1
Lakiehdotusten perustelut
1.1
Laki Liikenneviraston liikenteenohjaus- ja hallintapalveluiden muuttamisesta osakeyhtiöksi
1 §. Perustettava osakeyhtiö. Pykälän 1 momentin mukaan Liikenneviraston liikenteenohjaus- hallintapalvelut ja siihen kuuluva omaisuus, immateriaaliset oikeudet ja liiketoiminta siirrettäisiin perustettavalle osakeyhtiölle. Yhtiön toimialana olisi meri-, rautatie- ja tieliikenteenohjaus- ja hallintapalvelut ja niihin liittyvät liikenteenhallinnan palvelut sekä niihin liittyvät tiedon kerääminen, hallinta ja hyödyntäminen. Yhtiön ensisijaisena tehtävänä olisi varmistaa liikenteen sujuvuus ja turvallisuus meriliikenteessä, rautatieliikenteessä ja tieliikenteessä. Tämä tapahtuisi tarjoamalla liikenteenohjaukseen liittyviä palveluita. Yhtiön erityistehtävänä olisi vastata alusliikennepalvelujen, rautatieliikenteen ohjauspalvelujen ja tieliikenteen ohjauspalvelujen tarjoamisesta turvallisuusviranomaisille siinä laajuudessa, kun se on näiden lakisääteisten virkatehtävien hoitamiseksi perusteltua. Yhtiön tehtävänä on myös kerätä ja avata tietoa, luoda mahdollisuuksia markkinoille syntyvälle uudelle liiketoiminnalle, joka perustuu automaatioon ja tiedon laajempaan hyödyntämiseen. Yhtiön toiminnan kautta pyritään edesauttamaan liikenteen digitalisaation ja automaation ympärille rakentuvien markkinoiden kehittymistä tavalla, joka palvelisi mahdollisimman kokonaisvaltaisesti Suomen elinkeinoelämän toimintaa, kuljetuksia ja kansalaisten liikkumista. Yhtiöllä voi olla toimintaa myös ulkomailla.
Pykälän 2 momentin mukaan valtio merkitsisi yhtiötä perustettaessa kaikki sen osakkeet.
2 §. Luovutusvaltuus. Pykälän mukaan valtioneuvosto valtuutettaisiin luovuttamaan Liikenneviraston liikenteenohjaus- ja hallintapalveluiden hallinnassa olevan omaisuus, immateriaaliset oikeudet ja liiketoiminta 1 §:n 1 momentissa tarkoitetulle osakeyhtiölle. Luovutusvaltuus kattaisi siten Liikenneviraston liikenteenohjaus- ja hallintapalvelut sellaisenaan varoineen ja velkoineen. Valtioneuvosto valtuuttaisi tämän mukaisesti liikenne- ja viestintäministeriön hoitamaan luovutusjärjestelyt.
3 §. Luovutuksen ehdot. Pykälän 1 momentin mukaan valtioneuvosto määräisi luovutettavan omaisuuden ja sen arvon sekä ehdot, joilla luovutus tapahtuu. Luovutus tapahtuisi valtioneuvoston valtuutuksen perusteella erillisellä luovutuskirjalla, jossa luovutettava varallisuus yksilöidään. Valtioneuvosto määräisi myös muista omaisuuden luovuttamiseen ja osakeyhtiön muodostamiseen liittyvistä järjestelyistä.
Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvosto määräisi, mikä osa omaisuudesta luovutettaisiin osakeyhtiöön osakkeita vastaan. Apporttiomaisuuden siirto tapahtuisi yhtiön aloittaessa toimintansa lain tultua voimaan.
Pykälän 3 momentin mukaan valtion laina yhtiölle voisi olla vakuudeton siihen pääomamäärään saakka, joka vastaa valtion lainaa Liikenneviraston liikenteenohjaus- ja hallintapalveluiden omaisuudesta luovutusajankohtana.
4 §. Verotus. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin niistä käyttö- ja muu omaisuuden arvoista, joista vastaanottavan yhtiön poistopohja muodostuu. Yhtiöittäminen rinnastuu asiallisesti elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 52 d §:ssä tarkoitettuun liiketoimintasiirtoon. Koska yhtiöitettävä liikenteenohjaus- ja hallintapalvelutoiminta ei kuitenkaan ole ollut Liikenneviraston toiminnassa veronalaista elinkeinotoimintaa, ei ole tarpeen erikseen säätää yhtiöittämiseen sovellettavaksi mainittua säädöstä. Yhtiöittämisessä noudatettaisiin kuitenkin soveltuvin osin liiketoimintasiirtoa koskevia periaatteita ja sovellettaisiin jatkuvuusperiaatetta.
Elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 52 d §:n 3 momentti, jonka mukaan vastaanottavan yhtiön verotuksessa luetaan sille siirtyneen omaisuuden vähennyskelpoiseksi hankintamenoksi omaisuuden siirtävän yhtiön verotuksessa poistamatta oleva hankintamenon osa ei myöskään olisi suoraan sovellettavissa nyt puheena olevaan yhtiöittämiseen. Tämän vuoksi ehdotetaan erikseen säädettäväksi niistä arvoista, joista vastaanottava osakeyhtiö voi tehdä poistoja. Osakeyhtiö, jolle toimintoja siirretään, on muiden osakeyhtiöiden tapaan verovelvollinen kaikesta tulostaan. Koska ei ole perusteltua, että vastaanottava osakeyhtiö voisi aloittaa poistojen tekemisen esimerkiksi käyvistä arvoista pykälässä ehdotetaan säädettäväksi, että verovelvollisen aikaisemmin verovapaaseen toimintaa kuuluneiden varojen siirtyessä veronalaiseen toimintaan rahoitus-, vaihto- tai käyttöomaisuuden hankintamenona pidettäisiin niiden kirjanpitoarvoa. Tämä koskisi kaikkea osakeyhtiölle siirtyvää omaisuutta, koska siirtyvälle omaisuudelle ei ole osoitettavissa aiempaa verotuksessa poistamatonta hankintamenoa.
Tämän järjestelyn yhteydessä kaikki yhtiöitettäviin toimintoihin liittyvät varat, velat, vastuut ja henkilöstö siirtyvät vastaanottavalle yhtiölle.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin perustettavan yhtiön varainsiirtoverokohtelusta. Lainkohdan mukaan osakeyhtiö ei olisi velvollinen suorittamaan varainsiirtoveroa kiinteistön tai arvopaperin luovutuksesta 1 ja 2 §:ssä tarkoitetun luovutuksen yhteydessä. Säännöksen mukainen verovapaus vastaisi laajuudeltaan varainsiirtoverolain 43 §:n 1 momentin mukaista verovapautta. Säännöksen mukaista hakemusmenettelyä ei kuitenkaan edellytettäisi, koska verovapauden edellytysten täyttymistä voidaan tässä tapauksessa pitää selvänä.
Perustettavalle osakeyhtiölle ei siirry arvopapereita. Siirtyvä kiinteistövarallisuus liittyy muutamiin meriliikenteen- ja rautatieliikenteenohjausta palveleviin maa- ja vesialueisiin sekä rakennuksiin. Siirtyvän kiinteistövarallisuuden arvo on vähäinen suhteessa muuhun siirtyvään omaisuuteen.
5 §. Vastuu sitoumuksista. Pykälän 1 momentin mukaan sen jälkeen, kun omaisuus olisi siirretty osakeyhtiöön, osakeyhtiö vastaisi laina-, takaus-, hankinta- ja toimitussopimuksista sekä muista sitoumuksista, joihin Liikenneviraston liikenteenohjaus- ja hallintapalvelut on toimintansa aikana sitoutunut ja jotka koskevat osakeyhtiölle luovutettua omaisuutta ja liiketoimintaa. Tulevasta yhtiöittämisestä otetaan maininta niihin sopimuksiin, jotka Liikenneviraston liikenteenohjaus- ja hallintapalvelut tekevät ennen yhtiöittämistä.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että koska velallinen voi vaihtua vain velkojan suostumuksella, vastaisi valtio edelleen toissijaisesti sellaisista perustamista edeltävistä velvoitteista, joista ei toisin sovita. Säännöksellä varmistettaisiin toiminnan ja palvelujen tarjonnan jatkuvuus yhtiöittämisen yhteydessä.
6 §. Toiminnan jatkuvuus hallintoasioissa. Pykälän 1 momentin mukaisesti Liikenneviraston osakeyhtiölle luovutettuun omaisuuteen ja liiketoimintaan kohdistuvat oikeutta, etua tai velvollisuutta koskevat hallinto- ja hallintolainkäyttöpäätökset olisivat voimassa siten, että ne kohdistuvat luovutettavaa omaisuutta ja liiketoimintaa koskevilta osin perustettavaan osakeyhtiöön ilman eri päätöstä. Yhtiöittämisen jälkeen perustettava osakeyhtiö olisi siten samassa asemassa kuin Liikennevirastosta luovutettava kokonaisuus olisi ollut.
Pykälän 2 momentin mukaan vireillä olevissa hallintoasioissa osakeyhtiö tulisi hallinto- ja hallintolainkäyttömenettelyssä Liikenneviraston sijaan ilman eri päätöstä. Momentin mukaan hallinto- ja hallintolainkäytöllinen jatkuvuus olisi selvyyden vuoksi turvattu myös vireillä olevissa asioissa.
7 §. Henkilöstön asema. Pykälässä olisi säännökset henkilöstön aseman järjestämisestä yhtiöittämisen yhteydessä.
Henkilöstön asemasta liikkeenluovutustilanteissa säädetään virkasuhteessa olevan henkilöstön osalta valtion virkamieslain (750/1994) 2 luvussa ja työsopimussuhteessa olevan henkilöstön osalta työsopimuslain (55/2001) 1 luvussa.
Kyse olisi liikkeenluovutuksesta, joten siirtyviä tehtäviä hoitava virka- ja työsopimussuhteinen henkilöstö siirtyisi tämän lain voimaan tullessa työsopimussuhteeseen perustettavan valtion liikenteenohjausyhtiön palvelukseen. Määräaikaisessa palvelussuhteessa oleva henkilöstö siirtyisi yhtiöön määräaikaisen palvelussuhteensa keston ajaksi. Henkilöiden työsuhteen katsotaan työsuhde-etuuksien määräytymisen kannalta jatkuneen yhdenjaksoisena.
Työntekijöihin ja palvelussuhteen ehtoihin yhtiössä sovellettaisiin mitä laissa säädetään tai sen nojalla säädetään tai määrätään ja mitä yhtiötä sitovassa työehtosopimuksessa ja työsopimuksessa sovitaan.
Valtion virkamieslain 5 f §:n 3 momentin mukaan luovutuksensaaja on velvollinen noudattamaan luovutushetkellä voimassa olleen virkaehtosopimuksen määräyksiä kuten työehtosopimuslain (436/1946) 5 §:ssä säädetään.
Valtion virkamieslain 5 e ja 5 f §:ien nojalla työnantajan luovutushetkellä voimassa olevista virkasuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet siirtyisivät luovutuksensaajalle. Tämä ei kuitenkaan koske niitä oikeuksia ja velvollisuuksia, jotka johtuvat nimenomaan virkasuhteesta eivätkä ole ominaisia työsuhteelle silloin, kun virkamies siirtyy työsopimussuhteeseen luovutuksensaajan palvelukseen. Siltä osin kuin on kyse työsopimussuhteisesta henkilöstöstä, asiaan sovellettaisiin työsopimuslain liikkeenluovutusta koskevia säännöksiä.
Siirtyvää tehtävää hoitava henkilö saa muutoin sovellettavaa irtisanomisaikaa noudattamatta tai sen kestoajasta riippumatta irtisanoa virka- tai työsopimussuhteensa päättymään siirron hetkellä.
8 §.Voimaantulo. Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan päivänä kuuta 20 .
Pykälän 2 momentissa ehdotetaan selkeyden vuoksi, että valtioneuvosto voi ennen lain voimaantuloa ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin. Valtioneuvosto voisi tehdä ennen lain voimaantuloa 1 ja 2 §:ssä tarkoitettuja toimenpiteitä, joihin sovelletaan myös 3 ja 4 §:ää. Yhtiöjärjestys voidaan vahvistaa ja yhtiö rekisteröidä kaupparekisteriin. Näin on tarkoitus varmistaa, ettei perustettavan yhtiön rekisteröinnille, omaisuuden luovuttamiseen liittyville päätöksille ja muille yhtiöittämisen valmisteluun liittyville oikeudellisille ja taloudellisille toimenpiteille ja päätöksille ole säädösteknisiä esteitä ennen lain voimaantuloa.
1.2
Laki aluevalvontalain muuttamisesta
24 a §.Alusliikennepalvelun tarjoajan ja nimetyn ilmaliikennepalvelun tarjoajan ja ilmatilan hallintayksikön tehtävät. Liikenneviraston liikenteenohjaustoimintojen yhtiöittämisen johdosta pykälään ehdotetaan lisättävän alusliikennepalvelulaissa tarkoitetulle alusliikennepalvelun tarjoajalle velvollisuus avustaa aluevalvontaviranomaisia hoitamalla aluevalvontalaissa tarkoitettuja tehtäviä omalla toimialallaan. Osakeyhtiömuotoinen alusliikennepalvelun tarjoaja ei aluevalvontalain mukaan olisi aluevalvontaviranomainen, mutta sillä olisi operatiivisia tehtäviä toimialallaan. Säännöksen mukaan alusliikennepalvelun tarjoajalle ei voida antaa hoidettavaksi merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävää tehtävää. Vastaava lisäys ehdotetaan myös pykälän otsikkoon. Otsikosta ehdotetaan myös poistettavaksi viittaus aluevalvontatehtäviin ja korvattavaksi se termillä tehtävät.
Avustaessaan aluevalvontaviranomaisia pykälässä määritellyllä tavalla, alusliikennepalvelun tarjoaja hoitaa julkista hallintotehtävää, joka on luonteeltaan teknistä ja operatiivista. Kyse on lähinnä tosiasiallisesta hallintotoiminnasta. Oikeusturvan takeet perustuvat tällöin sääntelyn täsmällisyyteen ja asianmukaisuuteen, henkilöstön koulutukseen ja pätevyysvaatimuksiin sekä toiminnan riittävään valvontaan. Tehtäviin ei liity rikoslaissa tarkoitettua julkisen vallan käyttöä.
24 b §.Aluerikkomuksesta ja alueloukkauksesta ilmoittaminen. Liikenneviraston liikenteenohjaustoimintojen yhtiöittämisen johdosta pykälään ehdotetaan lisättävän alusliikennepalvelun tarjoajalle velvollisuus ilmoittaa aluevalvontaviranomaiselle oman toimintansa aikana tekemänsä havainto alueloukkauksesta tai rikkomuksesta, sen tulisi myös ryhtyä käytettävissään olevin keinoin loukkauksen torjumiseksi. Aluevalvontatehtävien käytännön järjestelyiden perusteista sovittaisiin liikenne- ja viestintäministeriön ja puolustusministeriön kesken.
24 c §.Valtion ilma-aluksen ja merialueella tapahtuvan aluevalvontatehtävän turvaaminen. Pykälään ehdotetaan lisättävän uusi momentti koskien merialueella tapahtuvan aluevalvontatehtävän turvaamista. Merialueen joustavaan käyttöön kuuluu se, että alue on kaikkien tarvitsijoiden käytössä. Tietyt toiminnat vaativat kuitenkin tietynlaajuisen merialueen varaamista yksinomaiseen käyttöön tai erityistarkoitukseen määrätyksi ajaksi, mikä voi johtua esimerkiksi toimintaan liittyvistä vaaroista sekä tarpeesta varmistaa, että tällaiset toiminnat erotetaan muusta toimintaan osallistumattomasta meriliikenteestä tehokkaasti ja turvallisesti. Erityisesti valtionalusliikenteeseen liittyy tilanteita, jolloin sillä on etusija, ja muuta liikennettä on tarve vastaavasti rajoittaa. Tämän tyyppinen tilanne on esimerkiksi kiireellinen virka-apu tai pelastuspalvelutehtävä tai aluevalvontaan liittyvä kulku. Vastaava lisäys ehdotetaan myös pykälän otsikkoon.
Valtionaluksen aluevalvontatehtävän turvaamisen ensisijainen keino on sovittaa aluevalvontatehtävää suorittavan valtionaluksen merialueenkäyttötarpeet muun alusliikenteen tarpeisiin merialueen käyttöä koskevilla etuoikeusjärjestelyillä sekä tarvittaessa muuhun liikenteeseen kohdistuvilla selvityksillä niin, että alusliikennettä koskevat rajoitukset voitaisiin välttää. Tämä toimintamalli on lähtökohta aluevalvontaviranomaisen ja sitä avustavien toimijoiden välillä. Tarpeen vaatiessa muuta alusliikennettä voidaan kuitenkin rajoittaa Liikenneviraston määräämillä ja alusliikennepalvelun tarjoajan toimeenpanemilla tilapäisillä alusliikenteen käyttörajoituksilla tilanteessa, jossa aluevalvontatehtävää ei voida turvata muuhun alusliikenteeseen kohdistuvilla normaaleilla reititystä ja kulkua koskevilla toimenpiteillä.
Aluevalvontatehtävää suorittavalla valtion aluksella tarkoitetaan alueellisen koskemattomuuden valvonta- ja turvaamistehtävään määrättyä valtion alusta tai muuta sotilasalusta sekä alueellisen koskemattomuuden turvaamisessa tarvittavan tilannekuvan muodostamiseen tai tietojen keräämiseen määrättyä alusta.
Kyse on Liikenneviraston, alusliikennepalvelun tarjoajan ja aluevalvontaviranomaisen välisestä normaalista toiminnasta. Asiasta olisi tarkoituksenmukaista ottaa lakiin nimenomainen säännös. Samalla täsmentyy alusliikennepalvelun tarjoajan tehtäviä koskeva sääntely.
Alusliikennepalvelulain 17 §:ssä säädetään yleisemmin alusliikenteen tilapäisestä ohjaamisesta erityistilanteissa. Alusliikennepalvelulain sääntely on aluevalvontalain sääntelyyn verrattuna yleistä sääntelyä. Aluevalvonta on maanpuolustukseen kuuluva konkreettinen tehtävä. On perusteltua, että aluevalvontatehtävän edellyttämästä merialueen käyttöön saamisesta säädetään nimenomaisesti myös aluevalvontalaissa.
26 §.Vesiliikenteen tilapäinen keskeyttäminen. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että ennen pykälän 1 momentissa tarkoitetun päätöksen tekemistä puolustusministeriö voi kuulla alusliikennepalvelulaissa tarkoitettua alusliikennepalvelun tarjoajaa. Päätöksestä tulisi lisäksi tiedottaa niin, että se olisi mahdollisimman hyvin asianosaisten tiedossa. Merenkulkuviranomaiset ja alusliikennepalvelun tarjoaja vastaisivat päätöksen tiedottamisesta ja osallistuisivat päätöksen toimeenpanoon.
Pykälään ehdotetaan lisättävän uusi 3 momentti, jossa säädettäisiin, että alusliikennepalvelun tarjoaja toteuttaa ja valvoo puolustusministeriön tai merenkulkuviranomaisten määräämät rajoitukset meriliikenteelle. Alusliikennepalvelun tarjoajan suorittamalla valvonnalla tarkoitettaisiin sitä, että alusliikennepalvelun tarjoajan tulisi ilmoittaa aluksille puolustusministeriön asettamat rajoitukset. Alusliikennepalvelun tarjoajan tulisi ilmoittaa puolustusministeriölle ja merenkulkuviranomaisille, jos se havaitsee poikkeuksia rajoitusten noudattamisessa. Muutoksella ei olisi vaikutuksia puolustusministeriön nykyisiin tehtäviin tai vastuisiin.
30 a §.Aluevalvonnan tilannekuva. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättävän puolustusvoimille ja Rajavartiolaitokselle oikeus saada tilannekuvaa varten alusliikennepalvelun tarjoajalta tietoja meriliikenteestä sekä muita aluevalvonnan kannalta merkityksellisiä tietoja.
Aluevalvontaviranomaiset valvovat erityisesti Suomen meri- ja rannikkoalueilla sekä niiden lähialueilla meriliikennettä ja lentotoimintaa sellaisin teknisin ja muin järjestelyin, joilla voidaan ehkäistä, paljastaa ja selvittää alueellisen koskemattomuuden rikkomukset ja loukkaukset. Lisäksi tavoitteena on estää valtakunnan sotilaallista ja yleistä turvallisuutta vaarantava toiminta. Merialueella tehtävästä aluevalvonnasta vastaa puolustusvoimat, jossa tehtävä kuuluu merivoimille. Kiinteä valvontaverkko koostuu tutka-asemista, valvontasensoreista tähystysasemista ja vedenalaisen valvonnan asemista. Kiinteän valvontaverkon tuottamia havaintoja täydennetään alusten ja ilma-alusten liikkuvalla valvonnalla. Merialueen valvonnalla voidaan havaita myös kohteet, jotka eivät käytä AIS-lähetintä. Merivoimien lisäksi keskeisiä toimijoita merivalvonnassa ovat Rajavartiolaitos sekä Liikenneviraston liikenteenohjaustoimintojen yhtiöittämisen seurauksena perustettava erityistehtäväyhtiö alusliikennepalvelun tarjoajan ominaisuudessa.
Aluevalvonnan meritilannekuva kootaan merivoimien kiinteän valvontaverkon sekä Rajavartiolaitoksen ja alusliikennepalvelun tarjoajan tutkavalvonnan tuottamista havainnoista ja tiedosta. Sitä täydennetään puolustusvoimien muiden joukkojen ja merellä toimivien viranomaisten tutka- ja aistihavainnoilla sekä alusliikennepalvelun tarjoajan ilmoittamilla aluevalvontaan liittyvillä havainnoilla ja tiedoilla. Eri valvontajärjestelmien tuottama kuva kootaan merivoimissa valtakunnalliseksi aluevalvonnan meritilannekuvaksi, joka välitetään myös muille viranomaisille, joilla tehtäviensä vuoksi on tarve saada tietoa.
Myös muutettavan alusliikennepalvelulain 18 §:n mukaan alusliikennepalvelun tarjoajan olisi ilmoitettava asianomaisille merenkulku-, meripelastus-, ympäristö-, aluevalvonta-, poliisi- tai tulliviranomaisille havaitsemistaan tai sille ilmoitetuista tiettyä alusta koskevista aluksen tai siinä olevien ihmisten turvallisuuteen, meripelastukseen, ympäristönsuojeluun tai alue- tai tullivalvontaan liittyvistä olennaisista seikoista.
Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin, että puolustusvoimilla ja Rajavartiolaitoksella on myös oikeus saada tilannekuvaa varten korvauksetta alusliikennepalvelun tarjoajalta tietoja meriliikenteestä sekä muita aluevalvonnan kannalta merkityksellisiä tietoja. Nykyään edellä mainitut tiedot on luovuttanut Liikennevirasto VTS-viranomaisen roolissa. Nykyisin tietojen tuottaminen perustuu puolustusvoimien ja Liikenneviraston väliseen sopimukseen. Nykytoiminta, sisältäen tuotettavat palvelut, palvelutasot ja tiedot, jatkuisi samanlaisena myös yhtiöittämisen jälkeen. Liikennevirasto alusliikennepalvelun tilaajan roolissa maksaisi palvelutuotannon kustannukset yhtiölle. Yhtiö ei ryhdy laskuttamaan nykytoiminnan mukaista palvelua tai tiedonvaihtoa erikseen muilta viranomaisilta. Niin sanotun METO-yhteistyön puitteissa aiheutuneista kustannuksista vastaisivat jatkossakin METO-viranomaiset yhdessä sopimallaan tavalla.
Oikeudesta tietojen käyttöön saamiseen on tarve säätää lailla sopimusmenettelyn sijaan. Ehdotettu säännös on nykyisen käytännön kirjaaminen lakiin eikä merkitse muutosta muiden viranomaisten tehtäviin. Muutoksella otetaan huomioon Liikenneviraston liikenteenohjaus- ja hallintapalveluiden yhtiöittäminen, jonka seurauksena alusliikennepalvelun ylläpito siirtyy perustettavalle erityistehtäväyhtiölle. Momentin uudella lisäyksellä myös turvataan puolustusvoimien ja Rajavartiolaitoksen tiedonsaantioikeus.
30 b §.Tiedon tuottaminen, vaaratilanteiden ennaltaehkäiseminen ja alusliikenteen turvaaminen. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 30 b pykälä. Pykälässä säädettäisiin, että Liikenneviraston tulisi yhdessä alusliikennepalvelun tarjoajan kanssa tuottaa tieto Suomen aluevesillä olevasta ja sinne tulossa olevasta alusliikenteestä, ennaltaehkäistä vaaratilanteita sekä turvata alusliikenteen sujuminen normaalioloissa, normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa.
Liikenneviraston tulisi valvoa, että alusliikennepalvelun tarjoaja tuottaisi puolustus- ja turvallisuusviranomaisille tietoa Suomen aluevesillä olevasta ja sinne tulossa olevasta kauppa-alusliikenteestä ja ennaltaehkäisisi vaaratilanteita. Liikenneviraston tulisi myös turvata yhdessä alusliikennepalvelun tarjoajan kanssa alusliikenteen sujuminen normaalioloissa, normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa.
Liikenneviraston ja alusliikennepalvelun tarjoajan velvollisuudesta on tarve säätää lailla sopimusmenettelyn sijaan. Ehdotettu säännös on nykyisen käytännön kirjaaminen lakiin eikä merkitse muutosta muiden viranomaisten tehtäviin. Muutoksella otetaan huomioon Liikenneviraston liikenteenohjaus- ja hallintapalveluiden yhtiöittäminen, jonka seurauksena alusliikennepalvelun ylläpito siirtyy perustettavalle erityistehtäväyhtiölle.
Nykyään tilannekuvaa on tuottanut Liikennevirasto VTS-viranomaisen roolissa. Nykyisin tietojen tuottaminen perustuu puolustusvoimien ja Liikenneviraston väliseen sopimukseen. Nykytoiminta, sisältäen tuotettavat palvelut, palvelutasot ja tiedot, jatkuisi samanlaisena myös yhtiöittämisen jälkeen. Liikennevirasto alusliikennepalvelun tilaajan roolissa maksaisi palvelutuotannon kustannukset yhtiölle. Yhtiö ei ryhdy laskuttamaan nykytoiminnan mukaista palvelua tai tiedonvaihtoa erikseen muilta viranomaisilta.
34 a §.Voimakeinojen käytön turvaaminen ilmatilassa ja merialueella. Pykälään ehdotetaan uutta momenttia voimakeinojen käytön turvaamisesta merialueella.
Valtakunnan aluetta valvotaan ja sen koskemattomuus turvataan tarvittaessa voimakeinoja käyttäen. Puolustusvoimat ja Rajavartiolaitos voivat käyttää myös sotilaallisia voimakeinoja, joilla aluevalvontalain 33 §:n mukaan tarkoitetaan sotilaan henkilökohtaisen aseen käyttöä voimakkaampaa, sotavarustein tapahtuvaa asevoiman käyttöä. Aluevalvontalain 34 §:n mukaan valtakunnan turvallisuutta välittömästi ja vakavasti vaarantavan vihamielisen toiminnan torjumiseksi on viivytyksettä ryhdyttävä kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin.
Voimakeinojen käyttö voi aiheuttaa vaaraa ja sen vuoksi tarvetta rajoittaa merialueen muuta käyttöä. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi, että Liikenneviraston on alusliikennepalvelun tarjoajan avustamana aluevalvontaviranomaisen pyynnöstä rajoitettava merialueen muuta käyttöä ja varattava merialueen esteetön käyttö valtionaluksille aluevalvontalain 31 – 33 §:ssä säädetyn voimakeinojen käytön turvaamiseksi tai 34 §:ssä tarkoitetun vihamielisen toiminnan torjumiseksi. Vastaava lisäys ehdotetaan myös pykälän otsikkoon. Alusliikennepalvelun tarjoajan tehtävänä olisi aluevalvontaviranomaisen pyynnöstä esimerkiksi sulkea vesialue, väylä tai väylän osan tai tilapäisesti ohjata aluksia ankkurointipaikalle tai takaisin laituriin. Kyseistä tehtävää hoitaessaan alusliikennepalvelun tarjoaja toimisi viranomaisen pyynnöstä ja viranomaisen antamien ohjeiden mukaisesti.
Voimakeinojen käyttämistä koskeva tilanne on hyvin poikkeuksellinen ja oletettavasti kiireellinen, minkä vuoksi kaikkien toimijoiden velvollisuuksista tulisi säätää selkeästi.
Säännösehdotukseen on kirjattu käytännön tilanteen edellyttämä menettely silloin, kun voimakeinojen käyttäminen välttämättä edellyttää merialueen muun käytön rajoittamista. On tarkoituksenmukaista, että aluevalvontalaissa on nimenomainen säännös, joka velvoittaa alusliikennepalvelun tarjoajan toimimaan yhdessä aluevalvontaviranomaisen kanssa voimakeinojen käytön turvaamista koskevassa tilanteessa, joka edellyttää hyvin nopeaa toimintaa.
Ehdotus täsmentää samalla alusliikennepalvelun tarjoajan tehtäviä koskevaa sääntelyä. Asiasta säädetään yleisemmällä tasolla lisäksi alusliikennepalvelulaissa, kuten 24 c §:n perusteluissa todetaan. Ehdotettua konkreettista, Suomen suvereenisuuden turvaamiseen liittyvää erityistilannetta koskeva sääntely on kuitenkin perusteltua sisällyttää myös aluevalvontalakiin.
37 §.Salassa pidettävien tietojen antaminen aluevalvontatehtävää varten. Salassa pidettävien tietojen antamista koskevaa säännöstä ehdotetaan tarkistettavaksi niin, että se koskee myös alusliikennepalvelun tarjoajaa. Vastaava lisäys ehdotetaan myös pykälän otsikkoon.
1.3
Laki alusliikennepalvelulain muuttamisesta
2 §.Määritelmät. Pykälän 1 momentin 2 kohtaa muutettaisiin siten, että toimivaltaisella viranomaisella tarkoitettaisiin Liikenteen turvallisuusvirastoa. Ehdotettu muutos toimivaltaisen viranomaisen tehtävien osalta liittyy vuoden 2010 päätökseen tehtävien ja norminannon siirrosta liikenne- ja viestintäministeriöstä hallinnonalan virastoille. Tehtävien siirto liikenne- ja viestintäministeriöltä Liikenteen turvallisuusvirastolle vahvistaisi ministeriön ja virastojen välisen työnjaon yleisperiaatetta, jonka mukaisesti ministeriö keskittyy strategiseen suunnitteluun ja ohjaukseen ja virastot keskittyvät operatiivisiin tehtäviin. Näihin operatiivisiin tehtäviin kuuluvat myös merenkulun toimivaltaisen viranomaisen tehtävät. Liikenteen turvallisuusvirasto toimivaltaisena viranomaisena olisi vastuussa siitä, että alusliikennepalveluja järjestetään liikenteellisesti ja ympäristönsuojelullisesti kriittisiin paikkoihin ja että kansallisia säännöksiä ja määräyksiä sekä kansainvälisiä määräyksiä alusliikennepalveluiden järjestämisestä noudatetaan.
Pykälään 1 momenttiin ehdotetaan lisättävän uusi 3 kohta, jossa säädettäisiin, että alusliikennepalvelun järjestäjällä tarkoitettaisiin Liikennevirastoa. Liikennevirastosta annetussa lain 2 §:n mukaan Liikennevirasto vastaa liikenteenohjauksen järjestämisestä valtion väylillä. Tämä koskee myös alusliikennepalvelun järjestämistä. Liikenneviraston tehtävästä säädettäisiin tarkemmin alusliikennepalvelulain muissa pykälässä. Vastaavasti muiden momentin kohtien järjestyslukua muutettaisiin vastaamaan kyseistä lisäystä.
Pykälän 1 momentin uutta 5 kohtaa muutettaisiin siten, että VTS-viranomaisen sijaan siinä määritettäisiin VTS-palveluntarjoaja. Hallituksen esityksellä laiksi Liikenneviraston liikenteenohjaus- ja hallintapalveluiden muuttamisesta osakeyhtiöksi eriytettäisiin nykyisin Liikennevirastossa hoidettavat tie-, meri- ja rautatieliikenteenohjaustehtävät sekä niihin läheisesti liittyvät toiminnot itsenäiseksi, valtion kokonaan omistamaksi erityistehtäväyhtiöksi. Tämän seurauksena osa nykyisen VTS-viranomaisen alusliikennepalvelun liittyvistä tehtävistä siirtyy perustettavalle erityistehtäväyhtiölle ja osa jäisi edelleen Liikennevirastolle. Pykälän 1 momentin 5 kohdassa säädettäisiin, että VTS-palveluntarjoajalla tarkoitettaan alusliikennepalvelun tarjoajaa. Nykyisenä VTS-viranomaisena on toiminut Liikennevirasto. IMO:n yleiskokouksen päätöslauselma A.857(20) sekä alusliikennepalveluja koskeva EU-sääntely (esimerkiksi jäsenvaltioiden satamiin saapuvia ja/tai satamista lähteviä aluksia koskevista ilmoitusmuodollisuuksista ja direktiivin 2002/6/EY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2010/65/EU siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen sekä alusliikennettä koskevan yhteisön seuranta- ja tietojärjestelmän perustamisesta sekä neuvoston asetuksen 93/75/ETY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvosto direktiivi 2002/59/EY; siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen) mahdollistavat sen, että VTS-viranomaisena voi toimia myös muu yksikkö kuin viranomainen. Koska suomenkielessä viranomaisella tarkoitetaan vakiintuneesti valtion ja kuntien hallintokoneistoon kuuluvia elimiä sekä eurooppalaiseen hallintoon kuuluvia toimielimiä, ei termiä VTS-viranomainen enää voitaisi käyttää. VTS-palveluntarjoajalla tarkoitettaisiin kuitenkin edelleen IMO:n yleiskokouksen päätöslauselmassa A.857(20) tarkoitettua ”VTS-authority” ja siihen tulisi edelleen viitata kansainvälisissä yhteyksissä termillä VTS-authority. VTS-palveluntarjoaja olisi vastuussa alusliikennepalvelun ylläpidosta, joka sisältää teknisen ja operatiivisen ylläpidon, ja alusliikennepalvelun järjestämisestä toimivaltaisen viranomaisen asettamien tavoitteiden mukaisesti. VTS-palveluntarjoaja olisi vastuussa yhdessä Liikenneviraston kanssa liikenteen sujuvuuden ja erikois- tai poikkeustilanteiden edellyttämien toimenpiteiden varmistamisesta VTS-keskuksessa ottaen huomioon kaikki VTS-alueen toimintaan liittyvät tekijät. VTS-palveluntarjoaja olisi vastuussa työntekijöidensä toimenpiteistä ja sopimukseen perustuvan VTS-toiminnan osalta yhteistyöosapuolen toimenpiteistä. Tehtäviä, joissa käytetään merkittävää julkista valtaa, ei siirrettäisi yhtiölle. VTS-palveluntarjoajan tehtävistä säädettäisiin tarkemmin alusliikennepalvelulain 16 §:ssä sekä muualla lainsäädännössä. Suomen alusliikenteen ohjauksen kehittämisestä ja edustuksesta kansainvälisissä järjestöissä, kuten IMO:ssa, IALA:ssa ja EMSA:ssa vastaisi edelleen Liikennevirasto.
