1
Asian tausta ja valmistelu
1.1
Tausta
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2022/1032 kaasun varastoinnista Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2022/1032, annettu 29 päivänä kesäkuuta 2022, asetusten (EU) 2017/1938 ja (EY) N:o 715/2009 muuttamisesta kaasun varastoinnin osalta, EUVL L 173, 30.6.2022, pp. 17–33. säädettiin vastauksena kaasuntoimituskriisiin ja kaasun hinnan nousuun, jotka johtuivat Venäjän helmikuussa 2022 aloittamasta hyökkäyssodasta Ukrainaa vastaan. Asetuksella muutettiin Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) 2017/1938 (jäljempänä myös kaasun toimitusvarmuusasetus) ottamalla käyttöön kaasun varastointivelvoite. Kyseessä oli määräaikainen 31.12.2025 saakka asetettu unioninlaajuinen toimi kaasun toimitusvarmuuden takaamiseksi.
Komission tekemän arvion mukaan varastojen täyttövaatimuksilla on ollut myönteinen vaikutus kaasun toimitusvarmuuteen, ja vaikutukset olisi säilytettävä myös vuoden 2025 jälkeen. Tämän vuoksi kaasuvarastojen täyttöä koskevien säännösten voimassaoloa katsottiin olevan tarpeen jatkaa. Kaasun varastointivelvoitteiden voimassaoloa on jatkettu tietyin muutoksin Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2025/1733 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2025/1733, annettu 18 päivänä heinäkuuta 2025, asetuksen (EU) 2017/1938 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse kaasun varastoinnin roolista kaasutoimitusten varmistamisessa ennen talvikautta, EUVL L, 2025/1733, 10.9.2025. vuoden 2027 loppuun saakka.
Muutos on edelleen määräaikainen, ja komissio tulee uudelleentarkastelemaan koko EU:n toimitusvarmuuslainsäädäntöä alkuvuodesta 2026, minkä yhteydessä myös kaasun varastointia arvioidaan tarkemmin.
Kansallisesti kaasun lisävarastointivelvoitteesta on säädetty tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annetun lain (1070/1994) väliaikaisella muutoksella (laki 170/2023). Muutos säädettiin olemaan voimassa 31.12.2025 saakka. EU:n kaasun toimitusvarmuusasetukseen säädetyn varastointivelvoitteiden jatkon mukaisesti on tarpeen jatkaa varastointivelvoitteen kansallista toimeenpanoa vuoden 2027 loppuun saakka.
1.2
Valmistelu
EU-säädöksen valmistelu
Komissio antoi 5.3.2025 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EU) 2017/1938 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse kaasun varastoinnin roolista kaasutoimitusten varmistamisessa ennen talvikautta (COM(2025) 99 final). Asetusehdotuksesta annettiin 1.4.2025 eduskunnalle U-kirjelmä U 31/2022 vp.
Euroopan talous- ja sosiaalikomitea antoi ehdotuksesta lausunnon 26.3.2025.
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2025/1733 asetuksen (EU) 2017/1938 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse kaasun varastoinnin roolista kaasutoimitusten varmistamisessa ennen talvikautta tuli voimaan 11.9.2025.
Hallituksen esityksen valmistelu
Hallituksen esitys on valmisteltu virkatyönä työ- ja elinkeinoministeriön energiaosastolla.
Huoltovarmuuskeskus on toimittanut hallituksen esityksen valmistelua varten ajantasaiset tiedot maakaasun kulutuksesta sekä varastoinnin kustannuksista.
Esityksellä ehdotetaan jatkettavaksi EU:n kaasuvarastoasetuksen kansallista toimeenpanoa lähes muuttumattomana verrattuna vuosiin 2023–2025, huomioiden kuitenkin EU-asetukseen lisätyt joustot. Vuonna 2023 voimaan tulleen tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain 170/2023 voimassaolon jatkamista ei ehditty syksyn 2025 aikana esittää johtuen käytettävissä olleiden lainvalmisteluresurssien riittävyydestä sekä energiaosaston työtilanteesta.
Lain 170/2023 valmistelun tukena oli taustaryhmä, johon kuuluivat Energiavirasto, Huoltovarmuuskeskus, järjestelmävastaava siirtoverkonhaltija Gasgrid Finland Oy ja työ- ja elinkeinoministeriön työllisyys ja toimivat markkinat -osasto. Kaasuvarastoasetuksen kansallisesta toimeenpanosta järjestettiin lisäksi 16.6.2022 sidosryhmäkuuleminen keskeisille kaasun käyttäjien ja energiateollisuuden edustajille. Tapaamisessa olivat edustettuina Energiavirasto, Huoltovarmuuskeskus, Gasgrid Finland Oy, Suomen Kaasuyhdistys ry, Kemianteollisuus ry, Elintarviketeollisuusliitto ry ja Metsäteollisuus ry.
Hallituksen esityksen luonnos oli lausuntokierroksella 4.12.2025–2.1.2026. Ruotsinkielisen version lausuntoaika oli 16.12.2025–14.1.2026. Lausuntoaika oli normaalista poiketen vain neljä viikkoa, koska esityksen sisällön katsottiin olevan helposti omaksuttavissa, kun esityksellä ehdotetaan jatkettavaksi jo olemassa ollutta kansallista EU-asetuksen toimeenpanoa vain vähäisin muutoksin.
Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnisteella TEM111:00/2025.
Lain 170/2023 valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnisteella TEM050:00/2022.
2
EU-säädöksen tavoitteet ja pääasiallinen sisältö
2.1
Tavoitteet
Maailmanlaajuisten kaasumarkkinoiden jatkuvan kireän tilanteen vuoksi EU:n kaasun toimitusvarmuusasetuksen määräaikaisten kaasun varastointia koskevien muutosten voimassaolon jatkaminen vuoden 2027 loppuun saakka on nähty tarpeelliseksi.
Kaasun varastointivelvoitteen jatkamisella pyritään varmistamaan EU:n energiajärjestelmän energiaturvallisuus ja häiriönsietokyky. Tärkeimpänä yksittäisenä tavoitteena on viime kädessä vahvistaa EU:n energiajärjestelmän toimitusvarmuutta erityisesti talvella.
2.2
Pääasiallinen sisältö
Vuonna 2022 kaasun toimitusvarmuusasetukseen säädettyjen varastointivelvoitteiden mukaisesti jäsenvaltioiden on tullut täyttää kaasuvarastot vuosittain 1.11. mennessä 90 prosenttisesti (80 prosenttia vuonna 2022). Pakollisen täyttöasteen lisäksi asetuksessa asetettiin välitavoitteita helmi-, touko-, heinä- ja syyskuulle. Komissiolle annettiin toimivalta antaa delegoituja säädöksiä, joilla vahvistetaan kunkin jäsenvaltion täyttöpolku. Jäsenvaltio sai poiketa asetetun täyttöasteen saavuttamisesta tietyistä teknisistä syistä johtuen, kuitenkin siten, että varastojen täyttötavoite saavutettiin viimeistään 1.12. mennessä.
Jäsenvaltioiden, joilla ei ole kaasuvarastoa, on tullut pääsääntöisesti varastoida vähintään 15 prosenttia vuotuista kaasunkulutustaan vastaava määrä toisessa jäsenvaltiossa. Asetusehdotuksen tarkoittamia kaasuvarastoja on 18 jäsenvaltiossa. Suomen lisäksi kaasuvarastoja ei ole Virossa, Liettuassa, Kreikassa, Kyproksella, Maltalla, Sloveniassa, Luxemburgissa ja Irlannissa.
Täyttöastevelvoite ei ole voimassa, mikäli komissio on julistanut unionin- tai aluetason hätätilan kaasun toimitusvarmuusasetuksen nojalla.
