1.1  Lainsäädäntö ja käytäntö

Lapsilisälaissa (796/1992) säädetään alle 17-vuotiaan lapsen elatusta varten valtion varoista maksettavasta lapsilisästä. Lapsilisä toimii tulontasauksena lapsiperheiden ja lapsettomien kotitalouksien välillä. Lapsilisää maksetaan perheelle lapsesta aiheutuvien kustannusten korvaamiseksi ja se on lapsikohtainen, kaikille lapsiperheille maksettava etuus. 

Oikeus lapsilisän nostamiseen on lapsilisälain 6 §:n mukaan nostajaksi ilmoitetulla lapsen vanhemmalla tai huoltajalla, jonka huollossa lapsi on. Jos lapsilisän nostamiseen oikeutetusta henkilöstä syntyy epäselvyyttä, kuuluu oikeus lapsilisän nostamiseen sille henkilölle, joka pääasiassa huolehtii lapsen hoidosta ja kasvatuksesta. Silloin, kun lapsen hoidosta ja kasvatuksesta huolehtii muu henkilö, oikeus lapsilisän nostamiseen on hänellä.  

Lapsilisän määrästä säädetään lapsilisälain 7 §:ssä. Lapsilisälain 7 §:n 1 momentin mukaan lapsilisä on lasta kohden 95,75 euroa kalenterikuukaudessa. Jos lapsilisän nostamiseen oikeutetulla henkilöllä on oikeus nostaa lapsilisää useammasta kuin yhdestä lapsesta, lapsilisän määrä on toisesta lapsesta 105,80 euroa, kolmannesta lapsesta 135,01 euroa, neljännestä lapsesta 154,64 euroa ja jokaisesta seuraavasta lapsesta 174,27 euroa kalenterikuukaudessa. 

Lain 7 §:n 3 momentin mukaan lapsilisä maksetaan yksinhuoltajan lapsesta korotettuna 48,55 eurolla kalenterikuukaudessa. Lain 7 §:n 4 momentin mukaan lapsilisä on 95,75 euroa kalenterikuukaudessa silloin, kun lapsi on 11 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla laitos- tai perhehoidossa ja lapsilisä maksetaan kunnalle taikka jos lapsilisä 12 §:n 1 momentin nojalla maksetaan lapselle itselleen. Yksinhuoltajan lapsesta lapsilisä kuitenkin maksetaan korotettuna 48,55 eurolla kalenterikuukaudessa. 

Lapsilisälain 21 §:n muuttamisesta annetulla lailla (1144/2010) lapsilisä sidottiin kuluttajahintojen muutosta vastaavaan kansaneläkeindeksiin 1 päivänä maaliskuuta 2011 lukien. Samalla lain voimaantulosäännöksen mukaisesti tehtiin myös ensimmäinen indeksikorotus. Lapsilisälain 21 §:n 1 momentin mukaan lain 7 §:ssä mainittuja rahamääriä tarkistetaan siten kuin kansaneläkeindeksistä annetussa laissa (456/2001) säädetään. Ensimmäisen, vuonna 2011 lapsilisään tehdyn indeksikorotuksen suuruus oli 0,4 prosenttia. Seuraava indeksikorotus tehtiin 1 päivänä tammikuuta 2012, jolloin indeksikorotuksen suuruus oli 3,8 prosenttia.  

Valtiontalouden kehyspäätöksen 2013—2016 yhteydessä päätettiin, että osana valtiontalouden menosäästöjä lapsilisien indeksitarkistuksia ei toteuteta vuosina 2013—2015. Lapsilisälain muuttamista koskevalla lailla (713/2012) indeksisidonnaisuutta koskevaa 21 §:ää muutettiin kehyspäätöksen mukaisesti väliaikaisesti siten, että seuraava indeksitarkistus tehtäisiin vasta vuoden 2016 alussa. Tällöin indeksikorotus oli tarkoitus toteuttaa siten, että lapsilisiä tarkistettaisiin vuodelle 2016 vain vuosien 2015 ja 2016 kansaneläkeindeksin pisteluvun muutoksen verran. Näin vuosittaiset lapsilisämenot jäisivät vuosien 2013—2015 indeksijäädytyksen johdosta alhaisemmiksi myös vuoden 2015 jälkeen. 

