2
Ehdotetut muutokset
Ilmailualan kansainvälinen sääntely ja Euroopan unionilainsäädäntö muuttuu nopeaan tahtiin ja sen vuoksi myös kansalliseen ilmailualan sääntelyyn kohdistuu jatkuvia muutostarpeita. Koska Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat poikkeama-asetuksen ja melunhallinta-asetuksen vasta huhtikuussa 2014, näiden asetusten edellyttämiä muutoksia ei enää ehditty ottaa huomioon ilmailulain kokonaisuudistuksessa, jota koskeva hallituksen esitys annettiin eduskunnalle 5 päivänä kesäkuuta 2014 (HE 79/2014 vp).
EU:n poikkeama-asetus tuli voimaan 15 päivänä toukokuuta 2014 ja asetuksen säännöksiä aletaan soveltaa 15 päivästä marraskuuta 2015 alkaen. Poikkeama-asetuksen nojalla Euroopan komissio on antanut 29 päivänä kesäkuuta 2015 asetuksen (EU) 2015/1018 pakollisesti ilmoitettavien siviili-ilmailun poikkeamien luokittelua koskevan luettelon vahvistamisesta. Jäsenvaltioiden on alettava soveltamaan myös tämän asetuksen mukaisia säännöksiä 15 päivästä marraskuuta 2015 alkaen, joten olisi tärkeää, että hallituksen esityksen mukainen sääntely erityisesti poikkeamia koskevien säännösten osalta saataisiin voimaan vielä vuoden 2015 aikana. EU:n melunhallinta-asetus tulee voimaan 13 päivänä kesäkuuta 2016. Kummallakin edellä mainituista EU:n asetuksista kumotaan vastaavasta aihealueesta annetut Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivit. Koska uusia EU-asetuksia sovelletaan kaikissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa sellaisenaan, tällä hallituksen esityksellä esitetään karsittavaksi direktiivien mukaista ilmailulain 11 ja 12 lukujen täytäntöönpanolainsäädäntöä ja saatettaisiin sääntely vastaamaan uusien EU-asetusten mukaisia viranomaisvelvoitteita.
Ilmailulain 3 §:ssä säädetään Liikenteen turvallisuusviraston tehtävistä unionisäädösten mukaisena toimivaltaisena viranomaisena. Pykälän 1 momentin 7 kohtaa muutettaisiin niin, että kohdassa viitattaisiin aikaisemman poikkeamadirektiivin sijasta poikkeama-asetukseen. Liikenteen turvallisuusvirasto olisi siten poikkeama-asetuksessa tarkoitettu toimivaltainen viranomainen, joka vastaa poikkeama-asetuksen 4 ja 5 artiklojen nojalla ilmoitettujen poikkeamatietojen keruu-, arviointi-, käsittely-, analysointi- ja tallennusjärjestelmän perustamisesta sekä poikkeamien ilmoittamisesta, analysoinnista ja seurannasta. Liikenteen turvallisuusvirasto toimisi myös poikkeama-asetuksen 16 artiklan 12 kohdan mukaisena elimenä, joka vastaa asetuksen 16 artiklan 6, 9 ja 11 kohtien täytäntöönpanosta. Jäsenvaltioiden olisi artiklan 6 kohdan mukaisesti pidättäydyttävä aloittamasta oikeudenkäyntimenettelyjä sellaisten suunnittelemattomien tai tahattomien lainrikkomusten johdosta, jotka tulevat niiden tietoon ainoastaan siksi, että niistä on tehty asetuksen mukainen poikkeama-ilmoitus. Asetus kieltää myös työnantajaa tai organisaatiota aiheuttamasta vaikeuksia niille työntekijöille ja muun sopimuksen perusteella palvelukseen otetuille henkilöille, jotka tekevät asetuksen mukaisen poikkeama-ilmoituksen pois lukien asetuksen 16 artiklan 10 kohdan mukaisissa tilanteissa. Näitä 10 kohdan mukaisia tilanteita ovat tahalliset laiminlyönnit, tai tilanteet, joissa ilmeinen riski on selkeällä ja vakavalla tavalla jätetty huomiotta ja on vakavasti laiminlyöty olosuhteiden edellyttämää ammatillista huolellisuusvelvollisuutta, mikä aiheuttaa ennakoitavissa olevaa vahinkoa henkilölle tai omaisuudelle tai vaarantaa vakavasti ilmailun turvallisuuden tason.
Lain 3 §:n 1 momenttiin lisättäisiin uusi 8 kohta, jonka mukaisesti Liikenteen turvallisuusvirasto olisi myös melunhallinta-asetuksen mukainen toimivaltainen viranomainen. Melunhallinta-asetus edellyttää, että jäsenvaltion on nimettävä yksi tai useampi toimivaltainen viranomainen, joka vastaa toimintarajoituksia hyväksyttäessä noudatettavista menettelyistä.
Lain 3 §:n 2 momenttia esitetään muutettavaksi niin, että säännöksessä viitataan muuhun lainsäädäntöön, jossa on säädetty kuluttaja-asiamiehen ja kuluttajariitalautakunnan toimivallasta matkustajien oikeuksiin liittyvissä asioissa. Kuluttaja-asiamiehen toimivallasta on säädetty laissa Kilpailu- ja kuluttajavirastosta (661/2012) ja kuluttajariitalautakunnan toimivallasta laissa kuluttajariitalautakunnasta (8/2007). Vastaavanlainen säännös sisältyy mm. merilakiin (674/1994, sellaisena kuin sitä on muutettu lailla 77/2015) ja joukkoliikennelakiin (869/2009, sellaisena kuin sitä on muutettu lailla 177/2015).
