1
Nykytila
1.1
Lainsäädäntö ja käytäntö
Ilmatieteen laitos on liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalaan kuuluva palvelu- ja tutkimuslaitos, josta säädetään Ilmatieteen laitosta koskevassa laissa (585/1967) myöhempine muutoksineen (1081/1987, 957/2008) sekä valtioneuvoston asetuksessa (505/2004), jota on myöhemmin muutettu valtioneuvoston asetuksilla 1094/2008 ja 716/2015. Ilmatieteen laitoksesta annetussa laissa on säännökset laitoksen organisatorisesta asemasta, yleisluontoinen kuvaus laitoksen tehtävistä ja niiden suorittamistavasta sekä säännökset mahdollisuudesta ottaa vastaan lahjoituksia toimintaansa varten. Lisäksi laissa on säännös oikeudesta periä maksuja siten kuin maksuasetuksella tarkemmin säädetään. Lisäksi laissa on yleinen asetuksenantovaltuus. Yhteensä laissa on viisi voimassa olevaa pykälää. Tarkemmat säännökset laitoksesta, sen tehtävistä, organisaatiosta ja henkilöstä on annettu valtioneuvoston asetuksella.
Ilmatieteen laitoksesta annetun lain (585/1967) mukaan laitoksen tehtävänä on tuottaa havainto- ja tutkimustietoa ilmakehästä ja meristä sekä näihin perustuvia palveluita. Laitos tuottaa yleisen turvallisuuden ja elinkeinoelämän toimintaedellytysten kannalta tärkeitä sää-, meri- ja ilmastopalveluja sekä palveluja ihmisten ja ympäristön hyvinvoinnin lisäämiseksi sekä tukee yhteiskunnan sopeutumista ilmastonmuutokseen.
Ilmatieteen laitosta johtaa pääjohtaja, jonka nimittää valtioneuvosto. Laitoksen organisaatio on jakautunut kolmeen tulosalueeseen, jotka ovat sää- ja turvallisuus, tutkimus- ja menetelmäkehitys sekä hallinto. Ilmatieteen laitoksessa työskenteli vuoden 2016 lopussa 663 henkilöä. Sää- ja turvallisuus sekä tutkimus- ja menetelmäkehitys tulosalueet ovat edelleen jakautuneet toimintayksiköihin.
Ilmatieteen laitoksen tehtävänä on tuottaa ympäri vuorokauden sää- ja olosuhdetietoa sekä ennusteita kansalaisten, elinkeinoelämän, maatalouden sekä maa-, meri- ja lentoliikenteen käyttöön ja yhteiskunnan varautumistarpeita varten. Laitos tukee toiminnallaan pelastus- ja meripelastustointa sekä maanpuolustusta, erityisesti ilmavoimien toimintaa. Ilmatieteen laitos tukee yhteiskunnan varautumista muun muassa vaaraa aiheuttaviin säätiloihin ja niiden muutoksiin antamalla varoituksia ja tiedotteita. Sääennuste- ja olosuhdetietoon liittyvään palvelutehtäväänsä varten laitos kerää havaintoja ilmakehän tilasta ja vie ne laitoksen tietojärjestelmään, jossa säämalliohjelmat tuottavat suurteholaskennan avulla erilaisia sääennusteita.
Tutkimustehtävässään Ilmatieteen laitos tekee kansainvälisesti korkeatasoista ja vertaisarvioitua tutkimusta sää-, meri-, ilmanlaatu- ja ilmakehätieteen alalla. Tutkimuksen painopistealueita ovat muun muassa ilmastonmuutos, liikenne, arktisen alueen ilmakehän koostumus, meteorologia, tuuli- ja aurinkoenergian hyödyntäminen, meren fysikaalisiin ominaisuuksiin liittyvä tutkimus sekä avaruusteknologinen tutkimus. Ilmatieteen laitoksen tekemä tutkimus palvelee päätöksentekijöitä ja heidän tiedontarpeitaan, kansainvälistä tiedeyhteisöä sekä muuta yhteiskuntaa.