Vuosille 2015—2018 tehdyn valtiontalouden kehyspäätöksen yhteydessä päätettiin, että osana valtiontalouden menosäästöjä lapsilisiin kohdistetaan säästö, jonka myötä valtion menot alenevat 110 miljoonalla eurolla. Lapsilisälain muuttamista koskevalla lailla (1111/2014) lain 7 §:ää muutettiin niin, että kaikkia lapsilisän tasoja alennettiin 8,1 prosenttia. Alentaminen ei koskenut lapsilisän yksinhuoltajakorotusta. Samaan aikaan otettiin käyttöön verotuksen lapsivähennys pieni- ja keskituloisille verovuosille 2015—2017.  

Perusturvan riittävyyden II arviointiryhmän antaman Perusturvan riittävyyden arviointiraportin 2011—2015 (THL työpaperi 1/2015) mukaan vuonna 2015 voimaan tulleella lapsilisäleikkauksella ei juuri ole ollut vaikutusta tulotasoon, koska verotuksen lapsivähennys kompensoi muutosta. Arviointiraportissa ei kuitenkaan erikseen tarkasteltu monilapsisia perheitä. Näissä tulotason lasku saattoi lapsivähennyksestä huolimatta olla merkittävämpi. Perusturvan varassa olevista kotitalouksista verotuksen lapsivähennyksestä hyötyvät ainoastaan ne, joiden verotettavat tulot ovat riittävän suuret. Näin esimerkiksi pelkän opintotuen ja takuueläkkeen saajat eivät hyödy lapsivähennyksestä.  

Lapsilisien tason alentaminen ei vaikuttanut toimeentulotukea saavien perheiden taloudelliseen tilanteeseen, sillä toimeentulotukilaskelmassa lapsilisä otetaan huomioon toimeentulotuen määrään vaikuttavana tulona.  

Vuoden 2014 joulukuussa lapsilisää saaneista perheistä 44,1 prosenttia oli yksilapsisia. Kolme- tai useampilapsisten perheiden osuus lapsilisää saaneista perheistä oli koko maassa 17,8 prosenttia. Yksinhuoltajakorotuksen saaneita perheitä oli 99 656, mikä on 17,9 prosenttia kaikista lapsilisää saaneista perheistä. Lapsia, joista maksettiin yksinhuoltajakorotus, oli 157 740. Vuonna 2014 lapsilisää maksettiin yhteensä 1 495 miljoonaa euroa.  

Lapsilisälain toimeenpano kuuluu lapsilisälain 3 §:n nojalla Kansaneläkelaitokselle. Lapsilisälain 4 §:n mukaan valtio korvaa Kansaneläkelaitokselle maksettavista etuuksista aiheutuvat kustannukset. Lapsilisälain 4 §:n 2 momentin mukaan Kansaneläkelaitoksen on ilmoitettava valtiolle sinä kuukautena maksettavien lapsilisien määrä neljä arkipäivää ennen lapsilisälain 10 §:ssä tarkoitettua lapsilisän maksupäivää. Lapsilisälain 4 §:n 3 momentin mukaan valtion on 2 momentissa tarkoitetun ilmoituksen perusteella maksettava Kansaneläkelaitokselle ilmoituksen mukainen määrä viimeistään yhtä pankkipäivää ennen lapsilisien maksupäivää.  

Niin ikään elatustuen toimeenpano kuuluu elatustukilain (580/2008) 3 §:n mukaan Kansaneläkelaitokselle. Elatustuen rahoituksesta säädetään elatustukilain 4 §:ssä. Valtio korvaa kyseisen lainkohdan nojalla Kansaneläkelaitokselle maksettavista etuuksista aiheutuvat kustannukset. Elatustukilain 4 §:n 2 momentin mukaan Kansaneläkelaitoksen on neljä arkipäivää ennen 16 §:ssä tarkoitettua elatustuen maksupäivää ilmoitettava valtiolle määrä, joka tarvitaan Kansaneläkelaitoksen arvion mukaan maksukuukautena maksettavien elatustukien maksamiseen. Kalenterikuukautena maksettujen elatustukien yhteismäärän ja saman kuukauden ennakkojen erotus otetaan huomioon maksukuukautta seuraavan toisen kuukauden ennakkoa määrättäessä.  