Pykälän 1 momentin uudessa 7 kohdassa VTS-viranomainen muutettaisiin VTS-palveluntarjoajaksi.
Pykälän 1 momentin uudessa 14 kohdassa VTS-viranomainen muutettaisiin Liikennevirastoksi.
3 §.Soveltamisala. Pykälän 2 momentissa VTS-viranomainen muutettaisiin VTS-palveluntarjoajaksi.
6 §.Navigointiapu. Pykälän 1 ja 2 momentissa mainittu VTS-viranomainen muutettaisiin VTS-palveluntarjoajaksi.
8 §.Perustamispäätös. Pykälän 1 momentin 1 kohtaa ehdotetaan lisättäväksi viranomaisten yhteistyön lisäksi viittaus viranomaisten ja VTS-palveluntarjoajan väliseen yhteistyöhön. Koska VTS-palveluntarjoaja ei jatkossa olisi enää viranomainen, tulisi momentissa olla maininta siitä, että toimivaltaisen viranomaisen olisi perustamispäätöksessä selvitettävä viranomaisten ja VTS-palveluntarjoajan välinen yhteistyö.
Pykälän 1 momentin 1, 5 ja 6 kohdissa VTS-viranomainen muutettaisiin VTS-palveluntarjoajaksi.
Pykälään ehdotetaan lisättävän 1 momenttiin uusi 9 kohta, mistä johtuen kohtaa 7 ja 8 muutetaan sen mukaisesti siten, että luettelon sekä-sana siirretään kohdan 8 jälkeen. Uudessa kohdassa 9 säädettäisiin, että toimivaltainen viranomainen vahvistaa 7 §:ssä säädetyt pysyvät liikennejärjestelyt perustamispäätöksessä. Momentti vastaisi voimassa olevan alusliikennepalvelulain nykyistä käytäntöä. Selvyyden vuoksi olisi kuitenkin tarkoituksenmukaista ottaa kyseinen uusi kirjaus itse lakiin. Uusi momentti selkeyttäisi VTS-palveluntarjoajan ja toimivaltaisen viranomaisen välistä toimivaltaa.
9 §.Perustamispäätöksen muuttaminen tai peruuttaminen. Pykälän 1 momentissa VTS-viranomainen muutettaisiin VTS-palveluntarjoajaksi. Pykälä vastaisi muuten voimassa olevan alusliikennepalvelulain 9 §:ää.
10 §.Perustamispäätöksestä, sen muuttamisesta tai peruuttamisesta tiedottaminen. VTS-viranomaisen tiedotusvelvollisuus perustamispäätöksestä, sen muuttamisesta ja peruuttamisesta esitetään annettavaksi toimivaltaiselle viranomaiselle. Koska jatkossa laissa ei enää puhuttaisi VTS-viranomaisesta, ehdotettaisiin, että vastuu tiedonantovelvollisuuden täyttämisestä olisi toimivaltaisella viranomaisella. Ilmoitusvelvollisuus kohdistuu osaksi myös kansainvälisiin VTS-julkaisuihin, joten olisi tarkoituksenmukaisempaa säilyttää vastuu tiedotusvelvollisuudesta edelleen viranomaisella, eikä siirtää sitä VTS-palveluntarjoajana toimivalle yhtiölle. Tämän vuoksi tiedotusvelvollisuus olisi toimivaltaisella viranomaisella, joka myös tekee alusliikennepalvelulain 8 ja 9 §:n mukaisesti perustamispäätöksen sekä päätöksen perustamispäätöksen peruuttamisesta ja muuttamisesta.
Pykälään ehdotetaan lisättävän uusi 2 momentti, jossa säädettäisiin, että toimivaltainen viranomainen voi antaa pykälän 1 momentissa säädetyn tiedotusvelvollisuuden VTS-palveluntarjoajan tehtäväksi 8 §:ssä säädetyssä perustamispäätöksessä. Kirjauksella varmistettaisiin se, että VTS-palveluntarjoaja voisi nykykäytännön mukaisesti edelleen tiedottaa toimivaltaisen viranomaisen tekemistä VTS-aluetta koskevista päätöksistä ja käytännöistä laajemmin ja tarkemmin, kuin mitä perustamispäätöksessä on säädetty. Vastuu tiedotusvelvollisuuden täyttämisestä olisi silti toimivaltaisella viranomaisella.
11 §.Alusliikenneohjaajan pätevyys ja työpaikkakoulutus. Pykälän 2 momentissa VTS-viranomainen muutettaisiin VTS-palveluntarjoajaksi. Pykälän 2 momentissa VTS-palveluntarjoajalle annettaisiin oikeus tehdä merkintä alusliikenneohjaajan pätevyystodistukseen suoritetusta työpaikkakoulutuksesta. Oikeus tehdä merkintä pätevyystodistukseen olisi tarkoituksenmukaista antaa VTS-palveluntarjoajalle, koska alusliikenneohjaajan koulutukseen kuuluva pakollinen työpaikkakoulutus suoritettaisiin tulevaisuudessa VTS-palveluntarjoajan ylläpitämässä VTS-keskuksessa.
Pykälän 3 momentissa VTS-viranomainen muutettaisiin VTS-palveluntarjoajaksi. Pykälän 3 momentti vastaisi voimassa olevan alusliikennepalvelulain 11 pykälän 3 momenttia.
14 §.Alusliikenneohjaajan pätevyystodistuksen voimassaolo ja uusiminen. Pykälän 3 momentissa VTS-viranomainen muutettaisiin VTS-palveluntarjoajaksi.
16 §.Alusliikennepalvelun ylläpito. VTS-palveluntarjoaja olisi ehdotetun pykälän mukaan velvollinen ylläpitämään alusliikennepalvelua alusliikennepalvelulain ja sen nojalla annettujen säännösten sekä 8 §:ssä tarkoitetun perustamispäätöksen mukaisesti VTS-alueellaan sekä valvomaan ja ohjaamaan alusliikennettä VTS-keskuksessa ylläpidettävän tilannekuvan perusteella. Pykälässä asetettaisiin VTS-palveluntarjoajalle velvoite ylläpitää palvelua, johon alukset olisivat velvollisia osallistumaan ja jota ne toisaalta edellyttävät myös saavansa.
VTS-palveluntarjoaja voisi pykälän 2 momentin mukaisesti ylläpitää alusliikennepalvelua yhteistyössä viranomaisten tai satamanpitäjien kanssa. Tämä vastaisi nykykäytäntöä. Yhteistyö perustuisi edelleen keskinäisiin sopimuksiin. VTS-palveluntarjoaja vastaisi tällaisessakin tapauksessa alusliikennepalvelun ylläpitämisestä. Yhteistoimintasopimuksessa sovittaisiin tarkemmin vastuunjaosta eri toimijoiden kesken.
Pykälän 3 momenttia ehdotetaan tarkennettavan siten, että alusliikenneohjaajaan sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan lain nojalla alusliikenneohjaajalle säädettyjä tehtäviä. Kaikkiin alusliikenneohjaajiin, myös satamanpitäjän palveluksessa oleviin, sovellettaisiin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Rikosoikeudellisella virkavastuulla tarkoitetaan vastuuseen joutumista virkavelvollisuuksien vastaisista teoista tai laiminlyönneistä rikoslain (39/1889) 40 luvun mukaisista virkarikoksista. Rikosoikeudellinen virkavastuu koskee virkamiestä, julkista luottamustehtävää hoitavaa henkilöä sekä muutoin julkista valtaa käyttävää henkilöä. Muutoin julkista valtaa käyttävillä henkilöillä tarkoitetaan esimerkiksi työsuhteessa olevaa henkilö, jonka tehtäviin kuuluu julkisia hallintotehtäviä. Julkisia tehtäviä hoitavien asemaa on yhdenvertaisuuden vuoksi virkavastuun osalta aikanaan muutettu, jotta työ- ja palvelussuhteen vastuut vastaavat toisiaan. Näin ollen rikoslaissa virkarikosten tekijäksi mainitaan virkamies, mutta todellisuudessa säännöksiä sovelletaan myös kaikkiin julkista valtaa käyttäviin sekä julkista luottamustehtävää hoitaviin henkilöihin. Myös nykyisessä alusliikennepalvelulaissa alusliikennepalveluohjaajiin sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä.
Ehdotetun 4 momentin mukaan VTS-palveluntarjoaja olisi velvollinen tallentamaan VTS-alueen tilannekuvan ja siihen liittyvän VHF-radioliikenteen ja säilyttämään tallenteita 30 vuorokautta. Näiden VTS-alueen tilannekuvatallenteiden avulla voidaan tarvittaessa käydä yksittäisiä liikennetilanteita läpi jälkikäteen ja selvittää esimerkiksi läheltä piti -tilanteiden ja onnettomuuksien syitä. Tilannekuva ei sisällä henkilötietoja.
Tallenteiden julkisuudesta olisi voimassa, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säädetään. Nykyisen Liikenneviraston VTS-tilannekuva muodostetaan yhdessä Liikenneviraston, puolustusvoimien ja Rajavartiolaitoksen tutkasensoreista saatavasta käsittelemättömästä tutkakuvasta ja AIS-sensoreista saatavasta tiedosta, jotka kootaan tilannekuvaksi viranomaistarkoituksiin käytettäväksi. Sekä puolustusvoimien että Rajavartiolaitoksen tutkasensorien sijainti ja erottelukyky ovat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 10 kohdan nojalla salaisia. Näitä tietoja ei voida tallenteessa erottaa Liikenneviraston sensorien tiedoista.
Tietoyhteiskuntakaaren (917/2014) 136 §:n mukaan luottamuksellisena radioviestintänä ei pidetä yleisellä kutsukanavalla harjoitettavaa radioviestintää, jollaista on pykälässä tarkoitettu VHF-radioliikenne.
Pykälään ehdotettaisiin lisättävän uusi 5 momentti, jossa säädettäisiin VTS-palveluntarjoajan velvollisuudesta huolehtia käyttämiinsä merenkulun turvallisuuden kannalta merkittäviin viestintäverkkoihin ja tietojärjestelmiin kohdistuvien riskien hallinnasta.
Pykälän 5 momentin mukaisilla viestintäverkoilla tarkoitettaisiin tietoyhteiskuntakaaren 3 §:n 39 kohdassa tarkoitettuja viestintäverkkoja. 5 momentin mukaiset tietojärjestelmät voivat koostua esimerkiksi tietoyhteiskuntakaaren 3 §:n 25 kohdassa tarkoitetuista telepäätelaitteista taikka tiedoista, joita näissä järjestelmissä säilytetään, käsitellään, haetaan tai siirretään. 5 momentin mukainen riskienhallintavelvoite koskisi vain viestintäverkkoja ja tietojärjestelmiä, jotka olisivat merenkulun turvallisuuden kannalta merkittäviä. Merenkulun turvallisuuden kannalta merkittävinä olisi ainakin pidettävä järjestelmiä, jotka ovat palvelun tarjonnan jatkuvuuden kannalta keskeisiä tai joihin kohdistuvat häiriöt voisivat aiheuttaa riskin merenkulun turvallisuudelle. Velvoite kohdistuisi VTS-palveluntarjoajan tehtäviin, jotka liittyvät liikenteenohjaamisen operatiiviseen toimintaan.
Riskienhallinnalla tarkoitettaisiin asianmukaisia organisatorisia ja teknisiä toimenpiteitä, joilla varmistettaisiin viestintäverkkojen ja tietojärjestelmien kyky suojautua tietyllä varmuudella toimilta, jotka vaarantavat tallennettujen tai siirrettyjen tai käsiteltyjen tietojen taikka muiden kyseisissä järjestelmissä tarjottujen tai niiden välityksellä saatavilla olevien palvelujen saatavuuden, aitouden, eheyden tai luottamuksellisuuden. Riskienhallinnan tulisi sisältää asianmukaiset toimenpiteet, joilla ehkäistään ja minimoidaan palvelujen tarjoamisessa käytettyjen järjestelmien tietoturvallisuuteen liittyvien häiriöiden vaikutus palvelujen jatkuvuuteen. Riskienhallintaan kuuluvia toimenpiteitä voisivat olla esimerkiksi turvallisuussuunnitelmien laatiminen, testaaminen käytännössä tai auditoiminen, tiedon suojaus- ja salaustuotteiden käyttö sekä tiettyjen tunnettujen tietoturvallisuusstandardien, kuten ISO/IEC 27001:2013 -standardin, noudattaminen. Riskillä tarkoitettaisiin mitä tahansa kohtuullisesti tunnistettavissa olevaa tilannetta tai tapahtumaa, joka saattaa vaikuttaa haitallisesti viestintäverkkojen ja tietojärjestelmien turvallisuuteen. Riskienhallinnan tulisi olla todennettavassa muodossa. Dokumentoinnin tavoite on edistää riskien johdonmukaista hallintaa ja toimijan tietoisia ratkaisuja siitä, miten riskien hallitsemiseen tarvittavat toimet mitoitetaan. Dokumentointi mahdollistaisi myös sen, että viranomainen voi tarvittaessa jälkikäteen arvioida pykälän velvoitteiden noudattamista. Dokumentointi voisi tarkoittaa esimerkiksi kirjallisessa muodossa laadittavien riskiarvioiden, turvallisuusohjeiden tai toimintasuunnitelmien laadintaa taikka todistuksia turvallisuustarkastusten suorittamisesta.
Pykälään ehdotetaan myös lisättävän uusi 6 momentti, jonka mukaan Liikennevirasto vastaisi liikenteenohjauspalvelujen järjestämisestä hallinnoimillaan vesiväylillä ottaen huomioon toimivaltaisen viranomaisen 8 §:ssä säädetyn perustamispäätöksen. Liikennevirasto vastaisi alusliikennepalvelun hankkimisesta VTS-palveluntarjoajalta.
Liikenteenohjauksella tarkoitettaisiin tässä ajantasaista liikenteen ja liikenneolosuhteiden seurantaa, liikenteestä tiedottamista sekä liikenteen operatiivista ohjausta mukaan lukien häiriötilanteiden hallinta. Alusliikenteenohjaus on suurelta osin meriliikenteen sujuvuuden hallintaa, jossa vastuu aluksen ohjailusta ei siirry alusliikennepalveluohjaajalle vaan kysymys on lähinnä neuvojen ja ohjeiden antamisesta aluksen päällikölle sekä meriliikenteen asiantuntijana toimimista. Vastuu koskisi alusliikennepalvelulaissa tarkoitetun alusliikennepalvelun hankkimista sen sisältöisenä kuin Liikennevirasto nykyisin niitä toteuttaa. Koska Liikenneviraston toimintoihin tällä hetkellä sisältyvä eri liikennemuotoja koskeva liikenteenohjaus toimintona eriytetään ja on tarkoitus tämän esityksen muutoksen yhteydessä yhtiöittää, tällä kohdalla korostetaan vastuun säilymistä Liikennevirastolla. Hankkiessaan kyseistä palvelua VTS-palveluntarjoajalta tulee Liikenneviraston ottaa huomioon Liikenteen turvallisuusviraston tekemä perustamispäätös ja siinä palvelulle asetetut kriteerit. Liikenteen turvallisuusvirasto valvoisi toimivaltaisena viranomaisena sitä, että VTS-palveluntarjoaja täyttäisi sille tässä ja muualla lainsäädännössä asetetut velvoitteet.
16 a §.Meritilannekuva. Lakiin ehdotetaan lisättävän uusi 16 a §, jossa säädettäisiin, että VTS-palveluntarjoajan tulisi tuottaa Liikenneviraston tilauksesta ajantasaista meriliikenteen tilannekuvaa. Puolustus- ja turvallisuusviranomaiset saisivat tilannekuvan käyttöönsä korvauksetta. Liikennevirasto on tuottanut jo nyt osana METO-yhteistyötä tilannekuvaa meriliikenteestä puolustus- ja turvallisuusviranomaisille. Esityksen lähtökohtana olisi, että Liikennevirasto ja Liikenteen turvallisuusvirasto jatkavat METO-viranomaisina nykyisen käytännön mukaan.
METO-yhteistyötä jatkettaisiin edelleen viranomaisyhteistyönä, jossa muutoksen jälkeen METO-viranomaisina toimivat Liikenteen turvallisuusvirasto, Liikennevirasto, Merivoimat ja Rajavartiolaitos. Liikennevirasto vastaisi alusliikennepalvelun tilaamisesta VTS-palveluntarjoajalta ja toteuttaisi METO-yhteistyössä sovitut hankkeet. Tällöin Liikennevirasto tilaajana toimisi suoraan METO-viranomaisten kanssa yhteistyössä ja se pystyisi huomioimaan tilauksessaan muiden viranomaisten tarpeet. Tällöin muille viranomaisille kustannukset muodostuisivat vain yhteishankinnoista. Liikenneviraston tilaama palvelu, sisältäen Liikenneviraston nyt tuottamat palvelut, palvelutasot ja tiedot, jatkuisivat samanlaisena yhtiöittämisen jälkeen. Tarkoituksena on, että jatkossa Liikennevirasto liikenteenohjaus- ja hallintapalveluiden tilaajana maksaisi nykyisen Liikenneviraston kustantaman muiden viranomaisten tarvitseman palvelutuotannon kustannukset yhtiölle. Yhtiö ei ryhdy laskuttamaan nykytoimintansa nykytason mukaista palvelua tai tiedonvaihtoa erikseen muilta viranomaisilta. Tämän lisäksi lainsäädännössä edellytettäisiin VTS-palveluntarjoajalta varautumista ja varautumiseen liittyvää yhteistyötä muun muassa hankinnoissa, suunnittelussa ja harjoittelussa riittävässä laajuudessa, joka mahdollistaa yhteistyön jatkuvan kehittämisen.
METO-viranomaisilla on kullakin oma ja itsenäinen valvontajärjestelmänsä ja sensoriverkkonsa, jotka eivät kuitenkaan yksinään ole riittäviä kattamaan koko merialueen itsenäistä valvontaa. Eri osapuolten tiedot täydentävät toisiaan ja muutoksessa varmistettaisiin, että riittävät tiedot ovat kaikkien käytettävissä. Kukin osapuoli myös tallentaa sensorien tuottamaa tietoa oman käyttötarpeensa ja lakisääteisten vaatimusten mukaisesti. Tiedonvaihto perustuu lainsäädäntöön niin alusliikennepalvelussa, aluevalvonnassa kuin meripelastuksessakin. VTS-palveluntarjoaja tuottaa ja kokoaa omaan tarpeeseensa ja METO-viranomaisille lähdetietoja, joista koostetaan meritilannekuva. Muille viranomaisille tuotettavien palveluiden kustannustaso määritellään tarkemmin vuoden 2018 aikana ja niiden pohjalta päivitetään olemassa oleva METO-sopimus liitteineen.
VTS-palveluntarjoajan mahdollisuus hallinnoida ja tuottaa salassa pidettävää tietoa tulisi mahdollistaa ja palveluntarjoajan turvallisuusjärjestelyjen tulisi tukea tätä. Yhtiöllä olisi varautumisvelvoite, mikä tarkoittaa, että VTS-palveluntarjoajan toiminta jatkuisi myös normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Varautumisvelvoite käsittäisi kaikissa olosuhteissa tapahtuvan oman toiminnan jatkuvuuden turvaamisen lisäksi osallistumisen yleiseen valmiussuunnitteluun ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan valmisteluun.
17 §.Alusliikenteen tilapäinen ohjaaminen erityistilanteissa. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että Liikennevirasto voi tarvittaessa poikkeavien sää-, jää- tai vedenkorkeusolosuhteiden vuoksi tai VTS-alueella olevan erikoiskuljetuksen tai meripelastustapahtuman tai muun liikennettä rajoittavan tai vaarantavan seikan vuoksi tilapäisesti sulkea vesialueen, väylän tai väylänosan, määrätä aluksia ankkurointipaikalle tai takaisin laituriin sekä rajoittaa tilapäisesti nopeutta vesialueella tai väylällä esimerkiksi saariston jääkentän rikkoutumisen estämiseksi tai luotsipaikalle tultaessa tai sukeltajan ollessa töissä väyläalueella.
Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että Liikenneviraston olisi tiedotettava päätöksestään välittömästi VTS-palveluntarjoajalle, jotta se voisi tehdä tarvittavat toimenpiteet päätöksen täytäntöön panemiseksi. VTS-palveluntarjoajan olisi tiedotettava toimenpiteistä välittömästi VTS-alueella oleville tai sinne matkalla oleville aluksille sekä asianomaiselle satamanpitäjälle.
Pykälään ehdotetaan lisättävän uusi 3 momentti, jossa säädettäisiin, että VTS-palveluntarjoaja voisi tehdä omasta aloitteestaan pykälän 1 momentin mukaisen päätöksen toimintakäsikirjassa olevien Liikenneviraston ennalta hyväksymien ohjeiden perusteella poikkeavien sää-, jää- tai vedenkorkeusolosuhteiden vuoksi, VTS-alueella olevan erikoiskuljetuksen taikka meripelastustapahtuman tai muun liikennettä rajoittavan tai vaarantavan seikan vuoksi enintään yhden vuorokauden ajaksi. VTS-palveluntarjoajan olisi välittömästi ilmoitettava Liikennevirastolle ja Rajavartiolaitokselle päätöksestään. Liikenneviraston olisi tehtävä päätös toimenpiteen keskeyttämisestä tai jatkamisesta ilman aiheetonta viivytystä.
Alusliikenteen ohjaamisessa erityistilanteissa on kyse kiireellisestä ja välitöntä puuttumista edellyttävästä tosiasiallisesta toiminnasta, jossa muut viranomaiset, esimerkiksi Liikennevirasto tai Rajavartiolaitos, eivät ole paikalla. Liikenneviraston olisi määriteltävä yleiset alusliikenteen etusija- ja kiireellisyysperiaatteet, joita VTS-palveluntarjoajan on noudatettava hoitaessaan Liikenneviraston toimeksiannosta ja Liikenteen turvallisuusviraston nimeämänä VTS-palveluntarjoajana näitä tehtäviä ja tehdessään niihin liittyviä ratkaisuja. Tehdessään pykälässä tarkoitettuja päätöksiä VTS-palveluntarjoaja toimisi viranomaisten antamien ohjeiden pohjalta, joten kyse on viranomaisten antamien ohjeiden mukaisesta toimeenpanosta. Tällaisessa kiireellistä puuttumista vaativassa tilanteessa ei myöskään tehdä hallintopäätöstä, johon voitaisiin hakea oikaisua tai muutosta, eikä siten pykälään ole esitetty sisällytettäväksi säännöstä oikaisu- ja muutoksenhakumenettelystä.
Onnettomuustilanteissa pelastustoimien turvaaminen saattaa edellyttää vesialueen tai väylän tai väylänosan sulkemista. Tällöin turvallisuus voitaisiin varmistaa ohjaamalla aluksia ankkuriin tai takaisin satamaan. Tällaiseen toimenpiteeseen VTS-palveluntarjoaja voisi ryhtyä vain silloin, kun meripelastusjohtaja on tehnyt meripelastuslain (1145/2001) 11 a §:ssä tarkoitetun päätöksen kieltää liikkuminen etsintä- ja pelastusalueen merialueella tai rajoittaa sitä.
Koska päätös alusliikenteen tilapäisestä ohjaamisesta tehdään joko viranomaisen pyynnöstä tai poikkeavien sää-, jää- tai vedenkorkeusolosuhteiden vuoksi tai VTS-alueella olevan erikoiskuljetuksen tai meripelastustapahtuman tai muun liikennettä rajoittavan tai vaarantavan seikan vuoksi enintään yhden vuorokauden ajaksi perusoikeuksien rajoituksille asetettavat täsmällisyyteen ja tarkkarajaisuuteen sekä hyväksyttävyyteen ja oikeasuhtaisuuteen liittyvät vaatimukset täyttyisivät. Lisäksi VTS-palveluntarjoajan tekemät päätökset alistettaisiin jälkikäteisesti Liikenneviraston arvioitavaksi. Näin ollen sääntely ei muodostuisi perustuslain 9 §:n 1 momentissa turvatun liikkumisvapauden tai perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta ongelmalliseksi.
Jos VTS-palveluntarjoaja on viranomaisten pyynnöstä tai turvallisuussyistä rajoittanut alusliikennettä, VTS-palveluntarjoaja osoittaa mahdollisuuksien mukaan korvaavan reitin. VTS-palveluntarjoajan toiminta tapahtuu viranomaisten toimeksiannosta, joten kyseessä on viranomaisten meriturvallisuuden, yleisen järjestyksen tai turvallisuuden ylläpitämiseksi antaman toimeksiannon täytäntöönpano. VTS-palveluntarjoajalle annettaisiin poikkeuksellisesta meriturvallisuuteen liittyvästä erityisen painavasta syystä ajallisesti rajoitettu oikeus alusliikenteen rajoittamiseen tai kieltämiseen. Kyse on akuutissa tilanteessa välittömän ja uhkaavan vaaran torjumiseksi tarpeellisesta teosta, jota edellytetään jo pelastuslain (379/2011) yleisen toimintavelvollisuuden nojalla.
VTS-palveluntarjoajan toteuttama alusliikenteen tilapäinen ohjaaminen erityistilanteissa olisi päämäärähakuista ja tarvittavat aluksen ohjailutoimenpiteet jäisivät päällikön harkintaan ja toteutettaviksi. Oikeuden myöntäminen VTS-palveluntarjoajalle kiireellisissä tilanteissa on tarpeen meriliikenteen sujuvuuden ja turvallisuuden varmistamiseksi.
17 a §.Kielto-oikeus. Pykälän otsikkoa ehdotetaan muutettavan siten, ettei siinä enää ole mainintaa VTS-viranomaisesta.
Pykälässä säädettäisiin, että Liikennevirasto voisi kieltää alusta saapumasta VTS-alueelle tai poistumasta VTS-alueelta tai ankkuroimasta tai tulemasta satamaan, sekä lähtemästä ankkuripaikalta tai satamasta, mikäli tämä on tarpeellista pakotteiden täytäntöön panemiseksi. Alusliikennepalvelulain 17 a §:n ensimmäiseen momenttiin ehdotetaan myös lisättäväksi uusi kohta 4, jonka nojalla Liikennevirasto voisi kieltää alusta jäämästä VTS-alueelle, satamaan tai ankkuripaikalle.
Liikennevirasto voisi kieltää alusta jäämästä VTS-alueelle, satamaan tai ankkuripaikalle, jos aluksen oleskeluun VTS-alueella, satamassa tai ankkuripaikalla ei ole mitään hyväksyttävää syytä ja aluksen oleskelu on omiaan vaarantamaan tai haittaamaan muuta meriliikennettä, taikka meriturvallisuutta taikka alueella tapahtuvaa viranomaistoimintaa. Aluksen oleskelun kieltäminen VTS-alueella voi tulla kysymykseen esimerkiksi silloin, kun vesialueeseen, jolla oleskelu kielletään, kohdistuu meripelastus- tai etsintätehtävä, jonka vuoksi kyseinen alue suljetaan taikka kieltäminen on perusteltua yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi taikka merkittävän valtiollisen tapahtuman turvaamiseksi taikka muualta lainsäädännöstä tulevasta perustellusta syystä.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jonka mukaan Liikenneviraston olisi välittömästi ilmoitettava VTS-palveluntarjoajalle kyseisestä 1 momentissa säädetystä kiellosta tai rajoituksesta. VTS-palveluntarjoajan tulisi antaa Liikenneviraston antamat määräykset alukselle tiedoksi. VTS-palveluntarjoajan tulisi ilmoittaa alukselle siihen kohdistuvista toimista mahdollisimman pian saatuaan tiedon Liikennevirastolta kuitenkin viimeistään silloin, kun alus tekee ilmoituksen aikomuksestaan saapua VTS-alueelle tai poistua VTS-alueelta, ilmoituksen tulostaan satamaan tai aikeistaan ankkuroida tai ilmoituksen lähdöstään satamasta tai ankkuripaikalta.
Hallituksen esityksessä 288/2014 on todettu, että voimassa olevan alusliikennepalvelulain 17 a §:ssä viitataan Euroopan unionin pakotteita koskevan lainsäädännön lisäksi Suomea sitoviin kansainvälisiin velvoitteisiin. Näillä tarkoitetaan erityisesti YK:n turvallisuusneuvoston määräämiä, jäsenvaltioita sitovia pakotepäätöslauselmia. Päätöslauselmat pannaan EU:ssa täytäntöön neuvoston päätöksillä ja asetuksilla, mutta säädösten valmistelemiseen kuluu usein joitakin viikkoja. Viittaus kansainvälisiin velvoitteisiin on tarpeen, jotta turvataan Suomen viranomaisten edellytykset toimia turvallisuusneuvoston edellyttämällä tavalla myös tilanteessa, jossa tarvittavaa EU-tason lainsäädäntöä ei vielä olisi annettu. Lainkohdassa viitataan myös niin sanottuun pakotelakiin, jonka mukaan turvallisuusneuvoston päätöslauselmien täytäntöön panemiseksi tarvittavista taloudellisluontoisista sekä tieto- ja muuta liikennettä koskevista toimenpiteistä voidaan tarvittaessa määrätä kansallisesti asetuksella. Tällaisen asetuksen antaminen tulisi kyseeseen lähinnä edellä kuvatussa tilanteessa, jossa Suomella olisi EU-lainsäädännön puuttuessa velvollisuus toimia YK:n turvallisuusneuvoston edellyttämällä tavalla, mutta päätöslauselman täytäntöönpano edellyttäisi yksityiskohtaisempia määräyksiä. Tämän vuoksi Liikennevirastolla tulisi näissä tilanteessa olla vastaava toimivalta kuin sillä olisi, jos tarvittava EU-lainsäädäntöä olisi ehditty antaa.
Pykälässä viitataan myös lakiin varojen jäädyttämisestä terrorismin torjumiseksi. Kyseisellä lailla on pantu kansallisesti täytäntöön eräät terrorismin vastaisia pakotteita koskevan turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1373 (2001) mukaiset velvoitteet, joita EU-tason lainsäädännön ei ole katsottu kokonaan kattaneen. Keskusrikospoliisi voi tuon lain mukaan määrätä varojen jäädyttämisestä tavalla, joka oikeusvaikutuksiltaan muistuttaa hyvin läheisesti EU:n pakoteasetuksista johtuvaa jäädyttämisvelvollisuutta. Koska laissa on olennaisesti kyse kansainvälisten terrorismin vastaisten pakotteiden täytäntöön panemisesta ja koska siinä säädetään samanlaisista oikeusvaikutuksista, olisi perusteltua, että Liikenneviraston kuuluisi tarvittaessa toimia myös kyseisen lain täytäntöön panemiseksi.
Nykyään käytännössä Tulli saa ensimmäisenä tiedon Suomeen matkalla olevasta kauppa-aluksesta sen tehtyä niin sanotun saapumisilmoituksen, joka tulee pääsääntöisesti tehdä 24 tuntia ennen aluksen saapumista suomalaiseen satamaan. Tieto viedään Portnet-järjestelmään. Jos alukseen kohdistuu pakotteita, alus otetaan tarkempaan seurantaan. Aluksen lähestyessä Suomen aluevesiä sille ilmoitetaan kiellosta saapua Suomeen, jos kyse on maahantulokiellosta. Mikäli alukseen ei kohdistu maahantulokieltoa ja se on VTS-alueella, pääsääntöisesti alukselle annettavan viranomaisohjeistuksen toteuttaa nykyisin VTS-viranomainen. Nyt ehdotetun muutoksen jälkeen viranomaisohjeistuksen toteuttaisi Liikennevirasto.
Liikenneviraston tulisi kuitenkin ilmoittaa välittömästi VTS-palveluntarjoajalle päätöksestä kieltää alusta saapumasta VTS-alueelle tai poistumasta VTS-alueelta tai ankkuroimasta tai tulemasta satamaan, sekä lähtemästä ankkuripaikalta tai satamasta, mikäli tämä on tarpeellista pakotteiden täytäntöön panemiseksi. VTS-palveluntarjoajan tehtävänä olisi ilmoittaa Liikenneviraston antamat määräykset alukselle tiedoksi. VTS-palveluntarjoajalla ei olisi tilanteessa käytettävissä omaa harkintavaltaa vaan sen tulisi ilmoittaa Liikenneviraston päätökset sellaisenaan alukselle. Liikenneviraston tulee 1 momentissa säädettyä määräystä antaessaan varmistaa se, että aluksen kulkuun puututaan ottaen huomioon vallitsevat olosuhteet ja ettei muuta alusliikennettä vaaranneta.
Ehdotetulla lisäyksellä Liikenneviraston ja VTS-palveluntarjoajan toimivaltaa selkeytettäisiin. VTS-palveluntarjoajalla on vastuu toimialueellaan huolehtia alusliikenteen turvallisuudesta ja tehokkuudesta. VTS-palveluntarjoajalla olisi toimivalta puuttua alusten kulkuun 17 §:ssä määritellyin edellytyksin ja toimenpitein. VTS-palveluntarjoaja myös ylläpitää alusliikennepalvelulain mukaista tilannekuvaa VTS-alueella olevasta liikenteestä ja on yksittäisten alusten kanssa vuorovaikutuksessa antaen aluksille tietoja niiden liikkumiseen vaikuttavista seikoista sekä varoittaen mahdollisista vaaratilanteista. Onnettomuus- ja muissa meriliikenteen ja -alueen turvallisuutta vaarantavissa tilanteissa olisi vaaratilanteiden välttämiseksi ja viranomaisten työskentelyedellytysten turvaamiseksi välttämätöntä, että VTS-palveluntarjoaja välittäisi Liikenneviraston tekemän päätöksen kieltää alusta jäämästä VTS-alueelle, satamaan tai ankkuripaikalle alukselle.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi myös uusi 3 momentti, jonka nojalla 1 momentissa tarkoitetun kiellon tehostamiseksi, Liikennevirastolla olisi oikeus antaa luotsaus- tai jäänmurtopalveluja tuottavalle yritykselle määräyksiä.
Pakotelainsäädännössä tarkoitetut meriliikenteen kuljetusten rajoitukset voivat kohdistua esimerkiksi tietyn yrityksen suorassa tai epäsuorassa hallinnassa olevien alusten lastaamiseen ja purkamiseen. Kuljetukseen osallistuvilta tahoilta voidaan edellyttää, että nämä toimittavat tulliviranomaisille saapumista ja poistumista koskevat ennakkotiedot pakotemaiden kanssa käytävästä kaupasta ja ilmoittavat erikseen, ovatko kaupan kohteena olevat tavarat pakotteiden tai rajoitusten alaisia. Myös aluksille ja ilma-aluksille suunnatut tekniset, täydennys- tai huoltopalvelut voidaan kieltää esimerkiksi silloin, jos palveluntarjoajalla on perusteltua syytä epäillä, että alusten lasti on säädösten vastainen. Näin ollen on tarkoituksen mukaista, että Liikennevirasto, joka valvoo luotsin käyttöä siten, kuin luotsauslaissa on säädetty, voi antaa myös luotsauspalvelun tarjoajalle velvoittavia määräyksiä, mikäli alukseen, jolla luotsaus on tarkoitus suorittaa, kohdistuu jokin tässä laissa tarkoitettu viranomaisen kielto tai määräys.
