Esityksen tavoitteet

Hallituksen esityksessä ehdotetun lain tarkoituksena on toteuttaa palvelu, jonka avulla henkilö voi keskitetysti katsella ja käyttää omia, julkisen valvonnan alaisen koulutuksen opinto-oikeus-, läsnäolo-, opintosuoritus- ja tutkintotietojaan. Henkilö voi palvelussa myös antaa suostumuksensa rekisterissä tai tietovarannossa olevan tiedon luovuttamiseen palvelun avulla muille tahoille. Tietoja voidaan palvelun avulla luovuttaa myös viranomaiselle tämän lakiin tai laissa säädettyyn tehtävään perustuvan tiedonsaantioikeuden nojalla. 

Ehdotetussa opinto- ja tutkintotietojen luovutuspalvelussa hyödynnetään jo olemassa olevia valtakunnallisia rekistereitä ja tietovarantoja, toisin sanoen ylioppilastutkintorekisteriä, opiskelijavalintarekisteriä sekä korkeakoulujen valtakunnallista tietovarantoa. Perusopetuksen ja toisen asteen koulutuksen tietoja varten ei nykyisin ole valtakunnallista tietovarantoa, joten esitys merkitsee uudistusta myös tältä osin. Ehdotetulla lailla perustetaan uusi perusopetuksen, lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen valtakunnallinen tietovaranto, johon tallennetaan perusopetuksen ja toisen asteen koulutuksen läsnäolo- ja opintosuoritustiedot sekä opetuksen ja koulutuksen rahoituksen myöntämisessä tarvittavia tietoja. 

Lakiehdotuksen mukaan uuden perusopetuksen, lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen valtakunnallisen tietovarannon teknisenä ylläpitäjänä toimii Opetushallitus, joka vastaa myös tietovarannon käytettävyydestä, eheydestä ja muuttumattomuudesta sekä suojaamisesta ja säilyttämisestä. Opetuksen ja koulutuksen järjestäjät tallentavat tietovarantoon laissa säädetyt tiedot sekä toimivat rekisterinpitäjinä tallentamiensa tietojen osalta ja vastaavat tietojen sisällöstä ja ajantasaisuudesta. Ylioppilasrekisteristä, opiskelijavalintarekisteristä ja korkeakoulujen valtakunnallisesta tietovarannosta säädettäisiin pääasiassa vastaavasti kuin voimassa olevassa opiskelijarekisteristä, korkeakoulujen tietovarannosta ja ylioppilastutkintorekisteristä annetussa laissa (1058/1998). 

Hallintovaliokunta suhtautuu lakiehdotukseen myönteisesti ja pitää luovutuspalvelun toteuttamista kannatettavana. Uuden tietovarannon ja luovutuspalvelun avulla on tarkoitus sujuvoittaa ja tehostaa opintoja ja tutkintoja koskevien tietojen käyttöä ja luovuttamista tietosuojanäkökohdat huomioiden, poistaa päällekkäistä tietojen keräämistä ja parantaa tietojen yhteismitallisuutta. Uudistuksella helpotetaan kansalaisten asiointia ja omien tietojen hallintaa sekä tehostetaan viranomaisten toimintaa opintoihin liittyvissä asioissa. Julkisen hallinnon tietohallinnon yleisen ohjauksen ja kokonaisarkkitehtuurin näkökulmasta palvelukokonaisuuden valmistelussa on tärkeää huomioida yhtenäinen tietoarkkitehtuuri ja järjestelmien yhteentoimivuus. 

Uudistus toteuttaa hallituksen digitalisaation, kokeilujen ja normien purkamisen kärkihanketta, jossa julkisen hallinnon palveluita digitalisoidaan. Esitys toteuttaa myös osaamisen ja koulutuksen kärkihanketta, jonka mukaan uudistetaan ja digitalisoidaan ammatillisen koulutuksen järjestäjien toimintaprosesseja ja oppimisympäristöjä. 

