1
Asian tausta ja valmistelu
1.1
Tausta
Eduskunta on hyväksynyt hallituksen esitykseen (HE 15/2025 vp) liittyvät lait Rajavartiolaitoksessa annetun lain muuttamisesta sekä muut siihen liittyvät lait. Lait ovat tulleet voimaan 1.9.2025. Esityksessä Rajavartiolaitokselle ehdotettiin muun muassa yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan ja sen laajentamisen toimivaltuuksia.
Eduskuntakäsittelyn yhteydessä hallintovaliokunnan saamasta selvityksestä ilmeni, että poliisilla ei ole oikeutta ehdotetun tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan laajentamiseen, kun kyseessä on törkeä laittoman maahantulon järjestäminen. Valiokunta on aiemmissa PTR-viranomaisten (poliisi, Tulli ja Rajavartiolaitos) toimivaltuuksia koskevissa kannanotoissaan (mm. HaVM 1/2024 vp‒HE 107/2023 vp) pitänyt perusteltuna, että salaisia pakkokeinoja ja salaisia tiedonhankintakeinoja koskevia säännöksiä uudistetaan yhdenmukaisesti ja että sääntely on tältä osin mahdollisimman samansisältöistä. Samoin valiokunta on todennut, että esitutkintaviranomaisten käytössä olevien tiedonhankintakeinojen yhdenmukainen sääntely on keskeistä toimivan viranomaisyhteistyön näkökulmasta.
Hallintovaliokunta piti tärkeänä lähtökohtana Rajavartiolaitoksen tiedonhankinta- ja pakkokeinojen vastaavuutta poliisin ja Tullin kanssa. Lainsäädännön yhdenmukaistamistarve liittyy 1.9.2025 voimaan tulleeseen rikostorjunnasta Rajavartiolaitoksessa annetun muutoslakiin ja erityisesti yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan toimivaltuuksiin poliisilaissa ja pakkokeinolaissa.
1.2
Valmistelu
Hallituksen esitys on valmisteltu sisäministeriön poliisiosastolla virkatyönä.
Hallituksen esitysluonnos oli lausuntopalvelu.fi-sivustolla avoimessa lausuntomenettelyssä 5.9.–16.10.2025. Sisäministeriö pyysi lausuntoa seuraavilta tahoilta, joista tähdellä (*) merkityt antoivat lausunnon: Oikeuskanslerin virasto (*), oikeusministeriö (*), Poliisihallitus (*), puolustusministeriö (*), Rajavartiolaitos ja Tulli (*).
Oikeusministeriön lausunnossa tuodaan esille, että esitysluonnoksessa muutostarve on tunnistettu asianmukaisesti ja esitysluonnoksen tavoitteita ehdotuksineen pidetään kannatettavina. Esitysluonnoksessa esitettyjen kannanottojen lisäksi oikeusministeriö pitää tärkeänä, että perusteluita täydennettäisiin lisäämällä toimivaltuussääntelyn välttämättömyysarviointiin liittyvät perustuslakivaliokunnan kannanotot: toimivaltuutta ei tee välttämättömäksi pelkästään havainto valtuuden tehokkuudesta (PeVL 36/2002 vp, s. 6), vaan perusoikeusrajoitusta voidaan pitää välttämättömänä, jos rikosta ei pystytä useinkaan selvittämään ilman pakkokeinon käyttämistä (PeVL 32/2013 vp, s. 4). Oikeusministeriö toteaa, että jatkovalmistelussa säätämisjärjestysjaksoa on syytä täydentää sen osalta, millä perusteilla poliisin toimivaltuuksien laajentamisen ehdotetulla tavalla katsotaan olevan perusoikeuksien rajoitusedellytysten kannalta hyväksyttäviä.
Puolustusministeriön mukaan esitetyt lisäykset pakkokeino- ja poliisilakiin yksinomaan tietoverkossa tapahtuvan peitetoiminnan laajentamisesta selkeyttävät voimassa olevaa lainsäädäntöä ja piti muutoksia tarpeellisena. Puolustusministeriö kiinnittää lausunnossaan huomiota siihen, että hallituksen esityksen mukaisen poliisilain ja pakkokeinolain uudistamisen myötä yksinomaan tietoverkossa tapahtuvan peitetoiminnan laajentamisen sääntely ei olisi samansisältöistä kaikkien rikostorjuntaviranomaisten osalta. Puolustusministeriö esittää sisäministeriölle, että muutokset sotilaskurinpidosta ja rikostorjunnasta Puolustusvoimissa annettuun lakiin sisällytetään nyt käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen liitelaiksi. Puolustusministeriö voi erikseen toimittaa säännösehdotukset yksityiskohtaisine perusteluineen sisäministeriölle.
Oikeuskanslerinvirasto toteaa lausunnossaan, että esityksestä on toistaiseksi osin vaikea saada käsitystä siitä, mitkä ovat sen tosiasialliset vaikutukset. Esityksessä on todettu, että sillä ei tule olemaan merkittäviä vaikutuksia. Jatkovalmistelussa olisikin yhä syytä pohtia, millä tavoin esityksen vaikutuksia siinä kuvataan. Tämä on erityisen keskeistä sikälikin, että eduskunnan perustuslakivaliokunta on useaan otteeseen kiinnittänyt huomiota siihen, että pakkokeinojen ja esitutkinnan sääntelylle on ollut ominaista kehitys, jossa toimivaltuuksia lisätään tai niitä laajennetaan vähittäin. Suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskevassa luvussa on käyty läpi asiassa merkityksellisiä ihmis- ja perusoikeusvelvoitteita sekä perustuslakivaliokunnan aiempia lausuntoja ja muun ohella perusoikeuksien rajoitusperusteita. Jatkovalmistelussa kyseistä lukua on vielä täydennettävä, sillä asiassa tehtävä varsinainen oikeudellinen arviointi siinä puuttuu. Yksinomaan perustuslain pykälien ja muiden oikeuslähteiden mainitseminen ei ole riittävää, vaan esityksessä on myös kerrottava, millä perusteilla ehdotettavien säännösten katsotaan olevan sopusoinnussa näihin nähden.
