1
Lakiehdotusten perustelut
1.1
Laki kuntien ja kuntayhtymien eräiden oikeustoimien väliaikaisesta rajoittamisesta sosiaali- ja terveydenhuollossa
3 §. Sopimukset yksityisen palvelun tuottajan kanssa sekä rakennusten ja toimitilojen vuokra- tai muuta käyttöoikeutta koskevat sopimukset. Pykälässä säädetään edellytyksistä, joiden toteutuessa kunnan ja kuntayhtymän tekemään ulkoistussopimukseen on liitettävä irtisanomisehto, jonka perusteella maakunta voi irtisanoa sopimuksen ilman, että irtisanomisesta syntyy korvausvelvollisuutta maakunnalle.
Pykälän 1 momentissa on säännökset siitä, milloin tehtyihin sopimuksiin lakia sovelletaan ja milloin maakunta voi irtisanoa lain tarkoittaman sopimuksen. Säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että sitä sovellettaisiin sopimuksiin, jotka on tehty lain voimaantulon jälkeen ja jotka ovat voimassa vuoden 2020 jälkeen. Voimassa olevan lain mukaan säännös koskee vuoden 2019 jälkeen voimassa olevia sopimuksia. Maakunnalla olisi ehdotuksen mukaan oikeus irtisanoa sopimus vuoden 2021 tai 2022 aikana, voimassa olevan lain mukaan sopimus pitäisi irtisanoa vuoden 2020 tai 2021 aikana. Jos maakunta ei irtisanoisi sopimusta laissa todettuna määräaikana, se olisi voimassa sopimuskauden loppuun.
Pykälän 2 momentissa on määritelty tarkemmat perusteet sille, milloin ulkoistussopimuksessa pitää olla 1 momentin mukainen irtisanomisehto. Ehdotuksen mukaan momenttia muutettaisiin siten, että siitä poistettaisiin kohta, jonka mukaan perusteena on, että sopimuksen voimassaolo jatkuu vuoden 2020 jälkeen. Poisto ehdotetaan tehtäväksi, sillä samasta asiasta säädetään jo voimassaolevassa laissa saman pykälän 1 momentissa. Voimassa olevassa laissa 1 ja 2 momenteissa on eri vuosiluvut, mikä johtaa epäselvään tulkintaan. Asiasta säädettäisiin ehdotuksen mukaan jatkossa vain pykälän 1 momentissa edellä kuvatulla tavalla turvaten säännöksen alkuperäinen tarkoitus eli se, että velvoite koskee sopimuksia, jotka olisivat voimassa maakuntien aloittaessa toimintansa.
7 §. Voimaantulo. Laki on määräaikainen. Pykälässä säädetään lain voimaantulosta ja sen voimassaolon päättymisen ajankohdasta. Lain voimassaoloa ehdotetaan jatkettavaksi vuoden 2022 loppuun. Voimassa oleva laki on voimassa vuoden 2020 loppuun. Lain voimassaoloa ehdotetaan jatkettavaksi kahdella vuodella, koska lain 3 §:n 2 momentin mukaan maakunta voisi irtisanoa sopimuksen vuosina 2021 tai 2022 ja 3 §:n 4 momentissa säädetään sopimuksen irtisanovalle taholle velvoitteita irtisanomismenettelyn suhteen. Laki tulisi näin ollen olla voimassa vuoden 2022 loppuun.
1.2
Laki eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta
1 §.Yhteistoimintavelvoitteen jatkaminen. Pykälällä on jatkettu Paras-puitelain 5, 5 a ja 5 b §:ien voimassaoloa ja valtioneuvoston lain 5 a §:n ja 15 §:n 2 momentin perusteella määräämien yhteistoimintavelvoitteiden voimassaoloa vuoden 2019 loppuun. Lisäksi pykälällä on jatkettu 15 §:n 2 momentin mukaista valtioneuvoston toimivaltaa vuoden 2019 loppuun.
Ehdotuksen mukaan edellä mainittujen, pykälän 1 ja 2 momenteissa olevien säännösten voimassaoloaikaa jatkettaisiin yhdellä vuodella vuoden 2020 loppuun saakka.
2 §. Voimaantulo. Lain voimaantulopykälässä olevaa säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että laki olisi voimassa vuoden 2020 loppuun.
3
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Perustuslain 19 §:n 1 momentissa on turvattu oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Säännöksen tarkoittama huolenpito tarkoittaa sosiaali- ja terveyspalveluja. Perustuslain 19 §:n 3 momentissa säädetty julkisen vallan velvollisuus turvata jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja velvoite edistää väestön terveyttä on pääsääntöisesti toteutettu siten, että kunnat on lainsäädännössä velvoitettu huolehtimaan näistä palveluista ja tehtävistä.
Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.