Oppijanumerorekisteri

Lakiehdotuksen 3 §:ssä säädettäisiin oppijanumerosta ja oppijanumerorekisteristä. Ehdotuksen mukaan oppijanumero on henkilölle annettava pysyvä tunnus, jota käytetään henkilön yksilöintiin tallennettaessa, käsiteltäessä ja luovutettaessa tässä laissa tarkoitettuja tietoja. Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan oppijanumero annettaisiin, kun henkilöstä ensimmäisen kerran tallennettaisiin tietoja johonkin lain soveltamisalaan kuuluvaan rekisteriin tai tietovarantoon. Käyttöönottovaiheen jälkeen oppijanumero annettaisiin käytännössä silloin, kun henkilö tulisi perusopetuslain (628/1998) mukaisen opetuksen järjestäjän oppilaaksi ja hänestä tallennettaisiin laissa säädettyjä tietoja perusopetuksen, lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen valtakunnalliseen tietovarantoon. Kuitenkin oppijanumeroita annettaisiin tarvittaessa myös erikseen esimerkiksi korkeakouluihin ulkomailta vaihto-opiskelijoiksi tuleville. 

Pykälän 3 momentin mukaan oppijanumeroista muodostuu oppijanumerorekisteri. Oppijanumerorekisteriin tallennetaan lisäksi henkilön nimi sekä henkilötunnus tai muita yksilöimiseksi tarvittavia tietoja. Oppijanumero voidaan luovuttaa teknisen käyttöyhteyden avulla. Oppijanumerorekisteriin tallennettavat tiedot säilytetään pysyvästi. 

Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että pykälä ei sisällä säännöstä siitä, mikä taho toimii oppijanumerorekisterin rekisterinpitäjänä. Pykälän 3 momentin mukaan oppijanumerorekisteriä ylläpitää Opetushallitus. Koska lakiehdotuksessa Opetushallitukselle annetaan erilaisia teknisen ylläpidon tehtäviä, säännöksestä saa käsityksen, että myös tässä on kysymys teknisestä ylläpitämisestä. Mikäli tarkoituksena on ollut, että Opetushallitus toimii oppijanumerorekisterin rekisterinpitäjänä, säännös on korjattavissa esimerkiksi muuttamalla ilmaisu "ylläpitää" muotoon "pitää". Mikäli rekisterinpitäjänä toimii jokin muu kuin Opetushallitus, pykälää on välttämätöntä täydentää sitä koskevalla säännöksellä. Hallintovaliokunta esittää sivistysvaliokunnalle, että pykälää tarkistetaan tarvittavalla tavalla. 

Eräitä sektorikohtaisia erityispiirteitä

Hallintovaliokunta toteaa, että esimerkiksi sisäministeriön hallinnonalalla on Poliisihallituksen alaisuudessa toimiva Poliisiammattikorkeakoulu, josta säädetään Poliisiammattikorkeakoulusta annetussa laissa (1164/2013), joten sen toimintaan ei sovelleta ammattikorkeakoululakia (932/2014). Ehdotetussa laissa säädettäisiin korkeakoulujen valtakunnallisesta tietovarannosta, jota koskeva sääntely vastaisi pääosin voimassa olevaa sääntelyä. Poliisiammattikorkeakoulu toimittaa nykyisin sopimusperusteisesti tietoja korkeakoulujen valtakunnalliseen tietovarantoon, ja tätä sopimusperusteista menettelyä on tarkoitus noudattaa myös ehdotetun lain voimaan tultua. Valiokunta korostaa, että tietyt poliisihallinnon erityiskoulutukset ja niiden osallistujatiedot ovat sellaisia tietoja, jotka ovat viranomaisten toiminnasta annetun lain (621/1999, julkisuuslaki) 24 §:n mukaisesti salassa pidettäviä. Näitä tietoja ei luovuteta tällä hetkellä eikä tultaisi jatkossakaan luovuttamaan ehdotetun lain mukaisiin tietovarantoihin. Luovutuspalvelu ei siten tulisi sisältämään sellaisia tietoja, jotka vaarantaisivat esimerkiksi poliisin taktista toimintaa. 