Oikeuskanslerinvirasto kiinnittää huomiota siihen, että samanaikaisesti on vireillä useita lainsäädäntöhankkeita, jotka merkitsevät suunnitellusti poliisilakiin tehtäviä muutoksia. Hyvään lainvalmisteluun kuuluisi hankkeiden mahdollisimman selkeä yhteennivominen ja vähintäänkin selostaminen erillisissä hallituksen esityksissä. Tämä on tarpeen myös vaikutusarvioiden tekemiseksi.
Poliisihallitus pitää sisäministeriön valmistelemaa hallituksen esitystä eduskunnalle laeiksi poliisilain 5 luvun 34 §:n ja pakkokeinolain 10 luvun 33 §:n muuttamisesta kannatettavana ja perusteltuna. Hankkeelle asetettu tavoite, parantaa rikostorjunnan tilaa ja varmistaa, että salaisia tiedonhankintakeinoja ja salaisia pakkokeinoja koskevia säännöksiä uudistetaan yhdenmukaisesti ja että sääntely on tältä osin mahdollisimman samansisältöistä ja on niin ikään perusteltu. Poliisihallituksen näkemyksen mukaan hallituksen esitysluonnoksessa esitetyt muutokset selkeyttävät tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan laajentamisen toimivaltuuksia.
Tulli kannattaa hallituksen esitystä ja sen sisältämää erityisesti yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoimen yhdenmukaistamistavoitetta. Esitutkintaviranomaisten rikostiedustelun ja pakkokeinojen yhdenmukaistamistavoite on tärkeää tulevissa ja vireillä olevissa lainsäädäntöhankkeissa.
Jatkovalmistelussa esitystä on muokattu lausuntojen perusteella siten, että säätämisjärjestysjaksoa on täydennetty. Lisäksi esityksen vaikutuksia kuvataan esityksessä laajemmin.
2
Nykytila ja sen arviointi
Poliisilaissa yksinomaan verkossa tapahtuvasta peitetoiminnasta säädetään poliisilain 5 luvun 28 §:n 3 momentissa, jonka mukaan poliisilla on oikeus kohdistaa rikoksen estämiseksi henkilöön peitetoimintaa tietoverkossa, jos henkilön lausumien tai muun käyttäytymisen perusteella voidaan perustellusti olettaa hänen syyllistyvän sellaiseen rikokseen, josta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kaksi vuotta vankeutta. Pakkokeinolaissa vastaava säännös on pakkokeinolain 10 luvun 27 §:n 3 momentissa, jonka mukaan poliisi saa kohdistaa epäiltyyn peitetoimintaa tietoverkossa, jos tätä on syytä epäillä rikoksesta, josta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kaksi vuotta vankeutta.
Pakkokeinolaissa vastaava säännös on pakkokeinolain 10 luvun 27 §:n 3 momentissa, jonka mukaan poliisi saa kohdistaa epäiltyyn peitetoimintaa tietoverkossa, jos tätä on syytä epäillä rikoksesta, josta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kaksi vuotta vankeutta.
Peitetoiminnan laajentamisesta säädetään poliisilain 5 luvun 34 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan, jos peitetoiminnan aikana ilmenee, että voidaan perustellusti olettaa peitetoiminnan kohteena olevan henkilön syyllistyvän sen käyttämisen perusteena olevan rikoksen lisäksi siihen välittömästi liittyvään muuhun 28 §:n 2 momentissa tarkoitettuun rikokseen, jonka estämiseksi on välittömästi tehtävä peitetoimintaa, peitetoimintaa suorittava poliisimies saa laajentaa peitetoiminnan koskemaan myös tämän rikoksen estämistä. Peitetoiminnan laajentaminen on kuitenkin saatettava ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään kolmen vuorokauden kuluttua tiedonhankinnan aloittamisesta peitetoiminnasta päättäneen poliisimiehen ratkaistavaksi. Pykälän 2 momentin mukaan, jos peitetoiminnan aikana ilmenee, että voidaan perustellusti olettaa muun kuin peitetoiminnan kohteena olevan henkilön syyllistyvän 28 §:n 2 momentissa tarkoitettuun rikokseen, jonka estämiseksi häneen on välittömästi kohdennettava peitetoimintaa, peitetoimintaa suorittava poliisimies saa laajentaa peitetoiminnan koskemaan myös mainittua henkilöä. Peitetoiminnan laajentaminen on kuitenkin saatettava ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään kolmen vuorokauden kuluttua tiedonhankinnan aloittamisesta peitetoiminnasta päättäneen poliisimiehen ratkaistavaksi.
