1.1  Tausta

Hallitus päätti kaivostoiminnassa ja konesaleissa käytettävän sähkön veron korottamisesta siirtämällä se veroluokasta II yleiseen veroluokkaan I yhtenä toimenpiteenä korvattaessa makeisten ja suklaan arvonlisäveron korottamatta jättämisestä seurannutta vajetta valtion verotuloihin. 

1.2  Valmistelu

Esitys on valmisteltu valtiovarainministeriössä. 

Ehdotettu muutos on tarkoitus saattaa voimaan vuoden 2026 alusta. Esitysluonnos, joka sisälsi sekä kaivostoiminnan että konesalien sähköverotuen poiston, oli lausuntokierroksella 9.–16.4.2025. Lausuntokierroksen aikana esitykseen annettiin yhteensä 125 lausuntoa. Lausuntopyyntö, lausuntotiivistelmä ja saadut lausunnot ovat nähtävillä julkisessa palvelussa osoitteessa https://valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella VM034:00/2025 . Hallitus linjasi uudestaan, että konesalien sähköverotukea koskeva esitys annetaan erikseen. Kaivostoiminnan osalta esitystä on täydennetty ja tältä osin esitys oli toisella lausuntokierroksella 30.6.–11.8.2025. Lausuntoa pyydettiin jälleen esityksen kannalta keskeisiltä ministeriöiltä, viranomaisilta, elinkeinoelämältä ja muilta sidosryhmiltä, yhteensä 14 taholta. Lausuntopyyntö julkaistiin myös valtiovarainministeriön julkisella verkkosivulla.  

Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat nähtävillä julkisessa palvelussa osoitteessa https://valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella VM034:00/2025 .  

Lainsäädännön arviointineuvosto on arvioinut esitysluonnoksen kaivosmineraaliverolakia koskevan hallituksen esitysluonnoksen kanssa. Arvio on saatavilla valtioneuvoston internetsivuilla .  

2.1  Kansallinen lainsäädäntö

Yleistä sähköverosta

Sähkön verotuksesta säädetään sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annetussa laissa (1260/1996), jäljempänä sähköverolaki . Sähköveroa kannetaan sähköstä sen tuotantotapaan katsomatta eikä vero siten perustu sähkön tuottamiseen käytettyjen polttoaineiden hiili- tai energiasisältöön. Sähkön tuotannon polttoaineet ovat verottomia.  

Sähkövero on porrastettu kahteen veroluokkaan. Yleisen sähköveroluokan I vero on 2,24 senttiä kilowattitunnilta. Alemman veroluokan II vero on 0,05 senttiä kilowattitunnilta. Sähköstä kannetaan energiaverotuksen yhteydessä huoltovarmuusmaksua, jonka suuruus on molemmissa veroluokissa 0,013 senttiä kilowattitunnilta. 

Alemman sähköveroluokan piiriin kuuluu sähkö, joka käytetään teollisuudessa, kaivostoiminnassa, palvelinlaiteteholtaan yli 0,5 megawatin konesaleissa tietyin ehdoin, geotermisen lämmön kiertovesipumpussa tai sellaisessa lämpöpumpussa, jonka nimellislämpöteho on vähintään 0,5 megawattia taikka kaukolämpö- tai kaukokylmäverkkoon liitetyssä lämpöpumpussa tai sähkökattilassa. Kaikki muu toiminta kuuluu yleiseen sähköveroluokkaan I. Muu maatalous kuuluu käytännössä veroluokan II piiriin, sillä maatalouden energiaveronpalautuksella toimijoille palautetaan sähköveroluokkien erotus.  

Sähköverolaissa alemman sähköveroluokan soveltamista varten teollisuus on määritelty Tilastokeskuksen vuoden 2008 toimialaluokituksen avulla. Sähköverolain mukaan teollisuudella tarkoitetaan sähköverolain 4 §:ssä ja 8 a §:ssä tarkoitetussa yhteydessä pääluokkaan C, teollisuus, ja pääluokkaan B, kaivostoiminta ja louhinta sekä pääluokan E (vesihuolto, viemäri- ja jätevesihuolto, jätehuolto ja muu ympäristön puhtaanapito) alaluokkaan 38320 (lajiteltujen materiaalien kierrätys) kuuluvaa toimintaa sekä ammattimaista kasvihuoneviljelyä. Teollisuuteen rinnastetaan alemman sähköveroluokan II soveltamisessa myös yrityksen omaan teolliseen tuotantotoimintaan liittyvä vähäinen teollisuuteen kuulumattoman tukitoiminnon harjoittaminen yrityksen tuotantopaikalla. Päästäkseen alemman sähköveroluokan piiriin yrityksen päätoimialan ei tarvitse kuulua kyseisiin toimialaluokkiin, vaan riittää, että tietty osa yrityksen toiminnasta on teollisuutta. Yritys on oikeutettu veroluokan II sähköön vain tämän teollisuudeksi katsottavan toiminnan osalta. Sähköverolain 4 §:n 2 momentin mukaan alennetun veroluokan sähkö on voitava erikseen mitata toimitettaessa sitä kulutuspaikalle. 

