2.1
Valtionosuudet, valtionosuusprosentti ja kustannustenjaon tarkistus
Vuoden 2023 alussa voimaan tullut uusi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettu laki vastaa asiallisesti pääosin vuoden 2022 loppuun voimassa ollutta kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettua lakia, lukuun ottamatta sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen vuoksi muutettuja valtionosuustehtäviä ja rahoituksen määräytymistekijöitä.
Laissa säädetään kunnille käyttökustannuksiin myönnettävästä valtionosuudesta lain 1 §:n 1 momentissa lueteltuihin valtionosuustehtäviin.
Lain 5 §:n 1 momentin mukaan kunnan peruspalvelujen valtionosuuden laskemisen perusteina (valtionosuusperusteet) käytetään valtionosuustehtävien laskennallisia kustannuksia ja 13—17 §:ssä tarkoitettujen syrjäisyyden, työpaikkaomavaraisuuden, hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen, asukasmäärän kasvun ja saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosien määräytymisperusteita.
Lain 6 §:n 1 momentin mukaan kunnan peruspalvelujen valtionosuuden laskennalliset kustannukset saadaan laskemalla yhteen tulot, jotka saadaan kertomalla ikäluokittaiset perushinnat asianomaisiin ikäluokkiin kuuluvien kunnan asukkaiden määrällä. Näin saatuun summaan lisätään kunnan työttömyysasteen, vieraskielisyyden, kaksikielisyyden, saaristoisuuden, asukastiheyden ja koulutustaustan perusteella määritellyt laskennalliset kustannukset.
Lain 5 §:n 2 momentin mukaan kunnalle myönnetään valtionosuutta 1 §:ssä tarkoitettujen valtionosuustehtävien järjestämisestä aiheutuviin kustannuksiin euromäärä, joka saadaan, kun 6—12 §:n mukaisesti määräytyvät laskennalliset kustannukset lasketaan yhteen ja saadusta summasta vähennetään 21 §:ssä tarkoitettu kunnan omarahoitusosuus. Näin saatuun euromäärään lisätään 13—17 §:ssä tarkoitetut syrjäisyyden, työpaikkaomavaraisuuden, hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen, asukasmäärän kasvun sekä saamelaisten kotiseutualueen kunnan lisäosat.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 19 §:n mukaisesti valtioneuvoston asetuksella säädetään vuosittain seuraavaa varainhoitovuotta varten 6—12 §:ssä tarkoitetut laskennallisten kustannusten perushinnat sekä lain 20 §:n mukaisesti 13—17 §:ssä tarkoitetut lisäosien perushinnat. Laskennallisten kustannusten perushintaa säädettäessä otetaan huomioon valtionosuustehtävien laajuuden ja laadun arvioidut muutokset, kustannustason arvioidut muutokset sekä valtion ja kuntien välisen kustannustenjaon tarkistamiseksi vuosittain tehtävät tarkistukset. Lisäosien perushintaa säädettäessä otetaan huomioon kustannustason arvioidut muutokset.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 21 §:ssä säädetään valtionosuusprosentista ja kunnan omarahoitusosuudesta. Pykälän 1 momentin mukaan kuntien valtionosuus laskennallisista kustannuksista on 22,09 prosenttia vuonna 2023 (valtionosuusprosentti) ja kuntien omarahoitusosuus on 77,91 prosenttia. Pykälän 2 momentin mukaan uusissa ja laajentuvissa valtionosuustehtävissä valtionosuus on 100 prosenttia uusien ja laajentuvien tehtävien laskennallisista kustannuksista, ellei valtionosuustehtäviin tehdä vastaavan suuruisia vähennyksiä.
Valtionosuusprosentti määrittelee valtion ja kuntien välistä kustannusten jakoa peruspalveluiden rahoituksessa koko maan tasolla. Omarahoitusosuus asukasta kohden on kaikissa kunnissa yhtä suuri. Kunnan omarahoitusosuus asukasta kohden saadaan vähentämällä kaikkien kuntien 6—12 §:n mukaisten laskennallisten kustannusten yhteismäärästä valtionosuusprosentin mukaisesti laskettu osuus ja jakamalla näin saatu euromäärä maan asukasmäärällä. Kunnan omarahoitusosuus lasketaan kertomalla asukasta kohden määritelty omarahoitusosuus kunnan asukasmäärällä.
