1.1  Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa (1705/2009), jäljempänä rahoituslaki, säädetään opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnoiman esi- ja perusopetuksen rahoituksesta, aamu- ja iltapäivätoiminnan ohjaustuntikohtaisesta rahoituksesta, taiteen perusopetuksen opetustuntikohtaisesta rahoituksesta, lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen rahoituksesta sekä museoiden, teattereiden ja orkestereiden rahoituksesta. Rahoituslaissa säädetään esi- ja perusopetuksen sellaisten toimintojen rahoituksesta, joita ei rahoiteta valtionvarainministeriön ikäluokkapohjaisella valtionosuudella. 

Rahoituslain soveltamisalasta säädetään sen 1 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan laissa säädetään kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle käyttökustannuksiin myönnettävästä valtionosuudesta ja -avustuksesta sekä muusta rahoituksesta lain soveltamisalaan kuuluvasta rahoituksesta, joista säädetään lukiolaissa (629/1998), ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa, ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa (631/1998), nuorisolaissa (72/2006), liikuntalaissa (1054/1998), museolaissa (729/1992) ja teatteri- ja orkesterilaissa (730/1992). 

Rahoituslain 23 §:n nojalla valtioneuvoston asetuksella säädetään vuosittain seuraavan varainhoitovuoden rahoituksen perusteina käytettävät lukiokoulutuksen, ammatillisen peruskoulutuksen ja taiteen perusopetuksen keskimääräisen yksikköhinnat arvioidun kustannustason mukaiseksi siten kuin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 54 §:n 2 momentissa ja 57 §:ssä säädetään. Lukiokoulutuksen, ammatillisen peruskoulutuksen ja taiteen perusopetuksen keskimääräiseen yksikköhintaan tehtävästä koulutusmuodoittain lasketusta vähennyksestä säädetään rahoituslain 23 b §:ssä. Lukiota koskeva vähennys muodostuu vuosien 2014 ja 2015 säästöjen lisäksi vuoden 2013, vuoden 2014 arvioidun kustannustason tarkistusten tekemättä jättämisestä ja vuoden 2016 indeksikorotusta vastaavasta säästöstä. Vähennys on lukiokoulutuksen osalta 1 048,52 euroa, ammatillisen peruskoulutuksen osalta 826,73 euroa ja taiteen perusopetuksen osalta 2,41 euroa. 

Rahoituslain 29 §:n 1 momentissa säädetään esi- ja perusopetuksen yksikköhintojen laskemisesta. Momentissa säädetään seuraavien toimintojen yksikköhintojen laskemisesta: perusopetuksen lisäopetus, perusopetukseen valmistava opetus, pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevien niiden oppilaiden esiopetus, jotka täyttävät viisi vuotta esiopetuksen alkamisvuonna, muiden kuin oppivelvollisten perusopetus, ulkomailla järjestettävä perusopetuslain mukainen opetus, pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevien vaikeimmin kehitysvammaisten ja muiden pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevien oppilaiden esi- ja perusopetuksesta aiheutuvat lisäkustannukset, sisäoppilaitoslisä ja yksityisten opetuksen järjestäjien koulukotikorotus. 

Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnoiman esi- ja perusopetuksen yksikköhintojen perusteena on valtiovarainministeriön vahvistama kotikuntakorvauksen perusosa, joka vuonna 2017 on 6 573,54 euroa. Momentissa säädetyn laskentakaavan mukaan kotikuntakorvauksen perusosasta vähennetään 197,23 euroa, joka muodostuu vuosien 2013—2014 kustannustason muutoksen tekemättä jättämisestä ja vuoden 2016 indeksikorotusta vastaavan suuruisesta säästöstä. Pykälässä 1 momentissa tarkoitettujen toimintojen yksikköhinnat oppilasta, läsnäolokuukautta tai kurssia kohden saadaan, kun kotikuntakorvauksen perusosasta vähennetään edellä mainittu 197,23 euroa ja saatu erotus kerrotaan momentin taulukossa asianomaista toimintoa koskevalla kertoimella. 