Kustannukset Kansaneläkelaitokselle maksaa käytännössä sosiaali- ja terveysministeriö. Laskujen hyväksymismenettelyä ajatellen voimassa olevissa lapsilisälain ja elatustukilain 4 §:ssä olevan sääntelyn mukainen, suhteellisen lyhyt aikamääre aiheuttaa riskin siitä, että Kansaneläkelaitoksen maksamia etuuksia koskevan laskun hyväksyminen voi joissain tilanteissa myöhästyä. Tämä puolestaan saattaa johtaa lapsilisien ja elatustuen maksatuksen myöhästymiseen koko maassa.  

3.1  Taloudelliset vaikutukset

Kansaneläkelaitos vahvistaa seuraavan kalenterivuoden kansaneläkeindeksin pisteluvun kunkin vuoden lokakuun loppuun mennessä. Vuodelle 2016 kansaneläkeindeksin pisteluvun ennustetaan alenevan. Tämä tarkoittaisi sitä, että lapsilisän indeksisidonnaisuuden lakkauttaminen poikkeuksellisesti kasvattaisi lapsilisämenoja arviolta 5,9 miljoonaa euroa vuonna 2016. Vuonna 2017 indeksisidonnaisuuden lakkauttamisesta aiheutuva menosäästö olisi noin 10,1 miljoonaa euroa, vuonna 2018 noin 24,4 miljoonaa euroa ja vuonna 2019 noin 35,8 miljoonaa euroa. Vuosina 2016—2019 säästöjä indeksisidonnaisuuden poistosta arvioidaan kertyvän yhteensä 64,4 miljoonaa euroa. Vuosien 2017—2019 säästöarvio on tällöin tehty olettaen, että lapsilisiä muuten tarkistettaisiin nykylainsäädännön mukaisen kansaneläkeindeksin ennakoidun kehityksen mukaisesti. Hallitus on vuosien 2016—2019 julkisen talouden suunnitelmassa sopinut kansaneläkeindeksiin perustuvien korotusten jättämisestä tekemättä vuosina 2017—2019.  

Indeksisidonnaisuuden lakkauttamisen lopulliset säästövaikutukset riippuvat kuitenkin tulevasta inflaatiokehityksestä ja lapsimäärien muutoksista. Arvioidut luvut ovat siten suuntaa-antavia. 

Hintojen nousun myötä lapsilisän indeksisidonnaisuuden lakkauttaminen lisää normaalitilanteessa toimeentulotukimenoja, koska toimeentulotuen taso on sidottu kansaneläkeindeksiin. Jo muutenkin toimeentulotukea saavat lapsiperheet saavat toimeentulotukea hieman enemmän. Lisäksi indeksisidonnaisuuden poisto tuo jonkin verran uusia toimeentulotukiasiakkaita muista pienituloisista lapsiperheistä.  

KEL-indeksin ennakoidun pienenemisen myötä toimeentulotuen taso laskisi vuonna 2016. Tämän jälkeen lapsilisän indeksisidonnaisuuden lakkauttamisen ennakoidaan lisäävän toimeentulotukimenoja. Vuonna 2017 indeksisidonnaisuuden lakkauttamisesta aiheutuvan toimeentulotukimenojen lisäyksen arvioidaan olevan noin 1,3 milj., vuonna 2018 noin 2,6 milj. ja vuonna 2019 noin 4,2 milj. euroa. Nykylainsäädännön mukaan valtio ja kunnat rahoittavat perustoimeentulotuen menot yhtä suurin osuuksin. 

3.2  Vaikutukset lapsiin ja lapsiperheisiin

Vuonna 2016 lapsilisiä arvioidaan maksettavan keskimäärin 1 010 000 lapsesta. Yksinhuoltajien lapsia näistä on noin 159 600.  