Edelleenkin tarve antaa luotsausta koskevia määräyksiä voi tulla esille tilanteissa, joissa jokin vesiväylä suljetaan tai avataan taikka liikennettä joudutaan rajoittamaan esimerkiksi johtuen luonnonolosuhteista, yleisestä taikka meriliikenteen turvallisuudesta taikka muualta lainsäädännöstä johtuvasta perustellusta syystä.
Selvyyden vuoksi on myös tarkoituksenmukaista säätää samanlainen oikeus vastaavin perustein antaa määräyksiä ja muita toimintaohjeita jäänmurtopalveluja tarjoavalle yritykselle.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 momentti, jonka mukaan Liikennevirastolla olisi oikeus määrätä alus siirrettäväksi, jos se ei noudata 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettua kieltoa tai siirtämiseen on muu aluksesta johtuva meriliikennettä, ympäristöä tai turvallisuutta vaarantava syy taikka toinen viranomainen pyytää siirtämistä. Siirtämisestä aiheutuvista kustannuksista vastaisi aluksen omistaja tai laivanisäntä.
Alus voi olla vaurioitunut siten, että sen liikkuminen vesialueella ei ole enää turvallista alukselle itselleen eikä muulle liikenteelle tai voi aiheuttaa uhan ympäristölle. Alukseen voi kohdistua myös sen kunnosta johtuen jokin alusturvallisuuden valvontalaissa (370/1995) tarkoitettu toimivaltaisen viranomaisen tekemä päätös tai määräys aluksen kulun rajoittamisesta, minkä toimeenpanemiseksi Liikennevirastolta pyydetään virka-apua. Virka-avun antamiseksi toimivaltuudesta tällaisissa aluksen siirtämistä koskevissa tilanteissa on säädettävä sekä virka-apua pyytävän, että virka-apua antavan viranomaisen toimintaa koskevissa laeissa.
Alus voi myös jättäytyä VTS-alueelle, satamaan tai ankkuripaikalle vastoin viranomaisten määräyksiä aiheuttaen siten häiriötä ja vaaraa muulle liikenteelle tai haitaten meripelastus- tai etsintätehtäviä. Tämän kaltaisissa tapauksissa olisi perusteltua, että Liikennevirastolle säädettäisiin oikeus määrätä alus siirrettäväksi turvalliseen paikkaan. Aluksen siirtämisestä syntyvät kustannukset säädettäisiin aluksen omistajan tai laivanisännän kannettavaksi, mikä voisi osaltaan parantaa alusten omaehtoista varautumista erilaisiin teknisiin ongelmiin sekä näin ollen suorittaa mahdolliset korjaustoimenpiteet ilman aiheetonta viivytystä.
Nykyinen 2 momentti muutettaisiin uudeksi 5 momentiksi. Momentin sisältö vastaisi nykyisen alusliikennepalvelulain 17 a § 2 momenttia. Momentin mukaan pykälän 1 momentin mukaisista toimenpiteistä olisi tiedotettava tarpeen mukaan välittömästi alusliikennepalvelulain 24 §:ssä mainituille virka-apuviranomaisille sekä ulkoministeriölle. Lisäksi momentissa muutettaisiin ulkoasiainministeriö ulkoministeriöksi vastaamaan 1. tammikuuta 2018 voimaan tullutta muutosta.
18 §.VTS-palveluntarjoajan ilmoitusvelvollisuudet. Ehdotetun pykälän mukaan VTS-palveluntarjoaja olisi velvollinen ilmoittamaan asianomaisille merenkulku-, meripelastus-, ympäristö-, aluevalvonta-, poliisi- tai tulliviranomaisille sekä asianomaisille satamanpitäjille havaitsemistaan tai sille ilmoitetuista tiettyä alusta koskevista aluksen tai siinä olevien ihmisten turvallisuuteen, meripelastukseen, ympäristönsuojeluun tai alue- taikka tullivalvontaan liittyvistä olennaisista seikoista. Pykälä vastaisi sisällöltään voimassa olevan alusliikennepalvelulain 18 §, jolla on pantu täytäntöön seurantadirektiivin 16 artikla. Valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin tarkemmin seurantadirektiivin 16 artiklassa säädetystä tiettyjä aluksia koskevien tietojen välittämisestä. Vastaava muutos ehdotetaan myös pykälän otsikkoon.
VTS-palveluntarjoajan ilmoitusvelvollisuus koskisi myös olennaisten tietojen välittämistä aluksen suunnitellun reitin varrella sijaitsevien Euroopan unionin muiden jäsenvaltioiden asianomaisille VTS-viranomaisille sellaisista aluksista, joiden katsotaan aiheuttavan vaaraa merenkululle tai uhan merenkulun tai ihmisten turvallisuudelle tai ympäristölle. Myös tämä velvollisuus olisi yhteneväinen VTS-viranomaisen nykyisten velvollisuuksien kanssa.
Pykälän kolmannessa momentissa säädettäisiin edelleen, että VTS-viranomainen vastaanottaisi alusten luotsinkäyttöä koskevat ilmoitukset ja ilmoittaisi Liikenteen turvallisuusvirastolle luotsauslain noudattamista koskevista havainnoistaan siten, kuin luotsauslaissa säädetään. Myös tämä velvollisuus olisi yhteneväinen VTS-viranomaisen nykyisten velvollisuuksien kanssa.
Pykälän 4 momentissa VTS-viranomainen muutettaisiin VTS-palveluntarjoajaksi.
18 a §.Velvollisuus ilmoittaa tietoturvallisuuteen liittyvistä häiriöistä. Lakiin ehdotetaan lisättävän uusi pykälä, jossa säädettäisiin tietoturvallisuuteen liittyvien häiriöiden ilmoittamisesta sekä Liikenteen turvallisuusviraston oikeudesta antaa ilmoituksia koskevia määräyksiä. Tämä velvollisuus olisi eri asia kuin yleisen tietosuoja-asetuksen 33 ja 34 artiklan mukainen velvollisuus ilmoittaa henkilötietojen tietoturvaloukkauksesta.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin velvoitteesta ilmoittaa tietoturvallisuuteen liittyvästä merkittävästä häiriöstä Liikenteen turvallisuusvirastolle. Tietoturvallisuuteen liittyvällä häiriöllä tarkoitettaisiin mitä tahansa tapahtumaa, joka tosiasiassa vaikuttaa haitallisesti kyseessä olevien järjestelmien turvallisuuteen. Määritelmä vastaisi verkko- ja tietoturvadirektiivin mukaista poikkeaman määritelmää. Merkittävänä olisi pidettävä häiriötä, joka voisi merkittävästi vaikuttaa merenkulun turvallisuuteen. Häiriön merkittävyyden määrittämiseksi olisi otettava huomioon erityisesti niiden käyttäjien lukumäärä, joihin häiriö vaikuttaa, häiriön kesto sekä maantieteellinen levinneisyys. Järjestelmillä tarkoitettaisiin ehdotetun 16 §:n 5 momentissa tarkoitettuja viestintäverkkoja ja tietojärjestelmiä.
Pykälän 2 momentti säädettäisiin Liikenteen turvallisuusviraston oikeudesta velvoittaa palvelun tarjoaja tiedottamaan häiriöstä yleisölle tai kuultuaan ilmoitusvelvollista tiedottaa asiasta itse. Liikenteen turvallisuusviraston on ennen tiedottamista varattava palvelun tarjoajalle tilaisuus tulla kuulluksi. Liikenteen turvallisuusviraston tulisi ensisijaisesti pyrkiä antamaan palvelun tarjoajalle mahdollisuus itse tiedottaa häiriöstä
Pykälän 3 momentissa ehdotettaisiin velvoitetta Liikenteen turvallisuusvirastolle arvioida, onko 2 momentissa tarkoitetulla häiriöllä merkittävä vaikutus keskeisten palvelujen jatkuvuuteen toisessa Euroopan unionin jäsenvaltiossa ja ilmoittaa tarvittaessa muille asiaan liittyville jäsenvaltioille. Tarkoituksena olisi varmistaa, että silloin kun häiriöllä on rajat ylittäviä vaikutuksia Euroopan unionissa ja Liikenteen turvallisuusvirasto katsoo, että häiriöstä olisi tarpeen kertoa toiselle jäsenvaltiolle, jäsenvaltiot, joita häiriö koskee, saisivat häiriöstä tiedon. Ilmoitus voitaisiin tehdä esimerkiksi silloin, kun häiriö voisi merkittävästi vaikuttaa merenkulun turvallisuuteen toisessa jäsenvaltiossa. Liikenteen turvallisuusvirasto voi pyytää Viestintävirastoa välittämään ilmoituksen toisen jäsenvaltion Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2016/1148 toimenpiteistä yhteisen korkeatasoisen verkko- ja tietojärjestelmien turvallisuuden varmistamiseksi koko unionissa 8 artiklassa tarkoitetulle keskitetylle yhteyspisteelle.
Pykälän 4 momentissa säädettäisiin Liikenteen turvallisuusviraston oikeudesta antaa tarkempia määräyksiä pykälässä tarkoitettujen ilmoituksen sisällöstä, muodosta ja toimittamisesta. Määräyksessä voitaisiin tarkemmin määrätä esimerkiksi siitä, milloin 1 momentissa tarkoitettua tietoturvallisuuteen liittyvää häiriötä olisi pidettävä merkittävänä sekä siitä missä muodossa tiedot olisi annettava.
Pykälän 5 momentissa säädettäisiin, että Liikenteen turvallisuusvirastolla olisi salassapitosäännösten ja muiden tietojenluovuttamista koskevien rajoitusten estämättä oikeus luovuttaa pykälässä säädettyjen tehtäviensä hoitamisen yhteydessä saamansa tai laatimansa asiakirja sekä ilmaista salassa pidettävä tieto Viestintävirastolle, jos se on välttämätöntä tietoturvallisuuteen liittyvien tehtävien hoitamiseksi.
19 §.VTS-palveluntarjoajan toimintakäsikirja. Pykälässä säädettäisiin VTS-palveluntarjoajan velvollisuudesta ylläpitää toimintakäsikirjaa. Pykälän mukaan VTS-palveluntarjoajan olisi pidettävä toimintakäsikirjaa, jossa on määritelty VTS-keskuksen toiminnan ja teknisten järjestelmien ylläpitämiseen liittyvät tehtävät ja toimenpiteet sekä varautuminen alusliikennepalvelun ylläpitämiseen myös poikkeusoloissa ja normaaliolojen häiriötilanteissa. VTS-palveluntarjoajan toimintakäsikirjan tulisi myös olla Liikenneviraston hyväksymä Pykälä vastaisi muuten nykyisen lain 19 §:ssä säädettyä VTS-viranomaisen velvollisuutta ylläpitää toimintakäsikirjaa. Vastaava muutos ehdotetaan myös pykälän otsikkoon. Liikennevirasto hyväksyisi myös toimintakäsikirjaan tehdyt päivitykset.
Toimintakäsikirjassa tulisi määritellä VTS-palveluntarjoajan toiminnan ja teknisten järjestelmien ylläpitämiseen liittyvät tehtävät ja toimenpiteet sekä varautuminen alusliikennepalvelun ylläpitämiseen poikkeustilanteissa. Tällaisia poikkeustilanteita saattaisivat olla tekniset häiriötilanteet sekä poikkeusolojen aiheuttamat erityistoimenpiteet. Tarkoitus on, että VTS-palveluntarjoaja varautuisi poikkeustilanteisiin rakentamalla varajärjestelmiä ja testaamalla sekä harjoittelemalla toimintaa varajärjestelmien tai vaihtoehtoisten toimintamallien avulla. Lisäksi toimintakäsikirjassa Liikenneviraston tulisi määritellä yleiset alusliikenteen etusija- ja kiireellisyysperiaatteet, joita VTS-palveluntarjoajan olisi noudatettava hoitaessaan Liikenneviraston toimeksiannosta ja Liikenteen turvallisuusviraston nimeämänä VTS-palveluntarjoajana 17 §:ssä sille säädettyjä tehtäviä ja tehdessään niihin liittyviä ratkaisuja.
Toimintakäsikirjasta tulisi käydä ilmi sisäiset toimintatavat, joilla varmistetaan tiedon keruu, sen käsittely ja päätöksenteko. Ulkoisiin toimintatapoihin kuuluisivat määräävät, korjaavat ja palvelevat toimenpiteet. Ulkoiset toimintatavat vaikuttaisivat alueen liikennekuvaan ja niihin kuuluisivat tarjottavat alusliikennepalvelut ja niiden järjestämiseksi tarvittavat toimenpiteet.
Pykälän tarkoituksena on varmistaa VTS-palveluntarjoajan toiminnan taso ja sujuvuus myös erilaisissa häiriötilanteissa.
19 a §.Varautuminen poikkeusoloihin ja normaaliolojen häiriötilanteisiin. Lakiin ehdotetaan lisättävän uusi 19 a pykälä.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin VTS-palveluntarjoajan velvoitteesta varautua valmiuslaissa (1552/2011) tarkoitettuihin poikkeusoloihin ja normaaliolojen häiriötilanteisiin. Varautumisvelvoite käsittäisi kaikissa olosuhteissa tapahtuvan oman toiminnan jatkuvuuden turvaamisen lisäksi osallistumisen yleiseen valmiussuunnitteluun ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan valmisteluun. VTS-palveluntarjoajan tulisi varmistaa, että sen toiminta jatkuisi mahdollisimman häiriöttömästi myös valmiuslaissa (1552/2011) tarkoitetuissa poikkeusoloissa ja normaaliolojen häiriötilanteissa. Näitä ovat esimerkiksi poikkeukselliset sää- tai jääolosuhteet, jotka vaikeuttavat merkittävästi alusliikenteen toimintaa ja turvallisuutta.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että VTS-palveluntarjoajan on sen lisäksi, mitä pykälän 1 momentissa säädetään, varauduttava huolehtimaan siitä, että toiminta jatkuu mahdollisimman häiriöttömästi myös valmiuslain 3 §:ssä tarkoitetuissa poikkeusoloissa ja normaaliolojen häiriötilanteissa.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että sen lisäksi, mitä valmiuslaissa säädetään valtioneuvoston, liikenne- ja viestintäministeriön ja Liikenteen turvallisuusviraston toimivallasta, valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää tarkemmin poikkeusoloihin ja normaaliolojen häiriötilanteisiin varautumisen edellyttämän valmiussuunnittelun järjestämisestä.
Pykälän 4 momentissa säädettäisiin, että Liikenteen turvallisuusvirasto valvoo, että kyseistä pykälää ja sen nojalla annettuja säännöksiä ja määräyksiä noudatetaan.
20 §.Valvonta kansainvälisillä merialueilla. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että VTS-palveluntarjoajan on seurattava VTS-alueeseensa liittyvillä kansainvälisillä merialueilla olevien reititysjärjestelmien ja pakollisten ilmoittautumisjärjestelmien noudattamista. VTS-palveluntarjoajan olisi toteuttava asiaankuuluvat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että alukset, jotka saapuvat alueelle noudattavat edellä mainittuja järjestelmiä. Kyseisiä toimenpiteitä olisi esimerkiksi yhteyden ottaminen radiolla alukseen, joka ei noudata kyseisiä järjestelmiä ja aluksen ohjeistaminen asian suhteen sekä Liikenneviraston mahdollisesti tekemien päätösten ilmoittaminen alukselle.
Pykälään ehdotetaan myös lisättävän uusi 2 momentti, jossa säädettäisiin, että VTS-palveluntarjoajan on viipymättä ilmoitettava Liikennevirastolle, joka valvoo VTS-alueeseen liittyvillä kansainvälisillä merialueilla olevien reititysjärjestelmien ja pakollisten ilmoittautumisjärjestelmien noudattamista, havaitsemistaan reititysjärjestelmien ja pakollisten ilmoittautumisjärjestelmien noudattamista koskevista poikkeamista.
Pykälän uudella muotoilulla taattaisiin valvonta koskien reititysjärjestelmien ja pakollisten ilmoittautumisjärjestelmien noudattamista. VTS-palveluntarjoajan tulisi seurata reititysjärjestelmien ja pakollisten ilmoittautumisjärjestelmien noudattamista ja ilmoittaa havaitsemistaan poikkeamista Liikennevirastolle viipymättä. Liikennevirasto toimisi valvovana viranomaisena. Liikenneviraston olisi valvottava ja toteutettava kaikki tarvittavat ja asiaankuuluvat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että kaikki alukset, jotka saapuvat alueelle, jossa on käytössä IMO:n SOLAS-yleissopimuksen V luvun 11 säännön mukaisesti hyväksymä ja yhden tai useamman valtion, joista ainakin yksi on Euroopan Unionin jäsenvaltio, IMO:n kehittämien asiaa koskevien suuntaviivojen ja perusteiden mukaisesti hallinnoima pakollinen alusten ilmoitusjärjestelmä, noudattavat kyseistä järjestelmää ja ilmoittavat vaaditut tiedot. Lisäksi Liikenneviraston olisi valvottava ja toteutettava kaikki tarvittavat ja asiaankuuluvat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että kaikki alukset, jotka saapuvat alueelle, jossa on käytössä IMO:n SOLAS-yleissopimuksen V luvun 10 säännön mukaisesti hyväksymä ja yhden tai useamman valtion, joista ainakin yksi on Euroopan unionin jäsenvaltio, hallinnoima pakollinen alusten reittijakojärjestelmä, käyttävät järjestelmää IMO:n kehittämien asiaa koskevien suuntaviivojen ja perusteiden mukaisesti.
20 a §.Merenkulun tiedonhallintajärjestelmä. Pykälän mukaisesti Liikennevirasto perustaisi ja ylläpitäisi kansallisen merenkulun tiedonhallintajärjestelmä ilmoitusmuodollisuusdirektiivissä ja seurantadirektiivissä mainittujen tietojen keräämiseksi, käsittelemiseksi ja tallentamiseksi. Liikenneviraston tulisi noudattaa tiedonhallintajärjestelmän kehittämisessä, hallinnoinnissa, arkkitehtuurista, ylläpidossa, käyttöoikeuksissa, turvallisuudessa ja tietojen vaihdossa seurantadirektiivin ja sen liitteen III säännöksiä. Pykälä vastaisi sisällöltään nykyisen alusliikennepalvelulain 20 a §:ää.
Pykälän ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jonka mukaan Liikennevirasto voisi järjestää kansallisen merenkulun tiedonhallintajärjestelmän ylläpidon, toteuttamisen ja operatiivisen käytön itse tai hankkia sen VTS-palveluntarjoajalta. Selvyyden vuoksi pykälässä todettaisiin, että myös VTS-palveluntarjoajan tulisi noudattaa tiedonhallintajärjestelmän kehittämisessä, hallinnoinnissa, arkkitehtuurista, ylläpidossa, käyttöoikeuksissa, turvallisuudessa ja tietojen vaihdossa seurantadirektiivin ja sen liitteen III säännöksiä. Tällä mahdollistettaisiin se, että VTS-palveluntarjoaja, joka ylläpitää VTS-tilannekuvaa voisi kerätä tiedonhallintajärjestelmään merkittävät tiedot Liikenneviraston puolesta.
Liikennetiedot kerätäisiin pääasiassa Portnet-tietojärjestelmän kautta kuten on kerätty aikaisemminkin. Liikenneviraston tilastotuotannosta ja tilastotietopalvelusta vastaavalla yksiköllä tulisi edelleen olla käytettävissään suorat yhteydet Portnet-järjestelmään. Liikennevirasto laatisi tietojen pohjalta yhteenvetoja ja tilastoja. Lisäksi virasto tuottaisi keräämiensä tietojen pohjalta ulkomaan meriliikennetilaston, kotimaan vesiliikennetilaston ja muita merenkulun kannalta keskeisiä tilastoja. Tiedot, jonka alusten edustajat antavat kyseiseen tiedonhallintajärjestelmään alusliikennepalvelulain ja mahdollisten muiden lakien perusteella, säilyisi edelleen viranomaisen hallinnassa ja määräysvallassa huolimatta siitä, että järjestelmän ylläpitämisestä vastaisi yhtiö. Tietoja voitaisiin edelleen luovuttaa vain alusliikennepalvelulaista tai sen perusteella annettavasta määräyksestä ilmenevien tiedonluovutus- ja tiedonsaantioikeuksien perusteella. Järjestely vastaisi Tullin ja Liikenneviraston välillä olevaa tämän hetkistä sopimusta.
Pykälän nykyinen 2 momentti siirrettäisiin uudeksi 3 momentiksi.
Pykälän nykyinen 3 momentti siirrettäisiin uudeksi 4 momentiksi. Lisäksi VTS-viranomainen muutettaisiin Liikennevirastoksi.
20 b §.Avun tarpeessa olevien alusten vastaanottamista koskeva suunnitelma. Hallitus on antanut eduskunnalle esityksen (HE 18/2018 vp) pelastuslain uudistamiseksi. Esityksessä ympäristöonnettomuuksien operatiivinen johtovastuu merialueilla siirrettäisiin ympäristöministeriöltä sisäministeriön hallinnonalalle. Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, että jatkossa Rajavartiolaitos johtaisi alus-, öljy- ja kemikaalivahinkojen torjuntaa merellä. Tämän seurauksena Rajavartiolaitoksen, Liikenneviraston ja VTS-palveluntarjoajan yhteistyö liittyen meriliikenteen turvallisuuden varmistamiseksi kasvaisi tulevaisuudessa.
Liikenneviraston, VTS-palveluntarjoajan, Rajavartiolaitoksen ja muiden viranomaisten yhteistyön tavoitteena on, että vaaratilanteiseen on varauduttu asianmukaisesti ja onnettomuustilanteessa mahdolliset vahingot torjutaan nopeasti ja tehokkaasti sekä vahinkojen seuraukset korjataan niin, että ihmisille, omaisuudelle ja ympäristölle aiheutuvat haitat jäävät mahdollisimman vähäisiksi.
Pykälää ehdotetaan muutettavan siten, että jatkossa Rajavartiolaitos laatisi yhteistyössä VTS-palveluntarjoajan, Liikenneviraston, Suomen ympäristökeskuksen ja muiden meripelastuslain (1145/2001) 4 §:ssä tarkoitettujen viranomaisten kanssa apua tarvitsevien alusten suojapaikkojen ohjeita sekä merenkulun avustuspalveluja koskevien Kansainvälisen merenkulkujärjestön päätöslauselmien perusteella suunnitelman, jonka avulla varaudutaan avun tarpeessa olevien alusten vastaanottamiseen ja pelastamiseen sekä ihmishenkeen ja turvallisuuteen kohdistuviin uhkatilanteisiin. Velvollisuus vastaisi nykyisen lain 20 b §:ssä VTS-viranomaiselle säädettyä velvollisuutta.
Pykälää ehdotetaan tarkennettavaksi siten, että suunnitelma on laadittava yhteistyössä VTS-palveluntarjoajan ja Liikenneviraston kanssa. Päätöksen suunnitelmasta tekisi Rajavartiolaitos mutta VTS-palveluntarjoajalla sekä pykälässä mainituilla viranomaisilla olisi suunnitelman teossa avustava rooli. VTS-palveluntarjoajan osallistumisella varmistettaisiin se, että Rajavartiolaitoksella olisi saatavillaan kaikki tarpeellinen tieto alusliikennepalvelusta ja kauppamerenkulusta päätöksenteon tueksi ja merenkulun turvallisuuden varmistamiseksi.
Pykälän 2 momentin mukaan avun tarpeessa olevien alusten vastaanottamista koskevasta suunnitelmasta säädettäisiin tarvittaessa tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Alusliikennepalvelusta annetun valtioneuvoston asetuksen (763/2005) 11 a §:n mukaan kyseisessä suunnitelmassa tulisi päättää arviointimenettelyistä, joiden perusteella avun tarpeessa olevalle alukselle annetaan tai siltä evätään lupa saapua suojapaikkaan. Asetuksen 11 b §:ssä viranomaisille on säädetty velvollisuus kokoontua säännöllisesti vaihtaakseen kokemuksiaan ja parantaakseen suunnitelmaan sisältyvien toimenpiteiden laatua. Näihin tulevaisuudessa Rajavartiolaitos vastaisi yhteistyön järjestämisestä ja siitä, että asetuksen 11 a §:ssä tarkoitettua suunnitelmaa päivitetään ja uudistetaan viranomaisten ja VTS-palveluntarjoajan yhteistyöstä saatujen kokemusten perusteella.
20 c §.Avun tarpeessa olevien alusten vastaanottaminen. Pykälässä ehdotettaisiin, että Rajavartiolaitos päättäisi yhteistyössä 20 b §:ssä tarkoitettujen viranomaisten kanssa aluksen suojapaikkaan ohjaamisesta mainitussa pykälässä tarkoitetun suunnitelman mukaisesti tehdyn tilannearvion perusteella. Lisäksi pykälään ehdotetaan lisättävän, että toimivaltainen viranomaisen on päätöstä tehdessään kuultava VTS-palveluntarjoajaa.
Päätökset suojapaikkaan ottamisesta ja suojapaikkaan ohjaamisesta tekisi Rajavartiolaitos kuultuaan pykälässä mainittuja muita viranomaisia. Koska suojapaikkapäätöksellä on vaikutuksia kauppa-alusliikenteeseen ja merenkulun turvallisuuteen yleisemminkin, tulisi Rajavartiolaitoksen tehdessään päätöstä kuulla myös VTS-palveluntarjoajaa. Kuulemisvelvollisuudella varmistettaisiin se, että Raja-vartiolaitoksella olisi käytettävissä kaikki tarpeellinen tieto alusliikennepalvelusta ja kauppamerenkulusta päätöksenteon tueksi ja merenkulun turvallisuuden varmistamiseksi.
Hallituksen eduskunnalle antaman esityksen (HE 18/2018 vp) pelastuslain uudistamiseksi mukaan ympäristöonnettomuuksien operatiivinen johtovastuu merialueilla siirrettäisiin ympäristöministeriöltä sisäministeriön hallinnonalalle. Esityksen on tarkoitus mennä eduskuntaan maaliskuun alussa 2018 ja tulla voimaan 1.1.2019. Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, että jatkossa Rajavartiolaitos johtaisi alus-, öljy- ja kemikaalivahinkojen torjuntaa merellä. Alusten suojapaikkaan määräämistä koskevan säännöksen muutos olisi perusteltua ottaen huomioon Rajavartiolaitoksen tehtävät meripelastusta ja mahdollisen lakimuutoksen jälkeen öljyvahinkojen torjuntaa merialueella johtavana viranomaisena. Tehtävä sopisi Rajavartiolaitoksen hoidettavaksi sekä valvonnan ja toimenpiteiden tehokkaan toteuttamisen että suojapaikkaan ohjattavaan alukseen samanaikaisesti kohdistettavien muiden mahdollisten toimenpiteiden turvaamiseksi. Muutoksella vältyttäisiin mahdolliselta toimivaltaristiriidalta kahden eri viranomaisen välillä, jos esimerkiksi Liikennevirasto määräisi alusta eri tavalla kuin Rajavartiolaitos omien vastuullaan olevien toimenpiteiden toteuttamiseksi. Myös toimenpiteen kohteena olevan aluksen kannalta olisi selkeämpää, että siihen kohdistuvat toimenpiteet hoidettaisiin yhden viranomaisen toimesta. Menettely olisi viranomaistoiminnan näkökulmasta kustannustehokasta. Myös useimmissa Euroopan rantavaltioissa ja Pohjoismaissa, Ruotsia lukuun ottamatta, suojapaikkaan ohjaaminen kuuluu rannikkovartiointia hoitavan viranomaisen tehtäväksi. Tämän vuoksi päätäntävallan siirto Rajavartiolaitokselle olisi tarkoituksenmukaista.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi, että Rajavartiolaitoksen olisi ilmoitettava pykälän 1 momentissa tekemästä päätöksestään VTS-palveluntarjoajalle. Tällä varmistettaisiin se, että VTS-palveluntarjoaja voisi ottaa etukäteisesti huomioon tarvittavat, muuta alusliikennettä koskevat järjestelyt ja menettelyt meriturvallisuuden varmistamiseksi. Samalla varmistettaisiin, että merihädässä olevat alukset voisivat välittömästi mennä toimivaltaisen viranomaisen luvalla suojapaikkaan aiheuttamatta häiriötä muulle alusliikenteelle.
Pykälää ehdotetaan muutettavan siten, että Rajavartiolaitoksen tulee ilmoittaa Suomen ympäristökeskukselle, Liikennevirastolle ja VTS-palveluntarjoajalle niistä toimenpiteistä, joihin se on ryhtynyt meripelastuslaissa ja pelastuslaissa (379/2011) säädetyllä tavalla avun tarpeessa olevien alusten ja ihmishenkien pelastamiseksi sekä vahinkojen torjumiseksi.
Avun tarpeessa olevien alusten vastaanottamisesta suojapaikkaan ja viranomaisten yhteistyöstä säädettäisiin edelleen tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.
21 §.Alusliikennepalveluun osallistuminen. Pykälän 1 ja 2 momenteissa VTS-viranomainen muutettaisiin VTS-palveluntarjoajaksi.
Pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että VTS-palveluntarjoaja voisi yksittäistapauksissa sää- tai jääolosuhteiden taikka muiden meriturvallisuussyiden vuoksi määrätä myös muita aluksia osallistumaan alusliikennepalveluun enintään yhden vuorokauden ajaksi. Tällaisia syitä voisivat olla vaikeat jääolosuhteet tai huonosta näkyvyydestä johtuvat syyt. Varsinkin kesäisin satamien ulkopuolella ajoittain väyläalueella ja ajoittain muulla vesialueella liikkuu muun muassa useita alle 24 metriä pitkiä matkustaja-aluksia, joilla ei olisi muuten velvollisuutta osallistua alusliikennepalveluun. Alusliikennepalveluun osallistumisella tarkoitetaan VTS-alueella käytössä olevien VHF-radiokanavien kuuntelemista sekä VTS-alueella liikennöintiä koskevien säännöksien ja määräyksien noudattamista
Koska kyseessä on määräys, joka koskee alusten osallistumista alusliikennepalveluun sää- tai jääolosuhteiden taikka muiden meriturvallisuussyiden vuoksi on tarkoituksenmukaista, että VTS-palveluntarjoaja voisi tarvittaessa määrätä aluksia kuuntelemaan VTS-alueella käytössä olevia VHF-kanavia sekä noudattamaan VTS-alueella tapahtuvaa liikennöintiä koskevia säännöksiä ja perustamispäätöksessä vahvistettuja määräyksiä. Kyseessä on operatiivinen, meriturvallisuuteen liittyvä määräys, minkä vuoksi sen voisi antaa lain nojalla VTS-palveluntarjoajalle tehtäväksi. VTS-palveluntarjoajan olisi kuitenkin ilmoitettava tekemästään päätöksestä viipymättä Liikennevirastolle. Liikenneviraston olisi tehtävä päätös toimenpiteen keskeyttämisestä tai jatkamisesta ilman aiheetonta viivytystä.
Pykälän 4 momentissa VTS-viranomainen muutettaisiin Liikennevirastoksi.
22 §.Aluksen päällikön vastuu ja ilmoitusvelvollisuus. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että jos aluksen päällikkö aluksen turvallisuuteen liittyvästä pakottavasta syystä ei pysty osallistumaan alusliikennepalveluun 21 §:ssä säädetyllä tavalla tai ei pysty noudattamaan alusliikenteen tilapäiseksi ohjaamiseksi 17 §:n nojalla annettuja määräyksiä, hänen on ilmoitettava tästä välittömästi VTS-palveluntarjoajalle sekä annettava asiasta Liikennevirastolle erillinen kirjallinen selvitys.
Aluksen päällikkö olisi ehdotetun pykälän mukaan vastuussa aluksen ohjailusta aluksen osallistuessa alusliikennepalveluun. Alusliikennepalvelu ei puuttuisi aluksen ohjailuun eikä päällikön ja luotsin väliseen työnjakoon, vaan ainoastaan antaisi navigointipäätösten tekemistä tukevaa tietoa. Päällikkö myös vastaisi siitä, että alusta ohjailtaisiin VTS-alueella noudatettavien liikennöintiä koskevien säännösten ja määräysten mukaisesti. Erityistilanteiden edellyttämä alusliikenteen tilapäinen ohjaaminen on yleensä vaikeasti ennakoitavissa. Myös se olisi päämäärähakuisia ja sen edellyttämät aluksen ohjailutoimenpiteet jäisivät päällikön harkintaan. Jos päällikkö ei aluksen turvallisuuteen vaikuttavasta pakottavasta syystä voisi noudattaa 21 §:n säännöksiä tai 17 §:n nojalla annettuja alusliikenteen tilapäistä ohjaamista koskevia määräyksiä, hänen olisi ilmoitettava tästä välittömästi VTS-palveluntarjoajalle sekä annettava asiasta Liikennevirastolle kirjallinen selvitys.
Pykälään ehdotetaan lisättävän uusi 4 momentti, jonka mukaan VTS-palveluntarjoajan on ilmoitettava välittömästi saamastaan pykälän 2 momentissa säädetystä ilmoituksesta Liikennevirastolle.
22 a §.Aluksen saapumisilmoitus. Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan lisättävän, että tulliviranomainen voi vaatia saapumisilmoituksessa ilmoitusmuodollisuus direktiivin (2010/65/EU) liitteen B osan 1-6 kohdissa tarkoitettujen FAL-lomakkeiden lisäksi meriterveysilmoituksen sisältämät tiedot, jos ovat tarpeen kansallisen sisäisen järjestyksen ja turvallisuuden varmistamiseksi tai tullilainsäädännön, verolainsäädännön, maahanmuuttolainsäädännön, ympäristölainsäädännön taikka terveyttä koskevan lainsäädännön täytäntöön panemiseksi.
Saapumisilmoitusta koskevasta luettelosta on aikanaan jätetty pois viittaus meriterveysilmoitukseen, sillä Liikennevirastolla ei ole ollut aiemmin prosesseja valmiina sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan kanssa meriterveysilmoitusten käsittelemiseksi merenkulun tiedonhallintajärjestelmässä (Portnet). Meriterveysilmoitusta koskeva prosessi on nyt saatu valmiiksi poikkihallinnollisena yhteystyönä yhdessä sosiaali- ja terveysministeriön, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston (Valvira), Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) sekä Tullin kanssa ja ilmoitus voidaan nykyään tarvittaessa antaa Portnetin kautta, josta se välitetään edelleen THL:n päivystykseen. Lisäyksellä kirjattaisiin Tulliviranomaisen valvontavastuu lakiin.