Pakkokeinolaissa vastaava säännös on pakkokeinolain 10 luvun 33 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan, jos peitetoiminnan aikana ilmenee, että sen käytön perusteena olevan rikoksen lisäksi on syytä epäillä peitetoiminnan kohteena olevan tehneen muun siihen välittömästi liittyvän 27 §:n 2 momentissa tarkoitetun rikoksen, jonka selvittämiseksi on välittömästi tehtävä peitetoimintaa, peitetoimintaa suorittava poliisimies saa laajentaa peitetoiminnan koskemaan myös tämän rikoksen selvittämistä. Peitetoiminnan laajentaminen on kuitenkin saatettava ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään kolmen vuorokauden kuluttua tiedonhankinnan aloittamisesta peitetoiminnasta päättäneen poliisimiehen ratkaistavaksi. Pykälän 2 momentin mukaan, jos peitetoiminnan aikana ilmenee, että on syytä epäillä muun kuin peitetoiminnan kohteena olevan henkilön tekemäksi epäiltyä 27 §:n 2 momentissa tarkoitettua rikosta, jonka selvittämiseksi häneen on välittömästi kohdennettava peitetoimintaa, peitetoimintaa suorittava poliisimies saa laajentaa peitetoiminnan koskemaan myös mainittua henkilöä. Peitetoiminnan laajentaminen on kuitenkin saatettava ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään kolmen vuorokauden kuluttua tiedonhankinnan aloittamisesta tuomioistuimen käsiteltäväksi sen ratkaisemiseksi, ovatko mainitussa momentissa tarkoitetut peitetoiminnan edellytykset olemassa. Yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan laajentaminen on kuitenkin saatettava ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään kolmen vuorokauden kuluttua tiedonhankinnan aloittamisesta peitetoiminnasta päättäneen poliisimiehen ratkaistavaksi.
Rikostorjunnasta Rajavartiolaitoksessa annetun lain 34 g §:ssä säädetään yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan laajentamisesta. Kyseinen pykälä tuli voimaan 1.9.2025. Pykälän 1 momentin mukaan, jos yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan aikana ilmenee, että voidaan perustellusti olettaa toiminnan kohteena olevan henkilön syyllistyvän sen käyttämisen perusteena olevan Rajavartiolaitoksen tutkittavaksi kuuluvan rikoksen lisäksi siihen välittömästi liittyvään muuhun pakkokeinolain 10 luvun 3 §:ssä tai poliisilain 5 luvun 28 §:n 2 momentissa tarkoitettuun Rajavartiolaitoksen tutkittavaksi kuuluvaan rikokseen tai törkeään laittoman maahantulon järjestämiseen, tehtävää suorittava rajavartiomies saa laajentaa yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan koskemaan myös sitä. Edellytyksenä on lisäksi, että peitetoiminnan välitön laajentaminen on tarpeen rikoksen estämiseksi tai selvittämiseksi. Toiminnan laajentaminen on kuitenkin saatettava ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään kolmen vuorokauden kuluttua tiedonhankinnan aloittamisesta keskusrikospoliisin päällikön ratkaistavaksi. Pykälän 2 momentin mukaan, jos yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan aikana ilmenee, että voidaan perustellusti olettaa muun kuin toiminnan kohteena olevan henkilön syyllistyvän pakkokeinolain 10 luvun 3 §:ssä tai poliisilain 5 luvun 28 §:n 2 momentissa tarkoitettuun Rajavartiolaitoksen tutkittavaksi kuuluvaan rikokseen tai törkeään laittoman maahantulon järjestämiseen, tehtävää suorittava rajavartiomies saa laajentaa yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan koskemaan myös mainittua henkilöä. Edellytyksenä on lisäksi, että peitetoiminnan välitön laajentaminen on tarpeen rikoksen estämiseksi tai selvittämiseksi. Toiminnan laajentaminen on kuitenkin saatettava ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään kolmen vuorokauden kuluttua tiedonhankinnan aloittamisesta keskusrikospoliisin päällikön ratkaistavaksi. Pykälän 3 momentin mukaan, jos yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan laajentamisessa on kyse muun kuin Rajavartiolaitoksen tutkittavaksi kuuluvan rikoksen estämisestä ja toiminnan toteuttajana on poliisi, toiminnan laajentamista koskevassa asiassa noudatetaan poliisilain 5 luvun 34 §:ää.
Rikostorjunnasta Tullissa annetun lain (623/2015) 31 §:ssä säädetään peitetoiminnan laajentamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan, jos yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan aikana ilmenee, että voidaan perustellusti olettaa toiminnan kohteena olevan henkilön syyllistyvän sen käyttämisen perusteena olevan tullirikoksen lisäksi siihen välittömästi liittyvään muuhun 23 §:n 2 momentissa tai poliisilain 5 luvun 28 §:n 2 momentissa tarkoitettuun rikokseen, tehtävää suorittava virkamies saa laajentaa peitetoiminnan koskemaan myös sitä. Edellytyksenä on lisäksi, että peitetoiminnan välitön laajentaminen on tarpeen rikoksen estämiseksi tai selvittämiseksi. Toiminnan laajentaminen on kuitenkin saatettava ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään kolmen vuorokauden kuluttua tiedonhankinnan aloittamisesta yksinomaan tietoverkossa tehtävästä peitetoiminnasta päättäneen tullimiehen ratkaistavaksi. Pykälän 2 momentin mukaan, Jos yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan aikana ilmenee, että voidaan perustellusti olettaa muun kuin toiminnan kohteena olevan henkilön syyllistyvän 23 §:n 2 momentissa tai poliisilain 5 luvun 28 §:n 2 momentissa tarkoitettuun rikokseen, tehtävää suorittava toimivaltainen virkamies saa laajentaa peitetoiminnan koskemaan myös mainittua henkilöä. Edellytyksenä on lisäksi, että peitetoiminnan välitön laajentaminen on tarpeen rikoksen estämiseksi tai selvittämiseksi. Toiminnan laajentaminen on kuitenkin saatettava ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään kolmen vuorokauden kuluttua tiedonhankinnan aloittamisesta yksinomaan tietoverkossa tehtävästä peitetoiminnasta päättäneen tullimiehen ratkaistavaksi. Pykälän 3 momentin mukaan, jos yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan laajentamisessa on kyse muun kuin tullirikoksen estämisestä ja toiminnan toteuttajana on poliisi, toiminnan laajentamista koskevassa asiassa noudatetaan poliisilain 5 luvun 34 §:ää.