Lain 7 §:n 1 momentin 2 kohtaan tehtäisiin tekninen muutos, kun kansallistunnus muutettaisiin kansallisuustunnukseksi. Kansallisuustunnusta käytetään aluevalvontalaissa (755/2000) ja näin ilmailulain määritelmä vastaisi aluevalvontalakia.
Lain ilmailuonnettomuuksia, ilmailun etsintä- ja pelastuspalvelua, poikkeamia ja vaaratilanteita koskevassa 11 luvussa 117 §:n määritelmissä muutettaisiin 3 ja 4 kohdan määritelmiä vakavasta vaaratilanteesta ja poikkeamasta niin, että niissä viitattaisiin EU-asetusten artiklakohtiin, joissa vakava vaaratilanne ja poikkeama on määritelty. Vakavalla vaaratilanteella tarkoitetaan siviili-ilmailun onnettomuuksien ja vaaratilanteiden tutkinnasta ja ehkäisemisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (996/2010) 2 artiklan 7 kohdan määritelmän mukaisesti lentotoimintaan liittyvää muuta tapahtumaa kuin onnettomuutta, joka voisi vaikuttaa toiminnan turvallisuuteen. Poikkeamalla tarkoitetaan poikkeama-asetuksen 2 artiklan 7 kohdan mukaisesti mitä tahansa turvallisuuteen liittyvää tapahtumaa, joka vaarantaa tai, jos siihen ei puututa tai jos sitä ei käsitellä, voisi vaarantaa ilma-aluksen, siinä olevien henkilöiden tai muiden henkilöiden turvallisuuden. Poikkeama pitää siten sisällään myös onnettomuudet ja vakavat vaaratilanteet.
Lain 118 §:ssä säädetään onnettomuuksista ja vaaratilanteista ilmoittamisesta. Pykälän 1 momenttia muutettaisiin poistamalla Liikenteen turvallisuusviraston määräyksenantovaltuutus ilmailuonnettomuutta tai vaaratilannetta koskevan ilmoituksen tekemisestä. Poikkeamista ilmoittaminen kattaa myös onnettomuuksista ja vaaratilanteista ilmoittamisen, joten ei ole perustetta sille, että Liikenteen turvallisuusvirasto valtuutettaisiin näistä antamaan määräyksiä.
Voimassa olevan lain 125 § poikkeamista ilmoittamisesta muutettaisiin niin, että pykälässä säädettäisiin poikkeama-asetuksen soveltamisesta. Pykälän mukaan poikkeama-asetusta sovelletaan Suomessa kaikkiin ilma-aluksiin. Poikkeamista, joissa on osallisena Suomessa rekisteröity tai Suomeen sijoittautuneen organisaation käyttämä ilma-alus, olisi ilmoitettava myös silloin, kun ne ovat tapahtuneet ulkomailla.
Poikkeama-asetusta sovelletaan lähtökohtaisesti siviili-ilma-aluksiin liittyvistä poikkeamista ja muista turvallisuustiedoista ilmoittamiseen lukuun ottamatta EASA-asetuksen liitteessä tarkoitettuja ilma-aluksia. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin päättää soveltaa asetusta myös kyseisen asetuksen liitteessä II tarkoitettuja ilma-aluksia koskeviin poikkeamiin ja muihin turvallisuustietoihin. Suomi säilyttäisi nykyisen, voimassa olevan ilmailulain mukaisen laajan ilmoitusvelvollisuuden, joka koskee myös sotilasilmailua. Yksinomaan sotilasilma-aluksia koskevista poikkeamista kuitenkin ilmoitetaan ilmailulain 7 §:n 1 momentin 19 kohdan mukaisesti puolustusvoimille. Puolustusvoimille toimitetut, yksinomaan sotilasilmailua koskevat poikkeamat käsiteltäisiin puolustusvoimissa ja vain kansallisesti, eikä niitä siten tallenneta EU:n tietokantoihin. Käytäntö ei siten sotilasilmailun osalta muuttuisi voimassa olevaan sääntelyyn verrattuna miltään osin. Myös ulkomailla tapahtuneista poikkeamista on ilmoitettava Suomeen.
Voimassa olevan ilmailulain 126 § poikkeamailmoitusten tallettamisesta muutettaisiin niin, että pykälässä säädettäisiin ilmoitusjärjestelmästä. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että Liikenteen turvallisuusvirasto vastaisi ja ylläpitäisi poikkeama-asetuksen mukaista ilmoitusjärjestelmää, johon ilmoitetaan pakolliset ja vapaaehtoiset poikkeamatiedot. Poikkeama-asetus edellyttää, että jäsenvaltiot ottavat käyttöön pakollisen ja vapaaehtoisen poikkeamatietojen ilmoitusjärjestelmän. Poikkeama-asetuksen 4 artiklassa on säädetty niistä pakollisista tiedoista, joita on ilmoitettava. Näitä olisivat ilma-aluksen toimintaan, tekniseen kuntoon, huoltoon ja korjaukseen, lennonvarmistuspalveluihin ja –laitteisiin, lentopaikkoihin ja maapalveluihin liittyvät poikkeamatiedot. Poikkeama-asetuksen 5 artiklassa on säädetty niistä vapaaehtoisista tiedoista, joita voidaan pakollisten tietojen lisäksi ilmoittaa ilmoitusjärjestelmään. Tällaisia olisivat muut sellaiset tiedot, jotka ilmoittajan mielestä voivat muodostaa todellisen tai mahdollisen riskin ilmailun turvallisuudelle. Ilmoitusjärjestelmään ei tallennettaisi henkilötietoja, joten ilmoitusjärjestelmä ei olisi henkilörekisteri.