Asetuksella (EU) 2025/1733 paitsi jatkettiin varastointivelvoitteen voimassaoloa kahdella vuodella, myös lisättiin varastointivelvoitteeseen joustavuutta. Jäsenvaltioiden, joilla on maanalaisia kaasuvarastoja, tulee vahvistaa vuosittain vuotuisen täyttösuunnitelmansa mukaiset täyttöpolut, joiden tarkoituksena on varmistaa, että sitova täyttötavoite saavutetaan kunakin vuonna milloin tahansa 1.10.–1.12. välisenä aikana. Täyttöpolut ovat kuitenkin ohjeellisia. Täyttöpolkujen joustavuus mahdollistaa sen, että jäsenvaltiot voivat täyttää täyttötavoitteet omassa tahdissaan, ja jotta voidaan reagoida nopeasti jatkuvasti muuttuviin markkinaolosuhteisiin ja erityisesti hyödyntää parhaita osto-olosuhteita. Tämä vähentää järjestelmästressiä ja minimoi mahdollisuudet markkinoiden vääristymiseen.
Jäsenvaltioilla, joilla on maanalaisia kaasuvarastoja, on lisäksi mahdollisuus poiketa täyttötavoitteesta enintään kymmenellä prosenttiyksiköllä vaikeissa olosuhteissa, kuten tapauksissa joissa on viitteitä kaupankäynnistä, joka haittaa kustannustehokasta varastojen täyttämistä, alhainen kausittainen hintaero, korkea hintaympäristö, jäsenvaltioiden tason kehityspolkua alhaisemmat varastotasot tai ennakoimattomat tekniset olosuhteet, jotka tekisivät kaasun syötöstä varastoihin hyvin hankalaa ja kallista ja rajoittaisivat mahdollisuutta varmistaa, että kaasuvarastot täytetään kaasun toimitusvarmuusasetuksen mukaisesti. Lisäksi komissiolle on siirretty valta korottaa sallittua poikkeamaa delegoidulla säädöksellä jatkuvasti epäsuotuisissa markkinaolosuhteissa, joissa on esimerkiksi viitteitä mahdollisesta markkinoiden manipuloinnista tai varastojen kustannustehokasta täyttöä haittaavista kaupankäyntitoimista ja jotka rajoittavat merkittävästi kykyä varmistaa kaasuvarastojen täyttäminen kaasun toimitusvarmuusasetuksen mukaisesti. Kyseinen lisäkorotus ei saisi ylittää viittä prosenttiyksikköä.
Jäsenvaltio voi lisäksi, rajoittamatta muiden jäsenvaltioiden velvoitetta täyttää asianomaiset maanalaiset kaasuvarastot, päättää poiketa täyttötavoitteesta enintään viidellä prosenttiyksiköllä, jos
a) sen kansallinen kaasuntuotanto ylittää sen viimeisten kahden vuoden keskimääräisen vuotuisen kaasunkulutuksen; tai
b) sen alueella sijaitsevan yksittäisen maanalaisen kaasuvaraston, jonka tekninen kapasiteetti on yli 40 terawattituntia, tekniset erityispiirteet edellyttävät alhaista injektointinopeutta, joka aiheuttaa poikkeuksellisen pitkän, yli 115 päivän injektointiajan.
Jäsenvaltio voi käyttää joustomahdollisuuksia vain, jos tämä ei vaikuta kielteisesti siihen suoraan liitettyjen jäsenvaltioiden kykyyn toimittaa kaasua suojatuille asiakkailleen tai jos tämä ei vaikuta kielteisesti kaasun sisämarkkinoiden toimintaan.
Jäsenvaltion, jolla ei ole maanalaisia kaasuvarastoja, on varmistettava, että markkinaosapuolilla kyseisessä jäsenvaltiossa on järjestelyt sellaisten jäsenvaltioiden, joilla on maanalaisia kaasuvarastoja, maanalaisten varastointilaitteistojen haltijoiden tai muiden markkinaosapuolten kanssa. Kyseisillä järjestelyillä varmistetaan 1.12. mennessä sellaisten varastointimäärien käyttö, jotka vastaavat vähintään 15 prosenttia sen jäsenvaltion, jolla ei ole maanalaisia kaasuvarastoja, keskimääräisestä vuotuisesta kaasunkulutuksesta viimeisten viiden vuoden aikana. Jos rajat ylittävä siirtokapasiteetti tai muut tekniset rajoitukset kuitenkin estävät jäsenvaltiota, jolla ei ole maanalaisia kaasuvarastoja, käyttämästä täysimääräisesti 15 prosentin osuutta kyseisistä varastointimääristä, kyseisen jäsenvaltion on varastoitava ainoastaan teknisesti mahdolliset määrät.
Edellä mainitun estämättä, mikäli jäsenvaltiolla on alueellaan sijaitsevia maanalaisia kaasuvarastoja ja kyseisten varastojen yhteenlaskettu kapasiteetti on suurempi kuin kyseisen jäsenvaltion vuotuinen kaasunkulutus, niiden jäsenvaltioiden, joilla ei ole maanalaisia kaasuvarastoja ja joilla on pääsy kyseisiin varastoihin, on joko
a) varmistettava, että varastointimäärät vastaavat milloin tahansa 1.10.–1.12. välisenä aikana vähintään viiden viimeisen vuoden varastointikapasiteetin keskimääräistä käyttöä, joka on määritelty ottaen huomioon muun muassa kaasuvirrat kaasunottokausina viimeisten viiden vuoden aikana niistä jäsenvaltioista, joissa varastot sijaitsevat; tai
b) osoitettava, että a alakohdan mukaisen velvoitteen kattamaa määrää vastaava varastointikapasiteetti on varattu.
Jäsenvaltiot voivat edellä esitetyissä, täyttömääristä poikkeamisen mahdollistavia olosuhteita vastaavissa olosuhteissa päättää poiketa varastointivelvoitteen määrittämisessä huomioitavasta keskimääräisestä vuotuisesta kaasunkulutuksen määrästä enintään 1,66 prosenttiyksiköllä.
Jäsenvaltion, joka käyttää mitä tahansa asetuksessa säädettyä joustomahdollisuutta varastointivelvoitetta, on kuultava komissiota ja perusteltava jouston käyttö välittömästi. Komissio ilmoittaa viipymättä kaasualan koordinointiryhmälle ja kaikille jäsenvaltioille, joihin asia suoraan vaikuttaa, kaikkien käytettyjen joustomahdollisuuksien kumulatiivisista vaikutuksista.
4
Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1
Keskeiset ehdotukset
Ehdotetulla lailla esitetään pantavan kansallisesti toimeen EU:n kaasun toimitusvarmuusasetukseen sisältyvä jatkettu kaasun varastointivelvoite.
Varastointivelvoite sisällytettiin vuonna 2023 väliaikaisesti tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annettuun lakiin. Muutoslain voimassaolo päättyi 31.12.2025. Kaasun varastointivelvoitteen voimassaoloa on EU-sääntelyssä jatkettu vuoden 2027 loppuun saakka, ja vastaavasti asetuksen kansallista toimeenpanoa esitetään jatkettavaksi vuoden 2027 loppuun.
Ehdotetussa laissa huomioitaisiin asetuksesta johtuvat muutokset varastointivelvoitteen täyttämisen ajankohtiin. Aikaisemmassa asetuksessa (EU) 2022/1032 velvoite tuli pääsääntöisesti täyttää kunakin vuonna 1.11. mennessä. Nyt voimaan tulleessa asetusmuutoksessa velvoitetta on muutettu siten, että se tulee täyttää 1.10.–1.12. välisenä aikana.
Aikaisemmassa väliaikaisessa laissa säädettiin lisävarastointivelvoitteen alaisen maakaasun käytöstä tiettynä aikana. Täyttövelvoitteen ajankohdan muutoksen myötä myös lisävarastointivelvoitteen alaisen maakaasun käytöstä säädettyä ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan uusia määräaikoja.