Ilmatieteen laitos tutkii ilmastoa ja sen vaihteluita yleisesti sekä maa- ja metsätaloutta, energia-, rakennus- ja liikennesektoria, maanpuolustusta sekä terveydenhuoltoa tukevissa hankkeissa. Laitos tutkii ilmaston ja sään yhteiskunnallisia ja taloudellisia vaikutuksia sekä kehittää sää- ja ilmastoriskien mallinnusta ja arviointia. Lisäksi laitoksessa tuotetaan tietoa ilmastonmuutoksen hillinnän ja sopeutumisen keinoista päätöksenteon tueksi. Laitos tutkii kasvihuonekaasuja, joita syntyy muun muassa tie- ja meriliikenteen sekä ilmailun ja teollisuuden vaikutuksesta ja maankäyttöön liittyen. Osana tutkimustyötä laitos kehittää maailmanlaajuisia ja alueellisia ilmastomalleja sekä tekee ilmanlaatua koskevaa tutkimusta.
Meteorologian, ilmakehätieteiden ja meritieteen alalla laitos kehittää kansainvälisessä yhteistyössä sää-, ilmastosysteemi-, ilmakehä- ja merimalleja ja ennusteiden hyödyntämistä sää- ja meripalveluiden, ilmaston, ilmanlaadun ja avaruuden sovelluksissa. Meteorologisissa sekä ilmakehä- ja meritieteellisissä sovelluksissa kehitetään mittaus- ja mallinnusmenetelmiä, todennäköisyysennustusmenetelmiä yleisesti ja erityisesti ennustamaan ääri-ilmiöitä kuten myrskyjä, rankkasateita, tulvia ja avaruuteen liittyviä ilmiöitä sekä maa-, vesi- ja ilmaliikenteelle ja muulle yhteiskunnalle haitallisia olosuhteita. Laitos kehittää uusia havaintomenetelmiä ilmakehän ja maapallon kaukokartoitukseen kuten satelliittimittaukseen. Polaarialueiden tutkimuksessa kehitetään satelliittivastaanotto- ja prosessointipalveluita sekä luotaustoimintoja ja muita havaintotoimintoja muun muassa arktisen ilmastonmuutoksen tutkimiseksi. Ilmatieteen laitos toimii myös otsonikerroksen sekä otsonikerrosta heikentäviä aineita ja fluorattuja kasvihuonekaasuja koskevan tutkimuksen ja seurannan alalla.
Ilmatieteen laitos on nettobudjetoitu virasto, jonka kokonaismenot olivat 72,4 miljoonaa euroa vuonna 2016. Ilmatieteen laitoksen rahoituksesta 63 % tulee valtion talousarviorahoituksesta ja noin 37 % tuottoina maksullisesta ja yhteisrahoitteisesta toiminnasta. Vuonna 2016 talousarviorahoituksen osuus oli 45,3 miljoonaa euroa ja tuotot 27,1 miljoonaa euroa. Tuotoista yhteisrahoitteisen toiminnan tuottoja kertyi 16,0 miljoonaa euroa. Julkisoikeudellisten ja liiketaloudellisten suoritteiden myynnistä kertyi maksullisen toiminnan tuottoja 10,8 milj. euroa, joista 5,1 miljoonaa euroa kertyi liiketaloudellisesti hinnoitelluista maksullisesti toiminnasta ja 1,5 miljoonaa euroa julkistaloudellisesti hinnoitelluista suoritteista. Ilmatieteen laitoksen toimintamenomäärärahojen ulkopuolinen kotimainen julkinen rahoitus tuli pääosin Suomen akatemialta (5,6 miljoonaa euroa) ja Tekesistä (0,8 miljoonaa euroa) ja ulkomainen julkinen rahoitus EU:lta (4,2 miljoonaa euroa). Vuonna 2016 noin 60 % tutkimus- ja kehittämistoiminnasta rahoitettiin valtion budjetin ulkopuolisella rahoituksella. Valtion talousarviorahoitus on edellytys sille, että Ilmatieteen laitos voi jatkossakin toimia tutkimuksellista vaikuttavuutta tuottavana valtion tutkimuslaitoksena.