Ehdotetun muutoksen seurauksena lapsilisien ostovoima pienenisi ajan myötä hintojen noustessa. Ennakoidun vaikutuksen suuruus riippuu tulevaa inflaatiokehitystä koskevista oletuksista sekä tarkastelujakson pituudesta.  

Vuoden 2016 talousarvioesityksen laadinnassa käytettyjen laskentaoletusten mukaan lapsilisät olisivat vuonna 2019 indeksisidonnaisuuden poistamisen seurauksena noin 4,1 prosenttia pienemmät kuin tilanteessa, jossa indeksitarkistukset olisi tehty täysimääräisesti nykylainsäädännön mukaisesti.  

Suhteellisesti lapsilisät pienenisivät yhtä paljon eri perhetyypeissä. Euromääräisesti ero olisi sitä suurempi, mitä suuremmasta perheestä on kyse. Taulukossa 1 on esitetty ennakkoarvio siitä, kuinka paljon pienemmäksi lapsilisät euromääräisesti jäisivät vuonna 2019 eri perhetyypeissä. 

Taulukko 1.  

Indeksisidonnaisuuden poistamisen lapsilisää pienentävä vaikutus eri perhetyypeissä vuoden 2019 tasossa, €/kk/kotitalous. Ennakkoarvio vuoden 2015 talousarvioesityksen laskentaoletuksilla. 

Erotukset pyöristetty täysiksi kymmeniksi senteiksi. Nykylainsäädännön mukaisena kansaneläkeindeksin pistelukuna vuodelle 2019 on käytetty 1706:a.  

Tuloverolain (1535/1992) mukainen verotuksen lapsivähennys on voimassa määräaikaisesti verovuosina 2015—2017. Lapsivähennyksen eräänä tarkoituksena on toimia siirtymäajan kompensaationa lapsilisien leikkaukselle vuonna 2015. Lapsivähennyksen käyttöön ottoon johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 122/2014) lapsivähennyksen piiriin arvioitiin tulevan noin 770 000 verovelvollista. Lapsivähennyksen arvioitiin vähentävän verotuloja noin 70 miljoonalla eurolla vuonna 2015.  

Lapsivähennys vähennetään ensisijaisesti valtiolle suoritettavasta tuloverosta. Siltä osin kuin vähennys ylittää valtion tuloveron määrän, se tehdään kunnallisverosta, sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksusta ja kirkollisverosta näiden verojen suhteessa. Lapsivähennyksen määrä on 50 euroa jokaisesta huollettavasta alaikäisestä lapsesta. Jos verovelvolliseen ei sovelleta tuloverolain puolisoita koskevia säännöksiä eikä hänellä ole puolisoa ulkomailla, vähennys myönnetään kaksinkertaisena niiden lasten osalta, joiden ainoa huoltaja hän on. Vähennyksen määrä lasketaan kuitenkin enintään neljän lapsen perusteella. Verovelvollisen puhtaan ansiotulon ja puhtaan pääomatulon yhteismäärän ylittäessä 36 000 euroa vähennyksen määrä pienenee 1 prosentilla puhtaan ansiotulon ja puhtaan pääomatulon yhteismäärän, 36 000 euroa, ylittävältä osalta. 

Verotuksen lapsivähennyksen poistuminen vuoden 2017 jälkeen pienentää useimpien lapsiperheiden nettotuloja. Perheessä, jossa on vähintään neljä lapsivähennykseen oikeuttavaa lasta, nettotulot voivat enimmillään supistua kuukautta kohti runsaat 33 euroa. Kahden lapsen perheessä voivat nettotulot supistua enimmillään vajaalla 17 eurolla kuukaudessa. Yhden lapsen perheessä tulonmenetys voi olla enimmillään runsaat 8 euroa kuukaudessa. Lapsivähennyksen poistumisesta seuraavat tulonmenetykset tulisivat taulukossa 1 esitettyjen lapsilisän indeksisidonnaisuuden lakkauttamisesta seuraavien menetysten lisäksi.  

Pidemmällä aikavälillä sekä inflaatiokehityksen nopeutuessa indeksisidonnaisuudesta luopumisen vaikutus olisi luonnollisesti suurempi. Lopullinen vaikutus riippuisi myös varsinaisten indeksitarkistusten sijasta erillisillä päätöksillä tehtävistä tasokorotuksista ja niiden suuruudesta. 