Pykälän 4 momenttia ehdotetaan poistettavaksi vanhentuneena. Kyse on informatiivisesta kirjauksesta, jossa todetaan muu ilmoituksiin sovellettava lainsäädäntö. Tarvittavat tiedot tulevat esiin jo pykälän 1 ja 2 momenteissa. Lisäksi momentissa on vanhentuneita viittauksia esimerkiksi EU-lainsäädäntöön. 22 g §:ssä on viittaus, jossa säädetään, että tulli antaa tarkempia määräyksiä 22 a ja 22 b §:ssä tarkoitettujen ilmoitusten sisällöstä ja näiden ilmoitusten tallentamisesta 20 a §:ssä tarkoitettuun merenkulun tiedonhallintajärjestelmään.
22 d §.Tilastointia koskevien tietojen antaminen. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että Liikennevirasto voisi antaa momentissa säädettyjen tietojen keräämisen VTS-palveluntarjoajan tehtäväksi. Tällä mahdollistettaisiin se, että VTS-palveluntarjoaja, joka ylläpitää VTS-tilannekuvaa voisi kerätä pykälässä säädetyt tiedot Liikenneviraston puolesta ylläpitäessään alusliikennepalvelua.
Pykälän 5 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi velvoite meriliikenteessä olevien alusten omistajille tai heidän edustajilleen toimittaa tiedot VTS-palveluntarjoajalle, jos Liikennevirasto on antanut tietojen keräämisen VTS-palveluntarjoajan tehtäväksi. VTS-palveluntarjoajan tulisi toimittaa tiedot eteenpäin Liikennevirastolle.
22 f §.Vapautukset. Pykälän 1, 2 ja 3 momentissa VTS-viranomainen muutettaisiin Liikennevirastoksi.
23 §.Merellä tapahtuvista vaaratilanteista ja onnettomuuksista ilmoittaminen. Pykälän 1 momentissa VTS-viranomainen muutettaisiin VTS-palveluntarjoajaksi.
23 §:ään ehdotetaan lisättävän uusi 3 momentti, jonka mukaan VTS-palveluntarjoajan tulee ilmoittaa viipymättä saamansa pykälän 1 momentin mukaiset ilmoitukset Liikennevirastolle ja Rajavartiolaitokselle. Tällä varmistettaisiin se, että Liikennevirasto ja Rajavartiolaitos olisivat tietoisia merellä tapahtuvista vaaratilanteista ja onnettomuuksista ja voisi tarvittaessa ottaa yhteyttä muihin viranomaisiin. Pykälä vastaisi muuten voimassa olevan alusliikennepalvelulain 23 §:ää.
Nykyinen 3 momentti siirrettäisiin uudeksi 4 momentiksi.
24 §.VTS-palvelun tarjoajan avustaminen. Pykälää ehdotetaan muutettavaksi siten, että Puolustusvoimat, Rajavartiolaitos, ympäristö-, tulli- ja poliisiviranomaiset, pelastuslaitos sekä valtion alusten päälliköt avustavat vastikkeetta VTS-palveluntarjoajaa sen suorittaessa sille tässä laissa säädettyjä tehtäviä antamalla sen tarvitsemia tietoja tai muuta tukea, jos se tilanteen vakavuus ja erityisluonne huomioon ottaen on tarpeen, ja jollei sille ole viranomaisten tehtäviin liittyvää estettä. Koska virka-apukäsite kattaa perinteisesti vain viranomaisten keskinäisen avun, pykälässä käytettäisiin virka-avun sijasta termiä avustaminen. Myös pykälän otsikkoa esitetään muutettavan vastaavaksi.
Viranomaisilta saatu virka-apu koskisi VTS-palveluntarjoajan laissa säädettyjä operatiivisia tehtäviä. Avustamista olisi esimerkiksi alusten tunnistamiseen ja tilanteen tarkastamiseen liittyvät toimenpiteet, esimerkiksi silloin, jos alukseen ei saada yhteyttä normaalein keinoin. Tällöin VTS-palveluntarjoaja voisi pyytää viranomaisia käymään tunnistamassa paikan päällä aluksen. Apuun velvoitetut viranomaiset voisivat myös esimerkiksi etsiä, tunnistaa ja poistaa hinaamalla väyläalueilla liikenteen haittana ajelehtivia esineitä kuten esimerkiksi kiinnityspoijuja, tukkeja, laiturirakenteiden kappaleita ja karanneita soutuveneitä. Annettava apu voi olla myös muunlaista kuin edellä mainituissa esimerkkitilanteissa mainittu apu. Avustamisvelvollisuus koskisi kuitenkin vain sellaista apua jota asianomainen viranomainen on toimivaltainen antamaan. Koska kaikilla pykälässä mainituilla viranomaisilla on myös muita lakisääteisiä tehtäviä, esitetään pykälään otettavaksi säännös, jonka mukaan VTS-palveluntarjoajalle annettua apua voidaan antaa, jos sille ei ole viranomaisten tehtäviin liittyvää estettä. Asiaan liittyvä intressipunninta ja päätöksenteko olisi suhteutettava mahdollisen vaaratilanteen vakavuuteen ja luonteeseen sekä muihin käsillä oleviin tosiseikkoihin. Arvioinnissa on kuitenkin otettava huomioon esimerkiksi käynnissä olevan muun virkatehtävän laatu ja toisaalta mahdollisen vaaratilanteen vakavuus.
25 §.Alusliikennepalvelutehtävien koulutusohjelmat. Pykälän 1 ja 2 momenteissa VTS-viranomainen muutettaisiin VTS-palveluntarjoajaksi. Pykälä vastaisi nykyisen alusliikennepalvelulain 25 §:ää.
26 §.VTS-pätevyysrekisteri. Pykälän 5 momentissa VTS-viranomainen muutettaisiin VTS-palveluntarjoajaksi. Pykälä vastaisi nykyisen alusliikennepalvelulain 26 §:ää. Lisäksi pykälän viimeinen 6 momentti ehdotetaan poistettavaksi. Oikeusministeriö on ehdottanut henkilötietolakia kumottavaksi osana 25.5.2018 voimaan tulevaksi ehdotettua uutta tietosuojalainsäädäntöä. Tämän vuoksi viittausta henkilötietolakiin ei enää tarvittaisi.
28 §.Valvonta. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että Liikenteen turvallisuusvirasto ja valvoisi lain nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista.
Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että ilmoitusvelvollisuus olisi Liikenteen turvallisuusvirastolla.
Lisäksi pykälään ehdotetaan lisättävän uusi 4 momentti, jossa säädettäisiin 16 §:n 5 momentissa tarkoitetun riskienhallinnan valvonnasta. Liikenteen turvallisuusvirasto voisi velvoittaa VTS-palveluntarjoajan ryhtymään korjaaviin toimenpiteisiin merenkulun turvallisuuteen kohdistuvan merkittävän riskin poistamiseksi. Merkittävällä riskillä tarkoitettaisiin ehdotetun 18 a §:n 1 momenttia vastaavaa merkittävää vaikutusta. Lisäksi säädettäisiin Liikenteen turvallisuusviraston mahdollisuudesta antaa velvoitteen tehosteeksi uhkasakko.
29 §.Rangaistussäännökset. Alusliikennepalveluun liittyvän liikenteenohjauksen toimivuuden varmistaminen edellyttää valvonnan lisäksi rikkomusten sanktiointia. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että joka tahallaan tai huolimattomuudesta rikkoo 8 §:ssä tarkoitetussa perustamispäätöksessä vahvistettuja määräyksiä taikka 17 §:n 1 ja 3 momentin tai 17 a §:n nojalla annettuja määräyksiä, 21 §:n säännöksiä tai laiminlyö 22, 22 a–22 e tai 23 §:ssä säädetyn ilmoitusvelvollisuuden, on tuomittava, jollei teosta muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta, alusliikennepalvelurikkomuksesta sakkoon. Pykälän 1 momentista ehdotetaan poistettavan viittaus siihen, että Tullin antaman määräyksen rikkomiseen sovelletaan lisäksi tullilakia.
29 a §. Virhemaksu. Lakiin ehdotetaan lisättävän uusi 29 a pykälä, jossa säädettäisiin Tullin määräämästä virhemaksusta. Pykälässä säädettäisiin, että jos Suomen satamaan tai ankkuripaikalle saapuvan tai Suomen satamasta tai ankkuripaikalta lähtevän meriliikenteessä olevan aluksen liikenteenharjoittaja, asiamies tai päällikkö laiminlöisi tahallaan tai huolimattomuudesta 22 a tai 22 b §:ssä säädetyn ilmoitusvelvollisuuden voisi Tulli määrätä virhemaksua vähintään 50 ja enintään 3 500 euroa. Virhemaksun määrää arvioitaessa otettaisiin huomioon menettelyn moitittavuus ja toistuvuus.
Virhemaksua ei voitaisi kuitenkaan määrätä sille, jota epäillään samasta teosta esitutkinnassa, syyteharkinnassa tai tuomioistuimessa vireillä olevassa rikosasiassa, taikka jota vastaan samasta teosta nostettu syyte on tuomioistuimessa lainvoimaisesti ratkaistu.
Alusliikennepalvelulain 22 a ja b pykälissä säädetään Tullille annettavista ilmoituksista: aluksen saapumisilmoituksesta ja aluksen lähtöilmoituksesta Säännöksissä velvoitetaan antamaan aluksesta ja sen lastista tietyissä tilanteissa tietoja merenkulun sähköistä ilmoitusjärjestelmää käyttämällä. Alusliikennepalvelulain 22 g §:ssä säädetään, että Tulli voi antaa tarkempia määräyksiä 22 a ja 22 b §:ssä tarkoitettujen ilmoitusten sisällöstä ja näiden ilmoitusten tallentamisesta 20 a §:ssä tarkoitettuun merenkulun tiedonhallintajärjestelmään. Jotta ilmoitusvelvollisten vastuu tulisi korostetusti laissa painotetuksi, ehdotetaan, että kyseisissä laiminlyöntitapauksissa sanktiona voitaisiin käyttää sakon sijaan myös virhemaksua. Säännös olisi yhdenmukainen tullilaissa olevan säännöksen kanssa.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin muutoksenhausta koskien Tullin määräämää virhemaksua. Momentin mukaan Tullin tekemää virhemaksua koskevaan päätökseen saa vaatia oikaisua siten kuin hallintolaissa (434/2003) säädetään. Oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Muutoksenhaku olisi pääpiireteittäin samanlainen kuten alusliikennepalvelulain 31 §:ssä säädettäisiin muiden hallintopäätösten kuin alusliikenneohjaajan pätevyystodistuksen peruuttamista koskevan päätöksen osalta. Muutoksen haku hallinto-oikeuteen olisi kuitenkin säädetty tehtäväksi Helsingin hallinto-oikeuteen, sillä Helsingin hallinto-oikeudessa käsitellään koko maan tullivalitukset. Alusliikennepalvelulain 31 §:n 4 momenttia ei myöskään sovellettaisi virhemaksua koskevassa muutoksenhaussa. Virhemaksun täytäntöönpano määräytyisi siten hallintolainkäyttölain (586/1996) 31 §:n 1 momentin mukaisesti, jonka mukaan päätöstä, johon saa hakea muutosta valittamalla, ei saa panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman.
33 §.Siirtymäsäännökset. Pykälän 1 ja 2 momentit poistettaisiin. Pykälään lisättäisiin uusi siirtymäsäännös, jonka mukaan alusliikennepalvelulain muutoksen voimaan tullessa voimassa olevat liikenne- ja viestintäministeriön 8 §:n nojalla tekemät alusliikennepalvelun perustamispäätökset jäisivät voimaan, joten ei tarvitsisi tehdä uusia perustamispäätöksiä lain 8 §:n nojalla.
1.4
Laki alusturvallisuuden valvonnasta annetun lain muuttamisesta
9 a §.Alusliikennepalvelun tarjoajan velvollisuus avustaa valvontaviranomaista. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 9 a §, jossa alusliikennepalvelulaissa tarkoitetulle alusliikennepalvelun tarjoajalle asetettaisiin velvollisuus pyydettäessä avustaa valvontaviranomaista tämän lain mukaisessa tarkastustehtävässä antamalla sille tietoja ja muuta apua. Alusliikennepalvelun tarjoajan antama apu olisi esimerkiksi poikkeamaraporttien välittämistä Liikenteen turvallisuusvirastolle sekä tietojen välittämistä alusten suunnitelluista saapumisista, lähdöistä ja laituripaikoista. Alusliikennepalvelun tarjoajalta pyydettävä apu olisi esimerkiksi Liikenteen turvallisuusviraston määräämien korjausten jälkeinen radio- ja AIS-laitteiden testaus.
20 §.Rikkomuksista ilmoittaminen ja ilmoituksentekijän henkilöllisyyden salassa pitäminen. Pykälän 5 momenttiin lisättäisiin viittaus 9 a §:ssä mainittuun alusliikennepalvelulaissa tarkoitettuun alusliikennepalvelun tarjoajaan.
1.5
Laki laivaväestä ja aluksen turvallisuusjohtamisesta annetun lain muuttamisesta
32 §.Valvonta. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, jossa alusliikennepalvelulaissa (623/2005) tarkoitetulle alusliikennepalvelun tarjoajalle asetettaisiin velvollisuus antaa tietoja tai muuta apua Liikenteen turvallisuusvirastolle tämän lain mukaisessa valvontatehtävässä. Alusliikennepalvelun tarjoajan antamat tiedot voivat koskea esimerkiksi aluksen sijaintitietoa. Annettava apu taas sisältäisi Liikenteen turvallisuusviraston antamien ohjeiden ja ilmoitusten välittämistä alukselle.
Lisäksi pykälän 2 momentissa termi Tullilaitos muutettaisiin Tulliksi vastaamaan vuoden 2013 hallinnonuudistusta.
1.6
Laki liikenteen palveluista annetun lain muuttamisesta
I OSA: YLEISTÄ
1 luku: Yleiset säännökset
2 §.Määritelmät. Pykälään lisättäisiin liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun määritelmä. Se koskisi kaikkia liikennemuotoja, vaikka ainoastaan palveluntarjoajan tiedonhallintaa koskevat horisontaaliset säädökset sijoitettaisiin liikenteen palveluista annetun lain uuteen II A osaan. Tiedonhallintaa koskevat säännökset olisivat toisessa luvussa. Luvussa yksi annettaisiin tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalvelua koskevat säännökset. Lennonvarmistusta koskevat säännökset perustuvat pääosin EU-lainsäädäntöön, ja ne löytyvät yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan toteuttamisen puitteista annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksesta (EY) N:o 549/2004. Meriliikenteessä säännökset löytyvät alusliikennepalvelulaista (623/2005) ja rautatieliikenteessä rautatielaista (304/2011).
II A OSA: LIIKENTEEN OHJAUS JA HALLINTA
Liikenteen ohjauksen ja hallinnan merkitys on jo lähitulevaisuudessa kasvamassa toisenlaiseksi kuin nykyään. Ensi vaiheessa tämä näkyy siinä, että liikenteen ohjaus- ja hallintapalveluita tarjoavasta toimijasta tulee yksi liikenteeseen liittyvän tiedon solmupisteistä. Tiedon merkitys liikennejärjestelmän ja liikenteen palveluiden kehityksessä on ylipäätään maailmalaajuisesti merkittävä. Kaikki syntyvät uudet palvelut hyödyntävät merkittävässä määrin tietoa. Tätä kehitystä on pyritty tukemaan liikenteen palveluista annetun lain ensimmäisessä ja toisessa vaiheessa.
Jatkossa liikenteen ohjauksen ja hallinnan merkitys kasvaa yhä siirryttäessä kohti automaattista liikennettä. Jo näköpiirissä on etäohjauksen tuleminen liikenteeseen. Esimerkiksi merenkulun puolella etäohjaukseen liittyviä kokeiluita ollaan suunnittelemassa eri puolilla maailmaa.
Nyt ehdotettavalla sääntelyllä pyritään jo ottamaan ensimmäisiä askeleita siihen suuntaan, että tällainen kehitys on mahdollista, ja että Suomi voisi olla myös tältä osin liikenteen digitalisaation kärkimaita maailmassa.
Liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelu on määritelty I osan 1 luvun 2 §:ssä niin, että se kattaa kaikki liikennemuodot. Määritelmän mukaan liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelulla tarkoitetaan tie-, rautatie-, lento- ja alusliikenteen ohjausta, hallintaa ja varmistusta, ja palvelulle on ominaista, että se toimii vuorovaikutuksessa liikenteen kanssa ja reagoi muuttuviin liikennetilanteisiin. Nyt ehdotettavan osan 1 luku koskisi kuitenkin vain tieliikennettä. Sen sijaan ehdotettavan 2 luvun tietosääntely koskisi kaikkia liikennemuotoja.
1 luku: Tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalvelut
Tieliikenteessä ei nykytilassa tunneta liikenteenohjausta ja -hallintaa samantyyppisenä toimintona kuin muissa liikennemuodoissa. Tieliikennelain (267/1981) 4 §:ssä liikenteenohjauksella tarkoitetaan tilannetta, jossa tienkäyttäjä velvoitetaan noudattamaan poliisimiehen ja muun liikenteen ohjaajan antamaa merkkiä tai ohjetta, eli kyse on yksittäisestä poikkeustilanteesta.
Tässä luvussa annetaan siksi uudet säännökset tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun järjestämisestä ja tarjoamisesta. Säännöksissä pyritään myös huomioimaan odotettavissa oleva liikenteenohjaus- ja hallintapalvelun merkityksen kasvu. Kyseessä ovat silti minimitason säännökset.
Muiden liikennemuotojen osalta liikenteen ohjaus- ja hallintapalveluista on säännökset voimassa olevissa laeissa. Lisäksi on huomioitava, että ehdotetun 2 luvun säännökset koskevat myös muita liikennemuotoja. Lennonvarmistuspalvelujen järjestämisestä säädetään lennonvarmistuspalvelujen tarjoamisesta yhtenäisessä eurooppalaisessa ilmatilassa annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 550/2004 (palveluntarjonta-asetus). Alusliikennepalvelun järjestämisestä säädetään alusliikennepalvelulaissa (623/2005) ja rataverkon liikenteenohjauksesta rautatielaissa (304/2011).
1 §.Tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalveluiden järjestäminen. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalveluiden järjestämisestä. Valtion maantieverkon haltijana toimii Liikennevirasto. Maantielain (503/2005) 9 §:n mukaan liikenteen hallinta on osa tienpitoa. Ehdotettu säännös vastaa rautatielain (304/2011) 36 §:n 1 momenttia. Vastuu liikenteen ohjaus- ja hallintapalveluiden järjestämisestä on siis virastolla, mutta se voi antaa tehtävän käytännön suorittamisen yksityisen tai julkisen palveluntarjoajan tehtäväksi. Palveluiden laatu ja tasapuolisuus varmistettaisiin osapuolten välisellä sopimuksella.
Tapa järjestää liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelut on rautatieliikenteessä ja tieliikenteessä suhteellisen kevyt. Ilmaliikenteessä liikenteen ohjaus- ja hallintapalveluiden tarjoajat nimeää valtioneuvosto, ja alusliikennepalvelun osalta päätöksentekijänä toimisi alusliikennepalvelulakiin (623/2005) sisällytettävän ehdotuksen mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto.
Ehdotuksen mukaan Liikenneviraston tehtävänä olisi järjestää perustason liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoaminen valtion maantieverkolla. Estettä ei kuitenkaan ole sille, että myös yksityisteiden ja katujen ylläpitäjät hankkivat liikenteen ohjaus- ja hallintapalveluita samoilta palveluntarjoajilta. Ne voivat niin halutessaan hankkia myös muita kuin perustason palveluita. Ehdotetussa 2 momentissa säädettäisiin lisäksi, että Liikennevirasto voisi yhteistyössä kuntia ja yksityisteitä edustavien toimijoiden kanssa yhteensovittaa maanteillä, kaduilla ja yksityistiellä tarjottavia tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalveluita. Tällaisella yhteistyöllä voitaisiin edistää yhtenäisten ratkaisujen käyttöä liikenteenohjauksessa eri teillä ja sitä kautta tieliikenteen ohjauksen selkeyttä sekä liikenneturvallisuutta.
2 §.Tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalveluun liittyvät tehtävät. Pykälässä säädettäisiin siitä, mitä tehtäviä perustason liikenteen ohjaus- ja hallintapalveluun kuuluu tieliikenteessä. Kyse on liikenneturvallisuuden ja liikenteen sujuvuuden kannalta olennaisista tehtävistä. Näiden perustason tehtävien lisäksi palveluntarjoaja voi tarjota erilaisia lisäpalveluita, kuten tulevaisuudessa esimerkiksi etäohjausta. Näitä palveluita voivat ostaa tien- ja kadunpitäjät, mutta myös yksittäisten liikennevälineiden omistajat, haltijat tai käyttäjät. Näistä lisäarvopalveluista ei ole tarpeen säätää laissa. Tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalveluntarjoajan suhdetta tieliikennelain mukaiseen liikenteen ohjaukseen on selostettu nykytilan kuvauksessa.
Ehdotetussa 1 momentissa tarkoitetussa tiedotustoiminnassa on kyse palveluista, joista monia tarjoavat tällä hetkellä viranomaiset. Esimerkiksi Liikennevirastosta annetun lain (862/2009) 2 pykälän 1 momentin 6 kohdan mukaan viraston tehtäviin kuuluu huolehtia liikenteen hallinnasta ja sen kehittämisestä valtion liikenneväylillä ja meriliikenteessä myös valtion väylien ulkopuolella siten kuin siitä erikseen säädetään. Sääpalveluiden tuottamisesta säädetään puolestaan Ilmatieteen laitoksen tehtäväksi Ilmatieteenlaitoksesta annetun (585/1967) 1 pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan
Ehdotuksen tavoitteena on kuitenkin, että palveluita kehitettäisiin jatkossa yhä laadukkaammiksi niin, että ne ovat muun muassa kattavampia ja reaaliaikaisempia. Jatkossa näiden palveluiden tarjoaminen tulee pääosin tapahtumaan avoimena datana 2 luvussa säädetyllä tavalla. Toistaiseksi kuitenkin tiedotustoimintaa voidaan hoitaa esimerkiksi liikennetiedottein, joita luetaan esimerkiksi radiossa.
Tieto, jota palveluntarjoaja antaa eri tahoille, voi vaihdella. Esimerkiksi olosuhdetieto, jota annetaan teiden kunnossapitäjille voi olla huomattavasti tarkempaa kuin yleisölle annettava tieto. Kaikkea tietoa ei edes voida antaa julkisuuteen. Esimerkkinä voivat olla tiedot, jotka liittyvät tienpitoa ja liikennettä palvelevien laitteiden kuntoon ja käytettävyyteen. Tietojen luovuttamisesta eri tarkoituksiin säädetään jäljempänä 2 luvussa.
Tilannekuva sisältää staattisen ympäristön ja muuttuvat osiot digitaalisessa muodossa. Staattinen ympäristö sisältää peruselementteinä esimerkiksi laadukasta (3D) –karttakuvaa. Tavoitteena on, että palveluntarjoajan tulee kehittää tilannekuvaa niin, että sen avulla voidaan muun muassa palvella automatisoituvaa liikennettä. Automaattisissa ajoneuvoissa on huomattava määrä erilaisia sensoreita, joiden avulla auto pystyy tekemään tarvittavia ohjaustoimia. Automaation ohella kuitenkin kehittyvät jatkuvasti teknologiat ja menetelmät, joiden avulla liikennevälineet pystyvät kommunikoimaan toistensa ja liikenneinfrastruktuurin kanssa. Ajantasainen ja laadukas tilannekuva varmistaa automaattiliikenteen turvallisuutta. Tilannekuvan säilyttämisestä säädetään jäljempänä 5 §:ssä.
Ilmoitus- ja tiedotuspalvelu perustuu tienkäyttäjien vapaaehtoisiin ilmoituksiin erilaisista häiriötilanteista. Myös tällaiset ilmoitusmenettelyt ovat parhaillaan kehittymässä. Esimerkiksi Lapissa kehitetään niin sanottua Porokello –palvelua, jonka avulla tienkäyttäjät voivat jakaa tietoa vaaratilanteita aiheuttavista poroista teillä ja niiden läheisyydessä. Ilmoittaminen tapahtuu usein mobiililaitteiden välityksellä.
Liikenteen sujuvuus- ja vilkkaustiedot ovat määrällisiä tietoja esimerkiksi keskimääräisistä kahden pisteen välillä olevista matka-ajoista tai liikennemääristä. Niistä ei käy ilmi esimerkiksi liikennevälineiden tunnistetietoja.
Sää- ja olosuhdetiedoilla voidaan tarkoittaa esimerkiksi eri tieosuuksilla vallitsevaa liukkautta tai lumisadetta, joka vaikeuttaa liikennettä. Jatkossa myös nämä palvelut muuttunevat yhä tarkemmiksi ja yksityiskohtaisemmiksi, jolloin myös varoitukset voidaan kohdistaa hyvinkin tarkoille tieosuuksille.
Pykälän 2 momentissa ehdotettavat liikenteen järjestelyä koskevat säännökset olisivat uusia. Jo nykyisin tieliikennekeskus voi 1 kohdan mukaisesti sulkea tunnelin väliaikaisesti käytöstä ja antaa tietoa vaihtoehtoisesta reitistä, mutta muilta osin kaikkia vastaavia liikenteenohjauksen tehtäviä ei ole nykytilassa olemassa.
Säännösten avulla pyritään valmistautumaan tilanteeseen, jossa liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun merkitys kasvaa siirryttäessä kohti automaattiliikennettä. On huomattava, että säännökset eivät tarkoita etäohjausta. Sitä liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoaja voi tarjota lisäarvopalveluna palvelua tarvitsevan pyynnöstä. Kysymys on sen sijaan tilapäisistä toimista, jotka ovat tarpeellisia liikenteen turvallisuuden ja sujuvuuden varmistamiseksi. Toimenpiteet tehdään aina viranomaisen antamien reunaehtojen mukaisesti. Tällaiset toimet tapahtuvat jo nykyään pitkälti automaattisesti, mutta jatkossa automaation määrä kasvaa edelleen. Tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoaja on jatkossa luonnollinen toimija tämän tyyppisen toiminnan hoitajaksi, koska sille kertyy tilannetta koskeva tieto eri toimijoilta, ja sillä on myös teknisessä mielessä tarvittavat työkalut järjestelytoimien tekemiseksi digitalisaation ja liikenteen automaation edetessä.
Toimenpiteiden kesto tieliikenteessä ylittää harvoin esitettyä 24 tunnin rajaa, koska kyse on usein esimerkiksi onnettomuuspaikan raivaamisen tapaisista tilanteista. Nykytilassa toimenpiteet edellyttävät esimerkiksi liikennemerkin asettamista, mihin liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajalla ei ole toimivaltaa. Tulevaisuudessa toimenpiteet tapahtuvat tietoliikenneverkkojen välityksellä suoraan ajoneuvoihin.
Automaattisen liikenteen toimintaympäristössä momentin 2 kohdassa edellytetään lähtökohtaisesti, että palveluntarjoaja tunnelia tai tietä sulkiessaan osoittaa samalla vaihtoehtoisen reitin, jotta liikenne sujuisi edelleen jouhevasti. Vain poikkeuksellisissa tilanteissa vaihtoehtoisen reitin antamisessa voi olla viivettä. Tällainen tilanne voisi olla kyseessä esimerkiksi silloin, kun tunneli joudutaan sulkemaan siellä olevan vaaratilanteen, kuten tulipalon johdosta. Momentin kohdassa 7 tarkoitettu reitin osoittaminen vaarallisten aineiden kuljetukselle tai erikoiskuljetukselle tarkoittaa niin ikään poikkeustilannetta. Kuljetuksella saattaa olla viranomaisen osoittama reitti, jota joudutaan muuttamaan siksi, että se on välttämätöntä vaaratilanteiden tai onnettomuuksien estämiseksi ja liikenteen sujuvuuden varmistamiseksi. Myös tällaiselle tilanteelle asetetaan etukäteen reunaehdot Liikenteen turvallisuusviraston määräyksellä.
Ehdotettu 3 momentti kuvastaa sitä, että palveluntarjoajalla ei ole harkintavaltaa liikenteen järjestelyä tehdessään, vaan toimet tapahtuvat aina viranomaisen etukäteen antamien määräysten mukaisesti. Myös jälkikäteinen toimenpiteen määräystenmukaisuuden erityinen tarkastelu on mahdollista. Tilapäiselle toimenpiteelle on 2 momentissa asetettu vuorokauden raja, sen ylittyessä päätöksen toimenpiteen jatkamisesta tekee Liikenteen turvallisuusvirasto. Eri viranomaisilla, kuten turvallisuusviranomaisilla tai tienpitäjänä toimivalla viranomaisella, saattaa olla eri tilanteissa toimivaltaa päättää tien tai tunnelin sulkemisesta. Tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan on tarve varsinkin tietä tai tunnelia Liikenteen turvallisuusviranomaisten määräysten mukaan sulkiessaan tehdä yhteistyötä näiden viranomaisten kanssa. Siksi Liikenteen turvallisuusviraston on syytä määräystä antaessaan huomioida se toimivalta, joka eri viranomaisilla on eri tilanteissa.
3 §.Tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajaan kohdistuvat vaatimukset. Ehdotetun pykälän 1 ja 2 momentti vastaavat liikenteen palveluista annetun lain toisessa vaiheessa säädetyn IV osan 4 luvun 4 §:n 1 ja 2 momenttia. Kyse on palveluntarjoajan luotettavuuteen ja sen arviointiin liittyvistä säännöksistä.
Ehdotetun 3 momentin mukaan tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajalta edellytettäisiin toimintakäsikirjan pitämistä. Muista liikennemuodoista ilmailussa ja raideliikenteessä edellytetään palveluntarjoajalta turvallisuusjohtamisjärjestelmää. Alusliikennepalvelun tarjoajalta puolestaan edellytetään toimintakäsikirjaa. Jälkimmäistä on pidettävä riittävänä myös tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan osalta.
Pykälän 4 momentin mukaan tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan olisi huolehdittava henkilökuntansa ammattitaidosta. Muista liikennemuodoista ilmailussa ja alusliikennepalvelun tarjonnassa edellytetään henkilöstöltä ammattipätevyyden suorittamista ja osoittamista. Rautatieliikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun osalta ammattipätevyyden sääntelemisestä luovuttiin liikenteen palveluista annetun lain toisen vaiheen yhteydessä tehdyssä kelpoisuussääntelyn uudistuksessa. Tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalvelua koskeva sääntely on kokonaan uutta, ja se halutaan ainakin toistaiseksi pitää varsin kevyenä, jotta ei synnytettäisi turhaa hallinnollista taakkaa.
Ehdotetussa 5 momentissa säädettäisiin tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan palveluksessa olevan rikosoikeudellisesta vastuusta.
4 §.Varautuminen poikkeusoloihin ja normaaliolojen häiriötilanteisiin. Varautumisvelvoite käsittäisi kaikissa olosuhteissa tapahtuvan oman toiminnan jatkuvuuden turvaamisen lisäksi osallistumisen yleiseen valmiussuunnitteluun ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan valmisteluun. Tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan tulisi varmistaa, että sen toiminta jatkuisi mahdollisimman häiriöttömästi myös valmiuslaissa (1552/2011) tarkoitetuissa poikkeusoloissa ja häiriötilanteissa. Näitä ovat esimerkiksi poikkeukselliset sää- tai keliolosuhteet, jotka vaikeuttavat merkittävästi tieliikennettä. Säännös vastaa muiden liikennemuotojen ohjaus- ja hallintapalveluiden osalta säädettyä, muun muassa alusliikennepalvelulakiin ehdotettavaa 19 a §:ää.
5 §.Tietoturva. Tietoturvan merkitys korostuu, kun liikennevälineet ja liikenneinfrastruktuuri ovat kasvavasti riippuvaisia viestintäverkojen ja tietojärjestelmien luotettavasta toiminnasta. Myös liikenteen ohjaus ja hallinta tapahtuu jatkossa viestintäverkkojen ja tietojärjestelmien välityksellä. Liikenteen ohjauksella on merkittävä rooli koko liikennejärjestelmän toiminnan ja turvallisuuden takia. Tämän johdosta liikenteen ohjausta on pidettävä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä (EU) 2016/1148 toimenpiteistä yhteisen korkeatasoisen verkko- ja tietojärjestelmien turvallisuuden varmistamiseksi koko unionissa (verkko- ja tietoturvadirektiivi) tarkoitettuna yhteiskunnan toiminnan kannalta keskeisenä palveluna.
Verkko- ja tietoturvadirektiivin kansallisen täytäntöönpanon yhteydessä sisällöltään vastaava säännös ehdotetaan sisällytettäväksi muiden liikennemuotojen osalta lennonvarmistuspalvelun tarjoajaa koskien ilmailulakiin, valtion rataverkon haltijaa ja liikenteenohjauspalvelun tarjoajaa koskien rautatielakiin sekä alusliikennepalvelun tarjoajaa koskien alusliikennepalvelulakiin. Tieliikenteen osalta säännös ehdotetaan annettavaksi tässä yhteydessä.
Pykälän 1 momentin mukaisilla viestintäverkoilla tarkoitettaisiin tietoyhteiskuntakaaren (917/2014) 3 §:n 39 kohdassa tarkoitettuja viestintäverkkoja. Tietojärjestelmät voivat koostua esimerkiksi tietoyhteiskuntakaaren 3 §:n 25 kohdassa tarkoitetuista telepäätelaitteista taikka tiedoista, joita näissä järjestelmissä säilytetään, käsitellään, haetaan tai siirretään. Pykälässä tarkoitettuja viestintäverkkoja ja tietojärjestelmiä olisivat ensisijaisesti yksityiset viestintäverkot ja tietojärjestelmät, joita hallinnoi palveluntarjoajan oma tietotekninen henkilöstö tai joiden tietoturvahallinto on ulkoistettu. Ehdotetun 1 momentin mukainen riskienhallintavelvoite koskisi vain viestintäverkkoja ja tietojärjestelmiä, jotka olisivat liikenneturvallisuuden kannalta merkittäviä. Liikenneturvallisuuden kannalta merkittävinä olisi ainakin pidettävä järjestelmiä, jotka ovat palvelun tarjonnan jatkuvuuden kannalta keskeisiä tai joihin kohdistuvat häiriöt voisivat aiheuttaa riskin tieliikenteen turvallisuudelle.