Ilmatieteen laitoksen toiminta on sekä tutkimuksen, menetelmäkehityksen että sääpalveluiden osalta luonteeltaan kansainvälistä. Laitos toimii aktiivisesti useissa kansainvälisissä alan järjestöissä osallistuen eurooppalaisiin tutkimus- ja kehityshankkeisiin sekä tutkimusohjelmien kehittämiseen ja valvontaan. Ilmatieteen laitoksen säädöspohjaa arvioitaessa onkin huomioitava myös Ilmatieteen laitosta koskevat kansainvälinen sääntely: Maailman ilmatieteellistä järjestöä (WMO) koskeva yleissopimus, laki (829/1975) Euroopan keskipitkien sääennusteiden keskuksen (ECMWF) perustamista koskevan yleissopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä, asetus (45/1975) Euroopan keskipitkien sääennusteiden keskuksen (ECMWF) perustamista koskevan yleissopimuksen voimaansaattamisesta ja asetus (54/1986) Euroopan sääsatelliittijärjestön (EUMETSAT) perustamista koskeva yleissopimuksen voimaansaattamisesta.
1.2
Nykytilan arviointi
Vuoden 1967 lakia Ilmatieteen laitoksesta on muutettu viimeisten viidenkymmenen vuoden aikana vain kaksi kertaa. Laki on sen vuoksi hajanainen sekä osittain vanhentunut.
Lain 5 §:n mukainen yleinen asetuksenantovaltuus ei vastaa nykyisen perustuslain asettamia vaatimuksia. Lain asetuksenantovaltuutta koskevan 5 §:n mukaan tarkemmat määräykset lain täytäntöönpanosta ja soveltamisesta annetaan asetuksella. Tällaista yleisluonteista valtuutussäännöstä lain täytäntöönpanosta on perustuslakivaliokunnan mukaan tulkittava suppeasti ja sen soveltamisala jää vähäiseksi. Esitettävässä lakiehdotuksessa on erityisesti kiinnitetty huomiota perustuslain 80 §:n ja 119 §:n vaatimuksiin asetusten antamiseen valtuuttavien säännösten täsmällisyyteen, tarkkarajaisuuteen ja säädöstasoon. Lain tasolle on erityisesti siirretty aiemmin asetuksiin sisältyneitä johtamista ja ratkaisuvallan käyttämistä sekä organisoinnin perusteita koskevia säännöksiä.
4
Asian valmistelu
Esitys on valmisteltu liikenne- ja viestintäministeriössä. Hallituksen esitysluonnos oli lausuntokierroksella 2.11.2017−30.11.2017. Esityksestä saatiin lausunnot 18 eri taholta. Lisäksi kuka tahansa on voinut antaa lausuntonsa sähköisen lausuntopalvelun kautta.
Lausunnot saatiin seuraavilta tahoilta: Tekes, Viestintävirasto, valtiovarainministeriö, Liikenteen turvallisuusvirasto, CSC – Tieteen tietotekniikan keskus Oy, Kilpailu- ja kuluttajavirasto, Maanmittauslaitos, työ- ja elinkeinoministeriö, MTTL ry/ MTK ry, FinnHEMS Oy, Elinkeinoelämän keskusliitto, Aalto yliopisto, Foreca Oy ja puolustusministeriö. Lausunnonantajista opetus- ja kulttuuriministeriö, Geologian tutkimuskeskus, ulkoasianministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö ilmoittivat, ettei heillä ole lausuttavaa esitysluonnokseen.
Pääosin lausunnonantajat pitivät esitystä perusteltuna ja asianmukaisena.
Tekes esitti lausunnossaan lisäystä Ilmatieteen laitoksen tehtävien kuvaukseen 2 §:n toisen momentin kohdan loppuun, jossa todetaan laitoksen osallistuvan ”tehtäviinsä liittyvään kansainväliseen yhteistyöhön, tuottavan havaintoaineistoa kansainväliseen käyttöön sekä edustavan Suomea alansa kansainvälisissä järjestöissä”, joiden sääntelyn piirissä laitos toimii. Lisäystä ei liikenne- ja viestintäministeriön mukaan ole arvioitu tarpeelliseksi.