Muilta osin ehdotettu laki vastaisi lailla 170/2023 tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annettuun lakiin tehtyjä muutoksia.
4.2
Pääasialliset vaikutukset
Vaikutukset kaasun toimitusvarmuuteen ja huoltovarmuuteen
Kaasun varastointivelvoitteella pyritään turvaamaan kaasun riittävyys voimakkaiden kysyntäpiikkien ja toimitushäiriöiden tapauksissa, ja tätä kautta esityksellä on vaikutuksia yhteiskunnan ja talouden toiminnan turvaamiseen. Vastaavasti pyritään myös vähentämään riskiä markkinaehtoiset toimet ylittävien toimenpiteiden käyttöönoton tarpeelle, kuten sille, että kaasun toimituksia tietyille käyttäjäryhmille jouduttaisiin rajoittamaan.
Komission nykyisestä energiaturvallisuuskehyksestä tekemä arviointi on osoittanut, että varastojen täyttövaatimuksilla on ollut myönteinen vaikutus kaasun toimitusvarmuuteen, ja nämä myönteiset vaikutukset olisi säilytettävä myös vuoden 2025 jälkeen.
Kaasuvarastojen tasot vuoden 2024 toisella ja kolmannella neljänneksellä olivat hyvin linjassa vuoden 2023 tasojen kanssa, ja EU saavutti 19.8.2024 kokonaisuudessaan 90 %:n tason. 1.11.2024 mennessä EU:n kaasuvarastot saavuttivat 95 prosentin täyttötason, ja kaikki jäsenvaltiot, Tanskaa lukuun ottamatta, ylittivät täyttötavoitteen.
Taloudelliset vaikutukset
Kaasumarkkinoiden normaalitilanteessa kaasuvarastoja täytetään kevät-, kesä- ja syyskauden aikana, jolloin kaasun markkinahinta on halvempi kuin talven huippukulutustilanteissa. Vastaavasti kaasua otetaan varastosta talven huippukulutusaikana, jolloin kaasun markkinahinta on korkeimmillaan. Lähtökohtaisesti kaasun varastointi talvikausien varalle tasoittaa kaasun markkinahintoja ja vähentää kaasun hankintakustannuksia. Kaasumarkkinoiden normaalitilanteessa kaasun varastointi vähentääkin kaasualan yritysten ja kaasun käyttäjien kustannuksia. Suomen kaasumarkkinoiden siirtyminen putkikaasun hankinnasta LNG-pohjaiseen kaasunhankintaan tulee myös lisäämään kaasuvarastojen käyttöä kaupalliselta pohjalta. Tämän perusteella oletetaan, että Suomeen kohdistuva varastointivelvoite tulee todennäköisesti täyttymään kaupallisin perustein.
Nykyisessä kaasumarkkinoiden tilanteessa lisävarastointivelvollisuus voi kuitenkin tarkoittaa hintariskin realisoitumista varastointivelvollisille markkinatoimijoille. Kaasun tarjonnan ollessa nykyisessä markkinatilanteessa rajoitettua ja hintojen ollessa korkealla, voivat markkinatoimijat joutua hankkimaan varastoitavaa kaasua korkeammalla hinnalla kuin kaasun hinta voisi olla sen käyttöajankohtana tai mitä kaasuntoimittaja saisi siitä myöhemmin myyntituloa. Lisävarastointivelvoitteesta voi syntyä erityistä kustannusriskiä sellaisille varastointivelvollisille, jotka ovat vähentäneet voimakkaasti kaasun käyttöään, mutta jotka joutuvat varastointivelvoitteen johdosta varastoimaan kaasua suhteessa enemmän kuin niiden laskenut kaasunkäyttö edellyttäisi.
Kaasunkulutus on ollut Suomessa vuosina 2020–2024 keskimäärin 18,3 terawattituntia, josta 15 prosenttia on noin 2,75 terawattituntia. Kaasun markkinahinta on laskenut vuosina 2024–2025 merkittävästi vuosien 2021–2023 tasosta. Vuoden 2025 tammikuun ja lokakuun välisenä aikana markkinahinta on käynyt alimmillaan noin 31 €/MWh:n ja korkeimmillaan noin 53 €/MWh:n tasoilla. Heinäkuun 2025 lopun mukaisella hinnalla (noin 37 €/MWh) laskettuna 15 prosentin vuotuista kaasunkulutusta vastaavan kaasumäärän arvo yksinomaan kaasuna varastoitaessa olisi ollut noin 102 miljoonaa euroa. Kaasun velvoitevarastojen määrä Suomessa on tällä hetkellä noin yksi terawattitunti. Velvoitevarastot ylittävän varastointivelvoitteen mukaisen kaasumäärän (1,75 TWh) arvo heinäkuun 2025 lopun mukaisella hinnalla olisi näin ollen ollut 65 miljoonaa euroa. Lisäksi tulee huomioida, että kaasun kulutus Suomessa vuonna 2025 on ollut voin 12 terawattituntia, mikä laskee merkittävästi viiden vuoden keskiarvoa, koska vuosi 2020 (25,4 TWh) ei ole enää mukana vuoden 2026 laskennassa. Vaihtoehtoisesti varastointimäärä voidaan laskea suomalaisten toimijoiden Latvian Inčukalnsiin viiden edeltävän vuoden ajan varastoiman kaasun määrän mukaisesti, jolloin varastointivelvoite vuosien 2000–2024 mukaan olisi 1,42 terawattituntia, ja varastoidun kaasun arvo noin 53 miljoonaa euroa.
Lisäksi tulee huomioida kaasuvaraston palvelutariffit, jotka Latvian Inčukalnsissa ovat noin 1 €/MWh kaudella 2025–2026. Lisävarastointivelvoitteen täyttämisen varastointikustannus olisi siten noin 1,4–1,8 miljoonaa euroa.
Lisävarastointivelvoite koskisi edelleen noin 50 toimijaa. Kustannukset jakautuisivat varastointivelvollisille markkinatoimijoille suhteessa niiden osuuteen kaasun kulutuksesta. Tältä osin on huomattava, että yksittäisellä toimijalla voi olla useita käyttökohteita siirtoverkossa.
Sekä edellä esitettyihin kustannusarvioihin että varastoidusta kaasusta myöhemmin saataviin tuloihin kohdistuvaan hintatasoon liittyy kuitenkin vallitsevan markkinatilanteen takia huomattavaa epävarmuutta, ja tarkan kustannusarvion tekeminen lisävarastointivelvoitteen taloudellisista vaikutuksista on haastavaa. Lisäksi yrityksille kohdistuvan taloudellisen rasitteen arviointia hankaloittavat varastointivelvoitteen vaihtoehtoiset laskentatavat, sekä mahdollisuus toteuttaa varastointi vaihtoehtoisilla polttoaineilla. Tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annetun lain 11 §:n nojalla velvoitevarastoinnista vapautetuille toimijoille voi varastoitavan polttoaineen hankintakustannusten lisäksi muodostua myös muita toimijoita suurempia kustannuksia varastojärjestelyjen perustamisesta. Toisaalta esitys myös helpottaisi maakaasulaitosten vaihtoehtoisiin polttoaineisiin perustuvien velvoitevarastojen käyttöönottoa lisävarastointivelvoitteen voimassaoloaikana. Kaavamaista yrityskohtaista arviota talousvaikutuksille ei näin ollen ole mahdollista toteuttaa.
Koska keskimääräinen vuosittainen kaasunkulutus lasketaan kutakin vuotta edeltävien viiden vuoden kulutuksen perusteella, tulee velvoitteen suuruus todennäköisesti pienenemään tulevina vuosina, kun huomioidaan vallitsevan kaasumarkkinatilanteen aiheuttama siirtymä pois kaasun käytöstä. Lisäksi on huomattava, että lisävarastointivelvoitetta ei ole tarkoitettu pysyväksi, vaikka sitä nyt jatketaankin.