Vastaava sopimusperusteinen menettely ja tiettyjen tietojen salassapidettävyys koskee myös puolustusministeriön hallinnonalalla toimivaa Maanpuolustuskorkeakoulua, josta säädetään Maanpuolustuskorkeakoulusta annetussa laissa (1121/2008). 

Uusi opinto- ja tutkintotietojen luovutuspalvelu yksinkertaistaa prosesseja ja vähentää asiakirjojen käsittelyä opiskelijavalinnassa hakukelpoisuutta tarkistettaessa. Valiokunnan käsityksen mukaan myös Poliisiammattikorkeakoululla ja Maanpuolustuskorkeakoululla on mahdollisuus saada opinto- ja tutkintotietojen luovutuspalvelun kautta sellaisia tietoja, joihin niillä on tiedonsaantioikeus. 

Kustannukset

Selvityksen mukaan palvelukokonaisuuden kehittämiskustannuksiksi vuosina 2015—2018 on arvioitu 3 740 000 euroa. Kustannuksia syntyy muun muassa järjestelmien kehittämisestä ja tarvittavien tiedonsiirtorajapintojen luomisesta. Kun nykyiset erilliset ja usein manuaalisesti hoidettavat tiedonsiirrot korvautuvat keskitetyllä ja sähköisellä valtakunnallisella luovutuspalvelulla, arvioidaan keskipitkällä aikavälillä syntyvän kustannushyötyjä kansalaisille, opetuksen ja koulutuksen järjestäjille sekä viranomaisille. Opetuksen ja koulutuksen järjestäjien työaikaa säästyisi viranomaisten tietopyyntöjen kohdistuessa jatkossa ensisijaisesti Opetushallituksen ylläpitämään palveluun. 

Opetushallitus saa lain myötä uuden tehtäväkokonaisuuden luovutuspalvelun ylläpitäjänä. Toiminnan riittävästä resursoinnista on tärkeä huolehtia järjestelmän toimivuuden ja turvallisuuden varmistamiseksi. Selvityksen mukaan ylläpitokustannukset katetaan rekisterin kehittämisestä ja käytöstä hyötyviltä tahoilta eli opetus- ja kulttuuriministeriöltä, työ- ja elinkeinotoimistoilta, Tilastokeskukselta sekä kuntien peruspalvelujen valtionosuudesta tehtävillä määrärahasiirroilla valtiontalouden kehyspäätöksen mukaisesti. Kansaneläkelaitos ja mahdolliset muut valtion talousarvion ulkopuoliset palvelun hyödyntäjät osallistuvat sen ylläpitoon käyttömaksuin. 

Hallintovaliokunnalle esitetyn arvion mukaan uudistuksen edellyttämät muutokset opetuksen ja koulutuksen järjestäjien opintohallintojärjestelmiin voidaan pääosin toteuttaa ilman ylimääräisiä integraatiokustannuksia. Selvityksen mukaan tarpeelliset tiedonsiirtorajapinnat ovat pääosin olemassa, ja riippuen siitä, minkälaisia sopimuksia koulutustoimijoiden ja oppilashallintojärjestelmien toimittajien välillä on tehty, voidaan vaaditut integraatiot oppilashallintojärjestelmiin suurelta osin toteuttaa ennalta sovittujen järjestelmäpäivitysten yhteydessä. Valiokunta toteaa lisäksi, että samanaikaisesti on toimeenpantavana myös muita kansallisten hankkeiden ja EU-lainsäädännön edellyttämiä muutoksia tietojärjestelmiin. Eri hankkeista johtuvia muutoksia on kustannustehokkainta pyrkiä toteuttamaan mahdollisimman kootusti. 