Asetuksen mukaisesti vapaaehtoisesta ja pakollisista ilmoituksista saadut tiedot voidaan yhdistää samaan järjestelmään. Liikenteen turvallisuusvirasto ylläpitäisi yhtä ilmoitusjärjestelmää, johon tallennetaan sekä vapaaehtoiset että pakolliset poikkeamatiedot. Poikkeamatiedot tallennetaan jo nykyisellään Liikenteen turvallisuusvirastossa vain yhteen järjestelmään, eikä Suomessa ole nähty tarvetta tietojen eriyttämiselle kahteen eri järjestelmään.
Pykälän 2 momentin mukaan Suomeen sijoittautuneiden organisaatioiden olisi ilmoitettava Liikenteen turvallisuusvirastolle omaan vapaaehtoiseen ilmoitusjärjestelmäänsä kerätyt poikkeamatiedot. Poikkeama-asetuksen 5 artiklan 6 kohdan mukaisesti jäsenvaltiot voivat vaatia kaikkia niiden alueelle sijoittautuneita organisaatioita ilmoittamaan kaikki vapaaehtoisen ilmoitusjärjestelmän puitteissa kerättyjä tietoja. Suomi edellyttäisi tätä ilmoittamista organisaatioilta.
Pykälän 3 momentin mukaan poikkeamatiedot ilmoitettaisiin Liikenteen turvallisuusvirastolle teknisen käyttöyhteyden välityksellä. Poikkeamatiedot voivat sisältää henkilötiedoiksi katsottuja tietoja, joten niiden toimittamisesta teknisen käyttöyhteyden välityksellä on perustuslakivaliokunnan kannanottojen mukaan säädettävä lailla. Organisaatiot voivat toimittaa tiedot Liikenteen turvallisuusviraston järjestelmään integroidun oman järjestelmän kautta tai Liikenteen turvallisuusviraston internet-sivuilla olevan sähköisen lomakkeen kautta. Poikkeamailmoitusten määrä on vaihdellut viime vuosina keskimäärin 3 500-5 000 välillä. Vuonna 2013 poikkeamailmoituksia tehtiin 5148 kappaletta ja vuonna 2014 4592 kappaletta. Valtaosa poikkeamailmoituksista tehdään jo nykyisin sähköisesti ja vain pieni osa ilmoituksista tehdään manuaalisesti, mutta Liikenteen turvallisuusvirasto on kehittämässä yhtenäiseen formaattiin perustuvaa teknistä käyttöyhteyttä. Teknisen käyttöyhteyden ja sähköisen lomakkeen avulla voidaan ohjata ilmoittajia antamaan tiedot yhdenmukaisella ja kattavalla tavalla, mikä parantaa tiedon laatua, kattavuutta ja vertailukelpoisuutta ja antaa paremmat edellytykset niiden käyttämiselle lentoturvallisuustyössä.
Poikkeama-asetuksen mukaisesti ilmoitusvelvollinen on muun muassa ilma-aluksen päällikkö. Miehittämättömien ilma-alusten osalta ilma-aluksen päälliköksi rinnastettaisiin kauko-ohjaaja, kauko-ohjaustähystäjä tai muu siihen määrätty henkilö. Ilmailulain 52 §:n mukaisesti ilma-aluksella, liitimellä tai muulla laitteella on sitä ilmailuun käytettäessä oltava päällikkö, jonka määrää omistaja, haltija tai käyttäjä. Miehittämätön ilma-alus katsotaan kuuluvan ilma-aluksen määritelmään, näin ollen sille tulee olla määrätty päällikkö.
Lain 127 § poikkeamatietojen vaihdosta kumottaisiin, koska poikkeamatietojen vaihdosta on säädetty kattavasti poikkeama-asetuksessa.
Lain 128 §:ssä säädetään poikkeamatietojen käytöstä. Pykälän 1 momentissa olevaa viittausta ehdotetaan muutettavaksi niin, että viittaus ilmailulain 125 §:ään korvattaisiin viittauksella poikkeama-asetukseen. Momentin mukaan viranomainen ei saisi ryhtyä oikeudellisiin toimenpiteisiin suunnittelemattoman tai tahattoman rikkomuksen johdosta, joka tulee viranomaisen tietoon ainoastaan siksi, että siitä on tehty ilmoitus poikkeama-asetuksen nojalla, ellei kyse ole poikkeama-asetuksen 16 artiklan 10 kohdassa tarkoitetusta tilanteesta. Näitä poikkeama-asetuksen 16 artiklan 10 kohdan mukaisia tapauksia, jolloin suojaa ei ole, ovat tahallinen laiminlyönti tai kun ilmeinen riski on selkeällä ja vakavalla tavalla jätetty huomioitta ja on vakavasti laiminlyöty olosuhteiden edellyttämää ammatillista huolellisuusvelvollisuutta, mikä aiheuttaa ennakoitavissa olevaa vahinkoa henkilölle, omaisuudelle tai vaarantaa vakavasti ilmailun turvallisuuden tason.
Lain 12 luku sisältää melunhallintadirektiivin mukaiset täytäntöönpanosäännökset meluun liittyvistä toimintarajoituksista. Koska EU:n melunhallinta-asetus tulee voimaan ja sitä aletaan soveltaa vasta 13 päivästä kesäkuuta 2016 alkaen, hallituksen esitykseen sisältyy ehdotus laiksi eräiden ilmailulain säännösten kumoamisesta. Tällä lakiehdotuksella kumottaisiin ilmailulain 130–135 §:t 13 päivästä kesäkuuta 2016 alkaen. Suoraan sovellettavan melunhallinta-asetuksen vuoksi luvun säännöksiä karsittaisiin niin, että lukuun jäisi 13 päivästä kesäkuuta 2016 alkaen ainoastaan nyt ehdotettava uusi 129 §, joka sisältäisi säännökset tasapainoisesta lähestymistavasta ja toimintarajoitusten asettamisesta. Pykälä korvaisi aikaisemman melunhallintadirektiivin mukaisia määritelmiä koskeneen pykälän.
