Esityksen lähtökohdat

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki työvoimapalveluiden järjestämisestä ja laki työllistymisen monialaisesta edistämisestä. Lisäksi esityksessä muutettaisiin useampia lakeja, mm. kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettua lakia ja ulkomaalaislakia. Esityksessä ehdotetaan julkisten työvoimapalvelujen järjestämisvastuu siirrettäväksi valtiolta kunnille. Samalla työ- ja elinkeinotoimistot lakkautetaan. Kunnille siirtyviä tehtäviä hoitava henkilöstö siirtyy esityksen mukaan liikkeenluovutuksella valtiolta kuntiin ja kuntayhtymiin. Julkisten työvoimapalveluiden järjestäminen muodostaa kunnille uuden valtionosuustehtävän. Samalla myös kuntien vastuuta työttömyysetuuksien rahoituksesta laajennetaan. 

Työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirtoa koskevan uudistuksen tavoitteena on kasvattaa työllisyyttä edistämällä työn kysyntää ja tarjontaa valtion ja kuntien välisellä yhteistyöllä sekä vahvistaa alueiden elinvoimaa ja kilpailukykyä asiakaslähtöisillä palveluilla hyödyntämällä kuntaekosysteemin mahdollisuuksia. Yksi uudistuksen keskeisistä elementeistä on kannustava rahoitusmalli. Tavoitteena on laajentaa kuntien vastuuta työttömyysetuuksien rahoituksesta siten, että rahoitusvastuu kannustaa kuntaa huolehtimaan alueen työllisyydestä sekä järjestämään työttömille työnhakijoille mahdollisimman tehokkaasti palveluja, jotka johtavat työllistymiseen. 

Hallintovaliokunta pitää uudistusta ja sen tavoitteita kannatettavina ja katsoo, että kunnilla on hyvät edellytykset vastata työvoimapalveluista, joilla turvataan osaavan työvoiman saatavuutta ja edistetään alueiden elinvoimaa. 

Järjestämisvastuu

Esityksen mukaan kunta voi järjestää työvoimapalvelut itse, jos kunnan työvoiman määrä on vähintään 20 000 henkilöä. Muutoin kuntien tulee muodostaa palveluiden järjestämiseksi työllisyysalue, jonka työvoiman määrä on vähintään 20 000 henkilöä. Lisäksi alueen tulee olla maantieteellisesti yhtenäinen ja työmarkkinoiden kannalta toimiva. Työllisyysalueen muodostavien kuntien tulee sopia työvoimapalveluiden ja niihin liittyvien tehtävien järjestämisestä. Sopimus koskee yhteistä toimielintä tai kuntayhtymän perustamista. Työllisyysalue toimii siten vastuukunta- tai kuntayhtymämallin mukaisesti. 

Hallintovaliokunnan saamissa lausunnoissa on esitetty erilaisia näkemyksiä työvoimapalveluiden järjestämisvastuusta. Osa lausunnonantajista korostaa jokaiselle kunnalle annettavaa järjestämisvastuuta, jolloin järjestämis- ja rahoitusvastuu olisivat samoissa käsissä. Tällöin kunnat voisivat sopia, mitä palveluita oman kunnan alueella tuotetaan ja mitkä tehdään yhteistoiminnassa sovitulla TE-alueella. Lausunnonantajien mukaan näin varmistetaan joustavat ja asiakaslähtöiset palvelut sekä turvataan jokaisen kunnan mahdollisuudet edistää työllisyyttä ja elinvoimaa. Osa lausunnonantajista puolestaan katsoo, että 20 000 henkilön työvoimapohja on ehdoton minimi. Liian pienet työllisyydenhoitoalueet voivat valiokunnan saaman selvityksen mukaan johtaa heterogeeniseen työllisyydenhoidon malliin, jolle on tyypillistä monentasoiset palveluratkaisut ja resurssimitoitukset. Pelkona lausunnonantajilla on, että tasapuolisuus palvelujen saatavuudessa ei tällöin todennäköisesti toteutuisi. 

Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan suurin osa suuristakaan kaupungeista ei kuitenkaan voi järjestää palveluja yksinään työvoiman riittävästä määrästä huolimatta. Työssäkäyntialueen yhtenäisyyden vaatimus edellyttää käytännössä keskuskaupungin ja sitä ympäröivien kuntien muodostamaa yhteistoiminta-aluetta.  

