Ehdotetulla direktiivillä on tarkoitus korvata vuonna 2002 tehty neuvoston puitepäätös (2002/475/YOS). Mainitussa puitepäätöksessä asetetaan jo nykyisin velvollisuus kriminalisoida terrorismirikokset, terroristiryhmään liittyvät terrorismirikokset ja terroritoimintaan liittyvät rikokset sekä yllytys ja avunanto niihin ja joidenkin niistä yritys. Lisäksi puitepäätöksessä on määräyksiä muun muassa seuraamuksista. Mainittua puitepäätöstä on sittemmin muutettu neuvoston puitepäätöksellä 2008/919/YOS. 

Komission direktiiviehdotus sisältää puitepäätöksen säännösten lisäksi eräitä uusia kriminalisointivelvoitteita, kuten terrorismiin liittyvän koulutuksen vastaanottaminen, matkustaminen ulkomaille terrorismitarkoituksessa mukaan lukien sellaisen matkustamisen järjestäminen ja muu edistäminen sekä terrorismin rahoittaminen mukaan lukien matkustamisrikoksen rahoittaminen. Puheenjohtaja on antanut asiassa 23.2.2016 päivätyn kompromissiehdotuksen, joka on saatettu valiokunnan tietoon jatkokirjeellä UJ 1/2016 vp. 

Valiokunta suhtautuu direktiiviehdotukseen lähtökohtaisesti myönteisesti. Keväällä 2015 valmistuneen EU:n sisäisen turvallisuuden agendan yksi painopistealue on terrorismintorjunta, ja puitepäätöksen päivittäminen on esitetty yhtenä terrorismin vastaisena toimenpiteenä. Uusien kriminalisointivelvoitteiden taustalla ovat YK:n jäsenvaltioita velvoittava päätöslauselma 2178 (2014) (jäljempänä päätöslauselma) ja huhtikuussa 2015 hyväksytty Euroopan neuvoston yleissopimuksen (CETS 196) lisäpöytäkirja (jäljempänä lisäpöytäkirja). Lisäksi taustalla on OECD:n yhteydessä toimivan rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen vastaisen toimintaryhmän (FATF) suositus (nro 5). Vaikka terrorismintorjunta on pitkälti jäsenvaltioiden kansallisessa toimivallassa, on EU:lla tärkeä roolinsa. Jäsenvaltioiden lainvalvonta- ja turvallisuusviranomaisilla on käytössä useita EU:n laajuisia tietokantoja ja tiedonvaihtoinstrumentteja. Jäsenvaltioiden yhtenäinen kriminalisointien vähimmäistaso edistää ja helpottaa toimivaltaisten viranomaisten rajat ylittävää yhteistyötä. Terrorismin torjunnalla on yhteiskunnan turvallisuuden kannalta suuri merkitys, ja epäiltyjen terrorismirikosten selvittämisintressi on sen vuoksi korkea. Direktiiviehdotuksen toimenpiteet edistävät siten myös Suomen sisäistä turvallisuutta. 

Perus- ja ihmisoikeusnäkökulma tuodaan direktiiviehdotuksessa esiin Euroopan perusoikeuskirjaan liittyen direktiivin johdantokappaleissa sekä ehdotuksen perusteluissa, mutta ei direktiivin artikloissa. Valiokunta pitää tärkeänä, että rikostorjunnallisten näkökohtien vastapainoksi korostetaan perus- ja ihmisoikeuksien merkitystä puututtaessa terrorismiin rikosoikeuden keinoin. Myös rajanveto kansainväliseen oikeuteen on tärkeä. Jatkokirjeestä ilmenee, että neuvottelujen kuluessa ei ole saatu riittävää kannatusta sille, että artikloihin otettaisiin sääntelyä velvoitteiden huomioonottamisesta kansallisessa täytäntöönpanossa. Ottaen huomioon sen, että perusoikeuskirja ja kansainvälisen oikeuden velvoitteet velvoittavat jäsenvaltioita jo sinänsä, voidaan valiokunnan mielestä pitää hyväksyttävänä, että perus- ja ihmisoikeusnäkökulma on huomioitu direktiivin tulkintaa ohjaavissa johdantokappaleissa. 