Nykyisin poliisin tekemään yksinomaan tietoverkossa tapahtuvaan peitetoimintaan sovelletaan voimassa olevan poliisilain 5 luvun 34 §:ää ja pakkokeinolain 10 luvun 33 §:ää. Kummassakaan säännöksessä ei säädetä yksinomaan tietoverkossa tapahtuvan peitetoiminnan laajentamisesta yhtä seikkaperäisesti kuin rikostorjunnasta Tullissa annetun lain 31 §:ssä ja 1.9.2025 voimaan tulleessa rikostorjunnasta Rajavartiolaitoksessa annetun lain 34 g §:ssä. Hallintovaliokunta on pitänyt tärkeänä lähtökohtana Rajavartiolaitoksen tiedonhankinta- ja pakkokeinojen vastaavuutta poliisin ja Tullin kanssa. Lainsäädännön yhdenmukaistamistarve liittyy erityisesti yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan toimivaltuuksiin poliisilaissa ja pakkokeinolaissa (HaVM 13/2025 vp, s. 3–4).
5
Säännöskohtaiset perustelut
5.1
Poliisilaki
34 §.Peitetoiminnan laajentaminen.
Pykälään lisättäisiin uudet 3 ja 4 momentit.
Uuden
3 momentin
mukaan, jos 28 §:n 3 momentissa tarkoitetun yksinomaan tietoverkossa tapahtuvan peitetoiminnan aikana ilmenisi, että voidaan perustellusti olettaa peitetoiminnan kohteena olevan henkilön syyllistyvän sen käyttämisen perusteena olevan rikoksen lisäksi siihen välittömästi liittyvään muuhun 28 §:n 3 momentissa tarkoitettuun rikokseen, jonka estämiseksi on välittömästi tehtävä peitetoimintaa, peitetoimintaa suorittava poliisimies saa laajentaa peitetoiminnan koskemaan myös tämän rikoksen estämistä. Peitetoiminnan laajentaminen olisi kuitenkin saatettava ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään kolmen vuorokauden kuluttua tiedonhankinnan aloittamisesta peitetoiminnasta päättäneen poliisimiehen ratkaistavaksi.
Yksinomaan tietoverkossa tehtävää peitetoimintaa koskevassa päätöksessä olisi yksilöitävä peitetoiminnan kohteena oleva henkilö ja se poliisin tutkittavaksi kuuluvat rikos, jonka estämiseksi yksinomaan tietoverkossa tehtävää peitetoimintaa saadaan suorittaa. Toiminnan aikana on mahdollista, että yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan kohteena oleva henkilö paljastaa esimerkiksi tehneensä muunkin kuin päätöksessä mainitun tiedonhankinnan perusteena olevan rikoksen. Jos yksinomaan tietoverkossa tehtävää peitetoimintaa toteuttava virkamies saisi täysin rajoituksetta päättää tiedonhankinnasta momentissa tarkoitetussa tilanteessa, menettäisivät tätä peitetoimintaa koskevat edellytykset merkityksensä ja päätöksen yksinomaan tietoverkossa tehtävästä peitetoiminnasta tekisi tosiasiallisesti peitehenkilönä tietoverkossa toimiva henkilö. Tilanne voi olla joka tapauksessa yllättävä ja ainutkertainen siinä merkityksessä, ettei tiedonhankinta ole enää myöhemmin mahdollista.
Momentin mukaan rikoksen tulisi liittyä välittömästi siihen rikokseen, jonka estämiseksi yksinomaan tietoverkossa tehtävää peitetoimintaa toteutetaan. Uuden rikoksen tulisi olla myös sellainen rikos, johon lupa voitaisiin myöntää. Esimerkkinä voidaan mainita tilanne, jossa päätös koskee törkeää huumausainerikosta ja yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan aikana ilmenee, että peitetoiminnan kohteen olisi perusteltua syytä olettaa syyllistyvän myös huumausainerikokseen. Laajentaminen tulisi lisäksi kysymykseen vain tilanteessa, jossa uuden rikoksen estämiseksi olisi tarve yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan välittömään laajentamiseen. Jos peitehenkilö arvioisi, että asiassa päästäisiin myöhemmin uudelleen tulokselliseen tiedonhankintaan, ei tietoverkossa tehtävää peitetoimintaa saisi välittömästi laajentaa.
Peitetoimintaa suorittavan poliisimiehen päätös olisi kirjattava ja se olisi myös saatettava niin pian kuin mahdollista, kuitenkin viimeistään kolmen vuorokauden kuluttua peitetoiminnasta päättäneen 32 §:n 1 momentissa tarkoitetun poliisimiehen päätettäväksi.
Uuden
4 momentin
mukaan, jos 28 §:n 3 momentissa tarkoitetun yksinomaan tietoverkossa tapahtuvan peitetoiminnan aikana ilmenisi, että voidaan perustellusti olettaa muun kuin toiminnan kohteena olevan henkilön syyllistyvän 28 §:n 3 momentissa tarkoitettuun rikokseen, jonka estämiseksi häneen on välittömästi kohdennettava peitetoimintaa, peitetoimintaa suorittava poliisimies saisi laajentaa peitetoiminnan koskemaan myös mainittua henkilöä. Peitetoiminnan laajentaminen on kuitenkin saatettava ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään kolmen vuorokauden kuluttua tiedonhankinnan aloittamisesta peitetoiminnasta päättäneen poliisimiehen ratkaistavaksi.