Viestintävirasto korosti lausunnossaan, että laitoksen tehtävien tuottamisessa on tärkeä huomioida käynnissä oleva yhteiskunnallinen muutos sekä pyrkiä vahvistamaan digitalisaatiokehityksen edellytyksiä ja uusien palvelukonseptien kehittymistä.
Valtiovarainministeriön lausunnon mukaan sillä ei ole huomautettavaa esitykseen. Valtiovarainministeriö kuitenkin toteaa, että esityksessä voisi vielä erikseen todeta jokaiseen julkiseen organisaatioon kohdistuvat odotukset: toimintatapoja uudistamalla ja uusia sähköisiä ratkaisuja hyödyntämällä toimintojen kehittämisessä voidaan saavuttaa säästöjä. Uudistuksia toteutettaessa on huomioitava taloudellisuuden ja tuottavuuden vaatimukset samalla kun varmistetaan hyvän hallinnon periaatteet toimintoja uudistettaessa.
Maanmittauslaitos totesi lausunnossaan olevan hyvä, ettei laitoksen organisaatiorakennetta ja yksikköjakoa kuvata tarkemmin lakitasolla, vaan se jätetään työjärjestyksessä säädettäväksi. Tällainen kevyempi sääntelymalli tekee Maanmittauslaitoksen mukaan organisaatiorakenteen tarkistamisesta tai laajemmasta muuttamisesta joustavaa.
MTTL ry:n / MTK ry:n lausunnon mukaan Ilmatieteen laitoksen sääpalvelujen kehittämistä tulisi suunnata elinkeinoelämän tarpeiden ohella erityisesti maatalouden tarpeisiin voimakkaammin muun muassa keräämällä, kokoamalla ja jakamalla myös yksityisten sääasemien tietoja verkossa sekä mahdollisesti lisäämällä havaintoasemia maatalousvaltaisilla alueilla. Samoin olosuhteista, jotka lisäävät mm. tuholaisten aiheuttamia vahinkoa tulisi lausunnon antajien mukaan saada enemmän tietoa.
FinnHEMS Oy esitti lausunnossaan, että lakiin lisättäisiin Ilmatieteen laitoksen tehtäväksi lentosääpalvelujen tuottaminen myös julkisen terveydenhuollon lentopalvelujen käyttöön.
Elinkeinoelämän keskusliiton lausunnossa korostettiin, että lakiesityksellä ei saa sulkea pois mahdollista yksityisen ja julkisen sektorin palvelukokonaisuutta, jossa yksityinen sektori, muut laitokset ja Ilmatieteen laitos yhdessä toimivat kansantaloudellisesti tehokkaimmalla tavalla turvallisuus- ja taloudellisten hyötyjen saavuttamiseksi.
Foreca oy:n lausunnon mukaan lakiluonnoksen 1 § antaa hyvin laajan mandaatin Ilmatieteen laitokselle järjestää sää-, meri- ja ilmastopalveluita ottamatta huomioon sitä, mikä on järkevää valtion budjetilla järjestää. Forecan mukaan määritelmän vaikutukset tulisi tutkia perusteluissa.
Aalto yliopiston lausunnossa pidetään Ilmatieteen laitoksen johtamisen ja toiminnan selkeyttämistä tärkeänä tavoitteena. Lisäksi Aalto yliopiston mukaan tehtäväkentän laajempi määrittely niin, että se sisältäisi kokonaisvaltaisemmin ilmastotutkimuksen ja ilmastonmuutoksen seurannan voisi olla perusteltua.