Tasapainoisella lähestymistavalla tarkoitettaisiin melunhallinta-asetuksen 2 artiklan 3 kohdan mukaisesti Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön lentomelun hallintaa varten kehittämää prosessia ja käytettävissä olevia eri toimenpiteitä, joita ovat ilma-alusten melun vähentäminen sen lähteellä, maankäytön suunnittelu ja hallinta sekä melua vähentävät lentomenetelmät ja toimintarajoitukset. Tasapainoisessa lähestymistavassa tarkastellaan toimenpiteitä johdonmukaisella tavalla ja pyritään käsittelemään meluongelmaa kustannustehokkaimmalla tavalla lentoasemakohtaisesti. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että tasapainoisen lähestymistavan mukaisesti melua olisi hallittava ja rajoitettava toimintarajoituksilla vasta sen jälkeen, kun on harkittu ja arvioitu muita tasapainoisen lähestymistavan mukaisia toimenpiteitä. Vastaavalla tavalla kuin voimassa olevan ilmailulain 12 luvun mukaisissa melunhallintadirektiivin täytäntöönpanosäännöksissä, myös jatkossa melunhallinta-asetuksen mukaisen sääntelyn ulkopuolella olisi sotilasilmailu.
Pykälän 2 momentin mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto melunhallinta-asetuksen mukaisena toimivaltaisena viranomaisena asettaisi lentoasemalle meluntorjuntatavoitteen, jos se on päätynyt tasapainoisen lähestymistavan mukaisessa arviossaan siihen, että muut meluntorjuntatoimenpiteet eivät ole riittäviä. Liikenteen turvallisuusvirasto myös arvioisi 1 momentissa tarkoitetun toimintarajoituksen asettamisen tarpeellisuutta tasapainoisen lähestymistavan mukaisesti sekä päättäisi sen asettamisesta. Toimivaltaisena viranomaisena Liikenteen turvallisuusvirasto päättäisi myös melunhallinta-asetuksen mukaisista erityisistä toimintarajoituksista vaatimukset niukasti täyttäville suihkukoneille.
Pykälän 3 momentin mukaan Liikenteen turvallisuusviraston olisi kuultava 2 momentissa tarkoitettuja tehtäviä hoitaessaan lentoaseman pitäjää, kaavoituksesta ja maankäytön suunnittelusta vastaavia viranomaisia, ympäristönsuojelulain 21 §:ssä tarkoitettua valtion viranomaista ja 22 §:ssä tarkoitettua kunnan ympäristönsuojeluviranomaista, lentoyhtiöitä, puolustusvoimia sekä muita lentomelun hallintaan vaikuttavia asianosaisia. Eri toimivaltaisten viranomaisten ja toimijoiden yhteistyötä varten voitaisiin asettaa yhteistyöryhmä. Yhteistyöryhmä sovittaisi eri viranomaistahojen näkemyksiä yhteen meluntorjuntakeinoista sekä myös sitä, miten toimenpiteiden suunnittelussa otetaan huomioon ja sovitetaan yhteen siviili- ja sotilasilmailun tarpeet.
Pykälän 4 momentti sisältäisi valtuuden säätää tarkemmin valtioneuvoston asetuksella Liikenteen turvallisuusviraston lentoasemalle asettamasta meluntorjuntatavoitteesta, lentoaseman toimintarajoituksen tarpeen arvioinnista ja toimintarajoituksen ilmoittamisesta. Nämä olisivat toimivaltaisena viranomaisena Liikenteen turvallisuusviraston tehtäviä. Koska melunhallinta-asetuksen soveltamisalan piiriin kuuluu Suomessa vain Helsinki-Vantaan lentoasema, nämä toimenpiteet koskisivat vain Helsinki-Vantaan lentoasemaa. Helsinki-Vantaan lentoasemalla ei ole sotilasilmailua ja muutenkin sotilasilmailu on melunhallinta-asetuksen mukaisen sääntelyn ulkopuolella. Näin ollen yhteistyöryhmäkään ei käsittelisi sotilasilmailun meluun liittyviä asioita. Meluntorjuntatavoitetta asettaessa ja lentoaseman toimintarajoituksen tarpeen arvioinnissa Liikenteen turvallisuusvirasto kuulisi lentoaseman pitäjää eli Finavia Oyj:tä sekä valtioneuvoston asetuksella tarvittaessa asetettavaa yhteistyöryhmää. Toimintarajoituksen tarpeen arvioinnissa pitäisi tasapainoisen lähestymistavan mukaisesti arvioida erilaisten meluntorjuntatoimenpiteiden vaikuttavuutta ja sitä, kuinka tehokkaasti ne on otettu käyttöön. Toimintarajoitukset olisi vasta viimeinen keino ja siksi niiden arvioinnin yhteydessä olisi myös otettava huomioon erilaiset valtakunnalliset tarpeet lentoliikenteen toiminta- ja kehitysedellytysten turvaamiseksi.