Valiokunta pitää tärkeänä direktiivin tavoitetta parantaa terrorismin uhrien asemaa. Direktiiviehdotuksen säännökset vastaavat pitkälti ns. uhridirektiivin sääntelyä, vaikka joitain eroavaisuuksiakin on. Komission ehdotuksessa ehdotetaan erityistä auttamisjärjestelmää nimenomaan terrorismin uhreille. Ottaen huomioon palvelujen tarvitsijoiden määrään ja tarpeen kestoon liittyvät epävarmuustekijät valiokunta ei näe erillisen terrorismin uhreille tarkoitetun auttamisjärjestelmän luomista tarkoituksenmukaisena, vaan tarvittavat sosiaali- ja terveyspalvelut ovat valiokunnan käsityksen mukaan Suomessa hoidettavissa sosiaali- ja terveyspalvelujärjestelmän ja -rakenteiden sisällä osana normaalia palvelutoimintaa. Lisäksi direktiivissä asetettavien velvoitteiden aiheuttamia taloudellisia vaikutuksia on arvioitava. Valiokunta toteaa myönteisenä sen, että puheenjohtajan asiakirjan mukaan erityisiä auttamisjärjestelmiä ja -rakenteita ei tarvitse terrorismin uhreja varten perustaa. Lisäksi uhreja koskevia artikloja on täydennetty ja täsmennetty pitäen samalla mielessä, että sääntelyn perusta myös terrorismin uhrien osalta on uhridirektiivin sääntelyssä. Tämä selkeyttää sääntelyä. 

Direktiiviehdotuksessa olevien kriminalisointiesitysten taustalla on valtioiden yhteinen pyrkimys vaikuttaa ns. vierastaistelijailmiöön, jossa eri puolilta maailmaa matkustetaan konfliktialueille osallistumaan terroristiseen toimintaan. Valiokunnan näkemyksen mukaan direktiiviehdotukseen sisältyviä kriminalisointiehdotuksia voidaan pitää sellaisina toimenpiteinä, joilla on suoraa ja välitöntä vaikutusta vierastaistelijailmiön torjumisen ja siihen puuttumisen kannalta. Kriminalisoinneilla voidaan arvioida olevan myös ennalta estävää vaikutusta. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomessa on tällä hetkellä tutkinnassa useampia epäiltyjä terrorismirikoksia, joissa on kyse ulkomailla tapahtuvasta tai tapahtuneesta toiminnasta. Epäiltyjen rikosten tekopaikka tai toiminnan kohdealue sijaitsevat usein kriisialueilla, joilla ei ole toimivia viranomaisrakenteita eikä -yhteyksiä, jolloin asian selvittäminen ja oikeudenkäyntiä varten tarvittavan näytön hankkiminen on poikkeuksellisen hankalaa. Direktiiviehdotukseen sisältyvä matkustamisrikosta koskeva muutosehdotus saattaisi monissa tapauksissa edistää rikosvastuun toteutumista. Selvityksen mukaan asian selvittäminen ja tarvittavan todistelun hankkiminen olisi näissä tapauksissa olennaisesti helpompaa siltä osin kuin rikos on tehty Suomessa verrattuna siihen, että kyseessä olisi puhtaasti ulkomailla tehty rikos. 

Komission ehdotus matkustamisrikosta koskevaksi artiklaksi on päätöslauselman ja lisäpöytäkirjan velvoitteita laajempi koskien myös matkustamista maahan, joka on rikoksentekijän kansalaisuus- tai asuinvaltio. Puheenjohtajan kompromissiehdotuksessa artiklan soveltamisala on puolestaan rajattu siten, että velvollisuus kriminalisoida matkustaminen ulkomaille terroristisessa tarkoituksessa koskisi vain EU:n ulkopuolelle tapahtuvaa matkustamista. Valiokunta toteaa, että puheenjohtajan ehdotus on jopa suppeampi kuin jäsenvaltioita velvoittavan päätöslauselman ja lisäpöytäkirjan velvoitteet. Jatkokirjeestä myös ilmenee, että neuvottelujen perusteella mainittavaa tukea ei näytä olevan muunlaiselle ratkaisulle. Valiokunta katsoo, että matkustamisrikosta koskeva kriminalisointi puheenjohtajan ehdottamassa muodossa on kuitenkin askel oikeaan suuntaan, vaikka se ei parhaalla mahdollisella tavalla edistä viranomaisten rajat ylittävää yhteistyötä terrorismirikosten selvittämisessä. Näin ollen puheenjohtajan ehdotus on tässä vaiheessa hyväksyttävissä saavutettuna kompromissina. 