Lain 22 §:ssä säädetään tehtävämuutosten ja kustannustason muutoksen huomioon ottamisesta. Valtionosuustehtävien laajuuden tai laadun muutos otetaan huomioon, jos se aiheutuu asianomaisesta valtionosuustehtävää koskevasta laista tai asetuksesta, lakiin tai asetukseen perustuvasta valtion viranomaisen määräyksestä tai valtion talousarviosta. Kustannustason muutos määräytyy valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädettävän peruspalveluiden hintaindeksin mukaisesti.
Valtion ja kuntien välisessä kustannustenjaon tarkistuksessa tarkistetaan lain 23 §:n 1 momentin mukaisesti toteutuneiden kustannusten mukaisiksi laskennalliset kustannukset, perushinnat ja rahoitus sekä 21 §:ssä tarkoitettu valtionosuusprosentti. Pykälän 2 momentin mukaan kustannustenjaon tarkistuksessa valtion ja kuntien välillä tarkistetaan valtakunnallisesti yhtenä kokonaisuutena 6—12 §:ssä tarkoitettujen laskennallisten kustannusten perusteena olevat perushinnat. Lisäksi tarkistetaan momentissa säädetyiltä osin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 11 ja 29 §:n mukainen rahoitus. Pykälän 3 momentin mukaan valtio osallistuu laskennallisiin kustannuksiin 21 §:ssä säädetyllä prosenttiosuudella. Valtionosuusprosentissa otetaan huomioon edellä tarkoitettu opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukainen rahoitus.
Pykälän 5 momentin mukaan perushinnat ja rahoitus määrätään sekä valtionosuusprosentti säädetään varainhoitovuosittain. Myös kustannustenjaon tarkistus suoritetaan vuosittain. Lain siirtymäsäännösten (59 §) mukaan kustannustenjaon tarkistus tehdään kuitenkin lain voimaantulon jälkeen ensimmäisen kerran vasta varainhoitovuodelle 2025. Tämä johtuu siitä, että kuntien kustannuspohja muuttuu sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksen vuoksi. Vuosina 2023 ja 2024 tarkistettavana olevien vuosien 2021 ja 2022 tietoihin perustuva kustannuspohja sisältää vielä kuntien sote- ja pelastustoimen tehtävät, eikä se ole verrattavissa uudistuksen jälkeisiin kuntien tehtäviin ja niistä aiheutuviin kustannuksiin.
Lain 25 §:n 1 momentin mukaan kustannustenjaon tarkistuksessa käytetään Valtiokonttorin keräämiä tietoja kuntien taloudesta sekä Opetushallituksen keräämiä tietoja esi- ja perusopetuksen kustannuksista. Pykälän 2 momentin mukaan kustannustenjaon tarkistuksessa käytetään varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden tietoja toteutuneista kustannuksista. Vuoden 2025 kustannustenjaon tarkistuksessa käytetään siten tietoja vuoden 2023 toteutuneista kustannuksista. Pykälän 2 momenttia on muutettu kesällä 2022 vahvistetulla lailla kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta (701/2022) siten, että jos joltakin osin ei ole käytettävissä varainhoitovuotta edeltänyttä vuotta edeltäneen vuoden tietoja, käytetään tältä osin viimeisimpiä mainittua ajankohtaa edeltäviä tietoja. Muutos johtuu siitä, että kaikkia edellä mainittuja Opetushallituksen keräämiä tietoja esi- ja perusopetuksen kustannuksista ei ole saatavissa kahden vuoden viiveellä, vaan eräiltä osin voidaan joutua turvautumaan varainhoitovuotta edeltäneen kolmannen vuoden tietoihin.