Puolustusministeriö kiinnittää lausunnossaan huomiota Ilmatieteen laitoksen tehtäviä koskevan lakiehdotuksen 2 §:n 2 momentin 3 kohtaan, jossa säädetään Ilmatieteen laitoksen velvollisuudesta tuottaa toimialansa palvelut, erityisesti lentosääpalvelut, maanpuolustuksen turvaamiseksi ja puolustusvoimien muun toiminnan varmistamiseksi. Lainkohdassa tulisi mainita puolustusministeriön mukaan näiden palvelujen tuottamisvelvollisuus normaaliolojen lisäksi myös normaaliolojen häiriötiloissa ja poikkeusoloissa. Puolustusministeriön katsoo lausunnossaan, että lakiehdotuksen 1 §:n perusteluissa mainitut varautumiseen ja valmiuteen liittyvät tehtävät tulisi nostaa lakitestiin asti perustelutekstin sijasta.
Puolustusministeriön lausuntopalautteen johdosta lain 2 §:n 2 momentin 3 kohtaan on jatkovalmistelussa tehty lisäys siitä, että Ilmatieteen laitoksen tulee tuottaa toimialansa palvelut myös normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Palveluiden tuottaminen normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa erityisesti lentosääpalveluiden, maanpuolustuksen turvaamiseksi ja puolustusvoimien muun toiminnan varmistamiseksi on nostettu perusteluista lain tasolle. Lisäksi lain perusteluihin on kirjattu, että normaaliolojen häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin Ilmatieteen laitos varautuisi valmiussuunnitelmin ja etukäteisvalmisteluin sekä muilla toimenpiteillä, joilla varmistetaan viraston tehtävien mahdollisimman hyvä hoitaminen poikkeusoloissa sekä normaaliolojen häiriötilanteissa. Kyseessä on Ilmatieteen laitoksen nykykäytännön kirjaaminen lain tasolle.
Sekä työ- ja elinkeinoministeriö että Kilpailu- ja kuluttajavirasto ovat kiinnittäneet lausunnoissaan huomiota Ilmatieteen laitoksen asemaan liittyviin kilpailuneutraliteettiongelmiin. Työ- ja elinkeinoministeriön lausunnossa todetaan, että sekä voimassa olevan lain että esityksessä ehdotetun Ilmatieteen laitoksesta annettavan lain 2 §:n laitoksen tehtäviä koskevien määritelmien voidaan tulkita antavan Ilmatieteen laitokselle mahdollisuuden harjoittaa ei-taloudellisten viranomaistehtävien lisäksi taloudellista toimintaa kilpailluilla markkinoilla. Taloudellisen toiminnan harjoittaminen laitos- tai virastomuodossa on jo lähtökohtaisesti EU-oikeuden valtiontukisääntöjen vastaista laitos- ja virastomuodosta aiheutuvien konkurssisuojan ja veroetujen vuoksi.
Lausunnon mukaan kilpailuneutraliteetti- ja valtiontukisääntelyihin liittyvien ongelmien välttämiseksi Ilmatieteen laitoksen tehtäväksi tulisi säätää ainoastaan luonteeltaan ei-taloudellisia viranomaistehtäviä. Tällaisten viranomaistehtävien sisältö tulisi määritellä Ilmatieteen laitoksesta annettavassa laissa selkeästi ja tarkkarajaisesti. Tämän lisäksi laitoksen harjoittama taloudellinen toiminta tulisi eriyttää laitoksesta erillisen yhtiön hoidettavaksi. Siinä epätoivottavassa tilanteessa, että taloudellista toimintaa voitaisiin jatkossakin harjoittaa osana Ilmatieteen laitoksen toimintaa, tulisi uudessa laissa olla nimenomainen maininta kilpailulain kilpailuneutraliteettisäännösten noudattamisesta laitoksen toiminnassa. Lisäksi laissa tai vähintään sen perusteluissa tulisi selkeästi edellyttää ei-taloudellisen ja taloudellisen toiminnan kirjanpidollista eriyttämistä, jotta kilpailuneutraliteetin toteutuminen voidaan tarvittaessa varmistaa valvontaviranomaisen toimesta.
Työ- ja elinkeinoministeriö haluaa lausunnossaan lisäksi kiinnittää liikenne- ja viestintäministeriön huomiota siihen, että mikäli Ilmatieteen laitos toimii julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016) 15 §:ssä tarkoitettuna sidosyksikkönä, tulee sen kiinnittää huomiota kyseisen säännöksen sekä saman lain 174 §:n mukaisiin ulosmyyntirajoihin.