Hallintovaliokunta kiinnittää työ- ja tasa-arvovaliokunnan huomiota siihen, että erityisesti maakuntien rajapaikkakunnilla työssäkäyntialue ulottuu toisen maakunnan alueelle, jolloin työvoimaa liikkuu maakuntien ja eri työllisyysalueiden välillä. Uudet työllisyysalueet eivät saa valiokunnan mielestä muodostua keinotekoisiksi ja samalla esteeksi työvoiman luonnolliselle liikkuvuudelle. Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että yhteistyö eri työllisyysalueiden välillä varmistetaan myös ylimaakunnallisesti. 

Rahoitus

Työvoimapalveluiden järjestämisvastuu muodostaa esityksen mukaan kunnille uuden valtionosuustehtävän, johon kunnille osoitetaan täysimääräinen rahoitus. Esityksessä siirtyvien tehtävien kustannustaso lasketaan valtion vuoden 2024 talousarvion perusteella. 

Palveluiden rahoitus jaetaan kuntien välillä osana valtionosuutta siten, että valtionosuusjärjestelmään esitetään lisättäväksi kaksi uutta valtionosuuskriteeriä: 1) työttömien määrä (laaja työttömyys) sekä 2) työikäisen väestön määrä. Palveluiden rahoitus jaetaan puoliksi näiden kahden kriteerin kesken. Työttömien kotoutumiskoulutusten kustannukset jaetaan vieraskielisyyden perusteella. 

Valiokunta toteaa, että valtionosuus kasvaa erityisesti sellaisissa kunnissa, joissa nämä edellä mainitut olosuhde- ja tarvetekijät ovat merkittäviä. Hallituksen esityksestä ilmenee, että uudistuksesta aiheutuvia euromääräisiä muutoksia on arvioitu kuntakokoryhmittäin ja hyvinvointialueittain (s. 159). Kunkin kuntakokoryhmän ja hyvinvointialueen sisällä on kuntien välillä suuria eroja. Kuntakokoryhmittäin tarkasteltuna asukaskohtaiset vaikutukset ovat maltillisia. Rahoituksen tasapaino (nettovaikutus) vahvistuu hieman suurissa yli 100 000 asukkaan kaupungeissa. Suurin muutos on 2 000—5 000 asukkaan kunnissa. Alueellisesti tarkasteltuna tasapaino vahvistuu kaikilla Uudenmaan hyvinvointialueilla ja Helsingissä sekä Kanta-Hämeessä, Pirkanmaalla ja Pohjanmaalla. Eniten tasapaino vahvistuu Länsi-Uudenmaan sekä Vantaan ja Keravan hyvinvointialueella, 25 euroa asukasta kohden. Suurin negatiivinen nettovaikutus uudistuksella olisi Kainuun hyvinvointialueella, jossa tasapaino heikkenisi 58 euroa asukasta kohden. 

Hallintovaliokunnan huomiota onkin kiinnitetty rahoitusmalliin valittuihin painoarvoihin ja siihen, että valitulla jakoperusteella ei päästä riittävän lähelle tarveperustaista rahoitusta. Erityisesti Itä-, Keski- ja Pohjois-Suomessa, jossa työmarkkinatilanne on haastava, koetaan valiokunnan saaman selvityksen mukaan, että alueet eivät saa tarvettaan vastaavaa rahoitusta ja siksi rahoitusmalli ei ole pitkällä tähtäimellä näille alueille toimiva.  

Kunnille siirrettävien tehtävien osalta laskennalliseen valtionosuusrahoitukseen ehdotetaan esityksessä siirryttävän kahden vuoden siirtymäajalla. Tämän jälkeen siirrytään kokonaisuudessaan laskennallisin perustein määräytyvään rahoitukseen. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan siirtymäaika koetaan liian lyhyeksi kuntatalouden tasapainon näkökulmasta. Hallintovaliokunta esittää työ- ja tasa-arvovaliokunnalle, että se vielä arvioisi tehtävä- ja rahoitussiirron turvaamiseksi valtionosuusrahoituksen siirtymäajan pituutta. 

Lisäksi hallintovaliokunnan asiantuntijakuulemisissa on tuotu esiin huoli kunnille siirtyvien tehtävien osalta muista kuin henkilöstökulujen kattamiseen liittyvistä kulueristä. Henkilöstökulujen lisäksi kuluja syntyy esimerkiksi tiloista, laitteista sekä hallinnon tukipalveluista. Valiokunta pitää tärkeänä, että muutoksessa huomioidaan siirtyvän toiminnan kokonaiskustannukset täysimääräisesti.  