Lain 5 luvussa säädetään valtionosuuteen tehtävistä lisäyksistä ja siitä tehtävistä vähennyksistä. Näitä vähennyksiä ovat harkinnanvaraiset valtionosuuden korotukset (27 §) ja yksityisen perusopetuksen järjestäjälle toiminnan aloittamisen johdosta maksettavan rahoituksen vähentäminen (28 §), joiden yhteismäärää vastaava euromäärä vähennetään kaikilta kunnilta valtionosuuksista asukasta kohden yhtä suurena eränä. Lain 29 §:ssä säädetään kunnan peruspalvelujen valtionosuuden vähentämisestä kuntaan maksetun perustoimeentulotuen määrän perusteella. Lain 5 luvussa säädetään myös hyvinvointialueiden perustamisen ja tehtävien järjestämisvastuun siirrosta vuonna 2023 aiheutuvien taloudellisten vaikutusten rajoittamisesta (30 §) ja edellä mainittuun uudistukseen liittyvästä valtionosuusjärjestelmämuutoksen tasauksesta (31 §). Lisäksi lain 32 §:ssä säädetään vuosittain määräaikaisista kuntien valtionosuuteen kohdistuvista vähennyksistä ja lisäyksistä.
Lain 6 luvussa säädetään veroperustemuutoksista johtuvien verotulomenetysten korvauksesta, joka maksetaan kunnille valtionosuuden yhteydessä erilliseltä momentilta (28.90.35).
2.3
Laskuvirheen korjaamista koskeva menettely
Laskuvirheen korjaamista koskevat säännökset
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 47 §:n mukaan valtiovarainministeriö voi itse tai hakemuksen perusteella oikaista tässä laissa tarkoitetuissa päätöksissä ja tiedoissa olevan laskuvirheen.
Mainitun pykälän perustelujen (HE 241/2020 vp, s. 1003) mukaan pykälä vastaa vuoden 2022 loppuun voimassa olleen kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) 50 §:ää. Mainitun lain 50 §:n perustelujen (HE 174/2009 vp, s. 95) mukaan pykälässä säädettävä menettely laskuvirheen oikaisusta poikkeaisi hallintolain (434/2003) 51 §:ssä kirjoitusvirheen korjaamisesta siltä osin, että se koskisi myös muita kuin päätöksiä eikä laskuvirheeltä edellytettäisi sen olevan ilmeinen. Lisäksi päätöksessä oleva virhe voitaisiin korjata, vaikka korjaaminen johtaa asianosaiselle kohtuuttomaan tulokseen ja virhe ei olisi aiheutunut asianosaisen omasta menettelystä. Säännöksen perusteella voitaisiin oikaista sekä valtionosuuspäätöksessä että verotuloihin perustuvassa valtionosuuden tasauspäätöksessä oleva laskuvirhe. Lisäksi voitaisiin korjata kotikuntakorvausta koskevassa päätöksessä sekä valtiovarainministeriön Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskukselle toimittamassa maksuluettelossa olevia laskuvirheitä. Edelleen perustelujen mukaan, säännös on välttämätön, koska kunnan valtionosuuden laskenta edellyttää monia laskutoimituksia suhteellisen lyhyessä aikataulussa. Tällöin virheiden mahdollisuus kasvaa.
Lain 48 §:ssä säädetään saamatta jääneen etuuden suorittamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan, jos oikaisuvaatimuksen tekemiselle lain 51 §:ssä säädetyn määräajan kuluttua ilmenee tietoja, jotka eivät ole olleet aikaisemmin tiedossa ja kunnalta on tämän vuoksi jäänyt saamatta valtionosuutta, joka olisi lain mukaan kuulunut sille, on saamatta jäänyt euromäärä suoritettava kunnalle. Suoritettavalle määrälle on maksettava korkolain (633/1982) 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus olisi tullut maksaa. Pykälän 2 momentin mukaan, jos saamatta jääneen etuuden merkitys on vähäinen ja sen maksamisesta aiheutuvat menot olisivat epäsuhteessa verrattuna asian taloudelliseen merkitykseen, ei etuutta kuitenkaan suoriteta. Pykälän 3 momentin mukaan valtiovarainministeriö voi päättää, että saamatta jäänyt etuus maksetaan myöhemmin seuraavan valtionosuuden yhteydessä.