EU:n laajuinen velvoite varastoida ja näin ollen ostaa kaasua markkinoilta tiettynä ajanjaksona voi vaikuttaa edelleen tilapäisesti hintoja nostavasti. Toisaalta esityksellä arvioidaan olevan markkinoiden toimintaa vakauttava vaikutus varastoinnin tasatessa pidemmällä aikavälillä kaasun hinnan kausivaihtelua. Korkeilla kaasunhinnoilla on kielteisiä vaikutuksia niin kansalaisiin kuin yrityksiin, sekä kerrannaisvaikutuksia kansantaloudessa. Hintoja tasaavan vaikutuksen voidaan katsoa olevan erityisen merkittävä EU:n kaasuvarastoasetuksen asettaessa varastointivelvoitteita unionin laajuisesti.
Lisävarastointivelvollisille yrityksille aiheutuu lisäksi hallinnollista taakkaa ilmoitusvelvollisuuden osalta. Ehdotetun 16 a §:n 1 momentin mukaan lisävarastointivelvollisen maakaasulaitoksen olisi vuosittain tehtävä Huoltovarmuuskeskukselle lisävarastointivelvoitetta koskeva varastointi-ilmoitus. Lisäksi pykälän 2 momentin mukaan maakaasulaitoksen olisi ilmoitettava Huoltovarmuuskeskuksen asettamassa määräajassa lisävarastointivelvoitteen piiriin kuuluvan varaston ja velvoitevaraston käytöstä. Ilmoitusvelvollisuudet vastaisivat vuosina 2023–2025 voimassa olleen kansallisen sääntelyn mukaiseen lisävarastointivelvoitteeseen liittyneitä ilmoitusvelvoitteita, eikä yritysten hallinnollinen taakka näin ollen lisääntyisi verrattuna edeltäviin vuosiin.
Viranomaisvaikutukset
Maakaasulaitosten mahdollisuus käyttää vaihtoehtoisten polttoaineiden muodossa olevia velvoitevarastojaan nykyistä helpommin lisää Huoltovarmuuskeskuksen valtion varmuusvarastoinnin kustannuksia, koska keskus joutuu täydentämään vastaavalla määrällä valtion varmuusvarastoissa olevien polttoaineiden määrää, jotta voidaan pitää kiinni huoltovarmuuden tavoitteista annetun valtioneuvoston päätöksen (568/2024) mukaisesta tavoitteesta ylläpitää polttoainevarastoja vähintään viiden kuukauden kriisiajan energian tarvetta varten. Tarkkaa arviota lisäkustannusten määrästä on vaikea laatia, koska maakaasulaitosten velvoitevarastojen mahdollista lisäkäyttöä ei voida ennakoida.
Huoltovarmuuskeskus on arvioinut, että vuosina 2026–2027 lisäkulu EU:n kaasuvarastoasetuksen johdosta muodostuvista kuluista olisi sille yhteensä noin 1,5 miljoonaa euroa vuodessa yritysten maakaasun velvoitevarastojen määriä vastaavan varastokapasiteetin varaamisesta. Kustannukset kasvavat, jos Huoltovarmuuskeskuksen täytyy hankkia korvaavia polttoainevarastoja maakaasun velvoitevarastojen käyttöönoton vuoksi. Lisäkustannukset arvioidaan olevan noin 4,7 miljoonaa euroa eli yhteensä kulut olisivat noin 6,2 miljoonaa euroa vuodessa. Jos maakaasun velvoitevarstoja ei huomioida kaasun lisävarastointivelvoitteessa, Huoltovarmuuskeskuksen ei tarvitse tehdä lisähankintoja. Huoltovarmuuskeskuksen kustannusten kattaminen ei edellytä lähtökohtaisesti rahoitusta valtion talousarviosta.
5
Muut toteuttamisvaihtoehdot
5.1
Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset
Kaasun toimitusvarmuusasetuksen 6 c artiklan 4 kohta mahdollistaa, että jäsenvaltiot, joilla ei ole maanalaisia kaasuvarastoja, voivat tarvittaessa tarjota markkinaosapuolille tai siirtoverkonhaltijoille kannustimia tai taloudellisia korvauksia tulovajeesta tai varastointivelvoitteiden noudattamisesta aiheutuvista kuluista. Edellytyksenä on, että tulovajetta tai kuluja ei voida kattaa tuloilla. Kannustin tai kustannusten korvaus voidaan rahoittaa perimällä vero, mutta tällainen vero ei saa kohdistua rajat ylittäviin yhteenliitäntäpisteisiin.
Kuten vuosien 2023–2025 osalta, Suomen varastointijärjestelyt esitetään edelleen toteutettavaksi mahdollisimman suurilta osin hyödyntäen kaasuvarastoasetuksen sisältämiä joustoja tai kattamalla velvoitetta jo voimassa olevan velvoitevarastoinnin kautta. Tältä osin onkin huomattava, että tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annetun lain 1 §:n mukaisesti varastointivelvollisen on pidettävä velvoitevarastointiin kuuluvaa hyödykevarastoa omalla kustannuksellaan. Myös 2022 annetun kaasun toimitusvarmuusasetusta kaasuvarastoja muuttaneen asetuksen ((EU) 2022/1032) 16 johdantokappaleessa todetaan, että jäsenvaltioiden on mahdollisuuksien mukaan asetettava markkinapohjaiset toimenpiteet etusijalle täyttötavoitteiden saavuttamisessa. Vaikka kyseinen johdantokappale kohdistuu maanalaisia kaasuvarastoja omaavien jäsenvaltioiden varastojen täyttövelvoitteeseen, voidaan sen katsoa asetuksen systemaattisen tulkinnan valossa soveltuvan myös 6 c artiklan mukaisiin varastointijärjestelyihin. Varastointivelvoitteen markkinaehtoinen toteuttaminen sai kannatusta myös 16.6.2022 järjestetyssä, kaasun toimitusvarmuusasetukseen säädetyn varastointivelvoitteen kansallista toimeenpanoa käsitelleessä sidosryhmäkuulemisessa. Edellä esitetyn vuoksi esitys ei sisällä ehdotusta 6 c artiklan 4 kohdan mahdollistamista taloudellisista kannustimista.
5.2
Muiden jäsenvaltioiden suunnittelemat tai toteuttamat keinot
Komissio lähetti kyselyn jäsenvaltioiden viranomaisille syksyllä 2024 kerätäkseen tiedot toimenpiteistä ja välineistä, joita ne olivat käyttäneet varmistaakseen kaasuvarastojen täyttämisen.
Yleisimmät jäsenvaltioiden toteuttamat toimenpiteet olivat:
• Vähimmäismäärä kaasua varastossa: velvoite varastointijärjestelmäoperaattoreille saavuttaa vähimmäistäyttötaso kansallisen tavoitteen mukaisesti;
• Kapasiteettien huutokauppa: varastointijärjestelmäoperaattoreiden velvoite tarjota kapasiteetteja markkinaosapuolille (useimmiten kapasiteettihuutokauppojen kautta);
• Erityisen tahon nimeäminen: tahon nimeäminen tarjoamaan varastointipalvelua viimesijaisena keinona;
• Strateginen varastointi: tehokkaiden välineiden käyttöönotto strategisten varastojen hankintaan ja hallintaan julkisten tai yksityisten tahojen toimesta;
• Käyttämättömät varatut kapasiteetit: sen varmistaminen, että varatut kapasiteetit käytetään tehokkaasti soveltamalla "käytä tai menetä" -mekanismeja vapauttamaan varattuja mutta käyttämättömiä varastointikapasiteetteja.