Riskienhallinnalla tarkoitettaisiin asianmukaisia organisatorisia ja teknisiä toimenpiteitä, joilla varmistettaisiin viestintäverkkojen ja tietojärjestelmien kyky suojautua tietyllä varmuudella toimilta, jotka vaarantavat tallennettujen tai siirrettyjen tai käsiteltyjen tietojen taikka muiden kyseisissä järjestelmissä tarjottujen tai niiden välityksellä saatavilla olevien palvelujen saatavuuden, aitouden, eheyden tai luottamuksellisuuden. Riskienhallinnan tulisi sisältää asianmukaiset toimenpiteet, joilla ehkäistään ja minimoidaan palvelujen tarjoamisessa käytettyjen järjestelmien tietoturvallisuuteen liittyvien häiriöiden vaikutus palvelujen jatkuvuuteen. Riskienhallintaan kuuluvia toimenpiteitä voisivat olla esimerkiksi turvallisuussuunnitelmien laatiminen, testaaminen käytännössä tai auditoiminen, tiedon suojaus- ja salaustuotteiden käyttö sekä tiettyjen tunnettujen tietoturvallisuusstandardien, kuten ISO/IEC 27001:2013 -standardin, noudattaminen. Riskillä tarkoitettaisiin mitä tahansa kohtuullisesti tunnistettavissa olevaa tilannetta tai tapahtumaa, joka saattaa vaikuttaa haitallisesti viestintäverkkojen ja tietojärjestelmien turvallisuuteen. Riskienhallinnan tulisi olla todennettavassa muodossa. Dokumentoinnin tavoite on edistää riskien johdonmukaista hallintaa ja toimijan tietoisia ratkaisuja siitä, miten riskien hallitsemiseen tarvittavat toimet mitoitetaan. Dokumentointi mahdollistaisi myös sen, että viranomainen voi tarvittaessa jälkikäteen arvioida pykälän velvoitteiden noudattamista. Dokumentointi voisi tarkoittaa esimerkiksi kirjallisessa muodossa laadittavien riskiarvioiden, turvallisuusohjeiden tai toimintasuunnitelmien laadintaa taikka todistuksia turvallisuustarkastusten suorittamisesta. Dokumentointi voitaisiin ottaa osaksi muita turvallisuusriskienhallintaa tai varautumista koskevia suunnitelmia
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin velvoitteesta ilmoittaa tietoturvallisuuteen liittyvästä merkittävästä häiriöstä Liikenteen turvallisuusvirastolle. Tietoturvallisuuteen liittyvällä häiriöllä tarkoitettaisiin mitä tahansa tapahtumaa, joka tosiasiassa vaikuttaa haitallisesti kyseessä olevien järjestelmien turvallisuuteen. Määritelmä vastaisi verkko- ja tietoturvadirektiivin mukaista poikkeaman määritelmää. Merkittävänä olisi pidettävä häiriötä, joka voisi aiheuttaa liikenneturvallisuudelle riskin. Poikkeaman merkittävyyden määrittämiseksi olisi otettava huomioon erityisesti niiden käyttäjien lukumäärä, joihin häiriö vaikuttaa, poikkeaman häiriön kesto sekä maantieteellinen levinneisyys. Järjestelmillä tarkoitettaisiin 1 momentissa tarkoitettuja viestintäverkkoja ja tietojärjestelmiä. Tämä verkko- ja tietoturvadirektiiviin perustuva velvollisuus on eri kuin yleisen tietosuoja-asetuksen 33 ja 34 artiklan mukainen velvollisuus ilmoittaa henkilötietojen tietoturvaloukkauksesta.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin Liikenteen turvallisuusviraston oikeudesta velvoittaa palvelun tarjoaja tiedottamaan tapahtumasta tai kuultuaan ilmoitusvelvollista tiedottaa asiasta itse. Liikenteen turvallisuusviraston on ennen tiedottamista varattava palvelun tarjoajalle tilaisuus tulla kuulluksi. Liikenteen turvallisuusviraston tulisi ensisijaisesti pyrkiä antamaan palvelun tarjoajalle mahdollisuus itse tiedottaa asiasta.
Pykälän 4 momentissa ehdotettaisiin velvoitetta Liikenteen turvallisuusvirastolle arvioida, koskeeko 2 momentissa tarkoitettu häiriö muita Euroopan unionin jäsenvaltiota ja ilmoittaa tarvittaessa muille asiaan liittyville jäsenvaltioille. Tarkoituksena olisi varmistaa, että silloin kun häiriöllä on rajat ylittäviä vaikutuksia Euroopan unionissa ja Liikenteen turvallisuusvirasto katsoo, että häiriöstä olisi tarpeen kertoa toiselle jäsenvaltiolle, jäsenvaltiot, joita häiriö koskee, saisivat häiriöstä tiedon.
Ehdotettu 5 momentti liittyy 2 §:n 1 momentissa tarkoitettuun tilannekuvaan. Esimerkiksi alusliikennepalvelun osalta vastaava tallenteiden säilytysaika on 30 vrk. Tieliikenteessä tapahtumia on todella paljon, joten 14 vuorokautta pidempi säilytysaikavelvoite olisi turhan raskas.
6 §.Poikkeamailmoitukset. Tässä laissa tarpeet lähtevät liikenneturvallisuudesta ja liikenteen sujuvuudesta. Silti kyse on toiminnosta, joka tukee monelta osin viranomaisten toimintaa, ja jota vastaavasti viranomaisten toiminta voi tukea. Tämä pykälä koskee yksittäisiä tilanteita. Pykälässä on mainittu myös liikenneturvallisuus, mutta sitä koskevaa tiedonvaihtoa säännellään pääasiassa seuraavassa 2 luvussa. Ehdotetussa pykälässä tarkoituksena on kiinnittää huomiota siihen, että liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan tietoon tullut seikka voi olla olennainen välittää toiselle toimijalle vaaran tai vahingon estämiseksi tai minimoimiseksi. Myös palveluntarjoajan omista, erityisesti liikenteen järjestelyyn liittyvistä toimista voi olla tarpeen erikseen informoida muita toimijoita, joiden tehtäviin toimenpide voi vaikuttaa, kuten 2 momentissa todetaan. Pykälän 3 momentissa annettaisiin Liikenteen turvallisuusvirastolle mahdollisuus antaa tarkempia teknisiä määräyksiä ilmoitusvelvollisuuteen liittyen.
7 §.Tieliikenteen vaaratilanteista ja onnettomuuksista ilmoittaminen. Myös tämä pykälä kuvastaa sitä, että liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan on tarpeen toimia kiinteässä yhteistyössä sellaisten viranomaisten kanssa, joiden toiminta tukee palveluntarjoajan tehtävää liikenneturvallisuuden ja liikenteen sujuvuuden varmistamisessa. Esimerkiksi tieto onnettomuuden tapahtuminen saattaa haitata muuta liikennettä voimakkaastikin, ja siitä voi myös aiheutua lisää vaaratilanteita. Tieto onnettomuuden tapahtumisesta saapunee usein ensimmäisenä hätäkeskukseen, ja on etenkin tulevaisuuden liikenteen ohjauksen kannalta tärkeää, että tieto siirtyy nopeasti myös liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajalle. Tämä saattaa joutua tekemään esimerkiksi 2 §:n 2 momentissa tarkoitettuja liikenteen järjestelyn toimenpiteitä. Vastaavasti voi olla myös tilanteita, että tieto onnettomuudesta saapuukin ensimmäiseksi liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajalle, jolloin on erittäin tärkeää, että tieto siitä menee Hätäkeskuslaitokselle tai muulle pelastusviranomaiselle 6 §:n mukaisesti. Tavoitteena on, että tietojen vaihtaminen tapahtuu automaattisesti tietojärjestelmien avulla, eli manuaalista työtä ei tarvittaisi.
8 §.Tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan avustaminen. Viranomaisilta saatava apu liittyy sanamuodon mukaisesti laissa säädettyjen tehtävien hoitamiseen, eli tieliikenteen osalta 2 §:ssä tarkoitettuihin tehtäviin. Pääsääntöisesti esimerkiksi 2 §:n 2 momentissa tarkoitetut liikenteen järjestelyyn liittyvät tehtävät hoidetaan automaattisesti viestintäverkkojen avulla. Viranomaisilta saatava apu liittyy poikkeuksellisiin tilanteisiin, ja sen tarve ilmennee ainoastaan harvoin. Lainsäädännön avulla on kuitenkin tarpeen mahdollistaa tällaisen avun saaminen, sillä liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan lakisääteisen tehtävän hoitaminen liittyy liikenneturvallisuuden ja liikenteen sujuvuuden varmistamiseen, ja näiden onnistunut hoitaminen vaikuttaa myös apua antavien viranomaisten omien tehtävien hoitamiseen positiivisesti.
Koska virka-apukäsite kattaa vain avun viranomaiselta toiselle, pykälässä käytettäisiin virka-avun sijasta termiä avustaminen. Viranomaisilla pykälässä tarkoitetaan esimerkiksi liikenne-, ympäristö-, ja poliisiviranomaisia sekä pelastuslaitosta. Säännös vastaa alusliikennepalvelulain muutettavaa 24 §:ää.
2 luku: Liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan tiedonhallinta
Tähän lukuun sisältyvä tietosääntely koskee kaikkia liikennemuotoja. Se on uutta sääntelyä, jolla ei ole varsinaista vastinetta voimassa olevissa sektorilaeissa. Kyseisissä laeissa tällä hetkellä oleva tiedonhallintaa koskeva sääntely on varsin pistemäistä.
Ehdotettu sääntely pyrkii mahdollistamaan tulevan kehityksen, jossa liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoaja on merkittävä liikenteeseen liittyvän tiedon solmupiste. Ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoaja hoitaa lakisääteisiä tehtäviä, joilla pyritään varmistamaan liikenneturvallisuus ja liikenteen hyvä sujuminen. Se tarvitsee tehtävänsä tehokkaaksi hoitamiseksi merkittävän määrän tietoa eri toimijoilta. Vastapainoksi sen on myös annettava ulospäin merkittävällä tavalla liikennejärjestelmää kokonaisuudessaan hyödyttävää tietoa. Edelleen sääntelyssä pyritään luomaan eri toimijoille tasapuoliset toiminnan mahdollisuudet, sekä mahdollistamaan uusien liiketoimintamallien ja uusien palveluiden syntyminen, samalla kun salassa pidettävän tiedon sekä henkilötietojen suoja varmistetaan.
Liikenteen ohjaus- ja hallintapalveluiden tehokas tarjoaminen edellyttää ainoastaan hyvin rajoitettua määrää henkilötietojen käsittelyä. Suuri osa tiedoista on jo lähtökohtaisesti sellaisia, että ne eivät sisällä henkilötietoja, kuten väyliin ja niillä vallitseviin olosuhteisiin sekä sääolosuhteisiin liittyvät tiedot. Lisäksi on huomattava, että tehtävä on sen kaltainen, että muistakin tiedoista voidaan poistaa tekijät, jotka liittävät tiedon luonnollisiin henkilöihin ilman, että tiedon käyttökelpoisuus liikenteen ohjaus- ja hallintapalveluiden tarjonnassa kärsii. Esimerkiksi liikennevälineen sijaintitiedossa tarvitaan vain harvoin liikennevälineen yksilöivää tunnusta, vaan liikenteen ohjausta varten riittää tieto siitä, että jokin liikenneväline sijaitsee väylästöllä tietyssä kohtaa, ja se liikkuu tietyllä nopeudella tiettyyn suuntaan. Lisäksi saatetaan tarvita liikennevälineen mitta- ja massatietoja esimerkiksi pysähtymismatkojen arviointiin.
Toistaiseksi esimerkiksi alusten, ilma-alusten ja jollain tarkkuudella myös junien sijaintitietoja on saatavissa julkisista palveluista siten, että yksilöivät tunnukset ovat myös saatavilla. Myös valmistajien ajoneuvoista keräämät tiedot sisältävät usein yksilöiviä tunnuksia, kuten valmistenumeron. On kuitenkin syytä pyrkiä siihen, että mahdollisimman suuri osa tiedoista välitettäisiin ilman yksilöiviä tunnuksia. Esimerkiksi automaattiliikenne tarvitsee väistämättä tietoja lähistöllä olevista tai kohdattavista liikennevälineistä, jotta liikenne voi sujua turvallisesti. Henkilötietojen suojaan kohdistuvia haasteita voitaisiin pyrkiä ainakin vähentämään niin, että välitettäviin tietoihin ei liitettäisi liikennevälineen yksilöiviä tietoja. Tietojen tarve on myös luonteeltaan osittain kertakäyttöistä, kuten kohtaamisessa, jolloin tietojen tallentamista voidaan välttää.
Siltä osin kuin liikenteen ohjaus- ja hallintapalveluiden tarjoajat käsittelevät henkilötietoja, käsittelyä koskeva säännöstö tulee pääosin suoraan EU:n yleisestä tietosuoja-asetuksesta tämän ehdotuksen tullessa voimaan. Kyseisen asetuksen soveltaminen alkaa 25.5.2018. Asetus sisältää varsin paljon direktiivinomaista kansallista liikkumavaraa, etenkin silloin kun on kyse viranomaisten lakiin perustuvasta tietojen käsittelystä.
Nyt käsillä olevan ehdotuksen osalta ei kuitenkaan nähdä tarvetta antaa säännöksiä, jotka merkitsisivät tämän liikkumavaran käyttämistä, paitsi käsittelyperusteen olemassa olon kannalta. Näiltäkin osin kyse on vakioluonteisista tietojen luovutus- ja saamisoikeuksista viranomaisten ja erikseen määriteltyjen toimijoiden välillä. Kyseessä olisi lähtökohtaisesti luovutukset erillisten rekisterinpitäjien välillä eikä ehdotetun sääntelyn tarkoitus ole perustaa rekisterinpitäjä-käsittelijä-suhdetta. Nämä tiedot eivät lähtökohtaisesti sisällä henkilötietoa. Viranomaisten käsittelyn perusteena olisi tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e alakohta, kun kyse on yleisesti niille kuuluvien viranomaistehtävien hoitamisesta. Tämän lisäksi henkilötietojen käsittelyä tehtäisiin ehdotetun lain asettamien velvoitteiden täyttämiseksi Käsittelyperusteena olisi rekisterinpitäjän lakisääteinen velvoitteen noudattaminen (yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohta). Käsittelyn tarkoitus on liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan osalta kyseisen palvelun tuottaminen. Palveluun sisältyvät tehtävät on määritelty tieliikenteen osalta ehdotetun lain II A osan 1 luvussa ja muiden liikennemuotojen osalta sääntely on erityislaeissa. Tiedot saavan viranomaisen tehtävistä säädetään sitä koskevassa lainsäädännössä. Niin viranomaistehtävien toteuttaminen kuin liikenteen sujuvuuden varmistaminen, mitä yhteiskunnan normaali toiminta tarvitsee, ovat kiistatta yleisen edun mukaisia tavoitteita. Oikeasuhtaisuus turvataan rajaamalla tiedot välttämättömiin tietoihin sekä asettamalla mahdollisuus rajoittaa tietojen luovuttamista eteenpäin. Muutoin ehdotetussa 2 luvussa tarkoitettu tietojen käsittely ja sen asianmukaisuuden varmistaminen, siltä osin kuin on kyse henkilötietojen käsittelystä, perustuu EU:n tietosuoja-asetuksen ja kansallisen yleislain säännöksiin. Kansallista yleislakia valmistellaan parhaillaan oikeusministeriössä.
1 §.Tiedonsaantioikeudet viranomaisilta. Pykälässä säädettäisiin viranomaisten oikeudesta luovuttaa liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajalle tietoja salassapitosäännösten estämättä. Ilmaliikenteessä liikenteen ohjaus- ja hallintapalveluiden tarjoajat nimeää valtioneuvosto, ja alusliikennepalvelun osalta päätöksentekijänä toimisi alusliikennepalvelulakiin (623/2005) sisällytettävän ehdotuksen mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto. Rautatie- ja tieliikenteessä Liikenneviraston tilaamasta palvelusta olisi sopimus. Vaikka tietoja säännöksen nojalla luovutettaisiin myös julkisille tai yksityisille palveluntarjoajille, on tietojen saajien piiri kuitenkin rajoitettu ja hyvin tiedossa oleva. On myös huomattava, että säännöksen mukaan tietojen luovuttamiseen on oikeus, joten kuten tavallisestikin, päätöksen tiedon luovuttamisesta tekee aina luovuttava viranomainen. Liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan tehtävät liittyvät liikenneturvallisuuden ja liikenteen sujuvuuden varmistamiseen. Sellaisesta mahdollisesta tietojen luovuttamisesta, joka liittyy esimerkiksi maanpuolustuksellisiin tavoitteisiin tai aluevalvontaan, säädetään muualla laissa, kuten esimerkiksi alusliikennepalvelulaissa. Säännös koskee erityisesti salassa pidettävän tiedon luovuttamista, ja on erityislaki suhteessa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin. Säännös olisi luonteeltaan täydentävä, sillä eri liikennemuotoja koskevissa laeissa on saatettu säännellä pistemäisistä tiedonsaantioikeuksista.
Ehdotetussa 1 momentissa ei rajata tarkemmin luovutettavia tietoja, vaan kyse on välttämättömyysedellytyksestä. Sen perusteella liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajalle voidaan luovuttaa esimerkiksi tilannekuvan muodostamiseen tarvittavia tietoja, mukaan lukien tietoja viranomaisten liikennevälineiden sijainnista. Sen sijaan tietojen eteenpäin luovuttaminen on rajoitettu siten, että luovuttava viranomainen voi aina kieltää antamansa tiedon edelleen luovuttamisen. On kuitenkin huomattava, että tietoa voidaan myös käyttää tavalla, joka edistää liikenteen turvallisuuden ja sujuvuuden varmistamista, mutta ei paljasta luovutettua tietoa. Tällöin esimerkiksi lisäarvopalveluna tarjottava etäohjaus voi hyödyntää esimerkiksi tietoa viranomaisen liikennevälineen sijainnista ohjaamalla etäohjauksessa olevan liikennevälineen väistämään turvallisesti. Tieto voidaan myös joissakin tilanteissa yhdistää muuhun tietomassaan niin, että siitä on mahdotonta erottaa yksittäistä tietoa. Tällöin on kuitenkin kyse tiedon luovuttamisesta, ja siitä on erikseen sovittava.
Säännöksen merkitys saattaa vaihdella etenkin lyhyellä aikavälillä eri liikennemuotojen välillä. Meri-, ilma- ja rautatieliikenteessä esimerkiksi liikennevälineiden sijaintitiedot ovat jo nykyään saatavilla, ja niitä käytetään myös liikenteenohjauksen tarpeisiin. Sen sijaan tieliikenteessä tieto esimerkiksi viranomaisen ajoneuvon sijainnista ei tällä hetkellä useinkaan ole välttämätön liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan tehtävien hoitamista varten. Sen sijaan mentäessä kohti automaattiliikennettä tämä tieto muodostuu todennäköisesti välttämättömäksi. Eri asia on kuitenkin se, että tähän tietoon ei aina ole tarvetta yhdistää tunnistetietoja, jotka identifioivat ajoneuvon. Säännös on pyritty muotoilemaan tavalla, joka mahdollistaa erilaisten tilanteiden huomioimisen ja mahdollistaa myös tulevavan kehityksen.
Säännöksen nojalla tietoja luovuttavat myös väyläverkkoja hallinnoivat valtion ja kuntien viranomaiset. Tietoja tarvitaan muun muassa väylien kunnossapito- ja rakennustyömaista.
Ehdotetussa 2 momentissa säädettäisiin tietojen luovutustavasta. Liikenteen palveluista annetun lain toista vaihetta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 145/2017 vp) on luovuttu aikaisemmin käytetyn teknisen käyttöyhteyden määritelmästä. Tämä johtuu siitä, että aikojen kuluessa teknisellä käyttöyhteydellä on voitu tarkoittaa hyvin erilaisia asioita, eikä niiden avulla ole pystytty rakentamaan yhteentoimivuutta viranomaisten tai viranomaisten ja lakisääteistä tehtävää hoitavien välille. Liikennejärjestelmässä pyritään rakentamaan hajautettu yhteentoimiva tietoinfrastruktuuri, jossa yhteentoimivuus mahdollistetaan ohjelmointirajapintojen (API) avulla. Rajapinta voi olla avoin tai suljettu, mutta avoinkaan rajapinta ei tarkoita sitä, että tiedon tarvitsisi olla avoimesti kaikkien saatavilla.
Säännöksessä viranomaisen edellytetään luovuttavan tiedot sinänsä maksutta. Koska suurin osa tiedonvaihdosta tulee tapahtumaan automaattisesti, ei tietojen käsittelyn rajapinnan rakentamisen jälkeen pitäisi aiheuttaa suuria kustannuksia.
Ehdotetussa 3 momentissa todettaisiin, että palveluntarjoajalla olisi oikeus käyttää toisen liikennemuodon tarpeisiin saamaansa tietoa myös toisen liikennemuodon liikenteen ohjauksessa ja hallinnassa. Vaikka palveluiden tarjonnasta säädetään liikennemuotokohtaisesti, on mahdollista, että sama toimija tarjoaa liikenteen ohjaus- ja hallintapalveluita useassa eri liikennemuodossa. Tällöin ei ole syytä estää sitä, että palveluntarjoaja voisi käyttää esimerkiksi lennonvarmistusta varten saamaansa tietoa tilanteessa, jossa olisi tarpeen esimerkiksi tehdä tieliikenteen järjestelyä 2 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Kyse voisi olla esimerkiksi tiellä olevalle hätälaskupaikalle laskeutuvasta ilma-aluksesta.
2 §.Muu tiedonsaantioikeus. Ehdotetussa 1 momentissa säädettäisiin liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan oikeudesta saada tietoja yksityisiltä toimijoilta. Säännös koskee tietoja, joita toimijalla muutoinkin on, eli sen johdosta ei tarvitse uutta tietoa tuottaa. Esimerkiksi liikennevälineiden sijaintia koskevia tietoja on annettava vain, jos sitä on olemassa. Pykälän 1 momentin johdantolause rajaa tiedot, joita toimijoiden tarvitsee toimittaa.
Liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajalla on oikeus saada väylien kunnossapitoa sekä rakennustyömaita koskevia tietoja myös väylänpitäjinä toimivilta viranomaisilta. Kuitenkin esimerkiksi kunnostustyön vaikutukset liikenteen sujuvuuteen voivat vaihdella päiväkohtaisesti. Siksi olisi tärkeää, että tällainen tieto tulisi nykyistä tehokkaammin liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajalle esimerkiksi vaihtoehtoisten reittien käytön lisäämiseksi.
Automaation lisääntyessä ja liikennevälineiden keskinäisen sekä liikennevälineiden ja liikenneinfrastruktuurin välisen viestinnän lisääntyessä myös viestintäverkkojen häiriöihin liittyvien tietojen olisi saavutettava liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajat tehokkaasti. Tästä syystä viestintäverkon ylläpitäjille säädettäisiin velvollisuus luovuttaa ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajalle tietoja viestintäverkon häiriöistä, jos ne olisivat välttämättömiä liikenteen tilannekuvan muodostamiseksi tai jos ne muuten liittyisivät liikenteen turvallisuuteen ja sujuvuuteen. Tällaista tietoa voisi olla esimerkiksi tieto häiriön laajuudesta tai kestosta sekä arvio häiriön vaikutuksesta liikenteen turvallisuuteen tai sujuvuuteen. Viestintäverkko on määritelty tietoyhteiskuntakaaren 3 §:n 1 momentin 39 kohdassa. Viestintäverkon ylläpitäjällä tarkoitetaan tietoyhteiskuntakaaren 3 §:n 1 momentin 27 kohdassa tarkoitettua teleyritystä tai muuta toimijaa, joka ylläpitää liikenneinfrastruktuuriin liittyvää viestintäverkkoa.
Ilma-alusten ja alusten sijaintitiedot ovat julkisesti saatavilla jo nykyään. Junien sijaintitiedot eivät ole, mutta tällaisen tiedon tarve esimerkiksi tasoristeysonnettomuuksien estämiseksi olisi ilmeinen.
Muu toimija voi olla esimerkiksi rakennustyömaalla käytetyn nostokurjen operaattori. Tieto tilapäisistä korkeista esteistä saattaa olla tarpeen esimerkiksi miehittämättömien ilma-alusten liikenteen ja sen ohjaamisen lisääntyessä.
Ehdotetun 2 momentin mukaan tiedot voisivat sisältää sellaisiakin tietoja, joita luovuttava taho pitää liikesalaisina, jos se olisi välttämätöntä liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan lakisääteisten tehtävien hoitamisen kannalta. Tietoja luovuttava toimija voi myös olla julkinen toimija tai suorittaa julkista hallintotehtävää, jolloin tietojen luovuttamista saattavat koskea viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain salassapitoa koskevat säännökset. Tämä ei kuitenkaan säännöksen mukaan estäisi tiedon luovuttamista. On huomattava, että mitä tahansa yrityksen tietoa ei tarvitse luovuttaa, vaan kyse on edelleen 1 momentissa rajatuista tiedoista. Näihin liittynee vain rajallisesti liike- tai ammattisalaisiksi katsottavaa tietoa, ja pääsääntöisesti luovutettavasta tiedosta voitaneen kuitenkin poistaa salassa pidettävistä elementit. Mikäli luovuttava taho katsoo, että tiedoissa on salassa pidettäviä elementtejä, on tiedon edelleen luovuttamista voimakkaasti rajoitettu.
Ehdotetussa 3 momentissa pyritään jälleen edistämään liikenteen hajautetun tiedonjakoinfrastruktuurin syntymistä. Myös yksityisten toimijoiden välillä pyritään siirtymään pääsääntöisesti rajapintojen kautta tapahtuvaan tietojen vaihtoon. Momentin jälkimmäinen virke vastaa liikenteen palveluista annetun lain ensimmäisessä vaiheessa säädettyä III osan 2 luvun 4 §:n 1 momenttia, ja sillä tarkoitetaan tässä samoja asioita. Rajapinnan käyttöön voi siis liittyä myös maksuja, eli pykälä ei edellytä tietojen toimittamisen maksuttomuutta. Kysymys on pääsääntöisesti yksityisten yritysten tai yhteisöjen välisestä suhteesta, ja terveen liiketoiminnan syntyminen edellyttää yleensä sitä, että hyödykkeen luovuttamisella on hinta. Maksujen on kuitenkin säännöksen mukaan oltava muun muassa kohtuullisia.
Ehdotettu 4 momentti vastaa edellä olevaa 1 §:n 3 momenttia.
3 §.Tietojen luovuttaminen avoimen rajapinnan kautta. Ehdotetussa 1 momentissa kyse on reaaliaikaisesta tiedosta, joka annetaan koneluettavassa muodossa avoimen rajapinnan kautta. Tämä on tietoa, joka hyödyttää merkittävällä tavalla koko liikennejärjestelmää. Pääosa tästä tiedosta julkaistaan jo nykyään avoimena datana Liikenneviraston toimesta. Esimerkiksi tieliikenteessä mittaustietoina julkaistaan LAM-tietoja. Osa tiedoista ei kuitenkaan ole vielä reaaliaikaista, ja tiedon laatua saattaa olla muutoinkin tarve kehittää.
Lisäksi tietojen laatu ja määrä saattavat vaihdella eri liikennemuotojen välillä. Esimerkiksi alusten ja ilma-alusten sijainti on jo nykyään avoimesti saatavilla tavalla, josta käyvät ilmi myös niiden tunnistetiedot. Myös junien sijaintitietoja on jollakin tarkkuudella saatavissa. Tieliikenteestä sijaintitietoa ei lainkaan ole. Jatkossa sijaintitietoja voitaisiin hyödyntää enemmän mutta sellaisessa muodossa, että liikennevälineen yksilöivä tunnus ei välttämättä olisi julkista tietoa. Säännöksen nojalla ei saa myöskään ilmaista viranomaisten salassa pidettävää tietoa, ellei tiedon luovuttanut viranomainen anna lupaa, kuten edellä 1 §:ssä säädetään.
Myös ehdotetussa 3 momentissa tarkoitetut tiedot ovat nykyäänkin pääsääntöisesti avointa dataa, ja julkaisijana on toiminut Liikennevirasto. Esimerkiksi 1 kohdassa tarkoitetut sujuvuus- ja matka-aikatietojen historiatiedot julkaistaan tieliikenteen osalta edelliseltä päivältä sekä keskimääräiset tiedot 12 edeltävältä viikolta.
Ehdotetussa 4 momentissa säädettäisiin maksuista. Avattava tieto on avoimen datan periaatteiden mukaisesti lähtökohtaisesti raakadataa. Tiedon avaaminen avoimesta rajapinnasta vapaasti hyödynnettäväksi merkitsee sitä, että kolmas osapuoli voi hyödyntää tietoa rakentaessaan kehittyneitä tietopalveluita tai muita palveluita. Rajapinnan käyttöön voi kuitenkin yhtenä ehtona liittyä myös maksuja, mutta niiden on oltava kohtuullisia. Tiedot on kuitenkin avattava maksutta, siltä osin kuin tästä on sovittu Liikenneviraston kanssa tehtävässä sopimuksessa. Viranomaisilta ja etenkin liikenteen viranomaisilta saatavat tiedot ovat merkittävä tietojen lähde, ja siltä osin kuin on kyse yhteiskunnan kustantaman tiedon saamisesta, on myös sen avaamisen syytä tapahtua maksutta. Mikään ei luonnollisestikaan estä sitä, että myös tiedon avannut liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoaja käyttää 1ja 3 momentissa tarkoitettua tietoa kehittyneiden tietopalveluiden tarjoamiseksi. Liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoaja saattaa joutua jalostamaan dataa, jotta se saa tuotettua esimerkiksi 1 momentissa tarkoitetut tiedot tai tehtyä tilastoja. Jos palveluntarjoaja jalostaa tietoa, se voi ottaa siitä maksun liiketaloudellisin perustein.
4 §.Tietojen luovuttaminen viranomaisille ja muille julkista tehtävää hoitaville. Ehdotettu 1 momentti vastaa säädöstekniikaltaan liikenteen palveluista annetun lain ensimmäisessä ja toisessa vaiheessa noudatettua yksinkertaista sääntelytapaa. Liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan on luovutettava tietoa viranomaisille riippumatta siitä, onko kyseessä liike- tai ammattisalaisuuden piiriin kuuluva tieto. Tiedot on luovutettava maksutta.
5 §.Liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelujen yhteentoimivuus. Kuten aikaisemmin on todettu, liikenteen ohjaus- ja hallintapalveluiden tarjontaa säädellään eri laeissa siten, että palveluntarjoajia on rajallinen määrä, ja ne ovat hyvin tiedossa. Palveluntarjoajia voi kuitenkin olla useita, ja myös niiden osalta kyse on palvelumarkkinan synnyttämisestä ja sen toimivuuden varmistamisesta. Liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tehtävänä on liikenteen turvallisuuden ja sujuvuuden varmistaminen, mikä edellyttää sitä, että tietokatveita ei saa syntyä myöskään ohjaus- ja hallintapalveluita tarjoavien välille. Toimijoiden kannalta on niin ikään tärkeää, että niiden ei tarvitse toimittaa samaa tietoa useaan kertaan, vaan järjestelmässä on voitava luottaa tietojen tarvittavaan liikkumiseen. Säännöksen avulla edistetään myös toimijoiden välisiä kilpailumahdollisuuksia.
On kuitenkin huomattava, että viranomainen voi halutessaan rajoittaa jonkin tiedon saamisen vain yhden tai muutaman palveluntarjoajan piiriin.
Ehdotettu 2 momentti vastaa liikenteen palveluista annetun lain ensimmäisessä vaiheessa säädettyä III osan 2 luvun 5 §:n säännöstä, joka koskee palveluiden ja rajapintoja yhdistävien palveluiden yhteentoimivuutta.
6 §.Tietojen käyttäminen lisäarvopalveluita tarjottaessa. Lisäarvopalveluissa voi olla kyse esimerkiksi etäohjauksesta tai optimaaliselle reitille opastavasta palvelusta tai vaikkapa palvelusta, joka kertoo, että liikenneruuhkan tai muun esteen johdosta olisi hyvä hetki pitää tauko. Tietoa saa toisin sanoen hyödyntää palvelua tarjottaessa, mutta sen tarjoamisen yhteydessä ei saa luovuttaa tietoa eteenpäin muutoin kuin edellä tässä luvussa on säädetty. Sama tieto on lähtökohtaisesti 5 §:n nojalla kaikkien liikenteen ohjaus- ja hallintapalveluita tarjoavien käytössä, joten vaara määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä on pyritty minimoimaan. Säännöksessä kuitenkin todettaisiin myös, että liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoaja ei saa käyttää liikesalaista tietoa esimerkiksi kilpaillakseen tiedon luovuttaneen toimijan kanssa.
Kuten muutenkin tässä luvussa tarkoitetussa tietojen käsittelyssä, käsiteltävät tiedot eivät lähtökohtaisesti sisällä henkilötietoja. Jos tässä pykälässä tarkoitettuun käsittelyyn sisältyy henkilötietoja, liikenteen ohjaus- ja hallintapalveluntarjoajan on arvioitava, onko henkilötietojen käsittely mahdollista yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 4 kohdan nojalla.
1.7
Laki luotsauslain muuttamisesta
2 §.Määritelmät. Pykälän 1 momentin 6 kohdassa muutettaisiin VTS-viranomainen alusliikennepalvelun tarjoajaksi. Alusliikennepalvelun tarjoajalla tarkoitettaisiin alusliikennepalvelulain (623/2005) 2 §:n 4 kohdassa tarkoitettua VTS-palveluntarjoajaa.
4 d §.Toimintakäsikirja. Pykälän 1 momentin 3 kohdassa VTS-viranomainen muutettaisiin alusliikennepalvelun tarjoajaksi.
18 §.Valvonta. Pykälän 3, 4 ja 5 momentissa VTS-viranomainen muutettaisiin alusliikennepalvelun tarjoajaksi.
1.8
Laki merenkulun ympäristösuojelulain muuttamisesta
1 luku. Yleiset säännökset
2 §.Määritelmät. Pykälän 1 momentin 47 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että VTS-viranomainen muutettaisiin alusliikennepalvelun tarjoajaksi ja sillä määriteltäisiin tarkoitettavan alusliikennepalvelulaissa (623/2005) tarkoitettua VTS-palveluntarjoajaa, joka ylläpitää alusliikennepalvelua. Kohtaa muutettaisiin siten, että se vastaa alusliikennepalvelulain (623/2005) 2 §:n 5 kohtaa.
2 a luku. Öljylastin siirto aluksesta toiseen
1 §.STS-siirtojen suorittamiselle osoitetut alueet. Pykälän 2 momentissa VTS-viranomainen muutettaisiin alusliikennepalvelun tarjoajaksi.
3 §.Ennakkoilmoitusvelvollisuus STS-siirrosta. Pykälän 1 ja 4 momenteissa VTS-viranomainen muutettaisiin alusliikennepalvelun tarjoajaksi.
11 luku. Aluksen päällikön velvollisuudet vaaratilanteessa
1 §.Öljyvahingosta tai sen vaarasta ilmoittaminen ja välittömiin torjuntatoimiin ryhtyminen. Pykälän 1 ja 2 momentissa VTS-viranomainen muutettaisiin alusliikennepalvelun tarjoajaksi.
2 §.Muun haitallisen aineen päästöstä tai sen vaarasta ilmoittaminen ja välittömiin torjuntatoimiin ryhtyminen. Pykälän 1 ja 2 momentissa VTS-viranomainen muutettaisiin alusliikennepalvelun tarjoajaksi.