Yhteistyöryhmän asettaminen olisi tarpeellista, koska lentoasemien ympäristölupaan ja lentoliikenteen meluun liittyvissä asioissa on useita toimivaltaisia viranomaisia. Aluehallintovirasto toimii ympäristönsuojelulain (527/2014) 21 §:ssä tarkoitettuna valtion ympäristölupaviranomaisena siten kuin aluehallintovirastoista annetussa laissa (869/2009) on säädetty. Aluehallintovirastoista annetun lain 4 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan virasto myöntää ympäristönsuojelualaan kuuluvat luvat. Lentoasemilta edellytetään ympäristölupaa, jonka aluehallintovirasto myöntää ja aluehallintovirasto voi myönnettävään lupaan sisällyttää ehtoja. Kunnissa on paikallisia ympäristönsuojeluviranomaisia sekä maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) nojalla kunnan asema- ja yleiskaavasta vastaavia viranomaisia. Maakuntaliitot taas ovat maakuntakaavoituksesta vastaavia viranomaisia. Kaavoituksen lisäksi lentoliikenteen aiheuttamaan meluhaittaan voidaan vaikuttaa lentoaseman pitäjän ja lennonvarmistuspalvelujen tarjoajan toimenpiteillä ohjaamalla lentoreittejä sekä lentoyhtiöiden kalustovalinnoilla ja laskeutumis- ja nousukäytännöillä.
Korkein hallinto-oikeus antoi 21 päivänä tammikuuta 2015 päätöksen (KHO 2015:12), jonka mukaisesti EU:n melunhallintadirektiivin (ja edelleen melunhallinta-asetuksen) mukaiset toimintarajoitukset kuuluvat yksinomaan Liikenteen turvallisuusviraston toimivaltaan. Näin ollen aluehallintovirasto ei voisi sisällyttää lentoaseman ympäristölupaan sellaisia ehtoja ja lentokonemelua koskevia rajoituksia, jotka ovat ilmailulain perusteella Liikenteen turvallisuusviraston ratkaistavaksi kuuluvia, melunhallinta-asetuksen tasapainoisen lähestymistavan mukaisia toimintarajoituksia. Toimintarajoitusten asettaminen on kuitenkin vasta viimeinen keino, johon turvaudutaan, kun muut tasapainoisen lähestymistavan keinot lentomelun vähentämiseksi eivät ole tehonneet. Näiden toimenpiteiden toteutuksesta vastaavat muut viranomaiset ja toimijat. Siksi olisikin tärkeää, että lentomelun torjuntaa koskevat tavoitteet sekä toimenpiteet käytäisiin yhdessä läpi eri viranomaisten ja toimijoiden kesken ja voimassa olevan lainsäädännön mukaista toimivaltuusjakoa kunnioittaen ja pyrittäisiin löytämään niistä yhteinen näkemys. Tämän vuoksi esitettävän pykälän 4 nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella voitaisiin asettaa yhteistyöryhmä ja säätää sille asetettavista tehtävistä. Yhteistyöryhmä voisi sovittaa yhteen eri toimivaltaisten viranomaisten näkemyksiä lentoliikenteen meluun liittyvissä asioissa, arvioida tasapainoisen lähestymistavan mukaisesti kustannustehokkaita keinoja asetetun meluntorjuntatavoitteen saavuttamiseksi sekä antaa niitä koskevia suosituksia.
Edellä esitettyjen poikkeama-asetuksesta ja melunhallinta-asetuksesta johtuvien muutosten lisäksi ilmailulakiin esitettäisiin muita pienempiä ja teknisempiä tarkistuksia useisiin lain säännöksiin. Näistä tärkeimpiä ovat 11, 46, 47, 66, 97, 111, 153 ja 181 §:iin esitetyt muutokset sekä uusi 110 a § ilmoitetun laitoksen nimeämisestä ja nimityksen peruuttamisesta. Muilta osin hallituksen esitykseen sisältyvät muutokset ovat enemmän teknisluonteisia korjauksia.
Ilmailulta rajoitettuja alueita ja vaara-alueita koskevan 11 §:n 1 momenttiin lisättäisiin myös valtakunnallisesti merkittävät ympäristönäkökohdat. Näin jatkossa valtioneuvoston asetuksella voitaisiin rajoittaa ilmailua tai kieltää ilmailu esimerkiksi, jos se katsotaan valtakunnallisesta näkökulmasta esimerkiksi meluntorjuntasyistä perustelluksi. Ilmatilan käytön rajoittaminen on mahdollista nykyisellään 11 §:ssä mainituissa tarkoituksissa, mutta missään Suomen lainsäädännössä ei ole toistaiseksi säädetty mahdollisuutta asettaa ilmatilan käyttörajoituksia ympäristösyistä. Lentomelutietoisuuden yleistymisen myötä asia nousee kuitenkin usein esille esimerkiksi asiakasyhteydenotoissa, ja muun muassa Porvoon kaupunginvaltuusto hyväksyi ympäristönsuojelulain 19 §:n perusteella ympäristönsuojelumääräykset, joissa kiellettiin häiritsevä huvi- ja harjoituslentotoiminta. Määräykset kumottiin tältä osin sittemmin hallinto-oikeudessa, mutta tapaus osoitti, että niin kauan kuin lainsäädännössä ei ole selkeästi osoitettu, minkä tahon toimintavaltaan mahdollisten ympäristöperusteisten rajoitusten asettaminen kuuluu, riskinä ovat paikalliset ratkaisut. Lainsäädännön selkeyden näkökulmasta pidetäänkin perusteltuna, että ilmailulaissa nimenomaisesti tuotaisiin esille, että myös ympäristöperusteinen harkinta kuuluu tältä osin valtioneuvostolle. Vaihtoehtona olisi, että laissa todettaisiin selkeästi, että ilmatilan käyttöä ei muilla kuin 11 §:ssä tarkoitetuilla perusteilla ja siinä mainittujen tahojen toimesta rajoittaa. Esitetty säännösmuutos olisi siten perusteltu ennen kaikkea toimivallan selkeyttämisen näkökulmasta eli vastuu ilmatilan rajoittamisesta ympäristöperustein kuuluu valtioneuvostolle. Toiseksi säännösmuutos olisi tärkeä lainsäädännöllinen kannanotto ympäristönäkökohtien huomioon ottamisen merkityksestä erityisesti tilanteessa, jossa Korkein hallinto-oikeus on antanut oman päätöksensä (KHO 2015:12) Helsinki-Vantaan meluperusteista toimintarajoituksista. Säännöksellä osoitettaisiin, että valtionhallinto ei ole välinpitämätön myöskään ympäristöarvojen osalta ilmatilanhallinnassa. Luvun 12 mukaiset melunhallintaa koskevat säännökset ja EU:n melunhallinta-asetus mahdollistavat puuttumisen vain lentoasemien yhteydessä tapahtuvan toiminnan meluun.