Kaasun toimitusvarmuusasetuksen 6 c artiklan mukainen velvoite varmistaa kaasunkulutusta vastaavat varastointijärjestelyt (taakanjakomekanismi) kohdistuu jäsenvaltioihin, joilla ei ole omia maanalaisia varastoja. Näihin maihin kuuluvat Suomen lisäksi Viro, Liettua, Irlanti, Slovenia, Luxemburg, Kreikka, Kypros ja Malta. Kaasun toimitusvarmuusasetuksen 6 a–6 d artiklaa ei kuitenkaan sovelleta Irlantiin, Kyprokseen tai Maltaan niin kauan kuin niitä ei ole liitetty suoraan minkään muun jäsenvaltion yhteenliitettyyn kaasuverkkoon.
Komission selvityksen mukaan vuonna 2023 Viro järjesti 1 TWh:n (30 % vuotuisesta kulutuksesta) hankinnan kansalliseksi strategiseksi varannoksi, joka varastoidaan Latviaan. Maakaasulain mukaisesti valtio varastoi valtion strategiset kaasuvarannot (tällä hetkellä noin 1 TWh) Inčukalnsin kaasuvarastoon, ja varastoitua kaasua voidaan käyttää Viron kaasutarpeiden kattamiseen toimitushäiriöiden sattuessa. Liettua vahvisti varastoineensa noin 2,05 TWh kaasua Latviaan, mikä vastaa edeltävien viiden vuoden keskimääräistä käyttöä. Slovenia vahvisti myös, että sen toimittajat varastoivat kaasua kaupalliselta pohjalta määrän, joka vastaa 15 prosenttia edeltävän viiden vuoden kulutuksesta.
6
Lausuntopalaute
Luonnos hallituksen esitykseksi oli lausuntokierroksella Lausuntopalvelu.fi -palvelun kautta 4.12.2025–2.1.2026. Ruotsinkielisen version lausuntoaika oli 16.12.2025–14.1.2026. Lausuntoaika oli normaalista poiketen vain neljä viikkoa, koska esityksen sisällön katsottiin olevan helposti omaksuttavissa. Edellä esitetyn mukaisesti esityksellä ehdotetaan jatkettavaksi jo olemassa ollutta kansallista EU-asetuksen toimeenpanoa vain vähäisin muutoksin.
Luonnokseen saatiin yhteensä 5 lausuntoa. Lausunnon antoivat Huoltovarmuuskeskus, valtiovarainministeriö, Suomen Kaasuyhdistys ry, Metsäteollisuus ry sekä Gasgrid Finland Oy.
Varastointivelvoitetta pidettiin yleisesti kannatettavana huoltovarmuuden näkökulmasta sekä kaasun ja sähkön hintatason hillitsemisessä. Lausunnonantajat kannattivat myös lainsäädäntöön esitettyä lisäjoustoa verrattuna vuosina 2023–2025 voimassa olleeseen lisävarastointivelvoitteeseen.
Huoltovarmuuskeskus korosti lausunnossaan ehdotetun lainsäädännön kiireellisyyttä. Maanalaisten kaasuvarastojen kapasiteetti varataan tyypillisesti aikaisin keväällä, jolloin varastointivelvollisilla tulisi olla riittävästi aikaa varautua mahdolliseen varastokapasiteetin hankkimiseen. Tämän vuoksi lakiehdotus tulisi käsitellä mahdollisimman nopeassa aikataulussa.
Lausunnoissa nostettiin esiin epäkäytettävyysriski, joka liittyy kaasun fyysiseen varastointiin Baltiassa. Lisävarastointivelvoitteen vaihtoehtoiset toteuttamistavat nähtiin tältä osin kannatettavana.
Lausunnoissa nostettiin lisäksi esiin lisävarastointivelvoitteesta yrityksille aiheutuvat lisäkustannukset. Metsäteollisuus ry ehdotti lausunnossaan, että Suomea koskevan varastointivelvoitteen jyvittämisessä markkinatoimijoille huomioitaisiin edeltävän viiden vuoden sijasta edeltävien kolmen vuoden kaasun käyttö. Ehdotetun viiden vuoden laskentamallin katsotaan kuitenkin olevan linjassa suhteessa sekä aiempaan kansalliseen sääntelyyn että kaasun toimitusvarmuusasetuksen 6 c artiklan 1 ja 5 kohtiin, joissa kansallinen varastointivelvoite lasketaan perustuen edeltävien viiden vuoden kaasun käyttö- tai varastointimääriin.
Gasgrid Finland Oy katsoi lausunnossaan, että varastointivelvoitteen asettamisessa tulisi huomioida kaasuvarastojen vähäisempi merkitys toimitusvarmuudelle Suomen ja Baltian alueella, ja että sopimusperusteinen kaasun tuonti LNG-terminaaleihin tulisi huomioida varastointivelvoitetta vähentävänä tekijänä. Tältä osin on huomioitava, että varastointivelvoitteen sisällöstä säädetään kaasun toimitusvarmuusasetuksessa.
7
Säännöskohtaiset perustelut
13 a §. Lakiin esitetään lisättäväksi uusi 13 a §, jolla pantaisiin kansallisesti toimeen kaasun toimitusvarmuusasetuksen mukainen maakaasun lisävarastointivelvoite. Ehdotettu säännös vastaisi lailla 170/2023 määräajaksi säädettyä 13 a §:ää, kuitenkin siten, että siinä huomioitaisiin kaasun toimitusvarmuusasetukseen asetuksella (EU) 2025/1733 lisätyt joustot.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että lain 10 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitettu maakaasulaitos on velvollinen täyttämään vuosittain 1.10.–1.12. välisenä aikana osuutensa toimista kaasun toimitusvarmuusasetuksen 6 c artiklassa varastointijärjestelyistä ja taakanjakomekanismista säädetystä Suomea koskevasta maakaasun varastointivelvoitteesta (lisävarastointivelvoite).
Lisävarastointivelvoite velvoittaisi kaasun toimitusvarmuusasetuksen 6 c artiklan 1 kohdan mukaisesti lain 10 §:n 1 ja 2 kohdassa tarkoitetut maakaasulaitokset tekemään sellaisissa muissa EU:n jäsenvaltioissa, joissa on maanalaisia kaasuvarastoja, toimivien maanalaisten varastointilaitteistojen haltijoiden tai muiden markkinaosapuolten kanssa järjestelyt, joilla varmistetaan, että 1.12. mennessä kunakin vuonna käytettävissä on sellaiset maakaasun varastointimäärät, jotka vastaavat vähintään 15 prosenttia Suomen keskimääräisestä kaasunkulutuksesta edellisten viiden vuoden aikana. Velvoite on määräaikainen ja voimassa vuoden 2027 loppuun saakka. Lisävarastointivelvoite voitaisiin toteuttaa joko lähimmässä, Latvian Inčukalnsin maanalaisessa kaasuvarastossa tai muussa Euroopan yhteenliitetyn maakaasuverkon alueella toimivassa maanalaisessa kaasuvarastossa.