Sähkön veroluokkien välinen ero on valtiontukea, joten alempaan veroluokkaan oikeutetut toimijat ovat valtiontuen saajia, joita koskevat EU:n valtiontukisäännöt. Valtiontuen saajien on esimerkiksi rekisteröidyttävä valmisteverotuksen tuensaajarekisteriin. Lisäksi oikeus tukeen päättyy, jos yritys katsotaan EU:n valtiontukisääntöjen mukaisesti taloudellisissa vaikeuksissa olevaksi yritykseksi tai jos yritys ei muuten täytä tuen saamisen edellytyksiä.  

Sähköstä suoritetaan pääsääntöisesti vero siinä vaiheessa, kun se luovutetaan sähköverkosta kulutukseen. Siten yleisimmin sähköverovelvollinen on verkonhaltija, joka luovuttaa sähkön käyttäjälle, joko veroluokan I tai II verolla. Sähköverkonhaltija perii maksamansa sähköveron käyttäjältä tyypillisesti yhdessä siirtomaksun kanssa. Verovelvollinen on myös se, joka on hankkinut veroluokan II sähköä ja on käyttänyt tai luovuttanut sähkön veroluokan I mukaiseen käyttötarkoitukseen. Tällöin sähkön käyttäjän on maksettava veroluokkien eron mukainen sähkövero. 

Jos sähkö on hankittu tai tuotettu veroluokan I verolla mutta se on käytetty veroluokkaan II oikeuttavaan tarkoitukseen, sähkön käyttäjällä on oikeus hakemuksesta saada veroluokan I ja II erotusta vastaava palautus. Palautuksen edellytyksenä on, että hakija esittää luotettavan selvityksen sähkön käytöstä. Palautusta on haettava kolmen vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, johon edellä mainittu ajanjakso kuuluu. Myös palautuksena saatu I ja II sähköveroluokkien erotus on käyttäjälleen valtiontukea.  

Sähkön verotuksessa noudatetaan valmisteverotuksen periaatteita ja menettelyitä, joista säädetään valmisteverotuslaissa (182/2010). Valmisteverotuksen yleisestä verotusmenettelystä säädetään valmisteverotuslain lisäksi oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä annetussa laissa (768/2016), joiden lisäksi verolajikohtaisissa laeissa säädetään yksityiskohtaisemmin veroperusteista ja tietyistä menettelyistä. Valmisteverotuksen toimittamisesta vastaa Verohallinto. 

Vuonna 2024 valtion sähköverotulot olivat 910 miljoonaa euroa, josta veroluokan I tuotto maatalouden energiaveron palautus huomioiden oli noin 892 miljoonaa euroa ja veroluokan II tuotto noin 18 miljoonaa euroa. 

Kaivostoiminnan sähkövero

Kaivostoiminta eli malmien, mineraalien ja energiamineraalien kaivu ja louhinta rinnastetaan sähköverolaissa teollisuuteen, ja se voi hankkia alemman veroluokan II mukaan verotettua sähköä sähköverolain 4 §:n nojalla.  

Kaivostoiminta kuuluu Tilastokeskuksen toimialaluokituksessa pääluokkaan B (kaivostoiminta ja louhinta). Pääluokkaan B luokitellaan kaivostoiminnan tai kaivannaistoiminnan yhteydessä harjoitetut kuljetuksen ja markkinoinnin edellyttämät lisätoiminnot, kuten esimerkiksi metallimalmien tai mineraalien murskaus, hienontaminen, jauhaminen, muu muokkaus, seulominen, pesu tai rikastaminen. Näistä toiminnoista huolehtivat usein mineraalien oton suorittavat tai niiden lähellä sijaitsevat yksiköt. Sen sijaan, jos malmien ja mineraalien murskaus tai rikastaminen tapahtuu jatkojalostuksen yhteydessä, luokitellaan ne kyseiseen teollisuuden toimialaan kuuluviksi. Kaivostoimintaan ja louhintaan ei myöskään kuulu talteen otettujen aineiden jatkojalostus, joka luokitellaan kyseiseen teollisuuden luokkaan. Myöskään kiven viimeistelyä ja kivituotteiden valmistusta ei lueta kaivostoimintaan. Kaivostoimintaan ja louhintaan kuuluu niin kaivosalan kuin kaivannaisalankin yrityksiä.  