Sosiaali- ja terveyspalvelujen on sote-uudistuksen valmistelun yhteydessä todettu useaan otteeseen toteutuvan epäyhdenvertaisesti sekä alueellisesti että väestöryhmittäin. Keskeisenä syynä tähän on pirstaleinen ja monin osin heikko palvelurakenne. Sote-uudistuksen keskeisin tarkoitus on korjata tämä epäkohta ja turvata palvelujen yhdenvertainen saatavuus. Ehdotettujen lakien tarkoitus olisi osaltaan pyrkiä turvaamaan tämän tavoitteen toteutumista ja estää näiden tavoitteiden toteutumisen hidastuminen. Kuntien ja kuntayhtymien toiminnassa on nähtävissä pyrkimyksiä säilyttää oman kuntansa osalta nykyinen tilanne tai sitoa omalle alueelle nykyistä merkittävämmät voimavarat. Lainsäätäjällä on tässä tilanteessa perustuslain 19 ja 22 §:n nojalla velvoite puuttua sellaisiin kuntien ja kuntayhtymien toimiin, joista aiheutuu olennaisia esteitä uudistuksen tavoitteiden saavuttamiselle.
Esityksessä ehdotettujen rajoituksien jatkaminen on sinänsä merkittävä toimi, mutta rajoitukset perustuvat painavaan yhteiskunnalliseen tarpeeseen perustuslain 19 §:n mukaisten palvelujen yhdenvertaiseen toteuttamiseen kustannusvaikuttavalla tavalla. Sote-uudistuksen tavoitteiden kannalta on keskeistä se, ettei sote-palvelujen järjestämiselle muodostu enää tässä vaiheessa uusia, kokonaisuuden kannalta haitallisia palvelurakenteisiin liittyviä järjestelyjä. Esityksen rajoitusten jatkon osalta olisi siten punnittava yhtäältä kuntien oikeutta tehdä omasta näkökulmastaan optimoituja oikeustoimia, joilla on pitkäaikaisia vaikutuksia, juuri ennen kuin järjestämisvastuu on siirtymässä niiltä pois ja toisaalta uuden järjestäjän mahdollisuuksia saattaa sosiaali- ja terveyspalvelut perustuslain turvaamalle tasolle. Ehdotetuilla rajoituksien jatkoilla ei myöskään estetä kuntia ja kuntayhtymiä toteuttamasta toiminnan kannalta välttämättömiä ja tarpeellisia investointeja tai tekemästä tarpeellisia palvelu- tai käyttöoikeussopimuksia.
Perustuslain 121 §:ssä säädetään kunnallisesta itsehallinnosta. Sen 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Pykälän 2 momentin mukaan kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Ehdotetut muutokset kohdistuvat kuntiin ja kuntayhtymiin. Säännökset rajoittavat jossain määrin niiden päätösvaltaa. Rajoitukset koskevat kuitenkin kuntien tehtävien toteuttamistapaa, joista säädetään tavallisen lain tasoisilla säännöksillä muun muassa kuntalaissa sekä sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetussa laissa.
Lähtökohtaisesti esityksellä ei olisi taannehtivia vaikutuksia, joten esitys ei muodostu ongelmalliseksi kuntien ja kuntayhtymien sopimusosapuolten omaisuudensuojan ja sopimusvapauden kannalta.
Perustuslakivaliokunta totesi rajoituslaista antamassaan lausunnossa (PeVL 30/2016 vp), että ehdotettu sääntely rajoituslaiksi ei muodistu perustuslain 121 §:ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon kannalta ongelmalliseksi. Sääntelyä ei voida pitää ongelmallisena myöskään perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan näkökulmasta. Rajoituksen perustuvat perusoikeuksien kannalta hyväksyttävään päämäärään ja rajoitusten vähäisyys huomioon ottaen niitä voidaan pitää myös oikeasuhtaisina.
Eduskunnan perustuslakivaliokunta on Paras-puitelakia koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 37/2006 vp) todennut, että kuntien erilaisista yhteistoimintavelvoitteista on säädetty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä jo usean vuosikymmenen ajan. Paras-puitelailla toteutettu rajattujen tehtäväkokonaisuuksien siirtäminen yhteistoiminta-alueelle ei peruslakivaliokunnan mielestä ollut ongelmallista kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan näkökulmasta. Puitelaki sekä sen muutossäädökset on käsitelty perustuslain 72 §:n mukaisessa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Perustuslakivaliokunta totesi rajoituslain ja Paras-puitelain jatkolaista (1058/2017) antamassaan lausunnossa (PeVL 57/2017 vp), että sen mielestä sote-uudistuksen jatkovalmistelu antaa ilmeisellä tavalla aiheen pidentää rajoituslain voimassaoloaikaa. Perustuslaki ei aseta sen mukaan esteitä myöskään Paras-puitelain velvoitteiden jatkamiselle (ks. myös PeVL 9/2015 vp).