Museoiden, teattereiden ja orkestereiden yksikköhinnoista ja niiden laskemisesta säädetään rahoituslain 35 ja 35 a §:ssä. Rahoituslain 35 §:n mukaan museoiden, teattereiden ja orkestereiden yksikköhinnat lasketaan erikseen kunkin taide- ja kulttuurilaitosmuodon osalta vuosittain jakamalla yksikköhintojen määräämistä edeltänyttä vuotta edeltäneenä vuonna niiden toiminnasta aiheutuneiden käyttökustannukset asianomaisten kulttuurilaitosten saman kalenterivuoden todellisten henkilötyövuosien yhteismäärällä. 

Opetus- ja kulttuuriministeriö määrää yksikköhinnan varainhoitovuodelle arvioidun kustannustason mukaiseksi ja ottaen huomioon valtion toimenpiteistä aiheutuvat toiminnan laajuuden ja laadun muutokset soveltuvin osin siten kuin 23 §:n 1 momentissa säädetään. Museoiden, teattereiden ja orkestereiden yksikköhintoja laskettaessa niitä alennetaan vuosittain rahoituslain 35 a §:n mukaan seuraavasti: 1) museoiden osalta 15 996 euroa; 2) teattereiden osalta 10 323 euroa; ja 3) orkestereiden osalta 10 253 euroa. 

Museoiden, teattereiden ja orkestereiden yksikköhintaa ei porrasteta. Museoiden, teattereiden ja orkestereiden valtionosuusrahoituksessa ei ole lakisääteistä kunnan rahoitusosuutta. 

Rahoituslain 44 §:n 3 momentissa säädetään valtionavustuksesta keskuskirjasto- ja maakuntakirjastotehtävän hoitamiseen. Momentin mukaan kunnalle myönnetään näihin tehtäviin valtionavustusta valtion talousarvion rajoissa määrä, joka vastaa likimäärin tehtävästä aiheutuvia lisäkustannuksia. 

Yleisistä kirjastoista annetun lain (1492/2016) 7 ja 8 §, jotka koskevat yleisten kirjastojen valtakunnallisia ja alueellisia kehittämistehtäviä, tulevat voimaan vuoden 2018 alussa. Muilta osin laki on tullut voimaan vuoden 2017 alussa. 

Valtakunnallisella ja alueellisella kehittämistehtävällä korvataan nykyinen organisaatiomalliin perustuva keskus- ja maakuntakirjastojärjestelmä. Keskus- ja maakuntakirjastotoiminta ei sinänsä lakkaa, vaan se määritellään uudelleen palvelutehtävästä käsin. Yleisistä kirjastoista annetun lain 7 §:ssä säädetään valtakunnallisesta kehittämistehtävästä, jolla tuetaan tasapuolisesti kaikkien yleisten kirjastojen mahdollisuuksia kehittää toimintaansa. Lain 8 §:ssä tarkoitetulla alueellisella kehittämistehtävällä luodaan edellytyksiä toimialueen yleisten kirjastojen toiminnan vahvistumiselle. Lain 9 §:ssä säädetään erityisestä tehtävästä, jolla voidaan puolestaan täydentää laissa yleisille kirjastoille säädettyjä tehtäviä. Lain 18 §:n 2 momentin mukaan kunnalle myönnetään valtionavustusta valtion talousarvioon otetun määrärahan rajoissa 7 §:ssä tarkoitetun valtakunnallisen kehittämistehtävän, 8 §:ssä tarkoitetun alueellisen kehittämistehtävän ja 9 §:ssä tarkoitetun erityisen tehtävän hoitamiseen siten kuin rahoituslaissa säädetään. 

1.2  Laki vapaasta sivistystyöstä

Vapaan sivistystyön rahoituksesta säädetään vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa (632/1998). Vapaan sivistystyön oppilaitoksia ovat kansanopistot, kansalaisopistot, opintokeskukset, liikunnan koulutuskeskukset ja kesäyliopistot. Opetus- ja kulttuuriministeriö vahvistaa vuosittain valtion talousarvion rajoissa valtionosuuden laskemisen perusteena käytettävien opiskelijaviikkojen, opiskelijavuorokausien, opiskelijapäivien ja opetustuntien määrän. 