Todettakoon kuitenkin tässä yhteydessä, että asiantuntijakuulemisessa valiokunnan huomiota on kiinnitetty myös siihen, että mikäli kriminalisointi ei koskisi kotimaahan palaavia henkilöitä, se voisi rajata kriminalisoinnin ulkopuolelle epäiltyjä, jotka olisivat osallistuneet terroristiseen toimintaan ulkomailla ja palanneet kotimaahansa terroristisessa tarkoituksessa, esimerkiksi terroristisen tehtävän saaneena. Lisäksi matkustamisen tarkoitukseen liittyvät näyttökysymykset voivat osoittautua haasteellisiksi. Toisaalta tässä laajuudessa sääntelyä tulisi arvioida myös perustuslainmukaisuuden näkökulmasta. 

Valtioneuvoston kannan mukaan ehdotuksen 15 artiklaan tehtyä lisäystä ei voida hyväksyä puheenjohtajan asiakirjassa olevassa muodossa. Säännöksessä on kysymys siitä, millainen suhde terrorismirikosta edistävällä ja siten valmisteluluonteisella rikoksella tulee olla terrorismirikokseen. Valtioneuvoston kannan mukaan kyseisten rikosten valmisteluluonteisuuden vuoksi on voitava edellyttää linkkiä toiseen terrorismirikokseen. Valiokunnalle toimitetun selvityksen mukaan tämän linkin ei tarvitse olla kuitenkaan tiettyyn, esimerkiksi ajan ja paikan suhteen määriteltyyn rikokseen. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan ja katsoo, että säännöksen sanamuotoa tulee mainituista syistä täsmentää. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan neuvottelujen lopussa ongelmallisiksi ovat lisäksi osoittautuneet terrorismin rahoittamista koskevassa 11 artiklassa ja 15 artiklassa olevien viittausten ulottuminen matkustamisrikoksen edistämistä koskevaan 10 artiklaan. Selvityksen mukaan edistämisessä on kysymys suomalaisen katsantokannan mukaan avunannosta. Viittaukset 10 artiklaan johtaisivat terrorismirikoksen tekemiseen nähden hyvin varhaiseen, sitä edeltävään tekovaiheeseen puuttumiseen. Valiokunta ei toimialansa huomioiden lähde arvioimaan ehdotuksen merkitystä rikosoikeuden oppien kannalta. Valiokunta katsoo kuitenkin, että artiklaan 10 kohdistuviin viittauksiin on syytä vielä kiinnittää huomiota asian jatkokäsittelyssä. 

Edelliset rikoslain 34 a luvun terrorismia koskevat säädösmuutokset ovat tulleet voimaan vuoden 2015 alusta (1068/2014). Uusia kriminalisointivelvoitteita lukuun ottamatta Suomen lainsäädäntö on siten varsin hyvin ajan tasalla. Valiokunta katsoo, että uudet kriminalisoinnit on tarpeen huomioida myös niin, että salaiset pakko- ja tiedonhankintakeinot ovat käytettävissä nyt kriminalisoitaviksi ehdotettujen uusien terrorismirikosten estämisessä, paljastamisessa ja selvittämisessä. Valiokunta paneekin myönteisenä merkille sen, että puheenjohtajan asiakirjan mukaan direktiiviin otettaisiin jo useissa muissa rikosoikeuden alan direktiiveissä oleva artikla, jonka mukaan terrorismirikosten tutkinnassa on oltava käytettävissä tutkintakeinot, jotka ovat käytettävissä järjestäytyneen tai muun vakavan rikollisuuden tutkinnassa. 

Kriminalisoinnin piirin laajentuessa ja juttumäärien mahdollisesti lisääntyessä muuttuvassa ympäristössä myös poliisiviranomaisten työmäärä todennäköisesti kasvaa. Tällä voidaan olettaa olevan henkilöstövaikutuksia ainakin keskusrikospoliisissa ja suojelupoliisissa. Kun direktiivin lopullinen sisältö on selvillä, tulee direktiivin vaikutukset arvioida tarkemmin koko oikeusketjun osalta.