1.9
Laki meripelastuslain muuttamisesta
4 §.Muut meripelastukseen osallistuvat viranomaiset ja toimijat. Pykälän 2 momentin 4 kohdassa säädettäisiin, että Liikenneviraston, joka vastaa alusliikennepalvelulaissa (623/2005) tarkoitetun alusliikennepalvelun järjestämisestä, tulisi toimittaa Rajavartiolaitokselle ajantasaista meritilannekuvaa alusliikenteestä ja toimeenpanna Rajavartiolaitoksen tekemiä alusliikennettä koskevia päätöksiä alusliikennepalvelun tarjoajan avustamana sekä osallistua etsintä- ja pelastustoimintaan tarjoamalla käytettäväksi sille kuuluvaa henkilöstöä ja kalustoa. Alusliikennepalvelulaissa tarkoitettua alusliikennepalvelua ylläpitäisi tulevaisuudessa Liikenneviraston sijaan alusliikennepalvelun tarjoaja. Käytännössä tilannekuvan tuottamisesta ja Rajavartiolaitoksen tekemien päätösten toteuttamisesta vastaisi alusliikennepalvelun tarjoaja. Liikenneviraston tulisi kuitenkin valvoa, että alusliikennepalvelun tarjoaja tuottaisi ajantasaista meritilannekuvaa alusliikenteestä Rajavartiolaitokselle ja, että alusliikennepalvelun tarjoaja toimeenpanisi Rajavartiolaitoksen tekemät alusliikennettä koskevat päätökset. Alusliikennepalvelun tarjoajan velvollisuuksista säädettäisiin tarkemmin pykälän 3 momentissa.
Liikenneviraston liikenteenohjaustoimintojen yhtiöittämisen johdosta olisi tarpeen säätää lain tasolla tarkemmin alusliikennepalvelun tarjoajan velvollisuuksista meripelastustoimessa. Pykälän 3 momentissa velvoitettaisiin alusliikennepalvelulaissa tarkoitettu alusliikennepalvelun tarjoaja osallistumaan korvauksetta meripelastustoimen yhteistyön kehittämiseen, meripelastustoimen valmiuden ylläpitoon sekä etsintä- ja pelastustoimintaan siltä osin kuin sillä on tarkoituksenmukaista toimialaansa liittyvää asiantuntemusta, henkilöstöä ja kalustoa. Valmiuden ylläpidolla tarkoitettaisiin sekä valmiussuunnittelua että harjoitustoimintaa. Lisäksi sanamuotoa täsmennettäisiin siten, että yhteistoiminnan sisällöstä voitaisiin sopia tarkemmin ja sopiminen ei näin ollen olisi edellytys velvollisuudelle osallistua tehtäviin.
11 a §.Etsintä- ja pelastusalueen eristäminen. Pykälän 2 momentissa VTS-viranomainen muutettaisiin alusliikennepalvelun tarjoajaksi. Pykälän 2 momentin mukaan alusliikennepalvelulaissa tarkoitetulla VTS-alueella meripelastusjohtajan tekemän päätöksen etsintä- ja pelastusalueen eristämisestä toimeenpanisi alusliikennepalvelun tarjoaja. Asiaa koskeva säännös on myös alusliikennepalvelulain 17 §:ssä. Päätöstä toimeenpannessaan alusliikennepalvelun tarjoaja toimisi meripelastusjohtajan antamien ohjeiden ja käskyjen mukaisesti.
Pykälän 3 momentissa ilmailulaitos muutettaisiin ilmaliikennepalvelun tarjoajaksi.
14 §.Oikeus tietojen saamiseen viranomaisilta sekä alus- ja ilmaliikennepalvelujen tarjoajalta. Pykälän 1 momentissa Ilmailulaitos muutettaisiin ilmaliikennepalvelun tarjoajaksi. Momenttiin ehdotetaan lisättäväksi, että Rajavartiolaitoksella olisi oikeus saada momentissa säädetyt tiedot myös alusliikennepalvelun tarjoajalta sekä oikeus luovuttaa tietoja alusliikennepalvelun tarjoajalle. Vastaava muutos ehdotetaan tehtäväksi myös pykälän otsikkoon.
Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan lisättävän uusi 13 kohta, jossa säädettäisiin, että Rajavartiolaitoksella olisi oikeus saada tietoja Liikennevirastolta koskien ajantasaista meritilannekuvaa alusliikenteestä.
Pykälän 2 momentin 8 kohdassa Liikennevirasto muutettaisiin alusliikennepalvelun tarjoajaksi. Lisäksi pykälään ehdotetaan lisättävän, että Rajavartiolaitoksella olisi oikeus saada ilmaliikennepalvelun tarjoajalta ilma-alusliikennettä koskevia tietoja.
Lisäksi pykälän 2 momentin 1 kohdassa ajoneuvo- ja ajokorttirekisteri, 2 momentin 3 kohdassa ilma-alusrekisteri, 2 momentin 6 kohdassa vesikulkuneuvorekisteri ja 2 momentin 7 kohdassa Liikenteenturvallisuusviraston ylläpitämä alusrekisteri muutettaisiin liikenneasioiden rekisteriksi.
24 §.Merenkulun turvallisuusradioviestinnän vastuuviranomaiset. Pykälään ehdotetaan lisättävän, että Liikennevirasto järjestää merenkulun turvallisuuteen liittyvien varoitussanomien ja tiedotteiden sekä Saimaan alueen hätäradioliikenteen operatiivisen ylläpidon itse tai hankkii sen alusliikennepalvelulaissa tarkoitetulta alusliikennepalvelun tarjoajalta.
Voimassa olevan pykälän mukaan Rajavartiolaitos vastaa meripelastuksen vaaratilanteiden radioviestinnästä ja siihen liittyvän valmiuden ylläpitämisestä. Vaaratilanteiden radioviestintään kuuluu hätäkanavien kuuntelu ja radioliikenteen seuranta, hätäkutsuihin vastaaminen, etsintä- ja pelastusyksiköiden hälyttäminen sekä etsintä- ja pelastusoperaatioiden aikaisen radioliikenteen johtaminen. Meripelastuksen vaaratilanteiden radioviestintä hoidetaan yleisten radioliikenneohjeiden ja merenkulun maailmanlaajuisen merihätä- ja turvallisuusjärjestelmän (Global Maritime Distress and Safety System, GMDSS) määräysten mukaisena hätä- ja pikaliikenteenä VHF- tai MF-hätä- ja turvallisuuskutsutaajuuksilla.
Liikennevirasto vastaisi pykälän mukaan muusta merenkulun turvallisuusradioviestinnästä, johon kuuluvat erityisesti merenkulun turvallisuustiedotteiden välittäminen ja varoitussanomaliikenne. Liikennevirasto voisi kuitenkin hankkia kyseisen turvallisuusradioviestinnän alusliikennepalvelulaissa tarkoitetulta alusliikennepalvelun tarjoajalta. Alusliikennepalvelun tarjoajalla olisi käytössään ajantasainen tieto meriliikenteestä ja mahdollisista vaaratilanteista, minkä vuoksi Liikennevirastolla olisi tarkoituksenmukaista olla mahdollisuus antaa merenkulun turvallisuuteen liittyvien varoitussanomien ja tiedotteiden sekä Saimaan alueen hätäradioliikenteen operatiivinen ylläpito alusliikennepalvelun tarjoajalle.
Käytännössä tehtävät jaettaisiin edelleen siten, että radioliikenteen seuranta ja vaaratilanteiden edellyttämät toimenpiteet hoidetaan ensisijaisesti meripelastuskeskuksessa ja -lohkokeskuksissa. Liikenneviraston tai alusliikennepalvelun tarjoajan ylläpitämä Turku Radio huolehtii merenkulun muusta turvallisuusradioviestinnästä ja varmentaa toimenpiteet hätäliikenteen osalta. Sekä vaaratilanteiden radioviestinnässä että muussa merenkulun turvallisuusradioviestinnässä käytetään hyväksi valtakunnallista rannikkoradioverkkoa. Pykälä vastaisi Rajavartiolaitoksen ja Liikenneviraston yhteisesti sopimaa nykyistä tehtävänjakoa merenkulun turvallisuusradioviestinnässä.
Liikennevirastolle säädettäisiin vastuu Saimaan alueen hätäradioliikenteen hoitamisesta. Saimaan alue on ainoa Suomen järvistä, jonne suuntautuu kansainvälistä kauppamerenkulkua, minkä vuoksi on tarkoituksenmukaista tuottaa alueelle kansainvälisten normien mukaista turvallisuusradiopalvelua. Tehtävä olisi mahdollista tuottaa Saimaan alusliikennepalvelun kautta ilman ylimääräisiä kustannuksia tai uusia päivystysjärjestelyjä, koska alusliikennepalvelulla on tehtävän hoitamiseen tarvittava radiojärjestelmä ja riittävä tilannekuva Saimaan alueelta.
Alusliikennepalvelun tarjoaja välittäisi saamansa hätäilmoitukset välittömästi asianomaiselle viranomaiselle, mutta vastaisi onnettomuusalueen VHF-radioliikenteestä koko pelastustapahtuman ajan. Liikennevirasto vastaisi Saiman alueen hätäradioliikenteestä ainoastaan Saimaan kanavan liikennekaudella Saimaan syväväylän liikenteen osalta. Muuna aikana Saimaan alusliikennepalvelun VTS-keskus on kiinni eikä siellä ole päivystystä.
1.10
Laki pelastuslain muuttamisesta
89 a §. Öljy- ja aluskemikaalivahinkojen pelastustoimintaa johtavan viranomaisen tiedonsaantioikeus. Pykälän 2 momentin 6 kohdassa Liikennevirasto muutettaisiin alusliikennepalvelun tarjoajaksi.
1.11
Laki rautatielain muuttamisesta
19 a §. Rataverkon haltijan mahdollisuus ulkoistaa tehtäviään.Pykälä perustuisi rautatiemarkkinadirektiivin muutosdirektiivin (EU) 2016/2370 7 c artiklaan. Pykälässä säädettäisiin rataverkon haltijan oikeudesta hankkia tehtäviensä hoitamisen edellyttämiä tehtäviä ja tehtäväkokonaisuuksia ulkopuolisilta palveluntarjoajilta. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2012/34/EU) yhtenäisestä rautatiealueesta eli rautatiemarkkinadirektiivi ja edelleen EU:n neljänteen rautatiepakettiin sisältynyt rautatiemarkkinadirektiivin muutosdirektiivi antavat rataverkon haltijalle mahdollisuuden hankkia rataverkon haltijan vastuulle kuuluvia tehtäviä ulkopuoliselta tahoilta. Nämä tehtävät voivat olla esimerkiksi rataverkon suunnitteluun, kehittämiseen tai kunnossapitoon, liikenteenohjaukseen tai ratakapasiteetin jakamiseen liittyviä tehtäviä. Jo nykyisellään Liikennevirasto toteuttaa kaikki liikenneväylähankkeet niin, että se kilpailuttaa ne ulkopuolisilla urakoitsijoilla ja väylähankkeiden käytännön toteutuksesta vastaavat alihankkijat. Voimassa olevaa rautatielakia koskevan hallituksen esityksen (HE 262/2010 vp) turvallisuuslupaa koskevan 16 §:n perusteluissa on todettu, että rataverkon haltija voisi käyttää rataverkon hallinnointiin liittyvissä toimenpiteissä alihankkijoita, mutta rataverkon haltijan vastuuta ei voisi siirtää alihankkijoille. Samoin liikenteenohjauksen palvelujen hankkimisesta ulkopuoliselta taholta säädetään lain 36 §:ssä ja näitä palveluja tarjoaa sopimuksen perusteella nykyisin Finrail Oy. Nyt ehdotettu yleinen säännös tehtävien ulkoistamisesta lähinnä selkiyttää sitä käytäntöä, jota on jo voimassa olevan sääntelyn puitteissa toteutettu.
Pykälän 1 momentin mukaan rataverkon haltijan puolesta tehtäviä hoitava taho ei voisi olla rautatieyritys tai yritys, jonka määräysvallassa on rautatieyritys. Tämä edellä mainittu direktiivien mukainen rajoitus turvaa rataverkon haltijan riippumattomuutta rautatieyrityksistä ja siten varmistaa sen, että kaikilla rautatieyrityksillä on yhtäläiset edellytykset harjoittaa rautatieliikennettä rataverkolla.
Pykälän 2 momentin mukaan rataverkon haltijan on tehtäviä ulkoistaessaan myös huolehdittava siitä, että ulkoistamisesta ei synny eturistiriitoja ja että kaupallisesti arkaluonteisten tietojen luottamuksellisuus taataan.
Pykälän 3 momentin mukaan rataverkon haltija kuitenkin aina kantaisi vastuun kaikista toiminnoista, jotka kuuluvat rataverkon haltijan vastuulle. Tämä tarkoittaa sitä, että vaikka toimintojen ulkoistaminen palvelujen tuottajille on sallittua, rataverkon haltija ei voisi missään tilanteessa ulkoistaa rataverkon haltijuuteen liittyviä vastuitaan. Rataverkon haltija vastaisi siten esimerkiksi ratakapasiteetin jakamisesta, vaikka tehtävän toteuttamisessa käytettäisiin ulkoistettuja resursseja.
Liikenteenohjauspalveluja tarjoavan yhtiön palveluksessa olevaan henkilön rikosoikeudellista virkavastuusta säädettäisiin edelleen lain 36 §:ssä.
1.12
Laki turvallisuustutkintalain muuttamisesta
16 §.Ilmoitusvelvollisuus. Pykälään ehdotetaan lisättävän uusi 7 kohta, jonka mukaan pykälässä säädetty ilmoitusvelvollisuus olisi myös oikeushenkilöllä, joka huolehtisi liikenteenohjaus- ja hallintapalvelujen tarjoamisesta liikenteen palveluista annetun (320/2017) lain 1 luvun 2 pykälän 10 kohdan mukaisesti.
4
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
4.1
Liikenteenohjaus- ja hallintapalveluiden yhtiöittäminen
Liikenneviraston liikenteenohjaus- ja hallintapalveluiden yhtiöittämistä koskevan lakiehdotuksen tarkoituksena on, että Liikenneviraston liikenteenohjaus- ja hallintapalvelut sekä siihen läheisesti kuuluvat toiminnot muutettaisiin osakeyhtiöksi ja niihin kuuluva omaisuus, immateriaaliset oikeudet ja liiketoiminta perustettavalle osakeyhtiölle. Lakiehdotuksessa säädettäisiin erityisesti oikeudellisten ja taloudellisten sitoumuksien jatkuvuudesta, valtion toissijaisesta vastuusta sekä henkilöstön asemasta suhteessa uuteen osakeyhtiöön. Säädetyt oikeudet vastaavat Liikenneviraston liikenteenohjaus- ja hallintapalveluiden velvoitteita suhteessa näihin asianosaisiin. Liikennevirasto vastaisi edelleen liikenteenohjauksen järjestämisestä hallinnoimillaan väylillä, mutta se voisi tilata kyseisen palvelun perustettavalta yhtiöltä. Perustettavan yhtiön toimialaan kuuluisivat meri-, rautatie- ja tieliikenteenohjaus ja -hallinta sekä niihin liittyvä tiedon keruu, hallinta ja hyödyntäminen. Esitys sisältää myös lakiehdotukset yhtiöittämisen johdosta tarpeellisiksi muutoksiksi toimialalainsäädäntöön, johon tehtäisiin sekä asiasisältöisiä että teknisluonteisia muutoksia.
Perustettava yhtiö olisi valtion kokonaan omistama erityistehtäväyhtiö, joka olisi liikenne- ja viestintäministeriön omistajaohjauksessa. Yhtiön ohjaus perustuisi valtionyhtiöiden omistajaohjaukseen, toimialalainsäädäntöön ja sen perusteella annettuihin viranomaisten määräyksiin ja ohjeisiin. Lisäksi yhtiön ohjaus perustuisi sen liiketoiminnan kannalta keskeisen Liikenneviraston kanssa tehtävän palvelusopimuksen sisältöön. Osakeyhtiön johtaminen perustuu valtio-omistajan ja yhtiön hallituksen väliseen luottamukseen, mikä antaa valtio-omistajalle myös vahvan instrumentin yhtiön ohjaamiseen.
Hallituksen esityksen tavoitteena on edistää liikenteeseen liittyvän tiedon hyödyntämistä uusien digitaalisten palveluiden kehitystyön tukena ja edesauttaa uuden liiketoiminnan syntymistä. Tavoitteena myös on, että liikenteen ohjauksella kerättävä tieto hyödyttää aiempaa tehokkaammin koko yhteiskuntaa. Yhtiöittäminen parantaisi toiminnan taloudellista tehokkuutta ja vaikuttavuutta sekä lisäisi toiminnan ja hinnoittelun läpinäkyvyyttä. Edellä mainittua kokonaisuutta olisi arvioitava ensisijaisesti perustuslain 124 §:n kannalta. Ehdotuksia on arvioitu myös henkilötietojen suojan, omaisuuden suojan sekä liike- ja ammattisalaisuuksien näkökulmasta.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut eräitä alusliikennepalvelulakiin kohdistuneita muutoksia (ks. laki 1237/2011, PeVL 11/2011 vp ja laki 981/2015, PeVL 55/2014 vp). Näissä asioissa annetuilla valiokunnan lausunnoilla ei ole kuitenkaan välitöntä merkitystä nyt käsillä olevien kysymysten valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin kannalta, sillä niissä ei ole arvioitu alusliikennepalvelulakiin liittyviä muutoksia perustuslain 124 §:n näkökulmasta.
Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle
Perustuslain 124 §:ssä on kysymys ensisijaisesti julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Perustuslain esitöiden mukaan perustuslain 124 §:n tarkoituksena ”on rajoittaa julkisten hallintotehtävien osoittamista varsinaisen viranomaiskoneiston ulkopuolelle” (HE 1/1998 vp, s. 178). Perustuslain 124 § salli kuitenkin tietyin edellytyksin rajoitetusti siirtää julkista valtaa ja julkisia tehtäviä muille kuin viranomaisille, kuten valtion liikelaitoksille ja yksityisoikeudellisille yhteisöille (ks. tarkemmin HE 1/1998 vp, s. 178-179).
Perustuslakivaliokunta on lukenut varsinaiseen viranomaiskoneistoon perustuslain 124 §:ssä tarkoitetussa merkityksessä paitsi valtion ja itsehallintoyhdyskuntien normaaliin organisaatioon kuuluvat viranomaiset sekä sellaiset itsenäiset laitokset kuin Suomen Pankki ja Kansaneläkelaitos, myös kunnallisen työmarkkinalaitoksen ja kunnallisen eläkelaitoksen tapaiset, lähtökohtaisesti kaikkien kuntien yhteiset erityistoimielimet. (ks. PeVL 22/2005 vp). Perustuslain 124 §:n esitöissä ei ole erikseen tarkasteltu valtionyhtiöitä, jotka sinänsä ovat jo käsitteellisesti kiinteästi kytköksissä valtioon, samoin kuin valtion ohjaus- ja määräysvallan piirissä jo yksin valtion omistuksen yhtiössä tuottaman äänivallan takia. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin johdonmukaisesti arvioinut valtio-omisteisille osakeyhtiöille annettavia julkisia hallintotehtäviä perustuslain 124 §:n kannalta. Esimerkiksi Innovaatiorahoituskeskus Business Finlandia ja Business Finland -nimistä osakeyhtiötä koskevassa lausunnossaan perustuslakivaliokunta tarkasteli valtio-omisteiselle Business Finland Oy:lle annettua toimivaltaa tehdä valtiontuen myöntö-, muutos- ja maksatuspäätöksiä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna hallintotehtävän antamisena muulle kuin viranomaisena (ks. PeVL 50/2017 vp). Perustuslakivaliokunta on arvioinut myös julkisen hallinnon turvallisuusverkon verkko- ja infrastruktuuripalvelujen tuottamisen tehtävien siirtoa valtio-omisteiselle Suomen Erillisverkot Oy -nimiselle osakeyhtiölle tai kyseisen osakeyhtiön tätä tarkoitusta varten erikseen perustamalle ja kokonaan omistamalle osakeyhtiölle PL 124 §:ssä tarkoitettujen tehtävien siirtämisenä muulle kuin viranomaiselle (PeVL 8/2014 vp) Perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 2/2001 vp valtion erityisrahoitusyhtiölle, Finnvera Oyj:lle, annettavia vientitakuiden myöntämis- ja hallinnointitehtäviä arvioitiin myös PL 124 §:n tarkoittamana julkisten hallintotehtävien antamisena muulle kuin viranomaiselle.
Koska asiassa on kyse nykyisin Liikennevirastossa suoritettavan tehtäväkokonaisuuden siirtämisestä suoritettavaksi yhtiömuodossa valtion kokonaan omistamassa erityistehtäväyhtiössä, on edellä mainittua kokonaisuutta arvioitava ensisijaisesti perustuslain 124 §:n nojalla. Perustuslain 124 §:n mukaisesti julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä tämä hallintotehtävän muulle antaminen vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Sen sijaan merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa ainoastaan viranomaiselle.
Tässä lakiesityksessä ei siirtyisi merkittävää julkisen vallan käyttöä koskevia tehtäviä yhtiölle. Toiseksi, siltä osin kuin kysymys on julkisen hallintotehtävän antamisesta yhtiölle, se tehtäisiin lailla tai lain nojalla ja sellaisilla edellytyksillä, että hyvän hallinnon takeet, perusoikeudet ja eri tahojen oikeusturvan toteutuminen voidaan varmuudella varmistaa.
Tarkoituksenmukaisuus
Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain 124 §:n mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. Tarkoituksenmukaisuusarvioinnissa tulee hallinnon tehokkuuden ja muiden hallinnon sisäisiksi luonnehdittavien tarpeiden lisäksi kiinnittää erityistä huomiota yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeisiin (HE 1/1998 vp, s. 179/II, PeVL 8/2014 vp, s. 3/II, PeVL 16/2016 vp, s. 3). Myös hallintotehtävän luonne on otettava huomioon (HE 1/1998 vp, s. 179/II, ks. esim. PeVL 6/2013 vp, s. 2/II, PeVL 65/2010 vp, s. 2/II, PeVL 57/2010 vp, s. 5/I). Siten tarkoituksenmukaisuusvaatimus voi palveluiden tuottamiseen liittyvien tehtävien kohdalla täyttyä helpommin kuin esimerkiksi yksilön tai yhteisön keskeisiä oikeuksia koskevan päätöksenteon kohdalla (HE 1/1998 vp, s. 179/II, ks. myös PeVL 8/ 2014 vp, s. 4/I).
Perustuslakivaliokunta on painottanut vakiintuneessa lausuntokäytännössä, että tarkoituksenmukaisuusvaatimus on oikeudellinen edellytys, jonka täyttyminen jää tapauskohtaisesti arvioitavaksi (PeVL 44/2016 vp, s. 5, PeVL 16/2016 vp, s. 3, PeVL 12/2014 vp, s. 2/II, PeVL 8/2014 vp, s. 3/ II, PeVL 5/2014 vp, s. 3/I, PeVL 23/2013 vp, s. 3/I, PeVL 65/2010 vp, s. 2/II, PeVL 57/2010 vp, s. 5/I, PeVL 48/2010 vp, s. 4/I ja niissä viitatut lausunnot. Ks. myös HE 1/1998 vp, s. 179/II). Tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen täyttymistä tulee arvioida tapauskohtaisesti kunkin viranomaisorganisaation ulkopuolelle annettavaksi ehdotetun julkisen hallintotehtävän kohdalla erikseen (ks. esim. PeVL 44/2016 vp, s. 5).
Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan tarkoituksenmukaisuuskriteerin täyttymistä kiinnittänyt huomiota muun muassa tehtävissä tarvittavaan erityisosaamiseen tai resursseihin (PeVL 29/2013 vp, s. 2, PeVL 37/2010 vp, s. 5/I), palvelutarpeen lisääntymiseen (PeVL 6/2013 vp, s. 2/II, PeVL 16/2016 vp, s. 3), palveluiden alueelliseen saatavuuteen (PeVL 11/2004 vp, s. 2/I) ja joustavuuteen (PeVL 6/2013 vp, s. 2/II) sekä toiminnan tehokkuuteen (PeVL 3/2009 vp, s. 4/II). Perustuslakivaliokunta on todennut, että tarkoituksenmukaisuusvaatimuksessa ei ole kysymys vain taloudellisesta tarkoituksenmukaisuudesta, vaikka järjestelyn taloudellisiin vaikutuksiin onkin asianmukaisesti kiinnitettävä riittävästi huomiota (PeVL 11/2006 vp, s. 2—3, PeVL 26/2017 s. 49). Merkitystä on voitu myös antaa viranomaisen henkilöstöresurssien riittävyydellä (PeVL 23/2013 vp, s. 3/II, PeVL 6/2013 vp, s. 2/II).
Alla olevan lisäksi Liikennevirastosta siirrettäväksi ehdotetun kokonaisuuden viranomaisorganisaation ulkopuolelle siirtämisen tarkoituksenmukaisuutta on arvioitu edellä olevissa kappaleissa (muun muassa kappaleessa 3.1 sekä 4.1-4.4).
Nykyinen liikenteenohjaus on muuttumassa automaation ja digitalisaation myötä mahdollisesti liikennelogistiikan hallinnoimiseksi. Tieliikenteessä automaattiautot yleistyvät, ja etäohjaus on kehittymässä myös meriliikenteen ohjauksen palveluksi. Junaliikenne automatisoituu siten, että liikenteenohjaus voisi jakaa ratakapasiteettia automaattisesti tietojärjestelmien kautta, ilman manuaalista työtä. Veturinkuljettajien, luotsien ja alusten kapteenien työkenttä muuttuu. Tämän seurauksena tulevaisuudessa syntyy uudentyyppistä palvelua, jota markkinoilla voivat tuottaa myös muut kuin liikenteenohjauskeskukset. Jo nyt on alettu puhua Traffic Management as a Service -palvelusta (TMaaS). Nyt ehdotetun muutoksen myötä tulevaisuudessa voitaisiin parantaa hallinnonalan kykyä vastata asiakastarpeiden ja toimintaympäristön muutoksiin. Lisäksi voitaisiin parantaa edelleen hallinnon tuottavuutta ja vaikuttavuutta liikenteenohjauksen resurssien monipuolisemmalla ja tehokkaammalla käytöllä.
Digitalisaatio, automaatio sekä tiedon ja keinoälyn hyödyntäminen mullistavat monella tapaa ihmisten ja tavaroiden liikkumista. Liikenteen älykkään automaation lisääntyminen tarjoaa merkittäviä mahdollisuuksia niin ihmisten kuin tavaroiden liikkumisen sujuvoittamiseen ja tehostamiseen sekä liikenteen turvallisuuden parantamiseen. Uuden ajan liikennepolitiikassa liikenne muuttuu kokonaisvaltaiseksi palveluksi, jossa keskitytään käyttäjälähtöisten matkojen ja kuljetusten toimivuuteen. Liikenneinfrastruktuurin ja -palveluiden on kyettävä reagoimaan elinkeinoelämän ja ihmisten tarpeiden muutoksiin nopeasti ja tehokkaasti. Reagoinnissa korostuu asiakastarpeen ymmärtäminen sekä reaaliaikainen tilan seuranta ja systemaattinen ennakointi.
Tässä nopeasti muuttuvassa toimintaympäristössä viranomaisten roolia on jatkuvasti tarkasteltava uudelleen. Jotta monimuotoisiin ja muuttuviin tulevaisuuden haasteisiin pystytään vastaamaan, julkisen hallinnon tulee pystyä lisäämään strategista ketteryyttä sekä uudistamaan toimintarakenteitaan ja -mallejaan, jotta digitalisoituvan ja automatisoituvan liikenteen ekosysteemien synnylle ja kehitykselle olisi parhaat mahdolliset edellytykset. Nyt ehdotettu muutos mahdollistaisi liikenteenohjaus- ja hallintapalvelualan strategisen ja toiminnallisen ketteryyden ja mahdollistaisi tulevaisuudessa digitalisoituvan ja automatisoituvan liikenteen ekosysteemien syntymisen.
Tieliikenteessä tietojärjestelmien kehitys antaa mahdollisuuksia tilannekuvan kehittämiseen ja tehokkuuden parantamiseen. Keskitetyt tietojärjestelmät ja automatisoidut prosessit pystyvät kustannustehokkaasti käsittelemään ja jalostamaan laajoja tietomääriä sekä jakamaan sitä viranomaisille ja sidosryhmille hyödynnettäviksi vaihteleviin tilannekuvatarpeisiin. Sirpaleisen liikennemuotokohtaisen tiedon sijaan jatkossa toiminnassa olisi mahdollista keskittyä koko liikennejärjestelmätason vaikutuksiin, jonka pohjana hyödynnetään kaupallisten kumppaneiden ja viranomaisten tuottamaa tietoa sekä uusia tietomalleja ja algoritmeja. Tilannekuvan kehittyminen ja koko liikennejärjestelmän tasoisten vaikutusten saaminen tuotanto-käyttöön edellyttää tiivistä tuotekehitystä yhteistyössä alan toimijoiden kanssa sekä investointeja. Perustettavaksi esitettävällä valtion liikenteenohjauksen erityistehtäväyhtiöllä olisi paremmat edellytykset kehittää tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalveluja sekä kyky vastata digitalisoituvan liikenteen haasteisiin kuin virastolla.
Yhtiö kykenisi toimimaan ketterästi ja innovatiivisesti markkinatoimijoiden kanssa. Lisäksi yhtiöllä olisi parempi investointi- ja läpivientikyky tuottaessaan ja kehittäessään sille määritettyjen tehtävien mukaisia tuotteita ja palveluita. Yhtiö kykenisi kehittämään tuotteitaan ja palveluitaan nopeasti ja laadukkaasti muuttuvien asiakastarpeiden mukaisesti. Tällainen ketteryys ja nopeus eivät ole mahdollisia virastomuotoisessa palvelutuotannossa julkiseen budjettitalouteen liittyvien haasteiden vuoksi. Yhtiö-muotoinen toiminta lisäisi toiminnan tehokkuutta ja vaikuttavuutta merkittävästi asiakastarpeiden ymmärryksen ja asiakaspalvelun sekä toiminnan suunnitelmallisuuden parantuessa ja kustannustietoisuuden lisääntyessä, kun yhtiö pyrkii kehittämään kannattavaa toimintaansa pidemmällä tähtäimellä. Lisäksi yhtiö pystyisi omaan liiketoimintansa liittyvän tiedon ja osaamisen avulla luomaan alan muille toimijoille uusia liiketoimintamahdollisuuksia liikennetiedon ekosysteemin kautta.
Meriliikenteessä älykkäät väylät mahdollistavat esimerkiksi muuttuvan kulkusyvyyden hyödyntämisen. Tällä voi olla jatkossa erittäin merkittävä taloudellinen vaikutus esimerkiksi varustamoille, koska se mahdollistaisi veden korkeuden mukaisen lastinoton. Älykkäät väylät mahdollistavat myös muun muassa virtuaaliset turvalaitteet, jolla on selkeää vaikutusta väylänpitäjän rooliin. Se myös mahdollistaa tarvittaessa nykyistä dynaamisemmat muutokset väylien ohjauslaitteisiin. Teollisuus ja muut meriliikenteen keskeiset loppuasiakkaat edellyttävät tulevaisuudessa koko logistiikkaketjulta aiempaa parempaa yhteen toimivuutta ja ennakointikykyä. Tämän mahdollistaa ja se myös edellyttää eri toimijoiden tiedonvaihdon kehitystä. Markkinoille syntyy myös uutta yhteistyötä sekä palveluja ja palvelukokonaisuuksia. Yhtiön perustaminen tukisi tätä kehitystä ja loisi uusia mahdollisuuksia esimerkiksi uusien meriliikenteen älyväylien ja ohjauslaitteiden kehittämiseen yhteistyössä teknologiayritysten ja meriklusterin kanssa.
Henkilö- ja tavaraliikenteen kilpailun avautumisen myötä rautateillä toimii aiempaa enemmän liikennöitsijöitä tulevaisuudessa. Muun muassa kaluston ja henkilöstön vuokrauspalvelu lisääntynee kasvattaen toimijoiden määrää. Uusien liikennöitsijöiden lisäksi markkinoille syntyy uudentyyppistä palveluoperaattoritarjontaa, jolloin liikennepalvelun asiakasvastuu jakautuu aiempaa useammalle taholle. Toimijoiden kasvava määrä muuttaa toimintaympäristöä ja tuo rautatiealalle uusia toimintatapoja.
Toimijoiden kasvava määrä hankaloittaa kapasiteetin jakoa ja erityisesti häiriötilanteiden hallintaa, kun joustomahdollisuus ja -halukkuus vähenevät. Järjestelmiä kehittämällä voidaan kuitenkin helpottaa reaaliaikaista vuorovaikutusta eri toimijoiden välillä, jotta ratakapasiteetti saadaan tehokkaaseen käyttöön niin normaali- kuin häiriötilanteissakin. Liikenteenohjauksen automaation ja valtakunnallisen ohjausjärjestelmän siirtyminen yhtiölle helpottavat resurssien tehokasta jakamista liikenteenohjausalueiden välillä. Erilaisten tietojärjestelmien käyttötaidon tärkeys korostuu entistä enemmän. Liikenteen ohjauksen yhtiöittämisen myötä uuteen yhtiöön syntyisi liikennejärjestelmätasoista, kaikki liikennemuodot kattavaa teknistä ja liikenteenhallinnan palveluihin liittyvää osaamista, joka pitkäjänteisesti hyödyttäisi esimerkiksi liikenneturvallisuustyön kehittämistä ja tätä kautta loisi edellytyksiä parantaa liikenneturvallisuutta koko liikennejärjestelmän laajuisesti. Yhtiön perustaminen mahdollistaisi paremmat edellytykset yhteistyölle uudessa monitoimijaympäristössä rautatiealan eri toimijoiden kanssa. Yhtiöittäminen joustavoittaisi toiminnan kehittämistä ja investointien toteuttamista.
Perustettavalla yhtiöllä olisi paremmat edellytykset investoida liikenteenohjaus- ja hallintapalveluissa käytettävien tietojärjestelmien ja –infrastruktuurin kehittämiseen, ylläpito- ja uusinvestointeihin, joilla parannetaan liikenteenohjauksen toimintavarmuutta, toimintaan liittyvien riskien hallintaa sekä koko liikennejärjestelmän tasoista liikenteenhallintaa. Tähän kehittämistyöhön yhtiöllä on käytettävissään nykyisen valtion budjettitalouteen perustuvan rahoituksen sijaan huomattavasti laajemmat taloudelliset resurssit, koska yhtiö voi ottaa markkinoilta lainaa tasettaan vastaan, ja hyödyntää tätä kautta saatavia varoja tehokkaasti kehittämisinvestoinneissaan. Yhtiöittäminen loisi myös paremmat mahdollisuudet panostaa toiminnan kehittämiseen tähtäävään yhteistyöhön ja innovatiivisiin ratkaisuihin, kuin mitä virastomuodossa olisi mahdollista tehdä.