Toiseksi, kaasun toimitusvarmuusasetuksen 6 c artiklan 5 kohdan mukaan jäsenvaltioiden tulee varmistaa, että varastointimäärät vastaavat vähintään viiden viimeisen vuoden käyttöä varastointikapasiteeteista, joihin niillä on pääsy ja jotka sijaitsevat jäsenvaltiossa, jonka yhteenlaskettu maanalainen kaasun varastointikapasiteetti on suurempi kuin kyseisen jäsenvaltion vuotuinen kaasunkulutus. Vaihtoehtoisesti on osoitettava, että kyseistä varastointimäärää vastaava varastointikapasiteetti on varattu. Jos pystytään osoittamaan, että kyseistä määrää vastaava varastointikapasiteetti on varattu, sovelletaan 6 c artiklan 1 kohdan mukaista pääsääntöä. Poikkeuksen katsotaan artiklan 1 kohdan 15 prosentin varastointivelvoitteen estämättä mahdollistavan tätä pienemmän määrän varastoinnin maanalaiseen kaasuvarastoon, jos se vastaa keskimääräistä kyseisen varastointikapasiteetin käyttöä viiden viimeisen vuoden aikana. Kyseessä katsotaan olevan nimenomaisesti maakaasun varastointi, jolloin 6 c artiklan 1 kohdan poikkeusta vaihtoehtoisten polttoaineiden velvoitevarastojen hyödyntämisestä ei voitaisi huomioida. Kuitenkaan 6 c artiklan 5 kohdan ei pitäisi johtaa tilanteeseen, jossa markkinatoimijoilla olisi velvollisuus samanaikaisesti sekä varata b alakohdan mukainen varastointikapasiteetti, että täyttää 6 c artiklan 1 kohdan pääsäännön mukainen varastointivelvoite. Kaasun toimitusvarmuusasetuksen 6 c artiklan 5 kohdan sanamuodon perusteella voidaan siten katsoa, että jäsenvaltio voi soveltaa joko artiklan 1 tai 5 kohdan mukaisesti määriteltyä varastointivelvoitetta sen mukaan, kumpi niistä muodostaa jäsenvaltion kannalta määrältään pienemmän varastointivelvoitteen.
Maakaasulaitoksilla tarkoitetaan lain 10 §:n 1 ja 2 kohtien mukaisia siirtoverkkoon liittyneitä kaasunkäyttäjiä (ml. teollisuus) sekä kaasun vähittäismyyjiä jakeluverkon osalta. Velvoitteen esitetään näin ollen kohdistuvan toimijoihin, jotka 10 §:n mukaisesti ovat velvoitevarastoinnin piirissä, mukaan lukien toimijat, jotka 11 §:ssä säädettyjen vähennysten myötä eivät tosiasiallisesti ole olleet velvollisia toteuttamaan velvoitevarastointia. Lisävarastointivelvoitteen piiriin tulisi siten myös teolliseen tuotantoon käytetty tai käytettäväksi myyty maakaasu, jonka käyttö 11 §:n 2 momentin mukaan muutoin vähennetään maakaasulaitoksen varastointivelvoitteesta. Teollisella tuotannolla tarkoitettaisiin teollisuuslaitoksen tarvitseman sähkö- ja lämpöenergian tuotantoa sekä maakaasun apu- ja raaka-ainekäyttöä. Lakimuutoksella ei esitetä laajennettavaksi tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annetun lain 4 luvun mukaista velvoitevarastointia. Näin ollen 11 §:n nojalla velvoitevarastoinnista vapautettujen markkinatoimijoiden esitetään olevan velvollisia toteuttamaan vain esitetyn 13 a §:n mukainen lisävarastointivelvoite, joka voidaan maakaasun lisäksi toteuttaa kaasuvarastoasetuksen mukaisesti myös vastaavan energiamäärän takaavilla vaihtoehtoisilla polttoaineilla.
Siirtoverkon loppukäyttäjällä tarkoitetaan elinkeinonharjoittajaa, joka kuluttaa ja toimittaa maakaasua siirtoverkkoon liitetyissä käyttöpaikoissa. Vähittäismyyjällä puolestaan tarkoitetaan elinkeinonharjoittajaa, joka toimittaa maakaasua jakeluverkonhaltijan jakeluverkon kautta välittömästi loppukäyttäjille. Tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnin mukaisesti varastointivelvollisiksi ei lueta esimerkiksi pieniä jakeluverkkoon liitettyjä maakaasua käyttäviä lämpöyhtiötä, sillä niitä on pidettävä maakaasumarkkinalain 3 §:n 28 kohdassa tarkoitettuna loppukäyttäjänä, joka ostaa maakaasua omaan käyttöönsä tuottaakseen sillä energiaa asiakkailleen (HE 158/2021 vp). Varastointivelvoitteen hoitaa tällöin vähittäismyyjä, jolta lämpöyhtiö ostaa maakaasun. Kuten tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annetun lain 10 §, esitetty lisävarastointivelvoite ei myöskään kohdistuisi maahantuojiin. Koska maakaasun tuonti ei enää perustu tuontimonopoliin, voisi velvoitteen kohdistaminen maahantuojiin olla haastavaa.
Tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annetun lain 10 §:n 1 kohdan mukaan maakaasulaitoksella tarkoitetaan laissa elinkeinonharjoittajaa, joka käyttää maakaasua siirtoverkkoon liitetyssä käyttöpaikassa. Lisävarastointivelvoite ei siten koskisi elinkeinonharjoittajaa, joka on lopettanut maakaasun käytön. Elinkeinonharjoittajan velvoitetta lisävarastointiin arvioitaisiin näissä tilanteissa lain 10 §:n velvoitevarastointia koskevan soveltamiskäytännön pohjalta.
Pykälän 2 momentin mukaan Huoltovarmuuskeskus vahvistaisi vuosittain Suomea koskevan kaasun varastointivelvoitteen kokonaismäärän, perustaen laskennan edellä esitetyistä malleista edullisempaan. Vuosittainen valinta vaihtoehtojen välillä mahdollistaa tarvittaessa valitun laskumallin vaihdon myöhempinä vuosina toiseen vaihtoehtoon.
Kansallista varastointivelvoitetta määrittäessä tulisi huomioida lisäksi kaasun toimitusvarmuusasetuksen 6 a artiklan 5 a, 5 e ja 5 f kohdat. Artiklan 5 e kohdan mukaisesti jäsenvaltiot voivat artiklan 5 a kohdassa säädettyjä vastaavissa olosuhteissa päättää poiketa 6 c artiklan 1 ja 5 kohdassa vahvistetusta keskimääräisestä vuotuisesta kaasunkulutuksen määrästä enintään 1,66 prosenttiyksiköllä. Artiklan 5 a kohta mahdollistaa poikkeamisen jäsenvaltion varastointivelvoitteesta vaikeissa olosuhteissa, jotka rajoittavat kykyä varmistaa maanalaisten kaasuvarastojen täyttämisen asetuksen mukaisesti, rajoittamatta kuitenkaan muiden jäsenvaltioiden velvoitetta täyttää asianomaiset maanalaiset kaasuvarastot.
Velvoitteen pohjana oleva 15 prosentin keskimääräinen maakaasunkulutus lasketaan liukuvana keskiarvona siten, että kunkin vuoden varastointimäärän laskennassa otetaan huomioon kyseistä vuotta edeltävien viiden vuoden keskimääräiset maakaasun kokonaiskulutukset. Vastaavaa liukuvaa keskiarvoa käytetään 6 c artiklan 5 kohdan mukaiseen varastointimäärään perustuvassa velvoitteen laskennassa, jolloin kohdan sanamuodon mukaisesti huomioitaisiin myös sellaiset kalenterivuodet, jolloin suomalaiset maakaasulaitokset eivät ole käyttäneet maanalaista kaasuvarastoa. Laskennassa ei oteta huomioon valtion varmuusvarastoja eikä siirtoverkon ulkopuolista kulutusta, sillä varastointijärjestelyt koskevat maanalaisiin varastoihin varastoitua putkikaasua.
Varastointivelvoite esitetään jaettavaksi markkinaosapuolille suhteessa kunkin osuuteen kaasun kulutuksesta. Jakoperuste vastaa tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annetun lain 11 §:n mukaista maakaasun velvoitevarastoinnin määrän laskentaa maakaasulaitoskohtaisesti. Vähittäismyyjien osalta velvoite kohdistuisi omien asiakkaiden kaasun käyttöön. Kuten edellä esitetyssä asetuksen 6 c artiklan 1 kohdan mukaisessa Suomen kokonaisvarastointivelvoitteen laskennassa, markkinaosapuolten osuudet esitetään laskettavaksi kutakin vuotta edeltävien viiden vuoden kulutuksen perusteella liukuvana keskiarvona. Liukuvan keskiarvon käyttö huomioi kaasun käytön vähentämisen vaikutuksen lisävarastointivelvoitteen laskennassa.