Teollisuuden ja kaivostoiminnan toimialaluokkien välisellä rajanvedolla ei ole kuitenkaan tällä hetkellä sähköverotuen kannalta merkitystä, koska sekä teollisuus että kaivostoiminta ovat siihen oikeutettuja. Kaivosteollisuuden energiaverokohtelu on vaihdellut vuosien varrella. Vuonna 2015 kaivostoiminta siirrettiin yleiseen sähköveroluokkaan ja siltä poistettiin oikeus saada energiaintensiivisen teollisuuden veronpalautusta sähköstä ja polttoaineista. Vuodesta 2017 lähtien kaivosteollisuus palautettiin alempaan sähköveroluokkaan ja energiaintensiivisten yritysten veronpalautusten piiriin. Viimeksi mainittu energiaverotuki on päättynyt vuoden 2025 alusta. 

Nykyisin kaivosalan yrityksiin kohdistuu yleisten elinkeinotoimintaan kohdistuvien verojen lisäksi vuonna 2024 käyttöön otettu Suomessa louhituista kaivosmineraaleista maksettava kaivosmineraalivero, josta säädetään kaivosmineraaliverolaissa (314/2023). Veroa on jo päätetty korottaa 70 miljoonalla eurolla. 

2.2  EU-lainsäädäntö

Energiaverodirektiivi

Sähkön verotus on yhdenmukaistettu energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta annetussa neuvoston direktiivissä 2003/96/EY, jäljempänä energiaverodirektiivi . Energiaverodirektiivissä säädetään sähkölle vähimmäisvero, jonka jäsenvaltio voi halutessaan ylittää. Sähkön vähimmäisverotasot on eriytetty yrityskäyttöön (alempi vähimmäisverotaso) ja muuhun kuin yrityskäyttöön (ylempi vähimmäisverotaso). Tämä mahdollistaa eri verotasot yritystoiminnassa ja yksityiskäytössä. Lisäksi direktiivissä mahdollistetaan energiaintensiiviselle teollisuudelle alempi sähköverotaso. Jäsenvaltiot voivat rajoittaa yrityskäytön soveltamisalaa esimerkiksi vain tiettyihin toimialoihin kuten teollisuuteen ja myös sitä suppeampiin toimialoihin, kuten kaivostoimintaan, ja käyttökohteisiin, kuten maatalouteen.  

Valtiontukisääntely

Kaivosten sähköverotuki on valtiontukea, jonka yleisenä ominaispiirteenä on tuen määräaikaisuus. EU:n valtiontukisääntely on osa unionin kilpailuoikeutta, jonka tarkoituksena on taata tasavertaiset kilpailuolosuhteet koko unionin alueella. Sääntely on tärkeä osa Euroopan laajuisen sisämarkkinan toimintaa. Sen tarkoituksena on varmistaa, etteivät jäsenvaltioiden viranomaiset myönnä sellaisia tukia, jotka vääristävät kilpailua eivätkä siten sovi sisämarkkinoille. Tavoitteena on myös vähentää jäsenvaltioiden välistä tukikilpailua. Tuen käyttöönotto edellyttää yleensä komission ennakkohyväksyntää. Joissakin tapauksissa tuki voidaan ottaa käyttöön ilman ennakkohyväksyntää, jos se on sallittu tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti annetussa komission asetuksessa (EU) N:o 651/2014 (yleinen ryhmäpoikkeusasetus). Energiaverotuksessa sen soveltamisen edellytyksenä on energiaverodirektiivissä säädettyjen vähimmäisverotasojen noudattaminen sekä tuensaajien valinnan perustuminen läpinäkyviin ja objektiivisiin kriteereihin. Nämä säännökset ovat määräaikaisia. Myös näissä tilanteissa kyseessä on valtiontuki, jonka käyttöönotosta on tehtävä komissiolle ilmoitus ja josta raportoitava vuosittain. Myös tällainen tuki on komission jälkivalvonnan piirissä. Käytännössä tuen hyväksyttävyydestä päättää viimekädessä komissio. 