Ottaen huomioon lentoliikenteen merkitys kansainvälisessä ja kansallisessa liikenteessä olisi tärkeää, että meluntorjuntaan liittyvistä syistä katsotut rajoitukset päätettäisiin valtakunnallisella tasolla, ei paikallisella tasolla. Lentoliikenteen rajoittaminen olisi perusteltua vain poikkeuksellisessa tapauksessa, esimerkiksi, jos lentoliikenteen rajoittaminen katsotaan perustelluksi luonnonsuojelualueilla.
Pykälän 1 momenttiin myös lisättäisiin säännös, että Liikenteen turvallisuusvirasto voisi erityisistä syistä myöntää luvan ilmailuun kieltoalueella paitsi, jos toiminnan katsotaan olevan sellaista, että erityistä lupaa ei vaadittaisi. Liikenteen turvallisuusvirasto voisi erityisistä syistä myöntää luvan ilmailuun kieltoalueella kuultuaan niiden tahojen edustajia, joiden suojaamiseksi alue on perustettu. Kuulemisesta säädettäisiin tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Jos kieltoalue olisi perustettu jonkin laitoksen suojaamiseksi, on laitoksen huoltoon tai muuhun sen toimintaan tai käyttöön nimenomaisesti liittyvä ilmailu kuitenkin sallittu. Tällaisia laitoksia ovat esimerkiksi ydinvoimalat tai öljynjalostuslaitokset, joiden yllä lentämistä on turvallisuussyistä rajoitettu. Rajoitusalueella ilmailu olisi sallittu vain puolustusvoimien luvalla tai puolustusvoimien asettamilla erityisehdoilla. Ehdotettu säännösmuutos olisi linjassa sen kanssa, mitä ilmailulta rajoitetuista alueista annetun valtioneuvoston asetuksen 930/2014 4 ja 5 §:ssä on säädetty ilmailusta kielto- ja rajoitusalueilla.
Pykälän 2 momenttiin esitetään lisättäväksi, että FUA-asetuksessa tarkoitettu ilmatilan hallintayksikkö voisi ilmailulta rajoitetuista alueista annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:ssä säädetyllä tavalla määrittää ja edelleen tämän määrittämisen pohjalta erityisestä syystä osoittaa tilapäisen vaara-alueen, kuitenkin enintään kahden viikon ajaksi, edellyttäen, että osoittamista koskevat ohjeet sisällytetään 107 §:n 2 momentissa tarkoitettuun ilmatilan hallintaa ohjaavaan käsikirjaan. Alueiden osoittamisella tilapäiseksi vaara-alueiksi pysyvien sijaan edistetään ilmatilan joustavaa ja tehokasta käyttämistä FUA-asetuksen hengen mukaisesti. Enintään kahden viikon mittaisten tilapäisten vaara-alueiden perustamisesta vastaisi FUA-asetuksessa tarkoitettu ilmatilan hallintayksikkö Liikenteen turvallisuusviraston sijaan. Tilapäisen vaara-alueen voisi ehdotuksen mukaan perustaa silloin, kun toiminnan tarkoituksenmukaisuus edellyttäisi vaara-alueen viipymätöntä osoittamista. Tällainen syy voisi olla esimerkiksi miehittämättömän ilma-aluksen käyttäminen lentosäännöistä poiketen yhteiskunnallisesti hyödylliseen, testaus- ja tutkimustoimintaan tai muusta erityisestä tilapäisestä syystä. Kyseessä voisi esimerkiksi olla voimalinjojen tarkastaminen, myrskytuhojen arviointi tai muu näihin rinnastettava toiminta. Laissa määriteltäisiin se, kuinka pitkäksi aikaa alue voidaan osoittaa vaara-alueeksi, jotta alueita ei varattaisi liian pitkäksi aikaa ja hankaloitettaisi ilmatilan joustavaa käyttöä. Tilapäisen vaara-alueen osoittamista koskevat ohjeet tulisi sisällyttää ilmatilan hallintaa ohjaavaan käsikirjaan (ASM-toimintakäsikirja). Käsikirjassa on kuvattu tilapäisen vaara-alueen osoittamisprosessi. Koska vaara-alueella lentämistä ei ole kielletty, vaan siellä voi lentää ilma-aluksen päällikön niin harkitessa, ei vaara-alueen perustamista voida pitää merkittävänä julkisen vallan käyttönä, eikä estettä tehtävän osoittamiselle ilmatilanhallintayksikölle näin ollen ole.