Esityksessä muutetaan työttömyysetuuksien rahoitusta koskevaa sääntelyä siten, että kunnan vastuu rahoituksesta laajenee. Rahoitusvastuu laajenee koskemaan työmarkkinatuen lisäksi peruspäivärahaa ja ansiopäivärahan perusosaa. Kuntien lisääntyvä rahoitusvastuu työttömyysetuuksista kompensoidaan kunnille valtionosuusjärjestelmän kautta vuoden 2023 poikkileikkaushetken mukaisena. Kompensaation kuntakohtaista kohdentumista ei jälkikäteen tarkisteta, joten kunta, joka pystyy lyhentämään työttömyysjaksoja ja ehkäisemään pitkäaikaistyöttömyyttä, hyötyy tästä taloudellisesti. Tämä muodostaa esityksen mukaan kunnille kannusteen pyrkiä edistämään työllisyyttä mahdollisimman tehokkaasti. Toisaalta kuulemisissa on tuotu esiin, että kompensaation jäädyttäminen vuoden 2023 tasoon johtaa siihen, että muuttovoittokuntien kasvava työvoima jää ajan myötä alikompensoiduksi. 

Hallintovaliokunnan kuulemisissa on tuotu esiin, että esitetty rahoitusmalli siirtää merkittävästi suhdanneriskiä valtiontaloudesta kuntatalouteen. Suhdannetilanteen heikentyessä kunnan maksamat työttömyysturvakustannukset ja kunnan mahdollisuus vaikuttaa työllisyystilanteeseen eivät ole tasapainossa.  

Lisäksi valiokunnan kuulemisissa on tuotu esiin, että esitetyssä työttömyysetuuden rahoitusvastuuta koskevassa ratkaisussa kunnille muodostuu merkittävästi nykyistä enemmän rahoitusvastuuta maahanmuuttajille maksettavasta työmarkkinatuesta. Maahanmuuttajat osallistuvat kotoutumisen alkuvaiheessa usein työllistymistä edistäviin palveluihin, joiden ajalta maksettavan työmarkkinatuen rahoituksesta valtio vastaa. Työmarkkinatuen rahoitukseen tehdään esityksen mukaan poikkeus, jonka mukaan kunnalla ei ole rahoitusvastuuta maahanmuuttajien työmarkkinatuesta vuoden ajalta ensimmäisestä kotikuntamerkinnästä. Kansainvälistä suojelua saavien ja heihin rinnastettavien henkilöiden osalta poikkeus kestää kolme vuotta. Edellä tarkoitetut poikkeukset koskevat vain työmarkkinatukea. Tästä seuraa, että henkilön maahanmuuttajataustasta huolimatta kunnan rahoitusvastuu koskee tilanteita, joissa maahanmuuttajalle maksetaan perus- tai ansiopäivärahaa. Valiokunnan kuulemisissa on tuotu esiin, että kompensaatioaika on eri selvityksiin perustuen maahanmuuttajien keskimääräiseen työllistymiseen kuluvan ajan suhteen riittämätön. 

Edellä lausumansa perusteella hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että uudistuksessa toteutuu sille tavoitteeksi asetettu kustannusneutraliteetti niin siirtyvien palvelujen ja tehtävien kuin työttömyysturvan kannustinjärjestelmän kompensaationkin osalta. Valiokunta pitää tärkeänä, että kuntien rahoitus on pitkäjänteistä ja että rahoitusmalli edistää väestönkehitystä, jolla elinvoima voidaan turvata koko maassa. Mallin on oltava myös työllisyyttä kannustava.  

Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota lisäksi siihen, että työllisyysvaikutuksen arvioidaan esityksessä olevan 7 000—10 000 työllistä palvelujen tuottavuuden, saatavuuden ja vaikuttavuuden kasvun kautta, mutta esityksessä ei kuitenkaan mainita, millä aikavälillä tämä vaikutus voi toteutua. Valiokunta myös toteaa, että merkittävä osa uudistuksen työllisyysvaikutuksille asetetuista odotuksista on riippuvuussuhteessa kuntien vapaaseen harkintaan. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että muutoksen kustannuksia on pidetty asiantuntijalausuntojen perusteella varsin korkeina suhteessa esityksen arvioituihin työllisyysvaikutuksiin. Usein isojen uudistusten konkreettisia vaikutuksia on vaikea täysin arvioida. 

Palvelujen saatavuus ja yhteistyö niiden tuottamisessa

Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että kaikkien työvoimapalveluiden asiakasryhmien osalta turvataan tietyn tasoisten ja sisältöisten palvelujen yhdenvertainen ja tasapuolinen saatavuus koko Suomessa. Esityksen mukaan KEHA-keskus vastaa jatkossakin työvoimapalvelujen valtakunnallisista tietojärjestelmäpalveluista, joita tarjotaan jatkossa työvoimaviranomaisille. Valiokunta kannattaa sitä, että valtio tuottaa ja ylläpitää työvoimapalveluiden tietojärjestelmiä, mutta samalla pitää tärkeänä, että kunnilla on myös mahdollisuus hyödyntää esimerkiksi omia digitaalisia ratkaisuja paremman asiakaspalvelun, palvelukohtaannon, vaikuttavuuden osoittamisen ja tiedolla johtamisen toteuttamiseksi. 