2.3  Nykytilan arviointi

Verohallinto toteutti vuonna 2020 valtiovarainministeriön toimeksiannosta kaivostoiminnan harjoittajille kyselyn kaivostoimintaan käytetyn sähkön määrästä vuosina 2014–2019. Kyselyn tulosten perusteella kaivostoimintaan käytetyn sähkön arvioidaan olleen vuosina 2016–2019 noin 450 gigawattituntia, joka oli noin kolmasosa Tilastokeskuksen raportoimasta kaivostoimipaikkojen sähkönkulutuksesta. Eroa selittää se, että kaivostoimipaikoilla on merkittävissä määrin kaivostoiminnan määritelmän ulkopuolelle jäävää sähkönkulutusta. Tilastokeskuksen tietojen perusteella kaivostoimialan sähkön kulutus on kasvanut noin 12 prosenttia vuosien 2016–2019 keskimääräisestä tasosta vuosien 2022 ja 2023 keskimääräiseen tasoon nähden. Kaivostoiminnan sähkön kulutuksen arvioidaan tämän perusteella nousseen siten noin 500 gigawattituntiin ja kaivostoiminnan sähköverotuen suuruuden olevan nykyisin noin 11 miljoonaa euroa. Arvioon liittyy kuitenkin merkittävää epävarmuutta. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan, että kaivostoiminnassa käytettävä sähkö siirrettäisiin alemmasta sähköveroluokasta II yleiseen sähköveroluokkaan I vuoden 2026 alusta. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

Vaikutukset julkiseen talouteen

Ehdotettu muutos lisäisi valtion sähköverotuloja vuoden 2026 tasolla arviolta noin 11 miljoonaa euroa. Valmisteverojen tilitysten ajoittumisen takia valtion talousarvion mukainen kassaperusteinen verotuotto nousisi noin 9 miljoonaa euroa vuonna 2026.  

Sähköverotuen poistaminen nostaisi kaivostoimintaa harjoittavien yritysten kustannuksia verotuen poiston verran. Koska kaivostoiminnan lopputuotteiden markkinahinta määräytynee pääosin kansainvälisillä markkinoilla, kaivostoiminnan ei oleteta pystyvän viemään kustannuksia lopputuotteiden hintoihin ainakaan täysimääräisesti. Siten kaivostoimintaa harjoittavien yritysten voitot ennen yhteisöveroa alenisivat kutakuinkin verotuen poiston verran, minkä takia yhteisöverotulot alenisivat vuoden 2026 tasolla arviolta noin 2,5 miljoonaa euroa. Siten ehdotettujen muutosten julkista taloutta parantavan vaikutuksen arvioidaan olevan vuonna 2026 nettomääräisesti noin 7 miljoonaa euroa. 

Tuen poiston vaikutuksista julkiseen talouteen liittyy vuoden 2026 osalta EU-oikeudellinen kysymys. Vuoden 2021 energiaverouudistus, jossa alennettiin muun muassa kaivostoiminnan sähköveroa, sisältyy Suomen elpymis- ja palautumissuunnitelmaan (RRP). Suomi on tähän perustuen saanut EU:lta RRF-maksatuksia. Nyt ehdotetusta kaivosten sähköverotuen poistosta voi seurata, että komissio katsoo uudistuksen olevan tältä osin peruttu. Tästä voi seurata EU-tulonmenetyksiä, jonka määrän arviointiin liittyy huomattavaa epävarmuutta. Niiden määrän arvioidaan kuitenkin olevan suhteellisen vähäinen verrattuna Suomen RRF-maksatuksesta saamaan lähes kahden miljardin euron kokonaisrahoitukseen. Valtiovarainministeriö käy tällä hetkellä neuvotteluja komission kanssa asian ratkaisemiseksi siten, siten ettei siitä aiheutuisi tulonmenetyksiä Suomelle.  

Yritysvaikutukset ja vaikutukset investointeihin ja työllisyyteen

Ehdotettu veromuutos nostaisi sähköverotukea saavien kaivosten kustannuksia verotuen verran ja siten heikentäisi kaivostoiminnan kannattavuutta. Lisäksi kaivosmineraaliveron noin 70 miljoonan euron korotus huomioiden, kaivosyritysten verorasitus kasvaisi yhteensä noin 80 miljoonalla eurolla. 

Ehdotettu kaivostoiminnan sähköverotuen poisto lisäisi jonkin verran kaivosten hallinnollisista taakka, sillä jotkut yritykset joutuisivat erottamaan kaivostoimintaan kulutetun sähkön teollisuustoimintaan käytetystä sähköstä. Tätä muutosta helpottaisi jossain määrin se, että vastaava rajanveto ja siitä johtuvat käytännön toimenpiteet on jo toteutettu kerran aikaisemmin. 