Ehdotettu 2 momentti vastaisi lailla 170/2023 tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annettuun lakiin väliaikaisesti lisättyä 13 a §:n 2 momenttia.
Lisäksi pykälän 3 momentissa esitetään säädettävän, että edellä esitetyn mukainen varastointivelvollinen markkinaosapuoli voisi siirtää lisävarastointivelvoitteen toteutettavaksi myös muun tahon, esimerkiksi shipperin, toimesta. Siirtoon tulisi hakea hyväksyntä Huoltovarmuuskeskukselta. Varastointi tapahtuisi tällöin varastointivelvollisen maakaasulaitoksen lukuun ja tämän vastuulla. Varastointivelvollisen maakaasulaitoksen olisi pystyttävä osoittamaan, että sillä on sitova oikeus varastointivelvoitteen mukaiseen varastointimäärään. Momentti vastaisi lailla 170/2023 tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annettuun lakiin väliaikaisesti lisättyä 13 a §:n 3 momenttia.
Pykälän 4 momentissa esitetään säädettävän, että lisävarastointivelvoite ei ole voimassa sinä aikana, kun sovelletaan kaasun toimitusvarmuusasetuksen 6 a artiklan 9 kohtaa, jonka mukaan 6 a artiklan 1 kohdan mukaista täyttötavoitetta ei sovelleta, jos ja niin kauan kuin komissio on julistanut alueellisen tai unionin tason hätätilanteen kaasun toimitusvarmuusasetuksen 12 artiklan mukaisesti. Komissio voi julistaa alueellisen tai unionin tason hätätilanteen sellaisen kansallisen toimivaltaisen viranomaisen pyynnöstä, joka on kansallisesti julistanut 11 artiklan mukaisen hätätilanteen. Momentti vastaisi lailla 170/2023 tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annettuun lakiin väliaikaisesti lisättyä 13 a §:n 4 momenttia.
16 a §. Lakiin esitetään lisättävän uusi pykälä, jossa täsmennetään kaasun määräaikaiseen lisävarastointivelvoitteeseen kohdistuvia menettelyitä. Ehdotettu säännös vastaisi lailla 170/2023 säädettyä 16 a §:ää, kuitenkin siten, että siinä huomioitaisiin kaasun toimitusvarmuusasetukseen asetuksella (EU) 2025/1733 lisätyt joustot.
Pykälän 1 momentissa esitetään säädettävän lisävarastointivelvoitetta koskevasta varastointivelvollisten maakaasulaitosten velvollisuudesta toimittaa Huoltovarmuuskeskukselle lisävarastointi-ilmoitus Huoltovarmuuskeskuksen asettamassa määräajassa. Esitetty säännös vastaa 15 §:n 1 momentissa säädettyä velvollisuutta tehdä velvoitevarastointi-ilmoitus, ja lisävarastointi-ilmoitus täydentäisi näiltä osin jo olemassa olevaa velvoitetta. Momentti vastaisi lailla 170/2023 tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annettuun lakiin väliaikaisesti lisättyä 16 a §:n 1 momenttia.
Ehdotetun 2 momentin mukaan maakaasulaitos saisi käyttää lisävarastointivelvoitteen täytettyään ja 30.4. saakka lisävarastointivelvoitteen piiriin kuuluvaa varastoitua maakaasua sekä 11 §:n mukaisesti määrättyä velvoitevarastoa, jos velvoitevarasto on vähennetty lisävarastointivelvoitteesta. Vuoden 2025 loppuun saakka voimassa olleeseen 16 a §:ään verrattuna 2 momenttia muutettaisiin siten, että siinä huomioitaisiin EU:n kaasuvarastoasetukseen lisätyt aikataulujoustot.
Koska kaasuvarastoasetuksen tarkoituksena on varmistaa kaasuvarastojen täyttäminen nimenomaisesti käyttöä varten eikä perustaa velvoitevarastoihin verrattavia pysyviä varastoja, on varastot pystyttävä ottamaan joustavasti käyttöön. Näin ollen esitetään säädettäväksi, että maakaasulaitos saa käyttää 2 momentissa säädettynä aikana lisävarastointivelvoitteen piiriin kuuluvaa varastoitua maakaasua sekä 11 §:n mukaisesti määrättyä velvoitevarastoa, jos velvoitevarasto on vähennetty lisävarastointivelvoitteesta. Tänä aikana maakaasulaitoksen kyseisiin varastoihin ei sovellettaisi 16 §:n 1 ja 2 momenttia, joissa säädetään pääsääntöisestä velvoitevarastojen alituskiellosta sekä Huoltovarmuuskeskuksen mahdollisuudesta myöntää hakemuksesta alituslupa. Lisäksi esitetään säädettäväksi, että maakaasulaitoksen on ilmoitettava Huoltovarmuuskeskuksen asettamassa määräajassa lisävarastointivelvoitteen piiriin kuuluvan varaston ja velvoitevaraston käytöstä. Maakaasun velvoitevaraston käyttöä koskevan poikkeuksen säätäminen on välttämätöntä, jotta Suomi voisi soveltaa kaasun toimitusvarmuusasetuksen 6 c artiklan 1 kohdan toisen alakohdan poikkeussäännöstä ja välttää kaksinkertaisen velvoitevarastoinnin.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että lisävarastointivelvoitteeseen sovellettaisiin 14 §:n,15 §:n 2 momentin sekä 16 §:n 3 momentin säännöksiä velvoitevarastojen käytöstä ja valvonnasta. Lisävarastointiin esitetään näin ollen sovellettavaksi 14 §:n mukaista Huoltovarmuuskeskuksen tehtävää valvoa varastoja ja niiden käyttöä sekä 15 §:n 2 momentin mukaista Huoltovarmuuskeskuksen tiedonsaantioikeutta. Koska kaasun toimitusvarmuusasetuksen 6 c artiklan 1 kohdan pääsäännön mukaiset varastointijärjestelyt koskevat toiseen jäsenvaltioon sijoitettuja maanalaisia kaasuvarastoja, ei 15 §:n 3 momenttia vastaavaa Huoltovarmuuskeskuksen oikeutta päästä varaston sijaintipaikkaan voida määräaikaisen lisävarastointivelvoitteen osalta säätää kansallisella lainsäädännöllä. Lisäksi lisävarastointivelvoitteeseen sovellettaisiin 16 §:n 3 momenttia, jonka mukaan työ- ja elinkeinoministeriö voi antaa määräaikaisen luvan vahvistetun varastointivelvoitteen alittamiseen, jos kansainväliset sopimusvelvoitteet tai EU:n lainsäädännön mukainen päätös sitä edellyttäisivät. Momentti vastaisi lailla 170/2023 tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annettuun lakiin väliaikaisesti lisättyä 16 a §:n 3 momenttia.
Pykälän 3 momentin mukaan lisävarastointivelvoitteeseen esitetään sovellettavaksi lisäksi 6 luvun 20 §:n säännöksiä Huoltovarmuuskeskuksen mahdollisuudesta vapauttaa varastointivelvollinen velvoitteesta, 21 §:n säännöksiä viranomaisten tiedonsaantioikeudesta, 22 §:n säännöksiä muutoksenhausta ja 23 §:n säännöksiä seuraamuksista. Lisävarastointivelvoitteeseen ei sovellettaisi sen sijaan lain 17 §:ää, maahantuojien ollessa rajattu varastointivelvoitteen ulkopuolelle, ja velvoitteen siirtoa koskevia järjestelyjä koskevaa 19 §:ää, lisävarastointivelvoitteen kohdistuessa kaasun toimitusvarmuusasetuksen uuden 6 c artiklan 1 kohdan pääsäännön mukaisesti nimenomaisesti varastointijärjestelyihin maanalaisten varastointilaitteistojen haltijoiden tai muiden markkinaosapuolten kanssa, jotka sijaitsevat sellaisessa jäsenvaltiossa, jossa on maanalaisia kaasuvarastoja.