Lain 49 §:ssä säädetään perusteettoman edun palauttamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan, jos kunta on saanut perusteettomasti laissa tarkoitettua valtionosuutta, on valtiovarainministeriön määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi. Palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus tai kotikuntakorvaus on maksettu. Pykälän 2 momentin mukaan, jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi. Pykälän 3 momentin mukaan valtiovarainministeriö voi päättää, että palautettava etuus vähennetään myöhemmin seuraavan valtionosuuden yhteydessä.
Lain 51 §:n mukaan, jos kunta on tyytymätön päätökseen, joka koskee valtionosuuden myöntämistä, harkinnanvaraista valtionosuuden korotusta, veroperustemuutoksista johtuvien verotulomenetysten korvausta tai kotikuntakorvauksen perusosan euromäärää, kunnalla on oikeus kolmen kuukauden kuluessa päätöksestä tiedon saatuaan tehdä päätöksen tehneelle viranomaiselle oikaisuvaatimus. Oikaisuvaatimuksesta säädetään hallintolaissa. Muutoksenhausta säädetään lain 52 §:ssä.
Hallintolaissa säädetään erikseen asiavirheen (50 §) ja kirjoitusvirheen (51 §) korjaamisesta. Asiavirheen korjaamista koskevan 50 §:n 1 momentin mukaan viranomainen voi poistaa virheellisen päätöksensä ja ratkaista asian uudelleen, jos:
1) päätös perustuu selvästi virheelliseen tai puutteelliseen selvitykseen;
2) päätös perustuu ilmeisen väärään lain soveltamiseen;
3) päätöstä tehtäessä on tapahtunut menettelyvirhe; tai
4) asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka voi olennaisesti vaikuttaa päätökseen.
Pykälän 2 momentin mukaan päätös voidaan korjata 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetussa tilanteessa asianosaisen eduksi tai vahingoksi. Päätöksen korjaaminen asianosaisen vahingoksi edellyttää, että asianosainen suostuu päätöksen korjaamiseen. Asianosaisen suostumusta ei kuitenkaan tarvita, jos virhe on ilmeinen ja se on aiheutunut asianosaisen omasta menettelystä. Päätös voidaan korjata 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetussa tilanteessa ainoastaan asianosaisen eduksi.
Hallintolain kirjoitusvirheen korjaamista koskevan 51 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on korjattava päätöksessään oleva ilmeinen kirjoitus- tai laskuvirhe taikka muu niihin verrattava selvä virhe. Pykälän 2 momentin mukaan virhettä ei saa kuitenkaan korjata, jos korjaaminen johtaa asianosaiselle kohtuuttomaan tulokseen eikä virhe ole aiheutunut asianosaisen omasta menettelystä.
Hallintolain 52 §:ssä säädetään korjaamisasian vireilletulosta ja käsittelystä. Pykälän 1 momentin mukaan viranomainen käsittelee korjaamisasian omasta aloitteestaan tai asianosaisen vaatimuksesta. Aloite on tehtävä tai vaatimus virheen korjaamiseksi on esitettävä viiden vuoden kuluessa päätöksen tekemisestä. Pykälän 2 momentin mukaan asiavirheen korjaaminen edellyttää, että asia käsitellään uudelleen ja asiassa annetaan uusi päätös. Kirjoitusvirhe korjataan korvaamalla virheen sisältävä toimituskirja korjatulla toimituskirjalla. Asianosaiselle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi ennen kirjoitusvirheen korjaamista, jollei se ole tarpeetonta. Pykälän 3 momentin mukaan asia- tai kirjoitusvirheen korjaamisesta on tehtävä merkintä alkuperäisen päätöksen taltiokappaleeseen tai viranomaisen käytössä olevaan tietojärjestelmään. Uusi tai korjattu toimituskirja on annettava asianosaiselle maksutta.