Tietovarantoon tallennettavien tietojen yhdenmukaisuuden ja yhteensopivuuden varmistamiseksi ehdotetaan lain 6 §:ssä Opetushallitukselle valtuus antaa tarkempia määräyksiä siitä, miten tietojen tallentajien on pidettävä tiedot ajantasaisina, sekä tallennettavien tietojen tietorakenteista. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, myös kustannusvaikutusten huomioimiseksi, että määräyksiä valmisteltaessa ollaan yhteistyössä opetuksen ja koulutuksen järjestäjien ja muiden sidosryhmien kanssa. 

Säännös uuden tietovarannon käyttötarkoituksesta

Lakiehdotuksen 4 §:ssä säädettäisiin sen otsikon mukaan perusopetuksen, lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen valtakunnallisen tietovarannon käyttötarkoituksesta. Tämän tietojärjestelmän käyttötarkoitus on ilmaistu pykälän 1 ja 2 momentissa niin, että niiden muotoilu lähenee kuvausta ehdotetun tietojärjestelmän tietosisällöstä. Tietojärjestelmään tallennettavista tiedosta säädettäisiin kuitenkin lain 6—9 §:ssä. Tämän vuoksi hallintovaliokunta esittää sivistysvaliokunnan harkittavaksi 4 §:n 1 ja 2 momentin selkeyttämistä esimerkiksi seuraavasti: 

Lakiehdotuksen suhde julkisuuslakiin ja henkilötietolakiin

Julkisuuslain 16 §:n 3 momentti sisältää yleiset säännökset henkilötietojen luovuttamisesta viranomaisen henkilörekisteristä. Momentin mukaan henkilötietojen luovuttaminen esimerkiksi sähköisessä muodossa edellyttää, jollei laissa ole toisin erikseen säädetty, että luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja. Tällä hetkellä yleiset säännökset henkilötietojen käsittelyn perusteista sisältyvät henkilötietolain (523/1999) 8 ja 12 §:ään ja 25.5.2018 alkaen EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679) 6 ja 9 artiklaan. 

Perusopetuksen, lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen valtakunnalliseen tietovarantoon tallennettavat tiedot ovat opetuksen ja koulutuksen järjestäjien oppilas- ja opiskelijarekistereihin sisältyviä tietoja. Ehdotetulla lailla ei kuitenkaan säänneltäisi perusopetuslaissa, lukiolaissa ja ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitettuja opetuksen ja koulutuksen järjestäjien lakisääteisiä tehtäviä varten tarpeellista henkilötietojen käsittelyä tai tietojen luovuttamista niistä rekistereistä. Tietojen luovuttaminen niistä henkilörekistereistä määräytyy asianomaisissa laeissa olevien säännösten mukaisesti. 

Sen sijaan ehdotetun lain säännöksillä pyritään toteuttamaan lakiehdotuksen 1 §:n tavoitteita muun muassa opintosuoritus- ja tutkintotietojen keskitetystä sähköisestä kokoamisesta, käsittelystä ja luovuttamisesta, ja lain säännöksillä syrjäytettäisiin siksi osin yleissääntelyä. Lakiehdotuksen suhdetta julkisuuslakiin ja henkilötietolakiin on pyritty selkiyttämään lain 2 §:n 3 momentissa, jonka mukaan käsiteltäessä tietoja tässä laissa tarkoitetuissa rekistereissä, tietovarannoissa ja palvelussa sovelletaan henkilötietolakia ja julkisuuslakia, jollei tässä laissa toisin säädetä. Lakiehdotuksen suhde mainittuihin lakeihin ei kuitenkaan ole kaikilta osin ihan selkeä. 