Lapsilisien osuus lapsiperheiden tulonmuodostuksessa on keskimäärin melko pieni. Tilastokeskuksen vuoden 2013 tulonjakotilaston palvelutiedoston mukaan lapsilisät muodostivat keskimäärin 4 prosenttia lapsilisää saaneiden kotitalouksien käytettävissä olevista rahatuloista (”nettotulot”). Tämän johdosta yksin indeksisidonnaisuuden poistamisen vaikutus lapsilisää saaneiden kotitalouksien käytettävissä oleviin tuloihin jää keskimäärin melko vähäiseksi. Lapsilisien osuus tulonmuodostuksesta on kuitenkin suurempi monilapsisilla, pienituloisilla ja yksinhuoltajatalouksilla. Kotitalouksissa, joissa oli vähintään neljä lasta, lapsilisien osuus käytettävissä olevista rahatuloista oli keskimäärin noin 12 prosenttia. Lapsilisää saaneiden kotitalouksien pienituloisimpaan kymmenykseen kuuluneiden kotitalouksien tuloista lapsilisät muodostivat samoin noin 12 prosenttia. Lapsilisää saaneiden yksinhuoltajatalouksien tuloista lapsilisät muodostivat noin 9 prosenttia.  

Mikäli toimeentulotukeen tehdään täysimääräiset indeksitarkistukset, lapsilisän indeksisidonnaisuuden poistaminen ei vaikuta kaikkein pienituloisimpien lapsilisän ohella toimeentulotukea saavien kotitalouksien tulotasoon. Pienempi lapsilisä korvautuu toimeentulotukea jo muutenkin saavilla talouksilla hieman suurempana toimeentulotuen määränä.  

Lapsilisän indeksisidonnaisuuden poistaminen tuo toimeentulotuen piiriin jonkin verran myös uusia lapsiperheitä alimman tulotason perheistä, suurilapsisimmista perheistä sekä työttömistä ja yksinhuoltajaperheistä. Niissä toimeentulotukiasiakkuus on noin kolme kertaa keskimääräistä yleisempää. Lapsiperheiden toimeentulotukiriippuvuuden lisääntyminen heikentää työnteon taloudellisia kannusteita. Toimeentulotuen saanti nostaa työllistymiskynnystä, koska toisin kuin lapsilisä, toimeentulotuki leikkautuu pientä suojaosaa lukuun ottamatta lisätulojen myötä pois. Lapsiperheet saavat toimeentulotukea keskimäärin 6,6 kuukautta vuodessa. Myös lapsiperheiden pitkäkestoinen asiakkuus (10—12 kk/vuodessa) on yleistä.  

Tilastokeskuksen vuoden 2013 tulonjakotilaston mukaan lapsiperheiden pienituloisuusaste oli 10,9 prosenttia. Indeksisidonnaisuuden poistamisen vaikutusta pienituloisuusasteeseen arvioitiin mikrosimulointimenetelmään perustuvalla vertailulaskelmalla, joka muilta osin tehtiin 2015 tasossa ja määräytymisperustein. Vertailulaskelmassa lapsilisien euromääräisiä määräytymisperusteita leikattiin 4,1 prosentilla, mikä vastaa lainmuutoksen ennakoitua vaikutusta vuoden 2019 tasossa. Vertailulaskelmassa lapsilisien 4,1 prosentin leikkaus kasvatti lapsiperheiden pienituloisuusastetta 0,2 prosenttiyksikköä.  

Myös suhteelliset tulonmuutokset jäivät vertailulaskelmassa pieniksi, mikä vastasi edellä tulojen rakenteen perusteella tehtyjä arvioita. Keskimäärin lapsilisätalouksien käytettävissä olevat rahatulot (nettotulot) supistuivat vertailulaskelmassa 0,2 prosenttia. Kotitalouksien, joissa oli vähintään 4 lasta, käytettävissä olevat rahatulot supistuivat noin 0,4 prosenttia. Yksinhuoltajatalouksien tulot supistuivat noin 0,3 prosenttia. Kotitalouksien pienituloisimpaan kymmenykseen kuuluneiden lapsiperheiden tulot supistuivat 0,2 prosenttia.  