Momentin tarkoittamissa tapauksissa menettely ja toimintaperiaatteet vastaisivat 3 momentin perusteluissa esitettyä. Yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan laajentaminen koskisi kuitenkin sellaista henkilöä, joka ei ole alkuperäisessä yksinomaan tietoverkossa tehtävää peitetoimintaa koskevassa päätöksessä tiedonhankinnan kohteena. Laajentamisen ensi vaiheessa päätöksen tekijänä olisi peitetoimintaa tietoverkossa toteuttava poliisimies, jonka olisi kuitenkin saatettava asia ilman aiheetonta viivytystä peitetoiminnasta päättäneen poliisimiehen ratkaistavaksi.
5.2
Pakkokeinolaki
33 §.Peitetoiminnan laajentaminen.
Pykälän
2 momentista
poistettaisiin viimeinen virke ja pykälään lisättäisiin uudet 3 ja 4 momentit. Pykälän 2 momentin viimeinen virke olisi tarpeeton uusien 3 ja 4 momentin takia.
Uuden
3 momentin
mukaan, jos 27 §:n 3 momentissa tarkoitetun yksinomaan tietoverkossa tapahtuvan peitetoiminnan aikana ilmenisi, että sen käytön perusteena olevan rikoksen lisäksi on syytä epäillä peitetoiminnan kohteena olevan tehneen muun siihen välittömästi liittyvän 27 §:n 3 momentissa tarkoitetun rikoksen, jonka selvittämiseksi on välittömästi tehtävä peitetoimintaa, peitetoimintaa suorittava poliisimies saa laajentaa peitetoiminnan koskemaan myös tämän rikoksen selvittämistä. Peitetoiminnan laajentaminen olisi kuitenkin saatettava ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään kolmen vuorokauden kuluttua tiedonhankinnan aloittamisesta peitetoiminnasta päättäneen poliisimiehen ratkaistavaksi.
Yksinomaan tietoverkossa tapahtuvaa peitetoimintaa koskevassa päätöksessä on yksilöitävä rikoksesta epäilty henkilö ja se rikos tai ne rikokset, joiden selvittämiseksi peitetoimintaa saadaan suorittaa. Toiminnan aikana on mahdollista, että peitetoiminnan kohteena oleva henkilö paljastaa esimerkiksi tehneensä muunkin kuin päätöksessä mainitun epäillyn rikoksen.
Mikäli peitetoimintaa suorittava virkamies saisi täysin rajoituksetta päättää tiedonhankinnasta momentissa tarkoitetussa tilanteessa, menettäisivät peitetoimintaa koskevat edellytykset merkityksensä ja päätöksen peitetoiminnasta tekisi tosiasiallisesti peitehenkilö. Tilanne voi olla joka tapauksessa yllättävä ja ainutkertainen siinä merkityksessä, ettei tiedonhankinta ole enää myöhemmin mahdollista.
Momentin mukaan rikoksen tulisi lisäksi liittyä välittömästi siihen rikokseen, jota yksinomaan tietoverkossa tehtävällä peitetoiminnalla ollaan selvittämässä. Uuden rikoksen tulisi olla myös rikos, johon lupa voitaisiin myöntää. Esimerkkinä voidaan mainita tilanne, jossa päätös koskee törkeää huumausainerikosta, ja peitetoiminnan aikana ilmenee, että peitetoiminnan kohdetta olisi syytä epäillä samaan rikoskokonaisuuteen liittyvästä huumausainerikoksesta.
Laajentaminen tulisi lisäksi kysymykseen vain tilanteessa, jossa uuden rikoksen selvittämiseksi olisi tarve yksinomaan tietoverkossa tapahtuvan peitetoiminnan välittömään laajentamiseen. Jos peitehenkilö arvioisi, että asiassa päästäisiin myöhemmin uudelleen tulokselliseen tiedonhankintaan, ei peitetoimintaa saisi välittömästi laajentaa.
Peitetoimintaa suorittavan poliisimiehen päätös olisi kirjattava ja se olisi myös saatettava niin pian kuin mahdollista, kuitenkin viimeistään kolmen vuorokauden kuluttua peitetoiminnasta päättäneen 31 §:n 1 momentissa tarkoitetun virkamiehen päätettäväksi.
Uuden
4 momentin
mukaan, jos 27 §:n 3 momentissa tarkoitetun yksinomaan tietoverkossa tapahtuvan peitetoiminnan aikana ilmenisi, että on syytä epäillä muun kuin peitetoiminnan kohteena olevan henkilön tekemäksi epäiltyä 27 §:n 3 momentissa tarkoitettua rikosta, jonka selvittämiseksi häneen on välittömästi kohdennettava peitetoimintaa, peitetoimintaa suorittava poliisimies saa laajentaa peitetoiminnan koskemaan myös mainittua henkilöä. Peitetoiminnan laajentaminen olisi kuitenkin saatettava ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään kolmen vuorokauden kuluttua tiedonhankinnan aloittamisesta tuomioistuimen käsiteltäväksi sen ratkaisemiseksi, ovatko mainitussa momentissa tarkoitetut peitetoiminnan edellytykset olemassa.