Lakiehdotuksen 10 §:ssä säädetään siitä, keille ja millä perusteilla tietoja voidaan luovuttaa perusopetuksen, lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen valtakunnallisesta tietovarannosta. Näiden, kuten muidenkin luovutuspalvelun avulla luovutettavien tietojen, luovuttamisesta säädettäisiin lakiehdotuksen 29 §:ssä. Lakiehdotuksen perustelut huomioiden jää kuitenkin epäselväksi tietojen luovuttamista koskevien säännösten suhde julkisuuslain 16 §:n 3 momenttiin, jossa säädetään rajoituksista viranomaisten henkilörekistereissä olevien henkilötietojen luovuttamiselle kopiona tai tulosteena tai antamalla sen tiedot sähköisessä muodossa. Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan tarkoituksena on, että siltä osin kuin tietoja luovutetaan ehdotetun lain 6 luvussa tarkoitetun luovutuspalvelun kautta, sovelletaan julkisuuslain 16 §:n 3 momentin sijasta ehdotetun lain 29 §:n säännöksiä tietojen antamistavasta. 

Lakiehdotukseen sisältyvät säännökset opinto- ja tutkintotietojen luovutuspalvelusta eivät estä rekisterinpitäjän suorittamia tietojen luovutuksia, mutta luovutuspalvelun on tarkoitus olla pääsääntöinen luovutustapa. Rekisterinpitäjien suorittamiin tietojen luovutuksiin sovellettaisiin asianomaisiin sektorilakeihin sisältyviä säännöksiä tietojen luovuttamisesta. 

Lakiehdotuksen 29 §:n 5 momentin mukaan henkilö, josta on tallennettu tietoja tässä laissa tarkoitettuun rekisteriin tai tietovarantoon, voi palvelussa antaa yksilöidyn suostumuksensa rekisterissä tai tietovarannossa olevan tiedon luovuttamiseen viranomaiselle tai muulle taholle. Valiokunnan käsityksen mukaan ehdotettu säännös suostumuksen perusteella tapahtuvasta tietojen luovuttamisesta mahdollistaa esimerkiksi opiskelija-alennusten hakemisen nykyistä helpommin, mitä valiokunta pitää myönteisenä. Pykälän yksityiskohtaisista perusteluista ei kuitenkaan ilmene, mitä "muut tahot" voisivat olla, ja säännöksen suhde julkisuuslain 16 §:n 3 momenttiin jää epäselväksi erityisesti siltä osin, kattaako suostumuksen perusteella tapahtuva tietojen luovuttaminen myös suoramarkkinoinnin. Valiokunta katsoo, että ehdotuksen suhdetta julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa tarkoitettuun suoramarkkinointiin on selvyyden vuoksi syytä vielä täsmentää. 

Lakiehdotuksen 29 §:n 3 momentissa säädetään muun ohella tietojen pyytämisestä. Sen kanssa ristiriidassa on lakiehdotuksen 10 §:n perustelujen maininta siitä, että pyydettäessä tietovarantoon sisältyviä tietoja olisi tiedon pyytäjän julkisuuslain 13 §:n mukaisesti ilmoitettava tietojen käyttötarkoitus sekä muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat sekä tarvittaessa tiedot siitä, miten tietojen suojaus on tarkoitus järjestää. Suhde julkisuuslakiin muodostuu siten myös tältä osin epäselväksi ja sitä olisi syytä selventää. Lisäksi hallintovaliokunta katsoo, että 29 §:n 3 momenttiin on tarpeellista lisätä perusteluihin sisältyvä maininta tietojen käyttötarkoituksesta, ja esittää sivistysvaliokunnalle 29 §:n 3 momentin täydentämistä esimerkiksi seuraavasti: 

Lakiehdotuksen 10 §:n 2 momentissa säädettäisiin Opetushallituksen oikeudesta tuottaa tietovarannosta muun muassa koulutuksen ja opetuksen arvioinnin sekä ohjauksen ja rahoituksen edellyttämiä tietoaineistoja. Selvityksen mukaan säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että Opetushallitus voi tuottaa säännöksessä mainittuihin tarpeisiin liittyviä tietoaineistoja ilman, että tietoja tarvitsee tietovarannosta erikseen luovuttaa Opetushallitukselle. 