Lain 46 ja 47 §:iin lisättäisiin merkinantajan hyväksyntä myönnettäviin lupiin ja 181 §:n 2 momenttiin uusi 2 kohta, jonka mukaan 47 §:ssä tarkoitetuista matkustamomiehistön ja merkinantajan kelpoisuustodistusta koskeviin muun kuin viranomaisen tekemiin päätöksiin voi hakea oikaisua Liikenteen turvallisuusvirastolta. Myös 181 §:n uuden 5 kohdan mukaisesti 111 §:ssä tarkoitetusta lennonvarmistuksen maksuja koskevasta päätöksestä voidaan hakea oikaisua Liikenteen turvallisuusvirastolta.
Lain 97 §:ää muutettaisiin niin, että sen 1 momenttiin lisättäisiin säännös, jonka mukaan lentoaseman kulunvalvontaa, valvontaa ja kiertovartiointia saa suorittaa henkilö, jonka lentoaseman pitäjä on hyväksynyt kyseiseen tehtävään.
Yksityiskohtaisista toimenpiteistä ilmailun turvaamista koskevien yhteisten perusvaatimusten täytäntöön panemiseksi annettu komission asetus 185/2010 edellyttää, että lentoaseman turvatoimenpiteitä suorittavat henkilöt joko sertifioidaan tai hyväksytään. Tällä hetkellä laista on puuttunut lentoaseman kulunvalvontaa, valvontaa ja kiertovartiointia suorittavien henkilöiden hyväksyntämenettely. Ilmailulain 97 §:n 1 momenttiin lisättäväksi ehdotetun säännöksen mukaisia kulunvalvontaan, valvontaan ja kiertovartiointiin liittyviä tehtäviä suorittavat henkilöt tekevät yleensä pääasiallisena tehtävänään jotain muita tehtäviä, kuten esimerkiksi kunnossapidon tehtäviä. Henkilöiden työtehtävät voivat vaihdella muun muassa vuodenajasta riippuen, joten lentoasemanpitäjällä olisi paras tietämys hyväksyntätarpeesta ja siitä kenen työtehtäviin näitä tehtäviä voitaisiin yhdistää. Tästä johtuen lentoasemanpitäjä pystyisi parhaiten tunnistamaan myös hyväksymistarpeen. Lentoasemanpitäjä vastaa myös viimekädessä siitä, että lentoasemalla työskentelevät henkilöt on koulutettu vaatimustenmukaisesti, joten on nähty tarkoituksenmukaiseksi, että lentoasemanpitäjä myös hyväksyy näitä toimenpiteitä suorittavat henkilöt. Perustuslain mukaisesti julkinen hallintotehtävä voidaan siirtää muulle kuin viranomaiselle ainoastaan lailla tai lain nojalla. Vaikka EU-asetus ei nimenomaisesti edellytä viranomaishyväksyntää, esitetään lain 97 §:ään lisäystä, jossa hyväksynnän antaminen siirrettäisiin lentoaseman pitäjälle. Kyseisissä tehtävissä ei käytetä merkittävää julkista valtaa eikä henkilöiden hyväksyttäminen viranomaisella toisi kyseisiin tehtäviin lisäarvoa, vaan ainoastaan hallinnollista lisätyötä, jos viranomainen hyväksyisi lentoaseman pitäjän tekemän esityksen sellaisenaan.
Lain 10 lukuun ilmatilan ja ilmaliikenteen hallinnasta sekä lennonvarmistuspalveluista lisättäisiin uusi 110 a § ilmoitetun laitoksen nimeämisestä ja nimityksen peruuttamisesta. Ilmoitettu laitos hoitaisi yhteentoimivuusasetuksessa säädettyjä vaatimustenmukaisuus- tai käyttöönottosoveltuvuusarviointiin sekä tarkastukseen liittyviä tehtäviä.
Lisäksi 10 luvun 111 §:ää muutettaisiin niin, että siihen tulisi uusi 2 ja 3 momentti. Pykälän uuden 2 momentin mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto valmistelisi palveluntarjoajien toimittamien tietojen pohjalta yhteisen lennonvarmistuksen maksujärjestelmän mukaisen esityksen maksuista. Viraston olisi varattava toimijoille tilaisuus antaa lausuntonsa esityksestä ja toimitettava esityksensä Euroopan komissiolle tarkistettavaksi. Saatujen lausuntojen ja Euroopan komission antaman hyväksynnän jälkeen virasto vahvistaisi maksut ja ilmoittaisi ne Euroopan komissiolle. Esitetty säännös perustuisi lennonvarmistuspalvelujen yhteisestä maksujärjestelmästä annettuun komission asetukseen (EU) N:o 391/2013. Kyseisen asetuksen 17 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden velvoitteesta vahvistaa lennonvarmistuspalvelujen yksikköhinnat. Maksujen valmistelussa on noudatettu toimintamallia, jossa Liikenteen turvallisuusvirasto valmistelee esityksen hinnoiksi reittimaksujen ja niiden lentoasemien lennonvarmistuspalvelujen osalta, joihin sovelletaan maksuasetusta. Maksujen laskennassa sovelletaan asetukseen sisältyviä laskentakaavoja ja tiedot on toimitettava Euroopan komissiolle tarkistettavaksi kunkin vuoden kesäkuun ensimmäiseen päivään mennessä. Asetus myös edellyttää valmistelulta avoimuutta ja mahdollisuutta muutoksenhakuun. Siksi olisi tärkeää, että kansallisesti säädetään ilmailulain 111 §:ssä myös toimijoiden mahdollisuudesta antaa lausunto maksuesityksestä ennen kuin lopulliset maksut ilmoitetaan Euroopan komissiolle kunkin kalenterivuoden marraskuun ensimmäiseen päivään mennessä.