Hallintolain 53 §:ssä on täydentäviä säännöksiä korjaamismenettelystä. Pykälän 1 momentin mukaan käsitellessään asia- tai kirjoitusvirheen korjaamista viranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon toistaiseksi tai määrätä sen keskeytettäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan, jos korjattavaan päätökseen on haettu oikaisua, muutosta tai siitä on vireillä erikseen säädetty menettely, korjaamisasian käsiteltäväksi ottamisesta on ilmoitettava ja siinä tehty päätös toimitettava tälle viranomaiselle. Korjaamisasian käsittely ei vaikuta valitusajan tai muun määräajan kulumiseen. Pykälän 3 momentissa säädetään, että päätökseen, jolla viranomainen on hylännyt virheen korjaamista koskevan vaatimuksen, ei saa hakea muutosta valittamalla.
Laskuvirheen korjaamista koskevan sääntelyn arviointia
Kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 47 § on erityissäännös suhteessa hallintolain yleiseen kirjoitus- ja laskuvirheen korjaamista koskevaan sääntelyyn, joten se tulee ensisijaisesti sovellettavaksi. Säännökseen ei liity vastaavia edellytyksiä kuin mitä hallintolaissa säädetään ilmeisen kirjoitus- tai laskuvirheen taikka muun niihin verrattavan selvän virheen korjaamiselle (51 §) tai asiavirheen korjaamiselle (50 §), liittyen esimerkiksi virheen korjaamiseen asianosaisen vahingoksi. Tarkoituksena on, että selvät virheet on mahdollista korjata nopeasti ja joustavalla menettelyllä tilanteissa, joissa niillä on vaikutusta kuntien valtionosuuksiin. Pykälässä käytetty terminologia on kuitenkin virheellistä, sillä kyse on virheen korjaamista koskevasta menettelystä eikä oikaisumenettelystä. Pykälän perusteella on myös epäselvää, miltä osin hallintolain 8 luvun säännökset päätöksessä olevan virheen korjaamisesta tulevat sovellettaviksi. Näiltä osin sääntelyä on aiheellista täsmentää.
Jos valtionosuuspäätöksissä havaitaan varainhoitovuoden aikana virheellisyyksiä, voidaan ensisijaisesti soveltaa virheen korjaamista koskevia säännöksiä. Tällöin kunnan valtionosuuspäätöstä ja Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskukselle toimitettuja maksatustietoja voidaan muuttaa kesken varainhoitovuoden. Kunnalle koko vuoden aikana maksettava rahoitus asettuu näin oikealle tasolle, eikä ole tarpeen soveltaa saamatta jääneen etuuden suorittamista tai perusteettoman edun palauttamista koskevia säännöksiä. Yksittäisen kunnan valtionosuuteen tehtävällä muutoksella voi olla vaikutusta myös muiden kuntien saamiin valtionosuuksiin. Tällainen tilanne voi aiheutua esimerkiksi, jos korjattava virhe liittyy sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen uudistuksen rahoituksen siirtoon liittyviin kunnilta hyvinvointialueille siirtyviin kustannuksiin ja sitä kautta uudistukseen liittyvien peruspalvelujen valtionosuuden tasauselementtien laskentaan. Esimerkiksi kuntien Valtiokonttorille ilmoittamissa vuoden 2021 palveluluokittaisissa kustannustiedoissa on käytännössä havaittu olevan lukuisia mahdollisia virheellisyyksiä. Vaikutus muiden kuntien valtionosuuksiin on tällaisessa tilanteessa yleensä yksittäisen kunnan näkökulmasta vähäinen, mutta saattaa olla koko maan tasolla merkittävä. Korjaus onkin siksi perusteltua tehdä tarvittaessa kaikkien niiden kuntien osalta, joihin virhe on suoraan tai välillisesti vaikuttanut. Kunnan valtionosuusmaksatus pitää sisällään veroperustemuutoksista johtuvien verotulomenetysten korvaukset ja kotikuntakorvaukset sekä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa sekä vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa tarkoitetut valtionosuudet ja muun rahoituksen.