Julkisuuslain 21 §:ssä säädetään tietoaineiston tuottamisesta pyynnöstä. Sen mukaan viranomainen voi pyynnöstä tuottaa ja luovuttaa eri käyttötarkoituksia varten automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpitämäänsä yhteen tai useampaan tietojärjestelmään talletetuista merkeistä muodostetun tietoaineiston, jos tietoaineiston luovuttaminen ei sen muodostamisessa käytettyjen hakuperusteiden, tietojen määrän tai laadun taikka tietoaineiston käyttötarkoituksen vuoksi ole vastoin sitä, mitä asiakirjan salassapidosta ja henkilötietojen suojasta säädetään. Pykälän 2 momentissa säädetään tietoaineiston tuottamisesta eri viranomaisten ylläpitämistä tietojärjestelmistä. 

Hallintovaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että Opetushallituksella olisi lakiehdotuksen 10 §:n 2 momentin perusteella oikeus tuottaa tietoaineistoja myös omasta aloitteestaan. Julkisuuslain 21 §:n säännös olisi siihen nähden suppeampi. Pykäläehdotuksen yksityiskohtaisissa perusteluissa ei asiaa käsitellä tarkemmin, mutta mikäli näin on tarkoitettu, olisi 10 §:n 2 momentin säännöstä pidettävä erityissäännöksenä suhteessa julkisuuslain 21 §:ään. 

Alaikäisen opiskelijan huoltajan asema

Lakiehdotuksen 29 §:n 1 momentin mukaan opinto- ja tutkintotietojen luovutuspalveluun sisältyvän käyttöliittymän avulla henkilö voi katsoa ja käyttää tässä laissa tarkoitettuihin rekistereihin ja tietovarantoihin sisältyviä omia tietojaan. Esityksen perusteluissa ei juurikaan käsitellä alaikäisen opiskelijan huoltajan asemaa. Hallintovaliokunta toteaa, että alaikäisten ja muiden vajaavaltaisten henkilöiden osalta on noudatettava asiaa koskevia säännöksiä, esimerkiksi hallintolain (434/2003) 14 §:ää, jonka pääsäännön mukaan vajaavaltaisen puolesta käyttää puhevaltaa hänen edunvalvojansa, huoltajansa tai muu laillinen edustajansa. 

EU:n tietosuojalainsäädännön voimaantulo

Hallintovaliokunta toteaa, että henkilötietojen käsittelyä koskeva lainsäädäntökehikko tulee muuttumaan, kun 25.5.2016 voimaan tullutta EU:n yleistä tietosuoja-asetusta aletaan soveltaa 25.5.2018. Tietosuoja-asetus tulee sovellettavaksi sekä julkisella että yksityisellä sektorilla. Vaikka EU:n yleinen tietosuoja-asetus on kansallisesti suoraan sovellettava säädös, se jättää jäsenvaltioille direktiivinomaista kansallista liikkumavaraa. Parhaillaan oikeusministeriön asettama työryhmä selvittää tietosuoja-asetuksen jäsenvaltion lainsäädännölle jättämän kansallisen liikkumavaran antamia mahdollisuuksia sekä esittää periaatteet liikkumavaran tarkoituksenmukaisesta käytöstä. Sen tehtävänä on myös koordinoida ja avustaa henkilötietojen käsittelystä annetun erityislainsäädännön tarkistamiseksi tehtävää lainvalmistelutyötä. Ministeriöiden tehtävänä on käydä hallinnonalojensa lainsäädäntö lävitse säädösten tietosuoja-asetuksen mukaisuuden varmistamiseksi ja tarpeellisten muutosten toteuttamiseksi. Tämä koskee myös nyt käsiteltävänä olevaa ehdotusta laiksi valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä. 

EU:n tietosuoja-asetus on merkityksellinen myös muun muassa siinä mielessä, että se vahvistaa rekisteröityjen oikeuksia valvoa henkilötietojensa käsittelyä. Tietosuoja-asetus myös terävöittää rekisterinpitäjän vastuuta ja velvoittaa myös henkilötietojen käsittelijää.