Valtionosuus muodostuu kaikissa vapaan sivistystyön oppilaitosmuodoissa siten, että käyttökustannusten valtionosuuden peruste on kunkin oppilaitosmuodon käyttökustannusten pohjalta suoritetta kohti laskettavan yksikköhinnan ja suoritteen tulo. Suorite ja valtionosuusprosentti vaihtelevat oppilaitosmuodoittain. Opetus- ja kulttuuriministeriö määrää vapaasta sivistystyöstä annetun lain 11 §:n 1 momentin mukaan opiskelijaviikkojen, opiskelijavuorokausien, opiskelijapäivien ja opetustuntien yksikköhinnat seuraavaa vuotta varten. 

Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 11 b §:n 1 momentin mukaan vapaan sivistystyön oppilaitosten yksikköhinnoista vähennetään euromäärä, joka muodostuu vuosien 2013—2014 kustannustason muutoksen tekemättä jättämisestä ja vuoden 2016 indeksikorotusta vastaavasta säästöstä. Momentin mukaisesti vähennetään yksikköhinnasta kansanopiston opiskelijaviikon osalta 9,47 euroa, valtakunnallisen liikunnan koulutuskeskuksen opiskelijavuorokauden osalta 2,81 euroa, kansalaisopiston opetustunnin osalta 2,66 euroa, kesäyliopiston opetustunnin osalta 5 euroa ja opintokeskusten opetustunnin osalta 3,11 euroa. 

4.1  Taloudelliset vaikutukset

Säästön laskenta perustuu vuoden 2018 talousarvioesityksen suoritemääriin. Säästön laskennassa käytetty indeksikorotusarvio vuonna 2018 on 0,6 prosenttia. 

Vuoden 2018 indeksikorotuksia vastaava säästö opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuksissa on yhteensä noin 4,96 milj. euroa (lukuun ottamatta ammatillista koulutusta) ja vapaan sivistystyön oppilaitoksissa 0,6 miljoonaa euroa. Lisäksi kuntien omarahoitusosuuden säästö lukiokoulutuksessa on noin 2,5 milj. euroa, jolloin lukiokoulutuksen kokonaissäästö on noin 4,2 milj. euroa.  

Vuoden 2018 indeksikorotuksia vastaavan säästön pysyväksi tekemisen johdosta tehtävä vähennys vähentää museoiden, teattereiden ja orkestereiden ylläpitäjien valtionosuutta yhteensä 0,76 miljoonaa euroa. Indeksijäädytys toteutettaisiin siten, että vuoden 2018 indeksikorotus tehtäisiin laskennallisesti, mutta vastaavan suuruinen säästö huomioitaisiin kunkin taide- ja kulttuurilaitosmuodon osalta euromääräisissä yksikköhinnoissa. Museoiden valtionosuuksiin kohdentuisi 0,252 miljoonan euron, teattereiden 0,376 miljoonan ja orkestereiden 0,135 miljoonan euron pysyvä säästö. Euromääriin sisältyy yksityisten toimijoiden arvonlisäverovaikutus. 

Alla taulukko indeksitarkistuksia vastaavista säästöistä valtionosuuteen: 

4.2  Vaikutukset kuntien, koulutuksen järjestäjien, viranomaisten sekä museoiden, teattereiden ja orkesterien ylläpitäjien toimintaan

Esityksellä ei ole vaikutusta valtion ja kuntien väliseen kustannustenjakoon eikä viranomaisten toimintaan. 

Indeksikorotusta vastaavan säästön vuoksi koulutuksen ja opetuksen järjestäjäkunnat ja muut koulutuksen ja opetuksen järjestäjät sekä oppilaitosten ylläpitäjät joutuvat jonkin verran sopeuttamaan toimintaansa, koska rahoituksessa ei huomioida kustannustason muutosta vuoden 2018 osalta. Tämä edellyttää koulutuksen ja opetuksen järjestäjäkuntien ja muiden koulutuksen ja opetuksen järjestäjien sekä oppilaitosten ylläpitäjien toiminnan sopeuttamista käytettävissä olevien resurssien määrään, toiminnan tehostamista ja kustannusten alentamista. 