Perustettava valtion liikenteenohjausyhtiö pyrkisi tekemään innovatiivisia hankintoja tarjoten näin yrityksille pilottiympäristön uusien ratkaisujen kehittämiseen ja kokeiluun. Yritykset saisivat tärkeitä referenssejä, joiden avulla pääsy kansainvälisille markkinoille helpottuisi ja nopeutuisi. Yhtiömuotoinen toiminta olisi läpinäkyvämpää kuin virastomuotoinen toiminta tuottojen, kustannusten ja pääoman käytön osalta, liikennemuotokohtaisten osakeyhtiöiden julkistaessa vuosittaiset tilinpäätöksensä. Yhtiö tavoittelisi kannattavuutta ja toiminnan tehokkuutta ja tämä lisäisi tarvetta ymmärtää asiakkaiden tarpeita, parantaisi asiakaspalvelua ja auttaisi kehittämään asiakastarpeita vastaavia palveluita.
Nykyiset toimintamallit ja tekniset ratkaisut eivät tue täysimääräisesti digitalisaation edistymistä eivätkä tiedon hyödyntämisen laajentumista yhteiskunnassa. Tämän johdosta edellytyksiä tietojen laajemmalle ja tehokkaammalle hyödyntämiselle tulisi parantaa samalla, kun kehitetään systemaattisesti tietovarantoratkaisuja ja tehostetaan tietopalvelun prosesseja uusien yrittäjien alalle tulon kynnyksen madaltamiseksi. Liikenneviraston liikenteenohjaustoimintojen yhtiöittämisellä valmistaudutaankin liikenteen digitalisaation, palveluistumisen, automaation sekä tiedon merkityksen lisääntymisen tuomiin toimialan ja toimintaympäristön muutoksiin. Tavoitteena olisi tehokkaampi liikenteenohjaukseen liittyvän tietopääoman hyödyntäminen sekä liikenteenohjaustoiminnan nopeampi kehittäminen kohti automaation ja digitalisaation tuomia mahdollisuuksia. Yhtiöllä on tähän käytettävissään olennaisesti paremmat rahoitusmahdollisuudet pääomamarkkinoilta kuin virastolla valtion talousarviorahoituksessa. Yhtiö kykenee turvaamaan investointien rahoituksen pitkäjänteisemmin kuin virasto. Toimialalle ovat tyypillisiä pitkäkestoiset infrastruktuuri- ja tietojärjestelmäinvestoinnit.
Tämä esitys mahdollistaisi toiminnan keskittymisen, mikä mahdollistaisi siihen liittyvän osaamisen ylläpitämisen ja jalostamisen. Tämä myös vähentäisi hallinnollisia kuluja viranomaisessa ja yrityksissä. Yrityspuolen rekrytointikäytännöt mahdollistavaisivat henkilöstöresurssien joustavan hyödyntämisen ja toiminnan kehittäminen ja uudet investoinnit ovat mahdollisia oman pääoman turvin ja toiminnan kokonaisuuden siirtyessä. Laajojen tietoaineistojen hallinta mahdollistaisi tietojen tehokkaan hyödyntämisen uudenlaisiin tarpeisiin ja tuotteisiin. Liikenteenhallintaprojektien sisältöä on mahdollista laajentaa uusilla tiedoilla, jos tiedoille on tunnistettavissa kysyntää. Tietojen tuottamisessa voitaisiin myös ottaa käyttöön uusia menetelmiä. Järjestelmien ja infran välinen elinkaarenhallinta paranisi ja mitatut ja jalostetut tiedot olisi mahdollista saattaa nopeammin muiden toimijoiden käyttöön.
Yhtiö olisi vahva yhteistyökumppani liikennealan yrityksille Toimijoiden välille muodostuvien pitkäjänteisten yhteistyömallien ja tavoitteiden kautta olisi mahdollista vahvistaa kansainvälisesti kilpailukykyisten, yritysvetoisten liiketoimintaekosysteemien kehittymistä Suomeen, jotka kykenisivät tähtäämään kansainväliseen kasvuun. Yhtiöittämisen avulla voitaisiin edistää toimialan yritys- ja vientivetoista kasvua tutkimusalan, julkisen sektorin ja yksityisen sektorin yhteistyönä. Tiiviillä ja vahvasti vuorovaikutteisella yhteistyöllä kyettäisiin kasvattamaan liikenteen kokonaismarkkinaa, josta kasvun myötä riittäisi enemmän jaettavaa kaikille alan toimijoille. Valtion erityistehtäväyhtiön perustamisen tavoitteena onkin saada aikaan vahva, myönteinen kehitystrendi, jossa liikenteen ekosysteemin onnistuneet avaukset houkuttelevat lisää toimijoita ja asiakkaita, joka vuorostaan entisestään vahvistaisi suomalaisen digitaalisen ja automaattisen liikenteen ekosysteemin kasvua sekä liikennealan yritysten toimintaedellytyksiä.
Liikenneviraston liikenteenohjaustehtävien yhtiöittämisellä luotaisiin edellytykset liikenteen ohjauksen kokonaisvaltaiseen tehostamiseen ja yhtenäistämiseen eri liikennemuotojen välillä. Liiketalousperusteinen malli luo mahdollisuuksia selkeiden taloudellisten säästöjen tekemiseen, kun liikenteenohjauksen ja hallinnan tukitoimintoja sekä operatiivista toimintaa kehitetään. Lisäksi muutoksella mahdollistetaan eri liikennemuodot yhdistävien matka- ja kuljetusketjujen kehittäminen ja hallinta. Olemassa olevan väyläkapasiteetin tehokkaampi hyödyntäminen liikenteenhallinnan keinoin sujuvoittaa liikennettä, vähentää matkoihin ja kuljetuksiin käytettävää aikaa sekä parantaa erityisesti tieliikenteessä ruuhkien hallintaa, jolloin vastaavasti ajosuoritteiden, ajoneuvojen käyntiajan ja ajokilometrien määrä laskee, ja liikenteestä aiheutuvia päästöjä pystytään vähentämään. Mikäli olemassa olevaa väyläverkkoa pystytään hyödyntämään tehokkaammin, vähenee samalla myös uusien väylien rakentamisen tarve.
Siirtyvistä tehtävistä yleisesti
Liikenteen ohjaus- ja hallintapalveluissa on kyse suurilta osin liikenteen sujuvuuden varmistamisesta, mukaan lukien tilannetiedotus väylänkäyttäjille. Liikenteen palveluista annetun lain muuttamista koskevan lakiehdotuksen II A osan 1 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tehtäviin kuuluisi muun muassa liikenteen tilannekuvan ylläpito, liikenteen sujuvuuteen liittyvä ilmoitus- ja tiedotuspalvelu yleisesti ja häiriötilanteissa sekä tietojen antaminen niin liikenneolosuhteista kuin liikenteen sujuvuudesta. Ehdotetun 2 momentin mukaan palveluntarjoaja voisi hoitaa eräitä liikenteen järjestelyyn liittyviä välttämättömiä tehtäviä sekä tehdä niihin liittyviä lueteltuja tilapäisiä ja ajallisesti tarkasti rajattuja toimenpiteitä. Alusliikennepalvelulain muuttamisesta annetun lakiehdotuksen 16 §:n mukaan VTS-palveluntarjoajan tulisi ylläpitää alusliikennepalvelua VTS-alueellaan sekä valvoa ja ohjata alusliikennettä VTS-keskuksessa ylläpidettävän tilannekuvan perusteella. Rautatielain 36 §:n mukaan valtion rataverkon haltija olisi vastuussa liikenteenohjauspalvelun valtakunnallisesta järjestämisestä ja koordinaatiosta valtion rataverkolla.
Perustuslakivaliokunta on käsitellyt vastaavan kaltaista tematiikkaa lennonvarmistuksen osalta lausunnossaan PeVL 47/2005, joka liittyi lennonvarmistus toiminnan yhtiöittämiseen. Lennonvarmistus on suurelta osin lentoliikenteen sujuvuuden hallintaa, jossa vastuu ilma-aluksen ohjailusta ei siirry lennonjohtajalle. Kysymys on lähinnä neuvojen ja ohjeiden antamisesta ilma-aluksen päällikölle sekä ilmailun asiantuntijana toimimisesta. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että lennonvarmistuspalveluja on laajasti ymmärrettynä pidettävä julkisina hallintotehtävinä, joiden antamista liikelaitokselle tuli tarkastella perustuslain 124 §:n kannalta (PeVL 47/2005 vp, s. 2). Myös luotsaukseen liittyviä tehtäviä on pidetty julkisen hallintotehtävän hoitamisena. (PeVL 12/2010 vp, s. 2.)
Merkittävän julkisen vallan käyttäminen sisältää lähtökohtaisesti puuttumista yksilön perusoikeuksiin. Merkittävänä julkisen vallan käyttämisenä pidetään esimerkiksi itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin (HE 1/1998 vp, s. 179/II, ks. esim. PeVL 62/2010 vp, s. 6/I ja PeVL 28/2001 vp, s. 5/II). Perustuslakivaliokunta on katsonut, että esimerkiksi kotirauhan piiriin kohdistuvat tarkastusvaltuudet merkitsevät oikeutta puuttua merkittävällä tavalla perustuslaissa jokaiselle turvattuun kotirauhan suojaan eikä tällaista valtuutta voida näin ollen antaa yksityiselle tavallisella lailla (ks. esim. PeVL 44/2016 vp, s. 5 ja siinä viitatut lausunnot PeVL 40/2002 vp, s. 3/II ja PeVL 46/2001 vp, s. 4—5). Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävät niin ikään kaikki sellaiset ratkaisut, joilla olennaisesti puututaan perustuslain 7 §:ssä tarkoitettuun henkilökohtaiseen vapauteen tai koskemattomuuteen (PeVL 5/2014 vp, s. 2/II). Samoin hallinnollisen seuraamuksen määräämiseen sisältyy valiokunnan mukaan merkittävää julkisen vallan käyttöä (PeVL 15/2012 vp, s. 3, PeVL 57/2010 vp, s. 5, PeVL 32/2005 vp, s. 2/II, PeVL 55/2005 vp, s. 2/I). Myös passin myöntämistä koskevassa päätöksenteossa on valiokunnan mukaan selvästi kysymys merkittävän julkisen vallan käytöstä, jota koskevia tehtäviä ei voida antaa muulle kuin viranomaiselle (PeVL 6/2013 vp, s. 2/I). Liikenteenohjauksessa ei nykyisellään tehdä tämänkaltaisia päätöksiä. Näin ollen esityksessä ehdotetulle yhtiölle ei siirtyisi merkittävää julkisen vallan käyttöä. Sikäli, kun yhtiölle siirretään tehtäviä, jotka sisältävät julkisen vallan käyttöä, niistä säädettäisiin tämän esityksen liitteenä olevissa laeissa. Kyseisiä julkista valtaa sisältäviä tehtäviä arvioidaan tarkemmin tämän esityksen liikennemuotokohtaisissa perusteluissa.
Arviota tukee myös se, että ilmailun lennonvarmistuksen osalta perustuslakivaliokunta on todennut, että lennonvarmistuselimellä ei ollut määräyksiensä toteuttamiseksi tarkastellun ehdotuksen mukaan erityisiä pakkokeinoja. Kysymys ei siten ollut varsinaisista hallintopäätöksistä, vaan operatiivisista tehtävistä. Merkitystä oli siten annettava sääntelyn kohteena olevan toiminnan korostetun tekniselle luonteelle. Tehtäviin ei myöskään sisälly merkittävää julkisen vallan käyttöä. Koska tehtävien hoitaminen on lähinnä tosiasiallista hallintotoimintaa, jossa oikeusturvan takeet perustuvat sääntelyn täsmällisyyteen ja asianmukaisuuteen, henkilöstön koulutukseen ja pätevyysvaatimuksiin sekä toiminnan riittävään valvontaan, ei perustuslakivaliokunta pitänyt ehdotusta perustuslain 124 §:n kannalta ongelmallisena. (PeVL 48/2005 vp, s. 2 - 3; PeVL 47/2005 vp, s. 2; PeVL 42/2005 vp; s. 3) Myöskään luotsaustoiminnan ei ole katsottu sisältävän merkittävää julkisen vallan käyttöä (PeVL 12/2010 vp, s. 2). Liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun pääasiallisena tehtävä on varmistaa tie-, rata- ja meriliikenteen sujuvuus. Vaikka ehdotettu tieliikenteen ohjaus- ja hallinta asiallisesti ja vaikutusten kohteiden osalta selvästi laajempi kokonaisuus kuin ilmailun ohjaustoiminta, kyseessä on silti pitkälti teknisluonteisista operatiivisista toimenpiteistä. Rata- ja meriliikenteessä liikenteen ohjaus ja hallinta kohdistuisivat pääasiassa ammattimaiseen liikenteeseen.
Edelleen tätä oikeudellista arviota tukee se, että verkko- ja infrastruktuuripalveluiden tuottajan osalta perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei kyseessä ollut merkittävän julkisen vallan käyttäminen. Perustuslakivaliokunnan arvioitavana olleessa ehdotuksessa valtion kokonaan omistamalle osakeyhtiölle kuului turvallisuusverkon verkkopalvelujen tuottaminen ja ylläpito, turvallisuusverkon laitetilojen ja laitteiden hallinnointi, sekä turvallisuusverkkoa koskevien turvallisuus-, valmius-, varautumis- ja jatkuvuusvaatimusten toteutumisesta vastaaminen tehtäväalueellaan niin normaali- kuin poikkeusoloissakin. Valiokunnan mielestä yhtiön tehtävät koostuivat asiallisesti teknisluonteisista, viranomaisten toimintaa tukevista tehtävistä, jotka toteutetaan pitkälti valtion viranomaisten ohjauksessa ja valvonnassa. Vaikka toiminnalla luodaan edellytykset merkittävän julkisen vallan käytölle, ei palveluntuottajalle itselleen kuulu sellaisia tehtäviä, joita voitaisiin pitää perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna merkittävän julkisen vallan käyttönä. (PeVL 8/2014 vp, s. 3. Vrt. maakaasu- ja sähkömarkkinoiden erityistilanteet, jossa järjestelmävastuu ja ehtojen asettaminen on voitu siirtää PeVL 4/2000 vp, s. 4; PeVL 62/2002 vp, s. 2; PeVL 36/2004 vp jossa aiheeseen ei suoraan oteta kantaa). Lausunnossa PeVL 36/2004 vp mukaan myös tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalvelu olisi asiallisesti teknisluonteista, viranomaisten toimintaa tukevia tehtäviä, jotka toteutetaan valtion viranomaisten ohjauksessa ja valvonnassa.
Perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten turvaamisesta voidaan tosiasiallisessa toiminnassa huolehtia sääntelyn yleisen tarkkuuden ja muun asianmukaisuuden sekä asianomaisten henkilöiden sopivuuden ja pätevyyden avulla (PeVL 26/2017 vp, s. 50; PeVL 24/2001 vp, s. 4). Tehtävän luonteella on arvioinnissa merkitystä. Menettelyn kaikissa vaiheissa on tärkeää huolehtia palveluntuottajiin kohdistuvista korkeista kelpoisuus- ja laatuvaatimuksista sekä palveluntuottajien valvonnasta. (PeVL 6/2013 vp, s. 2). Asianmukaisen ja riittävän koulutuksen vaatimus korostuu erityisesti silloin, kun tosiasiallisella hallintotoiminnalla on vaikutusta perusoikeuksien toteutumiseen tai kun kyseisessä toiminnassa käytetään julkista valtaa PeVL 27/2014 vp, s. 4). Perustuslain 124 §:n lähtökohtana on, että julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle säädetään lailla. Perustuslain katsotaan kuitenkin sallivan sen, että antamisesta voidaan kuitenkin säätää tai päättää myös lain nojalla. (HE 1/1998 vp, s. 179.) Julkisten hallintotehtävien sopimusperusteinen siirtäminen on mahdollista myös silloin, kun tehtävänannolle asetetut valtiosääntöiset edellytykset täyttyvät ja sopimuksen tekemiselle on osoitettavissa asianmukainen laintasoinen valtuutus (PeVL 50/2017 vp, s. 2; PeVL 26/2017 vp, s. 48; PeVL 3/2009 vp, s. 4; PeVL 11/2006 vp, s. 2; PeVL 11/2002 vp, s. 5). Laissa tulee yksilöidä, mitä tehtäviä ulkopuoliselle voidaan siirtää ja millä edellytyksillä (PeVL 11/2002 vp, s. 5; PeVL 47/2005 vp, s. 5 - 6).
Liikenteen ohjauksen ja hallinnan osalta on tarpeen korostaa sitä, että liikennemuodot poikkeavat merkittävällä tavalla tietyiltä osin toisistaan niin sääntelyn, tosiasiallisen toiminnan kuin ohjaustehtävään liittyvän vallan käyttämisen kannalta. Tämän vuoksi ohessa on arvioitu PL 124 §:n kriteereiden täyttymistä myös liikennemuotokohtaisesti tiettyjen siirrettäviksi ehdotettujen tehtävien osalta.
Tieliikenteen ohjaus
Liikenteen palveluista annetun lain muuttamista koskevan lakiehdotuksen II A osan 1 luvun 1 §:n mukaan tienpitäjä voisi järjestää liikenteenohjauspalvelut itse tai hankkia ne julkisilta tai yksityisiltä palvelujen tuottajilta. Tienpitäjä on yleensä viranomainen. Viranomaiselle kuuluvan hallintotehtävän siirtäminen sopimuksella toiselle viranomaiselle ei ole ongelmatonta perustuslain 2 §:n 3 momentin ja 21 §:n näkökulmasta. Se on kuitenkin ollut hyväksyttävissä tietyissä julkiseen palveluun rinnastetuissa tehtävissä (PeVL 11/2004 vp, s. 2.). Julkisella toimijalla viitataan tässä yhteydessä muihin julkisiin toimijoihin kuin viranomaisin. Pykälän 2 momentin mukaan muu tie- tai katuverkon haltija voisi myös sopia liikenteenohjauksen järjestämisestä liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan kanssa. Tieliikenteen osalta lakiesitys ei sisällä muita muutoksia toimialalainsäädäntöön.
Tieliikenteessä ei nykytilassa tunneta liikenteenohjausta ja -hallintaa saman tyyppisenä toimintona kuin muissa liikennemuodoissa. Tieliikennelain (267/1981) 4 §:ssä liikenteenohjauksella tarkoitetaan tilannetta, jossa tienkäyttäjä velvoitetaan noudattamaan poliisimiehen ja muun liikenteen ohjaajan antamaa merkkiä tai ohjetta, eli kyse on yksittäisestä poikkeustilanteesta.
Ehdotuksessa tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalveluissa on kyse suurilta osin erilaisesta tiedotustoiminnasta sekä liikenteen sujuvuuden varmistamisesta. Ehdotuksen II A osan 1 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tehtäviin kuuluisi muun muassa liikenteen tilannekuvan ylläpito, liikenteen sujuvuuteen liittyvä ilmoitus- ja tiedotuspalvelu yleisesti ja häiriötilanteissa sekä tietojen antaminen niin liikenneolosuhteista kuin liikenteen sujuvuudesta. Kyseinen tehtäväkokonaisuus liittyy pääsääntöisesti tiedon keruuseen sekä tiedottamiseen. Ne ovat osittain tehtäviä, jotka jo nykyisin kuuluvat viranomaisten lakisääteisiin tehtäviin. Kyseessä on kuitenkin myös tehtävät, joita yksityinen toimija voi vapaasti tarjota palveluina. Esimerkiksi on olemassa useita yksityisiä toimijoita, jotka tarjoavat sää- ja olosuhdetietopalveluita. Lisäksi esimerkiksi matkapuhelimiin on saatavissa useita erilaisia navigointi- ja reittisovelluksia, jotka hyödyntävät ajantasaista liikennetietoa. Kyseiset tehtävät eivät sisällä merkittävää julkisen vallan käyttöä, joten siirtämiselle ei ole tästä näkökulmasta perustuslain 124 §:stä johtuvia esteitä. Vaikka kyse voi olla laajasti tulkittuna julkisista hallintotehtävistä, eivät ne kuulu julkisten hallintotehtävien ydinalueeseen vaan niitä voidaan pitää liikenteenohjaukseen liittyvinä operatiivisina tehtävinä, eivätkä ne lähtökohtaisesti sisällä julkisen vallan käyttöä.
Pykälän 2 momentissa ehdotettu toinen tehtäväkokonaisuus liittyy liikenteen sujuvuuden varmistamiseen. Se on pitkälti rinnastettavissa aiemmin käsiteltyyn lennonvarmistukseen. Tieliikenteessä ohjaus- ja hallintapalveluiden syntyminen samassa mielessä kuin lennonvarmistuksessa on kuitenkin vasta kehittymässä. Siksi siitä ei ole vielä olemassa vastaavaa sääntelyäkään. Tieliikenteen ohjauksen ja hallinnan merkitys on jo lähitulevaisuudessa kasvamassa toisenlaiseksi kuin nykyään. Ensi vaiheessa tämä näkyy siinä, että liikenteen ohjaus- ja hallintapalveluita tarjoavasta toimijasta tulee yksi liikenteeseen liittyvän tiedon solmupisteistä. Jatkossa liikenteen ohjauksen ja hallinnan merkitys kasvaa yhä siirryttäessä kohti automaattista liikennettä. Jo näköpiirissä on etäohjauksen tuleminen liikenteeseen. Nyt ehdotettavalla sääntelyllä pyritään jo ottamaan ensimmäisiä askeleita siihen suuntaan, että tällainen kehitys on mahdollista, ja että Suomi voisi olla myös tältä osin liikenteen digitalisaation kärkimaita maailmassa. Ehdotetun 2 momentin säännökset eivät pääosin koske nykytilaa, jossa esimerkiksi tien sulkeminen tehdään liikennemerkeillä. Toimivaltaa esimerkiksi liikennemerkkien asettamiselle liikenteen ohjaus- ja hallintapalveluiden tarjoajalla ei olisi, eikä sillä ole myöskään tosiasiallisia keinoja liikennemerkkien asettamiseen. Sen sijaan säännöksillä varaudutaan tilanteeseen, jossa liikennevälineille välitetään sähköisesti viestintäverkkojen avulla tieto siitä, että esimerkiksi liikenneonnettomuus tai muu häiriötilanne vaikuttaa niiden liikkumiseen.
Liikenteenpalveluista annetun lain muuttamisesta annetun lakiehdotuksen II A osan 1 luvun 2 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan Liikenteenohjaus- ja hallintapalveluiden tarjoajalla olisi oikeus sulkea tunneli ja antaa tietoa vaihtoehtoisesta reitistä. Tätä tulee arvioida perustuslain 9 §:n liikkumisvapautta koskevan säännöksen kannalta ja tehtävän voidaan katsoa sisältävän julkisen vallan käyttöä. Vaikka tunnelin sulkeminen voi rajoittaa perustuslain 9 §:ssä turvattua liikkumisvapautta, ei kyseessä olisi merkittävän julkisen vallan käyttäminen, koska toiminta olisi tarkoin rajattua ja koskisi pääosin tulevaisuuden automaattisen liikenteen toimintaympäristöä. Toimenpide on ensinnäkin ajallisesti rajattu ja sen voisi tehdä vain välttämättömissä tilanteissa. Toiseksi palveluntarjoajan harkintavalta olisi minimoitu. Toimenpiteet tehtäisiin viranomaisten ennalta antamien määräysten rajoissa. Tätä ennakolta tapahtuvaa harkintavallan rajausta täydentää liikenteen palveluista annetussa laissa Liikenteen turvallisuusvirastolle säädetty valvontamahdollisuus. Pykälässä asetettaisiin palveluntarjoajalle velvoite tallentaa tieto tekemistään toimenpiteistä. Viranomainen voisi ottaa tarvittaessa tarkasteluun nämä toimenpiteet.
Ehdotettua 2 ja 3 momenttia on luettava yhdessä. Lakiehdotuksen II A osan 1 luvun 2 §:n 3 momentin mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto antaisi tarkemmat määräykset 2 momentissa tarkoitetusta liikenteen järjestelystä. Vaikka ehdotettu tieliikenteen ohjaus- ja hallinta asiallisesti ja vaikutusten kohteiden osalta laajempi kokonaisuus kuin ilmailun lennonvarmistusohjaustoiminta, kyse on teknisluonteisista operatiivisista toimenpiteistä eikä siinä ole kyse merkittävän julkisen vallan käyttämisestä. Näin ollen kyseisen tehtävän siirtämiselle ei olisi perustuslain 124 §:stä johtuvia esteitä.
Tunnelin sulkeminen vaikuttaa liikkumisvapauteen, joten toimenpiteelle olisi oltava hyväksyttävä ja yhteiskunnallisesti painava peruste. Sulkemisen tavoitteena olisi vaaratilanteiden ja onnettomuuksien estäminen ja liikenteen sujuvuuden varmistaminen. Lisäksi liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan olisi osoitettava tunnelin sulkiessaan korvaava reitti. Toimenpide olisi myös suhteellisuusperiaatteen mukainen, koska tunnelin sulkemiselle on asetettu välttämättömyys vaaratilanteiden ja onnettomuuksien estämiseksi ja liikenteen sujuvuuden varmistamiseksi. Lisäksi sulkeminen olisi vain tilapäistä ja ajalliselta kestoltaan rajattu enintään vuorokauteen.
Näiltä osin tieliikenteessä toimenpiteiden tekeminen eroaa alusliikennepalvelulain mukaisista VTS-palveluista. Siinä palveluntarjoajalle asetetaan velvollisuus ilmoittaa toimenpidettä koskevasta päätöksestään välittömästi valvovalle viranomaiselle ja valvovalle viranomaiselle asetettaisiin velvollisuus päättää toimenpiteen jatkamisesta tai keskeyttämisestä. Tieliikenteen osalta tällainen ennakollinen valvonta ei olisi tarpeen sen varmistamiseksi, ettei kyseessä ole merkittävä julkisen vallan käyttäminen. Tieliikenteessä on enemmän tapahtumia ja puuttuminen on vähäisempää. Näin ollen vastaava velvollisuus olisi tarpeeton hallinnollinen taakka suhteessa perusoikeuden tosiasialliseen rajoitukseen. Toiseksi toimenpiteen kesto on rajattu. Koska vain viranomainen voi päättää aikarajan pidentämisestä, on pitkissä tilanteissa palveluntarjoajan oltava viranomaiseen yhteydessä. Kolmanneksi palveluntarjoaja toimisi viranomaismääräysten puitteissa eli sillä ei ole jo ennakollisen rajauksen takia julkisen vallan käyttöön liittyvää harkintavaltaa.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä asianmukaista valvontaa (ks. esim. PeVL 62/2014 vp, s. 3), kun julkisia hallintotehtäviä siirretään. Valvonnalla varmistetaan osaltaan, ettei toimintaan liity merkittävän julkisen vallan käyttämistä. Tarkempia vaatimuksia valvonnan sisällölle tai ajankohdalle perustuslakivaliokunta ei ole asettanut. Tässä yhteydessä jälkikäteinen viranomaisvalvonta olisi kuitenkin riittävää, koska sulkeminen tehdään viranomaisohjeiden perusteella, jotka itsessään toimivat ennakollisena rajoituksena harkintavallalle.
Kun otetaan huomioon toimenpiteen rajattu kesto ja peruste, harkintavallan minimoiminen sekä valvonta, kyseessä ei olisi perustuslain 124 §:n tarkoittama merkittävän julkisen vallan käyttäminen, minkä vuoksi tehtävä voitaisiin antaa tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajalle.
Yleisesti arvioinnissa tulisi kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetut ohjaus- ja hallintapalvelut vain tukevat viranomaisten tehtäviä, kuten tieliikennelain 3 luvussa tarkoitettua liikenteen ohjausta, eivätkä korvaa niitä, katso kappale 3.2. keskeiset ehdotukset. Tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan tulisi itsekin noudattaa näitä viranomaistoimenpiteitä, sillä vastuu liikenteen sujumisesta ja turvallisuudesta pysyisi edelleen viranomaisella. Lisäksi liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan tekemä puuttuminen liikkumisvapauteen on kokonaisuudessaan vähäistä, toimenpiteitä voi tehdä vain, kun se on välttämätöntä vaaratilanteiden ja onnettomuuksien estämiseksi ja liikenteen sujuvuuden varmistamiseksi. Toimenpiteet ovat mahdollisia vain Liikenteen turvallisuusviraston antamien päätösten ja määräysten mukaisesti, toimenpiteet ovat ajallisesti tarkasti rajattuja ja ne palvelevat väylänkäyttäjien etua, eikä palveluntarjoajalla ole sanktiovaltaa. Näin ollen myöskään näiden tehtävien osalta kyseessä ei olisi merkittävä julkisen vallan käyttäminen vaan merkitystä on annettava toiminnan korostetun tekniselle ja operatiiviselle luonteelle.
Meriliikenteen ohjaus
Alusliikennepalvelulain muutosta koskevan lakiehdotuksen 16 §:n mukaan Liikennevirasto vastaisi liikenteenohjauspalvelujen järjestämisestä hallinnoimillaan vesiväylillä ottaen huomioon toimivaltaisen viranomaisen tekemän alusliikennepalvelulain 8 §:ssä säädetyn perustamispäätöksen. Käytännössä Liikennevirasto vastaisi alusliikennepalvelun hankkimisesta alusliikennepalvelun tarjoajalta. Alusliikennepalvelun tarjoaja olisi ehdotetun pykälän mukaan velvollinen ylläpitämään alusliikennepalvelua alusliikennepalvelulain ja sen nojalla annettujen säännösten sekä 8 §:ssä tarkoitetun perustamispäätöksen mukaisesti VTS-alueellaan sekä valvomaan ja ohjaamaan alusliikennettä VTS-keskuksessa ylläpidettävän tilannekuvan perusteella. Pykälässä asetettaisiin VTS-palveluntarjoajalle velvoite ylläpitää palvelua, johon alukset olisivat velvollisia osallistumaan ja jota ne toisaalta edellyttävät myös saavansa. VTS-palveluntarjoajan termiä joudutaan käyttämään alusliikennepalvelulaissa, jotta se olisi yhdenmukainen Kansainvälisen merenkulkujärjestön (IMO) sääntelyssä ja kansainvälisesti yleisesti käytetyn terminologian kanssa.
Alusliikennepalvelun ylläpidolla tarkoitettaisiin ajantasaista liikenteen ja liikenneolosuhteiden seurantaa, liikenteestä tiedottamista sekä liikenteen operatiivista ohjausta mukaan lukien häiriötilanteiden hallinta. Alusliikenteenohjaus on suurelta osin meriliikenteen sujuvuuden hallintaa, jossa vastuu aluksen ohjailusta ei siirry alusliikennepalveluohjaajalle vaan kysymys on lähinnä neuvojen ja ohjeiden antamisesta aluksen päällikölle sekä meriliikenteen asiantuntijana toimimista. Määräyksiensä toteuttamiseksi ei alusliikennepalvelun tarjoajalla olisi käytettävissä erityisiä pakkokeinoja. Kysymys ei siten olisi varsinaisista hallintopäätöksistä, vaan operatiivisista hallintotehtävistä. Tehtäviin ei myöskään sisälly merkittävän julkisen vallan käyttöä.
Liikenneviraston vastuu koskisi alusliikennepalvelulaissa tarkoitetun alusliikennepalvelun hankkimista sen sisältöisenä kuin Liikennevirasto nykyisin niitä toteuttaa. Koska Liikenneviraston toimintoihin tällä hetkellä sisältyvä eri liikennemuotoja koskeva liikenteenohjaus toimintona eriytetään ja on tarkoitus tämän esityksen mukana olevan esityksen mukaisesti yhtiöittää, korostettaisiin tällä kohdalla liikenteen ohjauksen järjestämisen vastuun säilymistä Liikennevirastolla. Hankkiessaan kyseistä palvelua alusliikennepalvelun tarjoajalta tulisi Liikenneviraston ottaa huomioon Liikenteen turvallisuusviraston tekemä VTS-alueen perustamispäätös ja siinä palvelulle asetetut kriteerit.
Alusliikennepalvelun tarjoajalle osoitetuissa julkisessa hallintotehtävässä olisi kysymys sille osoitetuista operatiivisista tehtävistä, jotka kohdistuvat rajattuun kohderyhmään rajoitetuksi ajaksi. Alusliikennepalvelun tarjoajalla olisi myös niiden hoitamiseen paras mahdollinen osaaminen. Perustuslakivaliokunta on vastaavanlaisissa tilanteissa (PeVL 24/2001 vp, PeVL 28/2001 vp ja PeVL 2/2002 vp, PeVL 47/2005) katsonut, että perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten turvaamisesta voidaan tällaisissa tehtävissä huolehtia palvelun tarjontaan sovellettavan lainsäädännön asianmukaisuuden, asianomaisen henkilöstön pätevyyden ja heidän toimintaansa kohdistuvan riittävän julkisen valvonnan avulla.
Alusliikennepalvelulain 17.3 §:ssä ehdotetaan, että VTS-palveluntarjoaja voisi omasta aloitteestaan sulkea tai avata vesialueen, väylän tai väylän osan, osoittaa aluksia ankkurointipaikalle tai takaisin laituriin sekä asettaa tilapäisesti nopeusrajoituksia vesialueella tai väylällä poikkeavien sää-, jää- tai vedenkorkeusolosuhteiden vuoksi, VTS-alueella olevan erikoiskuljetuksen taikka meripelastustapahtuman tai muun liikennettä rajoittavan tai vaarantavan seikan vuoksi enintään yhden vuorokauden ajaksi. VTS-palveluntarjoajan olisi välittömästi ilmoitettava Liikennevirastolle tekemästään päätöksestä. Liikenneviraston olisi tehtävä päätös toimenpiteen keskeyttämisestä tai jatkamisesta ilman aiheetonta viivytystä. Lähtökohtaisesti alusliikenteen ohjaaminen erityistilanteissa kuuluisi lain 17.1 §:n mukaan Liikennevirastolle, mutta poikkeustilanteissa VTS-palveluntarjoaja voisi tehdä itsenäisesti päätöksen rajoitetuksi ajaksi.
Päävastuu alusliikenteen tilapäisestä ohjaamisesta erityistilanteessa säilyisi edelleen viranomaisella. VTS-palveluntarjoaja tuntisi hyvin alueensa olosuhteet ja heillä on kokemusta niiden aiheuttamasta vaarasta alusliikenteelle. Näin ollen VTS-palveluntarjoajalla olisi parhaat mahdollisuudet arvioida, missä tilanteissa poikkeustoimiin olisi syytä ryhtyä. Kyseessä olisi kiireellistä ja välitöntä puuttumista edellyttävistä toiminnasta silloin kun muut viranomaiset eivät olisi saavutettavissa. Toimivallan myöntäminen rajoitetuissa tapauksissa VTS-palveluntarjoajalle olisi tarkoituksenmukaista yleisen turvallisuuden ylläpitämiseksi. Esityksessä ehdotettavat valtuudet ovat soveltamisalaltaan täsmällisiä ja tarkkarajaisia. VTS-palveluntarjoajan tekemä päätös olisi ajallisesti rajattu ja se voisi tehdä kyseisen päätöksen vain laissa säädetyissä tilanteissa. Lisäksi VTS-palveluntarjoajan tekemä päätös olisi jälkikäteisesti alistettava Liikennevirastolle, joka tekisi päätöksen toimenpiteen keskeyttämisestä tai jatkamisesta. Kyseiseen tehtävään ei liity merkittävän julkisen vallan käyttöä, mutta tehtävän voidaan kuitenkin katsoa sisältävän julkisen vallan käyttöä.
