säännös, jonka mukaan ammattimaisen toiminnanharjoittajan olisi laadittava omavalvonnan toteuttamiseksi kirjallinen omavalvontasuunnitelma. Säännöksessä ei edellytettäisi suunnitelman toimittamista metsäkeskukseen eikä sen hyväksymistä metsäkeskuksessa. Koko toimijakentän olisi välttämätöntä olla suunnitelmallisesti varautunut metsätuholain velvoitteiden noudattamiseen.
Velvoitteen suunnitelman laatimiseksi voidaan katsoa olevan vähäinen erityisesti johtuen siitä, että metsäkeskuksen internet-sivulla (metsakeskus.fi) on käytettävissä malli omavalvontasuunnitelman laatimiseksi. Ehdotettavan velvoitteen vähäisyyden vuoksi esityksessä katsotaan, ettei omavalvontavelvollisuus ehdotetulla lisäyksellä näyttäisi muodostuvan siten merkittäväksi, että siinäkään olisi kyse varsinaisesta elinkeinovapauden rajoituksesta.
10.6
Lainsäädäntövallan delegointi
Lainsäädäntövallan delegointia rajoittaa perustuslain 80 §:n 1 momentin säännös, jonka mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Asetuksen antaja voidaan kuitenkin lailla valtuuttaa antamaan tarkempia säännöksiä yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvistä yksityiskohdista. Valtuutuksen tulee olla täsmällinen ja tarkkarajainen. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaisesti lainsäädäntövallan delegoinnin sallittavuuden arvioinnissa kiinnitetään yleisesti huomiota valtuuttavan säännöksen täsmällisyyteen ja tarkkarajaisuuteen (HE 1/1998 vp, s. 131/II-132/I ja PeVL 11/1999 vp). Lakiehdotuksen 18 §:n 2 momentin mukaan ammattimaisen toiminnanharjoittajan on laadittava omavalvonnan toteuttamiseksi kirjallinen omavalvontasuunnitelma.
Kun arvioidaan sitä, tuleeko asetuksenantovaltuus laissa osoittaa valtioneuvostolle vai ministeriölle, perustuslakiuudistuksen yhteydessä on todettu lähtökohtana, että valtioneuvoston yleisistunto antaa asetukset laajakantoisista ja periaatteellisesti tärkeistä asioista sekä niistä muista asioista, joiden merkitys sitä vaatii. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä on myös tuotu esiin perustuslain 80 §:n 1 momentin eräänä lähtökohtana se, että ministeriölle voidaan osoittaa asetuksenantovaltaa lähinnä teknisluonteisissa sekä yhteiskunnalliselta ja poliittiselta merkitykseltään vähäisehköissä asioissa (PeVL 33/2004 vp).
Ehdotetun 18 §:n 3 momentin mukaan omavalvontasuunnitelmaan sisällytettävistä tiedoista voitaisiin säätää maa- ja metsätalousministeriön asetuksella. Maa- ja metsätalousministeriölle annettava valtuus koskisi teknisluonteista asiakokonaisuutta, koska se koskisi omavalvontasuunnitelmaan sisällytettävien tietojen sisältöä. Tämän voidaan katsoa olevan luonteeltaan sellainen, että sen merkitys ei vaadi sen käsittelyä valtioneuvostossa. Ministeriön asetusta olisi edellä esitetyn perusteella pidettävä tässä yhteydessä asianmukaisena säädöstasona.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.