Lain 20 §:n mukaan Huoltovarmuuskeskus voi erityisistä syistä hakemuksesta vapauttaa varastointivelvollisen varastointivelvoitteesta osittain tai kokonaan. Myöntäessään vapautuksen Huoltovarmuuskeskus voi antaa tarkempia määräyksiä velvoitevaraston käyttämisen ehdoista. Koska kaasun toimitusvarmuusasetuksen 6 c artiklan mukainen kaasun varastointivelvoitteen täyttämisen varmistaminen kohdistuu Suomeen jäsenvaltiona, Huoltovarmuuskeskus voisi 16 a §:n säännöksen perusteella vapauttaa maakaasulaitoksia joko osittain tai kokonaan lisävarastointivelvoitteesta, mikäli Suomelle kuuluva varastointivelvoite on varastointikautena jo täytetty kaupallisin perustein tai muilla tavoin.
Ehdotetun 16 a §:n 1 momentin mukaisen lisävarastointi-ilmoituksen ja 2 momentin mukaisen varaston käyttöilmoituksen sisällöstä esitetään säädettäväksi tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Tältä osin 16 a §:n 4 momenttiin esitetään sisällytettäväksi asetuksenantovaltuus. Momentti vastaisi lailla 170/2023 tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annettuun lakiin väliaikaisesti lisättyä 16 a §:n 4 momenttia.
11
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Kaasuvarastoasetuksen mukaisilla kaasun varastointijärjestelyillä katsotaan voivan olla vaikutuksia perustuslain 18 §:n mukaiseen elinkeinovapauteen, jolla suojataan jokaisen oikeutta hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla, sekä perustuslain 15 §:n mukaiseen omaisuuden suojaan.
Perusoikeuksien sallittujen rajoituksien tulee perustua lakiin ja niiden on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määriteltyjä. Perusoikeuksien rajoittamiselle tulee olla hyväksyttävä peruste, ja rajoituksen taustalla tulee olla painava yhteiskunnallinen tarve. Rajoitusten tulee olla suhteellisuusperiaatteen mukaisia sekä välttämättömiä niin, ettei tavoitteita voida saavuttaa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Lisäksi on huolehdittava riittävistä oikeusturvajärjestelyistä (PeVM 25/1994 vp).
Perustuslakivaliokunta on katsonut, että laissa säädettävien elinkeinovapauden rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia, minkä lisäksi rajoittamisen laajuuden ja edellytysten tulee ilmetä laista (PeVL 36/2021 vp, PeVL 36/2021 vp, PeVL 13/2014 vp).
Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin arvioinut perustuslain 15 §:n omaisuuden suojan näkökulmasta ehdotuksia, joissa muun ohella sähkö-, maakaasu- ja teleyritysten omistajille on asetettu omaisuuden käyttöön kohdistuvia velvollisuuksia tai rajoituksia kilpailuedellytysten luomiseksi tai turvaamiseksi. Valiokunta on näissä yhteyksissä lähtenyt vakiintuneesti siitä, että velvoitteet ja rajoitukset ovat kulloinkin kysymyksessä olevan omaisuuden erityisluonne huomioon ottaen perustuslainmukaisia, jos ne perustuvat lain täsmällisiin säännöksiin ja ovat omistajan kannalta kohtuullisia (esimerkiksi PeVL 4/2000 vp, PeVL 34/2000 vp, PeVL 8/2002 vp, PeVL 63/2002 vp, PeVL 36/2004 vp, PeVL 10/2007 ja PeVL 19/2021 vp). Perustuslakivaliokunta on pitänyt lainsäätäjän liikkumavaraa omaisuudensuojan näkökulmasta lähtökohtaisesti suurempana, jos velvoitteet koskevat pörssiyhtiöitä tai muita varallisuusmassaltaan huomattavia oikeushenkilöitä, kuin jos sääntelyllä on hyvin välittömiä vaikutuksia oikeushenkilön taustalla olevien luonnollisten henkilöiden asemalle (esim. PeVL 55/2018 vp, PeVL 74/2018 vp, PeVL 10/2007 vp, PeVL 32/2004 vp, PeVL 34/2000 vp).
Perustuslakivaliokunta on lääkkeiden velvoitevarastoinnin perustuslainmukaisuutta arvioidessaan kiinnittänyt huomiota siihen, että sääntely on kohdistunut elinkeinonharjoittajiin vahvasti säännellyllä ja laajasti viranomaisvalvonnan piirissä olevalla alalla. Lisäksi perustuslakivaliokunta on katsonut perustelluksi, että sääntely sisältää enimmäisajan sille, kuinka pitkäksi aikaa lääkeaineen jakelun, myynnin tai kulutukseen luovutuksen rajoitusta tai kohdentamista koskeva päätös voidaan tehdä (PeVL 17/2020 vp).
Tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnin on katsottu olevan perusoikeuksien rajoitusedellytyksien mukainen sen kohdistuessa täsmällisesti ja tarkkarajaisesti määriteltyihin toiminnanharjoittajiin ja määräytyessä täsmällisesti ja tarkkarajaisesti laissa määritellyn laskukaavan mukaan. Velvoitevarastoinnin taustalla on myös painava yhteiskunnallinen tarve varautumisesta kriisi- ja häiriötilanteisiin sekä yhteiskunnan, yksilöiden ja elinkeinoelämän toimintaedellytysten turvaamisesta tällaisissa tilanteissa. Lisäksi velvoitevarastoinnin on katsottu olevan oikeasuhteinen varastointivelvollisten toiminnan laatuun ja laajuuteen nähden (HE 158/2021 vp).
Hallituksen esityksessä HE 232/2022 vp lisävarastointivelvoitteen arvioitiin kohdistuvan täsmällisesti ja tarkkarajaisesti tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annettuun lakiin lisättäväksi ehdotetussa 13 a §:ssä määriteltyihin maakaasulaitoksiin esitetyn laskukaavan mukaisesti. Esityksen taustalla katsottiin olevan painava yhteiskunnallinen tarve, joka yhteiskunnan, yksilöiden ja elinkeinoelämän toimintaedellytysten turvaamisen lisäksi perustui vallitsevaan markkinatilanteeseen energiamarkkinoilla. Esityksen mukaisten velvoitteiden arvioitiin olevan välttämättömiä niiden perustuessa sitovaan EU-oikeudelliseen sääntelyyn, ja niiden vaikutus maakaasulaitoksiin pyrittiin pitämään mahdollisimman vähäisenä hyödyntämällä asetuksessa olevia poikkeuksia pääsääntöiseen varastointivelvoitteeseen. Esitetyn velvoitteen huomioitiin olevan myös luonteeltaan määräaikainen. Tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annetun lain 22 §:ssä säädetään lisäksi velvoitevarastointiin kohdistuvista oikeussuojakeinoista, joita esitetään sovellettavaksi myös kaasuvarastoasetuksen mukaisiin varastointijärjestelyihin. Talousvaliokunta piti mietinnössään TaVM 31/2022 vp ehdotettua sääntelyä vallinneessa tilanteessa tarpeellisena sekä perusteltuna kaasun toimitusvarmuuteen liittyvien riskien minimoimiseksi. Valiokunta arvioi kaasun varastointivelvoitteen parantavan energian toimitusvarmuutta EU:n tasolla.
Koska esitetyssä lainmuutoksessa on kyse aiemman lisävarastointivelvoitetta koskeneen kansallisen sääntelyn jatkamisesta, katsotaan hallituksen esityksessä HE 232/2022 vp esitetyn arvion soveltuvan vastaavasti käsillä olevaan esitykseen.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.