Alusliikennepalvelulain 17 a §:ssä ehdotetaan, että Liikennevirasto voisi kieltää alusta saapumasta VTS-alueelle tai poistumasta VTS-alueelta tai ankkuroimasta tai tulemasta satamaan, sekä lähtemästä ankkuripaikalta tai satamasta, mikäli tämä on tarpeellista pakotteiden täytäntöön panemiseksi.
Liikennevirasto voisi kieltää alusta jäämästä VTS-alueelle, satamaan tai ankkuripaikalle, jos aluksen oleskeluun VTS-alueella, satamassa tai ankkuripaikalla ei ole mitään hyväksyttävää syytä ja aluksen oleskelu on omiaan vaarantamaan tai haittaamaan muuta meriliikennettä, taikka meriturvallisuutta taikka alueella tapahtuvaa viranomaistoimintaa. Aluksen oleskelun kieltäminen VTS-alueella voi tulla kysymykseen esimerkiksi silloin, kun vesialueeseen, jolla oleskelu kielletään, kohdistuu meripelastus- tai etsintätehtävä, jonka vuoksi kyseinen alue suljetaan taikka kieltäminen on perusteltua yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseksi taikka merkittävän valtiollisen tapahtuman turvaamiseksi taikka muualta lainsäädännöstä tulevasta perustellusta syystä.
Pykälään ehdotetaan myös lisättäväksi uusi 2 momentti, jonka mukaan Liikenneviraston olisi välittömästi ilmoitettava VTS-palveluntarjoajalle kyseisestä 1 momentissa säädetystä kiellosta tai rajoituksesta. VTS-palveluntarjoajan tulisi antaa Liikenneviraston antamat määräykset alukselle tiedoksi. VTS-palveluntarjoajan tulisi ilmoittaa alukselle siihen kohdistuvista toimista mahdollisimman pian saatuaan tiedon Liikennevirastolta kuitenkin viimeistään silloin, kun alus tekee ilmoituksen aikomuksestaan saapua VTS-alueelle tai poistua VTS-alueelta, ilmoituksen tulostaan satamaan tai aikeistaan ankkuroida tai ilmoituksen lähdöstään satamasta tai ankkuripaikalta. VTS-palveluntarjoajalla ei olisi tilanteessa käytettävissä omaa harkintavaltaa vaan sen tulisi ilmoittaa Liikenneviraston päätökset sellaisenaan alukselle.
17 a §:n arvioinnissa on pantava erityistä painoa sille, että 17 a §:n kielto-oikeussääntelyssä on kysymys Euroopan unionin pakotteita koskevan lainsäädännön ohella Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden jäsenvaltioita sitovien päätöslauselmien täytäntöönpanosta, mikä edellyttää myös yksityiskohtaisempia määräyksiä. Tässä yhteydessä voidaan viitata myös perustuslakivaliokunnan lausuntoon 11/2016, jossa kyse oli tartuntatautilakiin (1227/2016) sisältyvästä säännöksestä, jonka valiokunta katsoi käytännössä terveyskeskustoimintojen ulkoistamisesta johtuen johtaa muun kuin virkasuhteisen lääkärin päätöksentekoon karanteenista kiiretilanteissa. Valiokunta piti karanteenista päättämistä julkisena hallintotehtävänä, minkä vuoksi sääntely oli merkityksellistä perustuslain 124 §:n kannalta. Valiokunta katsoi kuitenkin, ettei kysymys ollut perustuslain 124 §:ssä tarkoitetusta merkittävästä julkisen vallan käytöstä, kun otettiin huomioon ihmisten vaara altistua väestön terveyttä vakavasti uhkaavalle yleisvaaralliselle tartuntataudille ja nopean ratkaisun välttämättömyys sekä se, että karanteenipäätös oli tuolloin arvioitavana olevan säännösehdotuksen perusteella heti alistettava tartuntatautien torjunnasta vastaavan kunnan toimielimen vahvistettavaksi.
Nyt ehdotettu 17 a §:n muutos ei kuitenkaan kaikilta osin rinnastu tartuntatautilain säännökseen. Keskeisenä erona on erityisesti se, ettei lakiehdotuksen 17 a §:n mukainen määräysvalta puuttuisi läheskään niin merkittävästi perusoikeuksiin kuin tartuntalain mukainen karanteeni. Lisäksi ehdotetussa sääntelyssä VTS-palveluntarjoajalla ei olisi käytettävissään harkintavaltaa vaan sen tulisi ilmoittaa Liikenneviraston päätökset sellaisenaan alukselle. Täten voidaan katsoa, ettei kyseessä olisi merkittävän julkisen vallan käytöstä tai julkisen vallan käytöstä, vaan teknisluontoisesta viranomaista avustavasta tehtävästä. Perustuslakivaliokunnan aiemmassa käytännössä tällaisia tehtäviä on voitu antaa muulle kuin viranomaiselle.
Analogiaa voidaan tässä suhteessa hakea ilmailulaitoksen aluevalvontatehtäviä koskevasta lausunnosta, jossa valiokunta kiinnitti huomiota aluevalvontaviranomaiselle säädettyihin tehtäviin, joihin sisältyi muun muassa henkilön kiinniottamiseen, turvatarkastukseen ja voimakeinojen käyttöön liittyviä tehtäviä. Perustuslakivaliokunta katsoi, että perustuslain 124 § sallii tässä yhteydessä vain viranomaisia avustavien tehtävien antamisen ilmailulaitokselle. (PeVL 47/2005 vp). Valiokunta on myös katsonut, ettei perustuslain 124 § estä passin laadun ja oikeasisältöisyyden tarkastamisen sekä passilähetyksen toimittamisen antamista yksityisen tehtäväksi, kun kysymys oli teknisluonteisesta, viranomaisia avustavasta tehtävästä, jota voitiin pitää tarkoituksenmukaisena sekä passin hakijoiden että poliisin lupahallinnon henkilöstöresurssien kannalta. (PeVL 6/2013 vp). Valiokunta ei ole myöskään pitänyt ongelmallisena viranomaisia avustavan pysäköinninvalvonnan antamista yksityisille, kun tehtävään ei sisältynyt itsenäistä oikeutta hallinnollisten seuraamusten määräämiseen ja kun viranomaisilla tai kunnallisilla pysäköinninvalvojilla ei ole riittävästi voimavaroja hoitaa yksityisten alueiden pysäköinninvalvontaa (PeVL 23/2013 vp). Vastaavasti perustuslakivaliokunta ei ole nähnyt estettä sille, että säädetään viranomaiskoneiston ulkopuolelta nimetyn henkilön oikeudesta avustaa valvojaa kotirauhan piiriin ulottuvien toimenpiteiden suorittamisessa (ks. esim. PeVL 30/2010 vp).
Alusliikennepalvelulain 21 §:n 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että VTS-palveluntarjoaja voisi yksittäistapauksissa sää- tai jääolosuhteiden taikka muiden meriturvallisuussyiden vuoksi määrätä myös muita aluksia osallistumaan alusliikennepalveluun enintään yhden vuorokauden ajaksi. Tällaisia syitä voisivat olla vaikeat jääolosuhteet tai huonosta näkyvyydestä johtuvat syyt. Varsinkin kesäisin satamien ulkopuolella ajoittain väyläalueella ja ajoittain muulla vesialueella liikkuu muun muassa useita alle 24 metriä pitkiä matkustaja-aluksia, joilla ei olisi muuten velvollisuutta osallistua alusliikennepalveluun. Alusliikennepalveluun osallistumisella tarkoitetaan VTS-alueella käytössä olevien VHF-radiokanavien kuuntelemista sekä VTS-alueella liikennöintiä koskevien säännöksien ja määräyksien noudattamista
Koska kyseessä on käsky, joka koskee alusten osallistumista alusliikennepalveluun sää- tai jääolosuhteiden taikka muiden meriturvallisuussyiden vuoksi on tarkoituksenmukaista, että VTS-palveluntarjoaja voisi tarvittaessa määrätä aluksia kuuntelemaan VTS-alueella käytössä olevia VHF-kanavia sekä noudattamaan VTS-alueella tapahtuvaa liikennöintiä koskevia säännöksiä ja perustamispäätöksessä vahvistettuja määräyksiä. Kyseessä on operatiivinen, meriturvallisuuteen liittyvä määräys, joka olisi sidottu laissa säädettyihin edellytyksiin. Kyseiseen tehtävään ei liity merkittävän julkisen vallan käyttöä, mutta tehtävän voidaan kuitenkin katsoa sisältävän julkisen vallan käyttöä. Lisäksi VTS-palveluntarjoajan tulisi ilmoittaa tekemänsä kyseiset päätökset Liikennevirastolle. Liikenneviraston olisi tehtävä päätös toimenpiteen keskeyttämisestä tai jatkamisesta ilman aiheetonta viivytystä. Edellä esitetyn vuoksi sen voisi antaa lailla VTS-palveluntarjoajalle tehtäväksi.
Rautatieliikenteen ohjaus
Rautatielain muuttamista koskevan lakiehdotuksen 19 a §:n mukaan rataverkon haltija voisi ulkoistaa tehtäviään ulkopuoliselle palvelujen tuottajalle, kunhan tämä ei olisi rautatieyritys tai yritys, jonka määräysvallassa on rautatieyritys. Nämä tehtävät voivat olla esimerkiksi rataverkon suunnitteluun, kehittämiseen tai kunnossapitoon, liikenteenohjaukseen tai ratakapasiteetin jakamiseen liittyviä tehtäviä. Rataverkon haltijan olisi kuitenkin huolehdittava siitä, että tehtävien ulkoistamisesta ei synny eturistiriitoja ja että kaupallisesti arkaluonteisten tietojen luottamuksellisuus taataan. Rataverkon haltija kantaisi kuitenkin aina vastuun myös niistä tehtävistä, jotka se on antanut jonkin ulkopuolisen palvelujen tuottajan hoidettavaksi.
Ehdotetun lain julkisia hallintotehtäviä koskeva sääntely vastaisi pääosin voimassa olevan rautatielain mahdollisuuksia siirtää perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuja tehtäviä muille. Liikennevirasto hankkii jo nykyisin muun muassa liikenteenohjaus- sekä liikenneväylähankkeiden toteutuksen ulkopuolisilta palveluntarjoajilta. EU-lainsäädännössä rataverkon haltijan tehtäviä ei ole osoitettu viranomaiselle, yhtiölle tai muulle yksityiselle tai julkiselle toimijalle. Suomessa valtion rataverkon hallinnasta vastaa Liikennevirasto, mutta Suomessa on myös noin 150 yksityisraiteen haltijaa. Esityksen 19 a § sallii sen, että rataverkon haltija voi ulkoistaa tehtäviä toiselle osapuolelle, kunhan tämä ei ole rautatieyritys tai yritys, jonka määräysvallassa on rautatieyritys. Rataverkon haltija kantaa vastuun myös siinä tilanteessa, että tehtävä on ulkoistettu ulkopuoliselle taholle. Liikennevirasto on valtion budjettivirasto, mutta se on jo nykyisin voimassa olevan rautatielain 36 §:n nojalla ulkoistanut liikenteenohjauksen valtion rataverkolla Finrail Oy:lle, joka on valtionyhtiö ja jonka omistajaohjauksesta vastaa liikenne- ja viestintäministeriö.
Liikenteenohjauksella tarkoitetaan teknisluonteisia junan lähettämiseen, merkin- ja viestinantoon sekä tietojen antamiseen junan liikkumisesta liittyviä toimenpiteitä, joiden avulla junan turvallinen kulku kahden liikennepaikan välisellä rataosuudella voidaan varmistaa. Liikenteenohjauspalvelu on teknisluonteista tosiasiallista toimintaa samalla tavoin kuin lennonvarmistuspalvelu (vrt. lennonvarmistuspalvelun osalta PeVL 47/2005). Näin ollen liikenteenohjauspalvelun tarjontaan ei sisälly merkittävää julkisen vallan käyttöä eikä liikenteenohjauspalvelua tarjoava yhtiö tai yhteisö tee toiminnan yhteydessä varsinaisia hallintopäätöksiä. Kyseisiä tehtäviä voidaan pitää rautatieliikenteen ohjaukseen liittyvinä operatiivisina hallintotehtävinä, eivätkä ne sisällä julkisen vallan käyttöä. Liikenteenohjauspalvelua tarjoavan yhtiön tai yhteisön palveluksessa olevaan henkilöön on sovellettu ja sovellettaisiin jatkossakin 36 §:ssä säädetyllä tavalla kuitenkin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan tässä pykälässä tarkoitettuja liikenteenohjauspalvelutehtäviä. Momentti sisältäisi jatkossakin viittauksen raideliikennevastuulakiin, jossa säädetään raideliikenteessä aiheutuneiden henkilö- ja esinevahinkojen korvaamisesta.
Liikenteenohjaus tapahtuu Liikenneviraston valtion rataverkon haltijana tekemien kapasiteetin jakamista koskevien päätösten ja muun ohjauksen ja valvonnan puitteissa, vaikka Finrail Oy vastaa osaltaan liikenteenohjauksen järjestämisestä tasapuolisesti ja syrjimättömästi kaikille rautatieliikenteen harjoittajille. Liikennevirasto kantaa viime kädessä vastuun myös liikenteenohjauksesta, vaikka se hankkiikin palvelun Finrail Oy:ltä. Voimassa olevan rautatielain 36 §:ää vastaava liikenteenohjausta koskevaa säännöstä ei ole tarkoitus tällä esityksellä muuttaa. Ulkoistaessaan liikenteenohjauspalveluita liikenneviraston tulisi noudattaa 36 §:ssä olevaa sääntelyä.
Uusi hallituksen esityksen 19 a § vastaisi rautatiemarkkinadirektiivin muutosdirektiivin 7 c artiklaa. Pykälä mahdollistaisi sen, että rataverkon haltija voisi ulkoistaa myös rataverkon haltijan olennaisia toimintoja, kuten reitin jakamista koskevan päätöksenteon sekä yksittäisten reittien jakamisen. Rataverkon haltija voisi ulkoistaa myös rautatieinfrastruktuurin kehittämiseen, ylläpitoon ja uudistamiseen liittyviä tehtäviä. Kaikkien näiden tehtävien olisi kuitenkin tapahduttava rataverkon haltijan ohjauksessa ja valvonnassa, toiminnan olisi oltava tasapuolista ja syrjimätöntä ja vastuu olisi aina viime kädessä rataverkon haltijalla. Liikennevirasto valtion rataverkon haltijana hankkii jo nykyisin rataverkon kehittämiseen ja kunnossapitoon liittyvät investointihankkeet ulkopuolisilta yrityksiltä ja hankkeet kilpailutetaan. Liikenneviraston toteuttamat rataverkon kehittämishankkeet taas päätetään vuosittain eduskunnan hyväksymän talousarvion yhteydessä liikenne- ja viestintäministeriön esityksestä, joten hankkeista päätetään poliittisessa ohjauksessa. Näin ollen nyt ehdotettu sääntely ei muuttaisi käytäntöä nykyiseen verrattuna, joten tällä ei olisi merkitystä perustuslain 124 §:n arvioinnin kannalta.
Liikenteen turvallisuusviraston viranomaisvalvonta kohdistuu rataverkon haltijan turvallisuusjohtamisjärjestelmän pohjalta myös liikenteenohjauspalveluja tarjoavaan yhtiöön tai yhteisöön. Liikenteen turvallisuusvirasto voi kansallisena turvallisuusviranomaisena esittää turvallisuusjohtamisjärjestelmään muutostarpeita, jos se havaitsee viranomaisvalvonnan yhteydessä puutteita. Myös liikenne- ja viestintäministeriö voi asettaa valtion rataverkon hallinnasta vastaavalle Liikennevirastolle tulosohjauksen puitteissa sekä liikenteenohjauspalvelua tarjoavalle yhtiölle omistajaohjauksen puitteissa näiden toimintaa koskevia tavoitteita. Rataverkon haltijan on yhteistyössä liikenteenohjauspalvelua tarjoavan yhtiön tai yhteisön kanssa sovittava siitä, miten liikenteenohjauspalvelut on integroitu osaksi rataverkon haltijan turvallisuusjohtamisjärjestelmää. Rataverkon haltijan on julkaistava vuosikertomuksessaan rautatieturvallisuusdirektiivin liitteessä I lueteltujen turvallisuusindikaattoreiden mukaiset luvut ja tiedot sekä arvioitava liikenteenohjauspalvelujen järjestämiseen liittyviä riskejä, häiriöitä, poikkeama- ja vaaratilanteita sekä esitettävä näiden osalta kehittämistoimenpiteitä, jotka sen tulisi käydä läpi yhdessä liikenteenohjauspalveluja tarjoavan yhtiön tai yhteisön kanssa.
Perusoikeuksien, oikeusturvan ja muiden hyvän hallinnon vaatimuksien turvaaminen
Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n tarkoittamassa merkityksessä edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla (PeVL 50/2017 vp, s. 3; PeVL 33/2004 vp, s. 7; PeVL 46/2002 vp, s. 10). Lakiin liikenteen palveluista on otettu uusi säännös rikosoikeudellisesta virkavastuusta. Vastaava säädös on voimassa olevassa alusliikennepalvelulaissa ja rautatielaissa. Lisäksi Liikenteen palveluista annetussa laissa olisi informatiivinen viittaus vahingonkorvauslakiin. Sitä vastoin lakiin ei ole otettu viittausta hallinnon yleislakeihin. Lakiin ei ole perustuslain 124 §:n takia välttämätöntä yleensä sisällyttää viittausta hallinnon yleislakeihin, sillä hallinnon yleislakeja sovelletaan niiden sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla myös yksityisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä (PeVL 50/2017 vp, s. 3; PeVL 42/2005 vp, s. 3).
Viranomaisten kaikkeen toimintaan sovelletaan niin sanottuja hallinnon yleislakeja, joihin kuuluvat hallintolaki (434/2003), kielilaki (423/2003), saamen kielilaki (1086/2003), laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999), henkilötietolaki (523/1999), laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa (13/2003), hallintolainkäyttölaki (586/1996) ja uhkasakkolaki (1113/1990). Perustettavaksi esitetyn osakeyhtiön olisi noudatettava viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia yhtiön käyttäessä julkista valtaa. Osakeyhtiön on julkisia hallintotehtäviä hoitaessaan noudatettava myös, mitä sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa laissa, hallintolaissa, henkilötietolaissa, kielilaissa ja saamen kielilaissa säädetään.
Yhtiön toiminnassa ei tulisi sovellettavaksi uhkasakkolaki, sillä lakia sovelletaan, kun viranomaisen antaman käskyn tai kiellon tehosteeksi asetetaan uhkasakko ja kun se tuomitaan maksettavaksi. Liikenneviraston liikenteenohjaus- ja hallintapalvelut eivät anna kyseisiä käskyjä tai kieltoja nykyiselläänkään, eikä kyseisiä valtuuksia ehdoteta annettavan perustettavalle yhtiöllekään. Hallintolainkäyttölakia sovelletaan lainkäyttöön yleisissä hallintotuomioistuimissa. Lakia sovelletaan myös, kun hallintoasiassa tehtyyn päätökseen haetaan muutosta valittamalla tai ylimääräisellä muutoksenhakukeinolla hallintoviranomaiselta tai muutoksenhakuasioita käsittelemään perustetulta lautakunnalta tai muulta tähän rinnastettavalta erityiseltä viranomaiselta. Myöskään hallintolainkäyttölaki ei tulisi sovellettavaksi yhtiön toiminnassa sillä, yhtiö ei tekisi valituskelpoisia päätöksiä. Kaikki valituskelpoiset päätökset tekisi Liikennevirasto, Liikenteen turvallisuusvirasto tai Rajavartiolaitos, joiden hallintopäätöksistä voisi valittaa hallintolainkäyttölain mukaisesti.
Perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten turvaamisen kannalta merkityksellistä on myös yksityiselle annetun julkisen hallintotehtävän hoitamisen valvonta (PeVL 40/2002 vp, s. 4; PeVL 62/2014 vp, s. 3) sekä kelpoisuusehdot (PeVL 40/2002 vp, s. 4). Perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten turvaamisesta voidaan tosiasiallisessa toiminnassa huolehtia sääntelyn yleisen tarkkuuden ja muun asianmukaisuuden sekä asianomaisten henkilöiden sopivuuden ja pätevyyden avulla (PeVL 26/2017 vp, s. 50; PeVL 24/2001 vp, s. 4). Alusliikennepalvelulaissa ja liikenteen palveluista annetussa laissa olisi säädetty liikenteenohjaajien kelpoisuudesta. Perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten turvaamisen kannalta merkityksellistä olisi myös II A osan 1 luvun 3 §:n mukaisilla tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalveluiden tarjoajaan kohdistuvilla vaatimuksilla. Vaatimukset kohdistuisivat ensinnäkin tarjoajan luotettavuuteen, toimintaedellytyksiin sekä henkilöstön osaamiseen. Toiseksi pykälässä säädettäisiin velvollisuudesta pitää toimintakäsikirjaa. Samankaltaiset vaatimukset löytyvät myös alusliikennepalvelulaista ja rautatielaista.
Yhtiöön kohdistuvasta viranomaisvalvonnasta säädetään liikenteenohjaus- ja hallintapalveluita koskevissa toimialalainsäädännön säännöksissä. Alusliikennepalvelulain 16 §:n mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto valvoisi sitä, että VTS-palveluntarjoaja täyttää sille laissa asetetut velvoitteet, ja että Liikenneviraston tilaamat palvelut täyttävät niille lainsäädännössä asetetut vaatimukset. Esityksen 28 §:n 2 momentin mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto valvoisi alusliikennepalvelulain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista. Tämä kattaisi myös palveluntarjoajan lakisääteisten tehtävien valvonnan. Liikenteen palveluista annetun lain IV osan 1 luvun 1 §:n mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto valvoo liikenteenpalveluista annetun lain sekä sen nojalla annettujen säännösten, määräysten ja päätösten noudattamista, jollei laissa muuta säädetä. Kyseinen pykälä kattaisi myös palveluntarjoajan lakisääteisten tehtävien valvonnan. Rautatielain 77 §:n mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto vastaa rautatiejärjestelmän valvonnasta. Liikenteen turvallisuusvirasto valvoo muun muassa rautatiejärjestelmän turvallisuusvaatimusten noudattamista ja varautumista poikkeusoloihin sekä häiriötilanteisiin rautatiejärjestelmässä. Lisäksi rautatielain 71 b §:n mukaan rautatiealan sääntelyelin seuraa, valvoo ja edistää rautatiemarkkinoiden toimivuutta, tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä. Sääntelyelimen tehtävänä on myös muun muassa valvoa Rautatielain ja sen nojalla annettujen vaatimusten noudattamista, kilpailutilannetta rautatiemarkkinoilla ja toimia rautatiemarkkinoiden oikaisuvaatimus- ja valitusviranomaisena sekä varmistaa erityisesti, että rataverkon käyttöoikeuden myöntämismenettelyt ja käyttöoikeudesta perityt maksut, rautatiealan toimijoille tarjottavat palvelut ja niiden hinnoittelu sekä verkkoselostus ovat syrjimättömiä ja vastaavat lainsäädännössä asetettuja vaatimuksia.
4.2
Muu perustuslain kannalta merkityksellinen arviointi
Henkilötietojen suoja
Henkilötietojen suojasta säädetään perustuslain 10 §:ssä. Lakiin liikenteen palveluihin ehdotetaan II A osaa liikenteen ohjaus- ja hallintapalveluista. Nämä palvelut perustuvat tiedon hyödyntämiseen. Näiden palveluiden tarjoaminen edellyttää kuitenkin hyvin rajoitettua määrää henkilötietojen käsittelyä. Valtaosa tiedoista on luonteeltaan sellaisia, että ne eivät ole henkilötietoja. Tällaisia ovat esimerkiksi väyliin ja olosuhteisiin liittyvät tiedot. Lisäksi turhan henkilötiedon käsittelyä tulee jo lähtökohtaisesti välttää: Euroopan unionin yleisen tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan b, c ja e alakohdista seuraa vaatimus siitä, että henkilötietojen käsittelyn on aina oltava käyttötarkoitussidonnaista, henkilötietojen määrä on minimoitava suhteessa käyttötarkoitukseen ja henkilötietoja saa säilyttää vain niin kauan kuin on tarpeen suhteessa käyttötarkoitukseen. Vaikka henkilötietoa sisältyisi käsiteltävään tietoaineistoon, olisi lähtökohtaisesti kyse sellaisesta henkilötietojen käsittelystä, joka ei edellytä rekisteröidyn tunnistamista (yleisen tietosuoja-asetuksen 11 artikla). Jatkossa henkilötietojen suoja turvataan pääsääntöisesti EU:n yleisellä tietosuoja-asetuksella, joten ehdotuksessa annetaan vain välttämättömät säännökset kansallinen liikkumavaran käyttämiseksi (PeVL 2/2018 vp.)
Käytännössä liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelussa henkilötietoa voi olla ehdotetussa II A osan 2 luvun 3 §:n 1 momenttiin sisältyvä sijaintitieto. Kyseessä voisi välillinen henkilötieto, sillä luonnollinen henkilö voi olla tunnistettavissa esimerkiksi henkilöauton rekisteritunnuksen kautta. Kyseessä olisi henkilötieto kuitenkin vain hyvin harvoissa tilanteissa, sillä sijaintitiedossa ei lähtökohtaisesti tarvitse olla mukana tällaista liikennevälineen yksilöivää tunnusta, koska sitä ei tarvita palvelun tarjoamiseen. Liikenteen ohjausta varten riittää tieto siitä, että jokin liikenneväline sijaitsee väylästöllä tietyssä kohtaa ja että se liikkuu tietyllä nopeudella tiettyyn suuntaan. Näin ollen esityksellä ei heikennetä henkilötietojen suojaa.
Omaisuuden suoja sekä liike- ja ammattisalaisuudet
Lakiin liikenteen palveluihin ehdotetun II A osan 2 luvun 3 §:n mukaan liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajan on avattava avoimen rajapinnan kautta koneluettavassa muodossa vapaasti käytettäväksi pykälässä mainitut tiedot. Vastaavantyyppistä sääntelyä on sisältynyt liikenteen palveluista annettua lakia koskeviin aiempiin esityksiin (HE 161/2016 vp ja PeVL 46/2016 vp sekä HE 145/2017 vp ja PeVL 2/2018). Esityksissä näiden velvollisuuksien tarpeellisuus ja suhteellisuus oli perusteltu, eikä perustuslakivaliokunta lausunnoissaan puuttunut ehdotettuun sääntelyyn.
Nyt ehdotettu sääntely kohdistuu tietoon, joka hyödyttää merkittävällä tavalla koko liikennejärjestelmää. Tietojen luovuttaminen rajapinnan kautta on käytännössä ainoa tehokas tapa jakaa tätä tietoa. Tiedon jakaminen taas on välttämätöntä, jotta liikenteen ohjaus- ja hallintapalveluita voidaan tarjota kattavasti ja yhteen toimivasti. Vaikka tiedot annetaan avoimen rajapinnan kautta, pääsyn toteuttamiseksi mahdollisesti tarjottavat tukipalvelut, käyttöehdot, ohjelmistot, lisenssit ja muut tarvittavat palvelut tarjotaan oikeudenmukaisin, kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Tietoja ei siis olisi pakko avata maksutta, paitsi siltä osin kuin tietojen avaaminen perustuu sopimukseen Liikenneviraston tai muun viranomaisen kanssa. Jalostetusta tiedosta voidaan ottaa maksu liiketaloudellisin perustein. Lisäksi pykälässä olisi eroteltu tiedot, jotka on avattava tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalveluille sekä tiedot, jotka on avattava vapaasti käytettäväksi. Näillä keinoin turvattaisiin se, että puuttuminen omaisuudensuojan piiriin on mahdollisimman vähäistä ja suhteellisuusperiaatteen mukaista.
Lakiin liikenteen palveluihin ehdotetun II A osan 2 luvun 2 §:n mukaan liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajalla on oikeus saada salassapitosäännösten tai liike- tai ammattisalaisuuden estämättä tietoja laissa säädettyjen tehtävien hoitamiseksi. Vaikka palveluntarjoajan saamat tiedot voivat kuulua liike- ja ammattisalaisuuden piiriin, eivät ne kuuluisi tämän suojan ydinalueeseen: tiedot olisivat liikenteen tilannekuvan muodostamiseksi tarvittavia tietoja sekä muita liikenteen turvallisuuteen ja sujuvuuteen liittyviä tietoja, kuten sää- ja olosuhdetietoja, tietoja liikenteen ohjauslaitteista ja niiden toimivuudesta, liikenteen vaaratilanteista ja onnettomuuksista, liikenteen ja viestintäverkon häiriöistä ja liikennevälineiden sijainnista Lisäksi tietojen saanti on sidottu välttämättömyysedellytykseen, ja niiden käsittelyä puoltaa tärkeä yleinen etu sujuvan liikenteen varmistamisesta. Lisäksi säädettäisiin, että liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoaja ei saa antaa salassa pidettäviä tai liike- tai ammattisalaisuuksiksi katsottuja tietoja eteenpäin, ellei se ole välttämätöntä yleisen turvallisuuden tai liikenneturvallisuuden turvaamiseksi tai vakavan ympäristövahingon estämiseksi. Tietojen on oltava tällöin sellaisessa muodossa, että niistä ei voida erottaa yksittäisiä käyttäjiä eivätkä liike- ja ammattisalaisuudet vaarannu. Esimerkiksi liikennevälineiden sijaintitiedoista nykyään saa avoimesta tietoverkosta tietoja alusten, ilma-alusten ja jossain määrin myös junien sijainnista siten, että sijaintitietoon liittyy myös tunnistetietoja. Tunnistetiedon liittäminen sijaintitietoon ei pääosin ole tarpeellista esimerkiksi automaattiliikennettä ajatellen, vaan jatkossa tähän tarkoitukseen tarvitaan ainoastaan tieto siitä, että jokin liikenneväline sijaitsee väylästöllä tietyssä kohtaa, ja se liikkuu tiettyyn suuntaan tietyllä nopeudella. Näin ollen puuttuminen liike- ja ammattisalaisuuksien suojaan olisi luonteeltaan vähäistä.
4.3
Valtuudet
Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Valtuuden tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Lisäksi perustuslaista johtuu, että valtuuden kattamat asiat on määriteltävä tarkasti laissa. Valtuutuksen säätämiseen laissa on perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä kohdistettu vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkuudesta (PeVL 16/2002 vp, s. 2, PeVL 19/2002 vp s. 5, PeVL1/2004 vp, s. 2 ja PeVL 17/2010 vp, s. 2). Nämä vaatimukset on pyritty ottamaan huomioon lakiehdotuksiin sisältyvissä asetuksenantovaltuutta koskevissa säännöksissä.
Esitys sisältää asetuksen- ja määräyksenantovaltuuksia, jotka on kuvattu edellä luvussa 2, tarkemmat säännökset ja määräykset. Valtaosa asetuksen- ja määräyksenantovaltuuksista sisältyvät jo voimassa olevaan lainsäädäntöön eikä niitä ehdoteta muutettavan tämän esityksen johdosta. Uusia asetuksenantovaltuuksia ehdotetaan säädettäväksi alusliikennepalvelulain (623/2005) 19 a §:ään, liikenteen palveluista annetun lain (320/2017) II A osan 1 luvun 4 §:ään sekä liikenteenpalveluista annetun lain II A osan 2 luvun 5 pykälään.
Alusliikennepalvelulain 19 a §:ssä ehdotetaan säädettäväksi uusi valtuus antaa tarkemmat säännökset valtioneuvoston asetuksella poikkeusoloihin ja normaaliolojen häiriötilanteisiin varautumisen edellyttämän valmiussuunnittelun järjestämisestä. Sama valtuus ehdotetaan säädettäväksi myös liikenteen palveluista annetun lain (320/2017) II A osan 4 §:ssä. Valtioneuvoston asetuksella annettavat säännökset ja määräykset koskisivat palveluntarjoajan varautumista koskevaa tarkempaa järjestämistä. Liikenteen palveluista annetun lain II A osan 2 luvun 5 pykälään ehdotetaan myös lisättävän valtuus valtioneuvostolle antaa tarkemmat säännökset valtioneuvoston asetuksella liikenteen ohjaus- ja hallintapalvelun tarjoajien palveluiden, järjestelmien ja tietosisältöjen yhteentoimivuudesta muiden vastaavien palvelujen kanssa. Ne eivät siten koskisi sillä tavalla yksilöiden oikeuksia tai velvollisuuksia, että niistä olisi säädettävä lailla.
Alusliikennepalvelulain 18 a § ja 20 a § sisältävät Liikenteen turvallisuusvirastolle ja Liikennevirastolle valtuudet antaa määräyksiä. Alusliikennepalvelulain 20 a §:n määräyksenantovaltuus on voimassa olevaa sääntelyä, eikä sitä ole tarkoitettu muutettavaksi tämän esityksen yhteydessä. Alusliikennepalvelulain 18 a §:ssä ehdotetaan säädettäväksi uusi valtuus Liikenteen turvallisuusvirastolle antaa määräyksiä koskien pykälässä säädetyn ilmoitusvelvollisuuden sisältöä.
Liikenteen palveluista annetun lain II A osan 1 luvun 2 §:n 3 momentissa annettaisiin Liikenteen turvallisuusvirastolle tehtäväksi antaa tarkemmat määräykset pykälän 2 momentissa tarkoitettujen toimien suorittamisesta. Lisäksi Liikenteen turvallisuusvirastolle annettaisiin II A osan 1 luvun 5 §:ssä sekä 6 §:ssä tehtäväksi antaa tarkemmat määräykset koskien pykälissä säädettyjä ilmoituksia.
Edellä mainitut määräykset olisivat luonteeltaan teknisiä määräyksiä ja ne sisältäisivät vähän harkintavaltaa, minkä vuoksi ne voitaisiin antaa määräyksinä asetuksien sijaan.
Esityksessä ehdotettavat valtuudet ovat soveltamisalaltaan täsmällisiä ja tarkkarajaisia, eikä niiden ei katsota olevan ristiriidassa perustuslain kanssa.
Edellä mainitun perusteella voidaan todeta, että lakiehdotuksissa esitetyt säännökset liikenteenohjaus- ja hallintapalvelujen järjestämisestä täyttävät perustuslain vaatimukset, ja että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Lakiehdotuksiin sisältyvien julkisten hallintotehtävien osakeyhtiöön tapahtuvan siirron vuoksi esitetään kuitenkin pyydettäväksi perustuslakivaliokunnan lausuntoa.