Työ- ja elinkeinoministeriö haluaa lausunnossaan edelleen kiinnittää huomiota esityksessä käytettyyn käsitteeseen ”lähiavaruuden tutkimus” (perusteluissa ja 2 §:n 1 mom. 3 kohta) ja pitää kannatettavana termin ”lähi-” pois jättämistä ja termin ”avaruuden tutkimus” käyttämistä selkeyden vuoksi.
Liikenne- ja viestintäministeriö on jatkovalmistelussa muuttanut lakiehdotuksen 2 §:n 1 momentin 3 kohtaa niin, että sekä laissa että lain perusteluissa lähiavaruuden tutkimus on käsitteellisen selkeyden vuoksi korvattu termillä avaruuden tutkimus. Myös lakiehdotuksen perusteluihin on tehty vastaavat muutokset.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto totesi lausunnossaan, että osa Ilmatieteen laitoksen tarjoamista palveluista tapahtuu kilpailutilanteessa markkinoilla. Lainsäädännön nykytila on neutraliteetin kannalta ongelmallinen, koska palveluja tarjotaan yhtiöittämättä virastomuodossa ja vaarana on, että ei-taloudelliseen toimintaan tarkoitettua julkista pääomaa valuu tukemaan taloudellista toimintaa. Nykyinen järjestelmä on näistä syistä omiaan vääristämään kilpailua yksityisen ja julkisen elinkeinotoiminnan välillä. Esitys ei Kilpailu- ja kuluttajaviraston mukaan korjaa nykyiseen malliin liittyviä kilpailuneutraliteettiongelmia eli rakenteeseen ja ei-taloudelliseen toimintaan tarkoitettujen julkisten resurssien hyödyntämismahdollisuuteen liittyviä kilpailua vääristäviä tekijöitä.
Neutraliteettiongelmien poistamiseksi Ilmatieteen laitoksen kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvaa toimintaa tulisi Kilpailu- ja kuluttajaviraston mukaan harjoittaa yhtiömuodossa ja tämä olisi perusteltua todeta myös Ilmatieteen laitosta koskevassa laissa. Kilpailu- ja kuluttajavirasto pitää kuitenkin hyvänä suuntana sitä, että lakiluonnoksen 2 §:n 2 momentissa asiantuntijapalveluiden tuottaminen rajattaisiin nykyisestä väljästä muotoilusta pääosin tai olennaisesti laitoksen viranomaistehtäviin liittyväksi.
Liikenne- ja viestintäministeriö katsoo, että Ilmatieteen laitos toteuttaa virastona sille lainsäädännössä säädettyjä tehtäviä. Ilmatieteen laitoksen perimistä maksuista on säädetty erikseen ja ne ovat maksuperustelain mukaisia. Ilmatieteen laitoksen yhtiöittäminen niiden toimintojen ja palveluiden osalta, joista peritään liiketaloudellisin perustein muodostuva maksu, ei olisi liiketaloudellisesti eikä viranomaistehtävien järjestämisen kannalta toteuttamiskelpoinen ratkaisu. Kyseiset tehtävät liittyvät kiinteästi Ilmatieteen laitoksen viranomaistehtäviin. Yhtiöittämisvelvollisuus samalla estäisi Ilmatieteen laitosta tuottamasta riippumatonta ja korkealuokkaista tutkimustietoa yhtä laajalle asiakaskunnalle kuin tällä hetkellä. Tällä olisi moninaisia vaikutuksia muun muassa yleiseen turvallisuuteen, liikenteen ja elinkeinoelämän toimivuuteen, huoltovarmuuteen sekä poikkeusoloihin varautumiseen usealla sektorilla. Yhtiöittämisellä olisi myös vaikutuksia Ilmatieteen laitoksen tuottaman datan ja palveluiden pohjalle syntyvän uuden yritystoiminnan edellytyksiin.