Lapsilisän indeksisidonnaisuuden lakkauttamisen ja verotuksen lapsivähennyksen poistumisen yhteisvaikutusta arvioitiin toisella vertailulaskelmalla. Tässä vertailulaskelmassa lapsilisiä leikattiin 4,1 prosentilla ja lisäksi lapsivähennys poistettiin. Muilta osin toinen vertailulaskelma vastasi ensimmäistä. Toisessa vertailulaskelmassa lapsiperheiden pienituloisuusaste kasvoi 0,3 prosenttiyksikköä. Keskimäärin lapsilisätalouksien käytettävissä olevat rahatulot (nettotulot) supistuivat toisessa vertailulaskelmassa 0,3 prosenttia. Kotitalouksien, joissa oli vähintään neljä lasta, käytettävissä olevat rahatulot supistuivat 0,8 prosenttia. Yksinhuoltajatalouksien tulot supistuivat 0,5 prosenttia. Kotitalouksien pienituloisimpaan kymmenykseen kuuluneiden lapsiperheiden tulot supistuivat 0,4 prosenttia.  

Mitä vähäisempiä ovat perheen muut tulot, sitä enemmän painottuu tulonsiirtojen merkitys perheen taloudelle. Erityisesti pikkulapsivaiheessa sosiaaliturvalla on usein merkittävä rooli perheen menojen kattamisessa. Kun perheen käytettävissä olevat tulot ovat niukat, jää lapsi helposti ulkopuoliseksi ystäväpiirin kulutus- ja harrastustottumuksista. Pienituloiset perheet kokevat esimerkiksi uusien vaatteiden sekä ulkoiluvarusteiden hankkimisen lapsilleen hankalana selvästi useammin kuin perheet, joiden tulot ovat normaalit. Pienituloisten perheiden lapset myös osallistuvat muita lapsia harvemmin säännölliseen harrastukseen. Saattaa olla, että lapsi ei voi osallistua koulun retkille tai perheellä voi olla vaikeuksia suoriutua lapsen iltapäivähoidon maksuista. Lapsilisän korvautuminen toimeentulotuella ei myöskään ole pelkästään tulojen rakenteeseen liittyvä laskennallinen kysymys. Toimeentulotuen hakeminen edellyttää varsinaisen toimeentulotukihakemuksen täyttämisen lisäksi tuloja ja muita seikkoja koskevien tositteiden esittämistä. Osa perheistä saattaa lisäksi kokea toimeentulotuen hakemisen leimaavaksi. On kuitenkin huomattava, että kansaneläkeindeksi, johon lapsilisä nykyisellään on sidottu, nostaa etuuksia ansioiden kehittymistä hitaammin. Tästä syystä ainoastaan indeksisidonnaisuus ei pitkällä aikavälillä turvaisi lapsilisän tason säilymistä suhteessa yleiseen tulotasoon.  

3.3  Vaikutukset sukupuolten väliseen tasa-arvoon

Tilastokeskuksen Hyvinvointikatsauksen (1/2014) mukaan yksinhuoltajatalouksien toimeentulo on kahden huoltajan talouksia riippuvaisempi saaduista tulonsiirroista. Tulonsiirrot muodostavat noin neljänneksen yhden huoltajan talouksien bruttotuloista, kun kahden huoltajan talouksissa osuus on noin 12 prosenttia. Palkkatulojen osuus yhden huoltajan talouksien bruttotuloista on vaihdellut 2000-luvulla, mutta on noussut vuodesta 2004 lähtien. Suurin osa yksinhuoltajista on naisia. Lapsilisän maksatuksella saattaa myös olla vaikutusta perheen sisäiseen tulonkäyttöön kahden huoltajan talouksissa, joissa lapsilisä maksetaan yleensä äidille. Kuitenkin kun otetaan huomioon ehdotetun lainmuutoksen aiheuttamien tulomuutosten pienuus, ei sukupuolivaikutuksia voi pitää merkittävinä.