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi, että kunta- ja palvelurakenneuudistukseen perustuvia sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoimintavelvoitteita sovellettaisiin vuoden 2020 loppuun saakka. Tältä osin kysymys on puitelaissa kunnille jo säädetyn oikeudellisen velvoitteen jatkamisesta edelleen siihen saakka, kunnes sosiaali- ja terveyspalveluista järjestämisvastuussa olevat uudet organisaatiot aloittavat toimintansa.
Esityksessä ei olisi kyse uusista yhteistoimintavelvoitteista tai yhteistoimintavelvoitteiden laajentamisesta. Esityksellä ei myöskään laajennettaisi valtioneuvostolle jo aiemmin säädettyä toimivaltaa, vaan esityksellä turvattaisiin yhteistoimintavelvoitteen toteutuminen tänä niin sanottuna siirtymäaikana. Esitys ei tältä osin olisi ongelmallinen perustuslain näkökulmasta.
Kunnilla olisi ehdotetun lain voimassaoloajan jatkamisen jälkeenkin mahdollisuus vaihtaa yhteistoiminta-alueesta toiseen, jos syntyvä rakenne täyttäisi kaikkien kuntien osalta puitelain velvoitteet. Kunnat voisivat siis edelleen päättää yhteistoimintavelvoitteet täyttävällä tavalla yhteistoiminta-alueestaan. Ehdotettu laki ei myöskään estäisi entistä suurempien kokonaisuuksien muodostamista jo ennen vuotta 2020. Edellytyksenä tälle olisi kuitenkin puitelain velvoitteiden osalta, että kaikki yhteistoiminta-alueeseen kuuluvat kunnat kuuluisivat edelleen joko puitelain velvoitteiden mukaiseen yhteistoiminta-alueeseen tai muuhun vastaavaan sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä vastaavaan kuntayhtymään tai yhteistoiminta-alueeseen. Kunnilla olisi myös mahdollisuus, muttei velvollisuutta siirtää sosiaalihuollon tehtävät yhteistoiminta-alueelle. Esitystä ei voida tältäkään osin pitää ongelmallisena perustuslain näkökulmasta.
Paras-puitelain tarkoituksena oli luoda edellytykset kunta- ja palvelurakenneuudistukselle. Kunnille puitelaissa säädetyillä yhteistoimintavelvoitteilla pyritään turvaamaan perustuslain sekä sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännön edellyttämät palvelut maan eri osissa. Esitysehdotuksella jatkettaisiin näitä jo nyt säädettyjä kuntien yhteistyövelvoitteita ja turvattaisiin tarvittaessa valtioneuvoston päätöksellä yhteistyövelvoitteiden toteutus niissä tilanteissa, joissa kunnat päättävät olla niitä toteuttamatta.
Paras-puitelain velvoitteet koskevat kuitenkin enää vain osaa kuntia. Hallitus ei vuoden 2012 kesäkuussa käyttänyt yleistä toimivaltaa velvoittaa niitä kuntia, jotka eivät olleet määräaikaan mennessä muodostaneet puitelain mukaisesti yhteistoiminta-alueita. Perusteluna tälle oli se, että sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistuksen oletettiin toteutuvan niin pian, ettei enää ollut tarkoituksenmukaista muodostaa välivaiheena uusia yhteistoiminta-alueita. Puitelain voimassaolon lakkaamisen jälkeen velvoitetta pitää yllä niitä sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueita, jotka oli muodostettu, on jatkettu jo kahteen kertaan erillisellä lailla. Näiden puitelakia koskevien velvoitteiden johdosta sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueita koskevat velvoitteet kohtelevat kuntia eri lailla johtuen siitä ovatko kunnat aikanaan noudattaneet puitelakia vai eivät. Tilanteen ei siten voida katsoa olevan kuntien kannalta yhdenvertainen. Perustuslain yhdenvertaisuutta koskeva 6 § ei kuitenkaan suojaa kuntien yhdenvertaisuutta (PeVL 9/2015 vp.). Perustuslakivaliokunta totesi edellä mainitussa lausunnossaan, että Paras-puitelain velvoitteiden jatkamisen tarkoituksena on turvata erityisesti yhteistoiminta-alueissa mukana olevien pienten kuntien asukkaiden sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen saatavuus. Lakiehdotus toteuttaisi siten perustuslain 19 §:n 3 momentissa julkiselle vallalle asetettua velvoitetta turvata jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut sekä perustuslain 22 §:ssä julkiselle vallalle asetettua velvoitetta turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksin toteutuminen.
Edellä esitetyn perusteella hallitus katsoo, että esitys ei sisällä sellaisia ehdotuksia, joiden vuoksi esitystä ei voitaisi käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.