Momentin tarkoittamissa tapauksissa menettely ja toimintaperiaatteet vastaisivat 3 momentin perusteluissa esitettyä. Yksinomaan tietoverkossa tapahtuvan peitetoiminnan laajentaminen koskisi kuitenkin sellaista henkilöä, joka ei ole alkuperäisessä peitetoimintapäätöksessä tiedonhankinnan kohteena. Laajentamisen ensi vaiheessa päätöksentekijänä olisi 31 §:n 1 momentissa tarkoitettu poliisimies.
9
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Perustuslain 10 §:ssä säädetään yksityiselämän suojasta. Säännöksen lähtökohtana on, että yksilöllä on oikeus elää elämäänsä ilman viranomaisten tai muiden ulkopuolisten tahojen mielivaltaista tai aiheetonta puuttumista hänen yksityiselämäänsä.
Perustuslakivaliokunta toisti uuden poliisilain säätämisen yhteydessä jo ennen perusoikeusuudistusta esitetyn (PeVL 15/1994 vp, s. 1/II) luonnehdinnan, jonka mukaan "poliisilaki on tyypillisesti sellainen säädös, joka voi herkästi joutua ristiriitaan kansalaisten perusoikeuksien, varsinkin klassisten vapausoikeuksien kanssa" (PeVL 67/2010 vp, s. 2‒3). Valiokunta korosti tuolloin myös edelleen sitä, että perusoikeusuudistuksen jälkeen viimeistään on vakiintunut käsitys, että perusoikeuksien rajoittamisen sallittavuutta tulee arvioida paitsi yksittäisiin perusoikeussäännöksiin mahdollisesti sisältyvien lakivarausten kannalta myös perusoikeuksien rajoittamista koskevien yleisten oppien mukaisesti (PeVM 25/1994 vp, s. 4‒6).
Perustuslakivaliokunta on käsitellessään pakkokeinolain sääntelyä todennut, että kyseessä on perus- ja ihmisoikeusherkkä sääntelykohde, jossa on sovitettava yhteen perus- ja ihmisoikeuksien turvaamia seikkoja rikosten selvittämisen ja muiden vastaavien painavien yhteiskunnallisten intressien kanssa ja jossa korostuvat vaatimukset sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta, välttämättömyydestä sekä oikeusturvasta. Lisäksi vaatimuksella sopusoinnusta Euroopan ihmisoikeussopimuksen kanssa, sellaisena kuin sopimuksen sisältö täsmentyy Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä, on tällaisessa sääntelyssä suuri merkitys (PeVL 98/2022 vp, s. 2).
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että pakkokeinojen ja esitutkinnan sääntelylle on ollut ominaista kehitys, jossa toimivaltuuksia lisätään tai niitä laajennetaan vähittäin. Lainmuutoksilla toteutettavat toimivallan laajennukset voivat sinänsä olla vähäisiä, mutta välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa on otettava huomioon myös jo aiemmin säädetyt valtuudet. Vähäinenkin laajennus toimivaltuuteen, jonka perustuslakivaliokunta on aikaisemmassa lausunnossa arvioinut olevan valtiosääntöoikeudellisesti moitteeton, voi antaa aihetta muuttaa välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden arviointia. (PeVL 98/2022 vp, s. 2; PeVL 99/2022 vp, s. 2).
Perusoikeuksien rajoitusperusteiden tulee olla hyväksyttäviä. Rajoittamisen tulee olla painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima, kuten esimerkiksi muiden perusoikeuksen tai muun painavan yhteiskunnallisen intressin turvaaminen. Perusoikeusrajoitusten on oltava suhteellisuusvaatimuksen mukaisia. Rajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi. Rajoitus on sallittu ainoastaan, jos rajoituksen taustalla oleva tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Rajoitus ei saa mennä myöskään pidemmälle kuin on perusteltua, kun otetaan huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään (PeVM 25/1994, s. 5). Sen sijaan rajoitusta voidaan pitää välttämättömänä silloin, kun rikosta ei käytännössä voida selvittää ilman kyseistä tiedonhankintakeinoa (PeVL 32/2013 vp, s. 4).
Perustuslakivaliokunnan mukaan toimivaltuuden laajentamista ei voida pitää välttämättömänä pelkästään sillä perusteella, että valtuus tehostaisi viranomaistoimintaa (PeVL 36/2002 vp, s. 6). Perusoikeusrajoitusta voidaan kuitenkin pitää välttämättömänä silloin, kun rikosta ei pystytä useinkaan selvittämään ilman kyseistä tiedonhankintakeinoa (PeVL 32/2013 vp, s. 4).
Tässä esityksessä ehdotettu yksinomaan tietoverkossa tapahtuvan peitetoiminnan laajentamista koskeva sääntely ylläpitää peitetoiminnan aineelliset edellytykset ennallaan. Muutos ei siten laajenna niiden perusterikosten alaa, joissa yksinomaan tietoverkossa tehtävää peitetoimintaa voidaan käyttää, vaan koskee ainoastaan jo sallitun yksinomaan tietoverkossa tapahtuvan peitetoiminnan jatkamista tai kohdentamista toiseen henkilöön tilanteissa, joissa tiedonhankinnan kohteen rikollisen toiminnan voidaan perustellusti olettaa liittyvän samaan rikoskokonaisuuteen tai siinä esille tulleeseen toiseen henkilöön.
Yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan välitön laajentaminen on lisäksi sidottu tiukkoihin edellytyksiin. Sen käytön yleisten ja erityisten edellytysten lisäksi tulee laajentamista koskeva päätös saattaa viivytyksettä toimivaltuuden käyttöä koskevan päätöksen tehneen virkamiehen ratkaistavaksi. Tämä osaltaan vahvistaa oikeusturvaa ja rajoitusten suhteellisuutta.