Pykälään lisättäisiin uusi 3 momentti, jonka mukaan ilmaliikennepalvelun tarjoaja vahvistaisi lennonvarmistuspalvelun maksut muilta osin kuin niitä ei vahvisteta 2 momentin mukaisesti. Näillä tarkoitetaan sellaisia maksuja, jotka eivät edellytä komission asetuksen 391/2013 mukaista vahvistusta. Näitä ovat esimerkiksi muiden kuin Helsinki-Vantaan lentoaseman lennonvarmistuspalvelumaksut. Uuden 2 ja 3 momentin johdosta aikaisemmasta 2 momentista tulisi pykälän 4 momentti.
Lain 153 §:n 1 momenttia muutettaisiin niin, että siihen lisättäisiin uusi 6 kohta, jonka mukaan Liikenteen turvallisuusvirastolla olisi oikeus ilmailutoiminnan valvontaa varten saada salassapitosäännösten estämättä toiminnan vastuuhenkilöiden nimi, henkilötunnus ja yhteystiedot. Liikenteen turvallisuusvirasto saa lupia myöntäessään ja ilmoituksia vastaanottaessaan tietoonsa muun muassa toimijoiden vastuuhenkilöiden nimi- ja muita henkilötietoja. Näiden tietojen käsittelystä ei ole toistaiseksi lain tasolla erikseen säädetty. Tietojen saanti perustuu laajalti myös EU:n asetuksiin. Siksi pykälään lisättäisiin uusi 7 momentti, jonka mukaan 1 momentin 6 kohdassa tarkoitettujen henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan mitä lain 2 luvussa ilma-alusrekisteri- ja lupakirjarekisteritiedoista säädetään ja tietojen luovuttamiseen sovelletaan julkisuuslakia.
Myös 157 ja 158 §:iin tehtäisiin pieniä tarkistuksia. Lain 157 §:n otsikkoon ja säännökseen lisättäisiin määräysten rinnalle päätökset. Liikenteen turvallisuusviraston pykälässä tarkoitetuissa asioissa tekemiin päätöksiin voisi hakea oikaisua 181 §:ssä säädetyllä tavalla.
Lain 158 §:ää muutettaisiin niin, että pykälän 5 momentti palautettaisiin aikaisempaan muotoon siinä suhteessa, että jatkossa myös tuulivoimalaa koskevaan lentoestelupahakemukseen liitettäisiin ilmaliikennepalvelun tarjoajan antama lausunto. Sekä ilmaliikennepalvelun tarjoaja että lentoesteluvan hakijat ovat pitäneet parempana sitä, että toimijat asioivat asiassa keskenään ilman, että Liikenteen turvallisuusvirasto toimisi välikätenä. Myös ympäristöministeriön uusi raportti (YM 13/2015) ”Ympäristömenettelyjen sujuvoittaminen ja keventäminen” tähtää siihen, että hallinnollisista menettelyistä aiheutuisi erityisesti pienyrittäjille mahdollisimman vähän hallinnollista lisätyötä. Lisäksi momenttiin lisättäisiin Rajavartiolaitoksen esityksestä, että merialueelle sijoitettavan tuulivoimalan osalta olisi pyydettävä myös Rajavartiolaitoksen lausunto. Näin varmistettaisiin, että Rajavartiolaitokselle johtavana meripelastusviranomaisena säädettyjen tai Rajavartiolaitoksen muiden lakisääteisten tehtävien edellyttämien lentotehtävien suorittaminen ei vaarannu ja että ne olisivat suunnitellusta tuulipuistosta huolimatta toteutettavissa.
Lain 164 §:n 1 momentin 1 kohdasta poistettaisiin tasotarkastuksen vastaanottaminen ja kohtaan jäisi vain lennontiedottajan pätevyyden arviointi. Tasotarkastuksen vastaanottamisessa kyse ei ole enää sellaisesta sopimuksella siirrettävästä tehtävästä, jonka Liikenteen turvallisuusvirasto voisi siirtää asiantuntijalle, vaan tasotarkastuksen vastaanottaminen merkitään unionilainsäädännön mukaisesti suoraan lupakirjaan. Asiasta säädetään komission asetuksessa (EU) 2015/340 lennonjohtajien lupakirjoja ja todistuksia koskevista teknisistä vaatimuksista ja hallinnollisista menettelyistä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 216/2008 mukaisesti, komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 923/2012 muuttamisesta ja komission asetuksen (EU) N:o 805/2011 kumoamisesta, tarkemmin sanottuna asetuksen ATCO.C.045 kohdassa.
Lain 181 §:ää muutoksenhausta muutettaisiin niin, että pykälän 2 momenttiin lisättäisiin uudet 2 ja 5 kohdat, joiden mukaisesti 47 §:ssä tarkoitetuista matkustamomiehistön kelpoisuustodistuksista ja merkinantajan hyväksynnästä sekä 111 §:ssä tarkoitetuista lennonvarmistuspalvelun maksuja koskevaan päätökseen voisi hakea oikaisua Liikenteen turvallisuusvirastolta. Lennonvarmistuspalvelun maksuja koskevasta oikaisuvaatimuksesta annettuun päätökseen saisi hakea muutosta valittamalla markkinaoikeuteen. Markkinaoikeus käsittelee lentoasemaverkosta ja -maksuista annetun lain (210/2011) nojalla maksuasioihin liittyvät muutosvaatimukset. Olisi siten tarkoituksenmukaista, että myös hallituksen esityksen 111 §:ssä tarkoitettuihin lennonvarmistuksen maksuja koskeviin päätöksiin haettaisiin muutosta valittamalla markkinaoikeuteen.