Ehdotettu veromuutos lisäisi kertaluonteisesti sähköverkonhaltijoiden tietojärjestelmäkustannuksia kaivosten sähköverokannan muutosten vuoksi, mutta samalla niiden hallinnollinen taakka vähenisi alennettuun sähköveroluokkaan II liittyvien valvontavelvollisuuksien poistuessa. 

Ympäristövaikutukset

Kaivosten siirtäminen yleiseen sähköveroluokkaan nostaisi niiden hankkiman sähkön hintaa. Tämä voi kannustaa niitä parantamaan energiatehokkuuttaan. 

Kaivostoiminnan sähköistymiseen ja sitä kautta hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen veromuutoksella arvioidaan olevan vähäinen vaikutus, sillä sähkö on polttoaineita edullisempi energialähde ja sähkömoottoreiden hyötysuhde polttomoottoreita selkeästi parempi. Kun otetaan huomioon se, että polttoaineen jakelun päästökauppa (ETS 2) laajenee 2027 myös kaivostoiminnassa käytettyihin polttoaineisiin, sähkön asema kustannuksiltaan erittäin edullisena energialähteenä säilyy vähintäänkin nykyisellään verrattuna fossiilisiin polttoaineisiin. Sähkön etuna on myös erityisesti maanalaisessa kaivostoiminnassa polttoaineita vähäisemmät hiilidioksidi- ja terveydelle haitalliset päästöt ja siten vähäisempi tarve runsaasti energiaa kuluttavaan tuuletukseen. 

Vaikutukset viranomaisten toiminnalle

Ehdotettu muutos voisi lisätä Verohallinnon valvonta- ja ohjeistustarvetta kaivostoiminnassa. Ehdotetun muutoksen arvioidaan aiheuttavan vähäisiä kertaluonteisia tietojärjestelmäkustannuksia Verohallinnolle. 

6.1  Lausuntopalaute

Yhteensä lausuntoja annettiin 29 kappaletta. Lausuntojen perusteella esitystä on eräiltä osin täydennetty ja täsmennetty. 

Valtaosa lausunnonantajista edusti elinkeinotoimintaa ja erityisesti kaivosalaa. Näissä lausunnoissa vaadittiin esityksen peruuttamista tai vähintäänkin sen muuttamista. Useissa lausunnoissa todettiin, että sähköveron korotus nostaa kaivostoiminnan kustannuksia merkittävästi, joka vaikuttaa suoraan investointien kannattavuuteen. Muut lausunnonantajat kannattivat esitystä kaivosten sähköverotuen poistosta niin valtiotaloudellisista kuin ympäristösyistä. Näissä lausunnoissa todettiin, että veronronkorotus kannustaa energiatehokkuuteen energiaintensiivisessä kaivostoiminnassa.  

Lausunnoissa tuotiin yleisesti esille esityksen puutteelliset vaikutusarviot ja yhteisvaikutukset samanaikaisesti ehdotetun kaivosmineraaliveron korotuksen kanssa. Eräissä lausunnoissa nähtiin hyvänä ratkaisuna konesalien poistaminen esityksestä, kun taas eräissä katsottiin, että konesalien sähköverotuen poisto olisi perusteltua, mutta sen jättäminen pois esityksestä olisi pitänyt perustella. Kaivostoiminnan poisjättäminen perustuu hallituksen linjaukseen antaa konesaleja koskeva esitys erikseen.  

Lisäksi useammassa lausunnossa katsottiin, että teollisuuden ja kaivostoiminnan rajanvetoa tulisi perusteluissa selkeyttää. Samoin katsottiin, että esitys hidastaisi kaivostoiminnan sähköistymistä, koska fossiilisten polttoaineiden kilpailukyky paranee suhteessa sähköön. 

6.2  Lainsäädännön arviointineuvoston lausunto

Arviointineuvosto ei antanut esityksestä erillistä lausuntoa. Arviointineuvosto kiinnitti kuitenkin huomiota lausunnossaan hallituksen esityksen luonnoksesta kaivosmineraaliverolain muuttamisesta, että kummassakaan esityksessä ei ole käsitelty ehdotettavien kaivosmineraaliverolain ja kaivostoiminnan sähköveroluokan muutosten yhteisvaikutuksia. Esitystä on tältä osin täydennetty.