Merkityksellistä on myös se, että vastaava toimivaltuus yksinomaan tietoverkossa tehtävän peitetoiminnan laajentamiseen on jo säädetty Rajavartiolaitokselle ja Tullille. Nyt ehdotettu sääntely ei siten muodosta uutta toimivaltuustyyppiä, vaan yhdenmukaistaa olemassa olevaa sääntelyä ja varmistaa, ettei samanlaista rikollista toimintaa kohdella eri viranomaisten osalta perusteettomasti eri tavoin.
Tämä yhdenmukaisuus ei sinänsä muodosta perusoikeusrajoituksen hyväksyttävää perustetta, mutta vahvistaa oikeasuhtaisuuden ja laillisuusperiaatteen toteutumista, koska se ehkäisee tilanteita, joissa eri rikostorjuntaviranomaisten toimivaltuudet poikkeaisivat toisistaan ilman sisällöllisiä perusteita.
Yleisten rajoitusedellytysten perusteella esitutkintavirkamiehen toimenpiteen kohteena olevan henkilön perusoikeuksiin kohdistuvat rajoitukset eivät saa olla ristiriidassa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa. Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Merkityksellinen on erityisesti yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (Euroopan ihmisoikeussopimus, EIS; SopS 18 ja 19/1990; sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna SopS 71 ja 72/1994, SopS 85 ja 86/1998, SopS 8 ja 9/2005, SopS 6 ja 7/2005 sekä SopS 50 ja 51/2010). Lisäksi merkitystä on erityisesti kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevalla kansainvälisellä yleissopimuksella (SopS 7 ja 8/1976; KP-sopimus). Euroopan ihmisoikeussopimuksen kannalta erityisen merkityksellisiä artikloita tässä esityksessä tehtävän tarkastelun kannalta on sopimuksen 5 artikla oikeudesta vapauteen ja turvallisuuteen sekä 8 artikla oikeudesta nauttia yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta, 10 artikla sananvapaudesta ja 13 artikla oikeudesta tehokkaaseen oikeussuojakeinoon. KP-sopimuksen kannalta merkityksellisiä määräyksiä ovat tehokkaita oikeussuojakeinoja koskeva 2 artikla, oikeutta vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen koskeva 9 artikla ja yksityiselämän, perheen, kodin tai kirjeenvaihdon suojaa koskeva 17 artikla.
Yksinomaan tietoverkossa tehtävällä peitetoiminnalla hankitaan tietoa rikoksista, joiden ankarin säädetty rangaistus on vähintään kaksi vuotta vankeutta. Kyse on siten jo lähtökohtaisesti teoista, jotka lainsäätäjä on katsonut yhteiskunnallisesti moitittaviksi ja sellaisiksi, joihin puuttumatta jättäminen voisi vaarantaa muun muassa yksilön tai yhteiskunnan turvallisuutta. Vastaavan rikostason osalta Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on oikeuskäytännössään korostanut, että valtion positiivisiin velvoitteisiin kuuluu tehokkaiden keinojen säätäminen vakavien rikosten estämiseksi ja selvittämiseksi (esim. K.U. v. Suomi, 2.12.2008).
Yksinomaan tietoverkossa tapahtuvan peitetoiminnan toteuttaminen on luonteeltaan sellainen tiedonhankintatoimenpide, jota ei useinkaan voida korvata vähemmän puuttuvilla keinoilla ilman, että mahdollisuus estää tai selvittää vakava rikos vaarantuu. Rikollinen toiminta, joka tapahtuu verkossa, on usein anonyymiä, hajautunutta ja nopeasti kehittyvää, jolloin muita tiedonhankintakeinoja, kuten teknistä seurantaa tai henkilön fyysistä tavoittamista, ei ole tosiasiallisesti mahdollista toteuttaa. Tämän vuoksi juuri tietoverkossa tapahtuvan peitetoiminnan käyttö täyttää perustuslakivaliokunnan hyväksymän välttämättömyyden kriteerin tilanteissa, joissa rikosta ei voida muutoin tehokkaasti estää tai selvittää (PeVL 32/2013 vp, s. 4).
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä (erityisesti Weber ja Saravia v. Saksa, 29.6.2006, kohta 95, Liberty ja muut v. Yhdistynyt Kuningaskunta, 1.10.2008, kohta 59‒60, Zakharov v. Venäjä, 4.12.2015, kohta 229‒30 ja Szabó ja Vissy, 12.1.2016, kohta 89) on korostettu muun muassa toimivaltaperusteiden täsmällistä ja ennakoitavaa laintasoista määrittelyä, välttämättömyyskriteerin tiukkaa tulkintaa, objektiivisia perusteita välttämättömien tietojen saamiselle, tuomioistuimen tai riippumattoman hallinnollisen elimen etukäteisvalvontaa, riippumatonta jälkikäteisvalvontaa ja tuomioistuimessa toteutettavan oikeusturvan saatavuutta.
Esityksen tavoitteena on, että salaisia tiedonhankintakeinoja ja salaisia pakkokeinoja koskevia säännöksiä uudistetaan yhdenmukaisesti ja että sääntely on tältä osin mahdollisimman samansisältöistä. Yksinomaan tietoverkossa tapahtuvan peitetoiminnan laajentamista koskeva poliisilain ja pakkokeinolain sääntely yhdenmukaistetaan ja laajentamisesta ehdotetaan säädettäväksi aiempaa täsmällisemmin ja tarkkarajaisemmin.