Vuoden 2018 indeksikorotusta vastaavan säästön johdosta valtionosuuden piirissä olevat museot, teatterit ja orkesterit joutuvat tekemään lisäsopeutuksia toimintaansa. Säästötoimenpiteillä voi olla seurauksia museoiden, teatterien ja orkesterien toimintaedellytyksiin sekä alan työllisyyteen. 

5.1  Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Esitys on valmisteltu opetus- ja kulttuuriministeriössä. Esitys on 24 päivänä elokuuta 2017 käsitelty kunnallistalouden ja - hallinnon neuvottelukunnassa. Esitys on tarkastettu oikeusministeriön laintarkastusyksikössä. 

5.2  Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Hallituksen esityksen suppeuden ja kiireisen aikataulun vuoksi lausuntoja pyydettiin vain muutamalta taholta. Lausunto pyydettiin valtionvarainministeriöltä, Suomen Kuntaliitto ry:ltä, Suomen museoliitto ry:ltä, Suomen Sinfoniaorkesterit ry:ltä ja Suomen Teatterijärjestöjen Keskusliitto ry:ltä. 

Valtionvarainministeriöllä ei ollut lausuttavaa asiassa. Suomen Kuntaliitto pitää kuntatalouden vahvistamiseen tähtääviä toimenpiteitä tärkeänä, mutta pitää huolestuttavana varhaiskasvatukseen, koulutukseen ja kulttuuritoimeen kohdistuneita valtion rahoituksen pitkäaikaisia vähentämistoimenpiteitä. Vaarana on, että rahoitusvastuuta siirretään erilaisilla valtion rahoitusleikkauksilla edelleen kunnille ja koulutuksen järjestäjille. Kuntaliitto piti lausunnossaan tärkeänä, että vuodesta 2012 alkaen toteutettujen ja vuoteen 2019 asti esitettyjen rahoituksen leikkausten vaikutukset arvioidaan ja tarkastellaan rahoituksen riittävyyttä opetus- ja kulttuuritoimen tehtävien hoitamiseen. 

Suomen museoliitto ry:n näkemyksen mukaan rahoitusleikkaukset heikentävät museoiden toimintaedellytyksiä ilman, että niillä saavutetaan mitään niistä tavoitteista, joilla leikkauksia perustellaan. Suomen museoliitto ry:n mukaan ensi vuoden panostuksella rahoitus on palautettava vähintään sille tasolle, jolla sen pitäisi olla ilman kulttuuritoimen rahoitukseen tehtyjä ja mahdollisesti tehtäviä muutoksia. Suomen museoliitto ry esittää, että lausunnolla oleva muutosesitys hylätään. Suomen Sinfoniaorkesterit ry:n lausunnon mukaan jatkuva rahoituksen leikkaaminen lisää negatiivisia vaikutuksia taidelaitosten toimintaa ja estää hallitusohjelman kärkihankkeen kulttuurin saavutettavuus toteutumista. Suomen Sinfoniaorkesterit ry katsoo lausunnossaan, että tulevat suunnitellut leikkaukset rampauttavat koko orkesterilaitoksen, kun noin 80 % kaikista orkestereiden kuluista on palkka- ja sosiaalikuluja. Suomen Sinfoniaorkesterit ry esittää, että lakiesitystä muutetaan siten, että orkestereiden rahoitus nostetaan lakisääteiselle tasolle, ja lausunnolla oleva muutosesitys hylätään. Suomen Teatterijärjestöjen keskusliitto ry ei antanut määräaikaan mennessä lausuntoa. 

Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että Kansallisessa koulutuksen arviointikeskuksessa on valmisteilla arviointi valtiontalouden säästöjen vaikutuksista sivistyksellisiin oikeuksiin. Arviointi kohdistuu sivistyksellisten oikeuksien toteutumiseen, ja erityisesti nuorten ihmisten tosiasiallisiin ja yhtäläisiin mahdollisuuksiin saada koulutusta. Arviointi, joka valmistuu kuluvan vuoden aikana tuottaa myös tietoa säästötoimenpiteiden tosiasiallisista vaikutuksista.