Perustuslakivaliokunta on useissa lausunnoissaan korostanut poliisilakiin ja pakkokeinolakiin sisältyvien yleisten periaatteiden merkitystä toimivaltuuksien käytön valtiosääntöisenä pidäkerakenteena sekä tuomioistuimen lupaharkinnassa (ks. PeVL 15/1994 vp, PeVL 5/1999 vp, PeVL 32/2013 vp ja PeVL 33/2013 vp, PeVL 51/2018 vp, PeVL 52/2018 vp ja PeVL 58/2018 vp).
Poliisin harkintavaltaa rajoittavat poliisilain ja pakkokeinolain yleiset periaatteet, joiden valtiosääntöoikeudellinen merkitys on huomattava arvioitaessa toimivaltuuden hyväksyttävyyttä ja sen käyttämiseen liittyvää oikeusturvaa. Poliisilain 1 luvun 2 §:ssä säädetty perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen velvoittaa poliisia valitsemaan käytettävissä olevista operatiivisista vaihtoehdoista sen, joka edistää parhaiten perusoikeuksien toteutumista. Tämä normatiivinen lähtökohta toimii perustuslain 22 §:ssä säädetyn julkisen vallan velvollisuuden konkretisoijana ja rajoittaa peitetoiminnan käyttöä jo ennen varsinaista suhteellisuusarviointia.
Poliisilain 1 luvun 3 §:ssä säädetty suhteellisuusperiaate korostaa toimenpiteiden puolustettavuutta suhteessa tehtävän tärkeyteen ja toimenpiteestä aiheutuviin seuraamuksiin. Periaatteella on perusoikeusjärjestelmän kannalta itsenäinen merkitys, sillä se voi joissakin tilanteissa rajoittaa poliisin toimivallan käyttöä tiukemmin kuin välttämättömyyskriteeri. Suhteellisuusarvioinnissa tulee kiinnittää huomiota myös yhteiskunnassa kulloinkin vallitseviin hyväksyttävyyden ja kohtuuden vaatimuksiin, eikä harkinta voi perustua yksittäisen virkamiehen omiin arvostuksiin. Tämä lähtökohta korostaa toimivallan ennakoitavuutta ja yhdenvertaista soveltamista, mikä on erityisen merkityksellistä salaisten tiedonhankintakeinojen ja salaisten pakkokeinojen käytössä. Pakkokeinolain 1 luvun 2 §:ssä säädetty suhteellisuusperiaate asettaa esitutkinnan puolella vastaavat yleiset rajoitukset ja ohjaa erityisesti rikoksen vakavuuden, sen selvittämisen tärkeyden sekä mahdollisten haitallisten seurausten arviointia. Koska yksinomaan tietoverkossa tehtävä peitetoiminta on luonteeltaan salainen pakkokeino, myös sen käyttöä on arvioitava näiden periaatteiden valossa. Pakkokeinolain yleiset periaatteet heijastavat rikostorjunnan laajempaa oikeudellista kehystä, jossa toimivaltuuksien käyttö sidotaan rikoksen konkreettiseen vakavuuteen ja toimenpiteen välttämättömyyteen. Tämä kokonaisuus tukee perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävän tasapainon saavuttamista rikostorjunnan tehokkuuden ja yksilön oikeuksien turvaamisen välillä.
Poliisilain 1 luvun 4 §:ssä ja pakkokeinolain 1 luvun 3 §:ssä säädetty vähimmän haitan periaate osaltaan täydentävät toimivaltuuksien käyttöä koskevaa kokonaisarviointia. Periaatteen mukaan toimivaltuuksia voidaan käyttää vain siinä laajuudessa kuin tehtävän suorittaminen välttämättä edellyttää, eikä toimenpiteistä saa aiheutua kenellekään tarpeettomia oikeudenmenetyksiä. Periaate toimii yleisenä oikeudellisena harkintavallan rajoitteena erityisesti tilanteissa, joissa salaisilla tiedonhankintakeinolla tai salaisilla pakkokeinoilla puututaan yksilön perusoikeuspiiriin. Ottaen huomioon yksinomaan tietoverkossa tapahtuvan peitetoiminnan potentiaalisesti syvälle yksityiselämään ulottuvat elementit, kuten jatkuva vuorovaikutuksen simulointi, henkilötietojen hankinta ja mahdollisesti pitkäkestoiset kontaktit, vähimmän haitan periaate muodostaa keskeisen oikeudellisen rajoitteen sille, millaisia operatiivisia ratkaisuja poliisi voi toteuttaa.
Poliisilain 1 luvun 5 §:n tarkoitussidonnaisuuden periaate rajaa toimivallan käyttöä edelleen siten, että tietoverkossa tapahtuvaa peitetoimintaa voidaan käyttää vain siihen tarkoitukseen, johon toimivaltuudet on nimenomaisesti säädetty. Toimivaltuuden käyttäminen muuhun kuin säädettyyn tarkoitukseen olisi paitsi lainvastaista myös valtiosääntöisesti ongelmallista perusoikeusrajoitusten hyväksyttävyyden näkökulmasta.
Kun otetaan huomioon, että sääntely ei laajenna peitetoiminnan yleisiä tai erityisiä käytön edellytyksiä, laajentamispäätökseen liittyy viivytyksetön jälkikäteinen kontrolli, toimivaltuutta voidaan käyttää vain, jos muut tiedonhankintakeinot eivät olosuhteiden vuoksi ole riittäviä tai käyttökelpoisia. sekä oikeusturvaa ja valvontaa tukevat mekanismit säilyvät ennallaan, voidaan ehdotettua sääntelyä pitää perusoikeuksien rajoitusedellytysten kannalta välttämättömänä ja oikeasuhtaisena.
Näin ollen lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.