Hallintovaliokunta kiinnittää työ- ja tasa-arvovaliokunnan huomiota myös siihen, että osa pitkään työttömänä olleista tarvitsee työllistymisensä tueksi ensisijaisesti sosiaali- ja terveydenhuollon hyvinvointialueen palveluita. Näiltä osin yksittäisen kunnan mahdollisuudet vaikuttaa työllistymiseen saattavat olla rajalliset. Valiokunta pitää tärkeänä, että työvoima- ja kotoutumispalveluilla on toimiva yhteistyö sekä selkeä työn- ja vastuunjako hyvinvointialueiden kanssa. Hyvinvointialueille ei kuitenkaan ole asetettu taloudellisia eikä lainsäädännöllisiä kannustimia hoitaa työttömien sosiaali- ja terveyspalveluja siten, että tämä kohderyhmä pääsisi paremmin kohti työmarkkinoita tai siirtyisi oikealle etuudelle. Tämän vuoksi terveyden perusteella muodostuvat työttömyyskustannukset jäävät yksin kuntien vastuulle, joilla ei ole enää vuoden 2023 alusta sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämis- ja tuottamisvastuuta. 

Henkilöstö

Esityksessä ehdotetusta työ- ja elinkeinotoimistojen lakkauttamisesta ja niiden tehtävien uudelleen organisoinnista seuraa mittavia henkilöstösiirtoja työ- ja elinkeinotoimistoista kuntien palvelukseen. Siirto kuntiin katsotaan liikkeenluovutukseksi eli henkilöstö siirtyy kunnan palvelukseen niin sanottuina vanhoina työntekijöinä.  

Hallintovaliokunta korostaa, että henkilöstön tasapuolinen kohtelu on aikataulullisesti nopean muutoksen kriittinen menestystekijä. Valiokunta katsoo, että on tärkeää varmistaa osaavan henkilöstön siirtyminen ja toisaalta myös pysyminen tehtävissä. Muutosjohtamisella on suuri merkitys henkilöstösiirtojen onnistumisessa. Samoin on huolehdittava henkilöstön koulutuksesta ja perehdytyksestä siten, että kuntien työllisyyden hoidon henkilöstöllä on tosiasialliset valmiudet suoriutua uusista tehtävistä ja järjestelmien käytöstä.  

Seuranta ja kehittäminen

Hallintovaliokunta toteaa, että palveluiden järjestämisvastuun siirtoon ja rahoitusjärjestelmissä toteutettaviin muutoksiin liittyy edellä todetusti myös epävarmuustekijöitä. Uudistusten yhteydessä onkin tärkeää seurata tarkoin muutosten vaikutuksia kuntatalouteen ja yksittäisten kuntien tilanteeseen, ja tarvittaessa on ryhdyttävä tarpeellisiin korjaustoimiin, ottaen huomioon myös muut kuntien tehtäväkentässä tapahtuvat muutokset. 

Toimeenpano

Esityksen sisältämät lait on tarkoitettu tulemaan pääosin voimaan 1.1.2025. Voimaanpanolain mukaan kuntien tulee ilmoittaa lokakuun 2023 loppuun mennessä työ- ja elinkeinoministeriölle, miten se aikoo palvelut järjestää. Yhteistoiminta-alueen tulee samaan määräaikaan mennessä toimittaa ministeriölle kuntien yhteisen työllisyysalueen yhteistoimintasopimus tai kuntayhtymän perussopimus. Samalla sen tulee ilmoittaa, aikooko se käyttää nykyisin käytössä olevia, KEHA-keskuksen vuokraamia tiloja. Aikataulullisesti yhteistoimintasopimus tai perussopimus on valmisteltava ja hyväksyttävä kaikkien sopimuskuntien valtuustoissa viimeistään lokakuun 2023 aikana. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella on mahdollista, että joillakin alueilla määräaika tulee ylittymään. Hallintovaliokunta korostaa, että uudistuksen toimeenpano tulee olemaan monelle kunnalle mittava ponnistus. Valiokunta huomauttaa, että TE 2024 -uudistuksen hyödyt ovat vaarassa jäädä toteutumatta, ellei TE-digihanke etene samanaikaisesti. Kunnille tulee lainsäädännön muutoksista huolimatta antaa kaikki mahdolliset edellytykset rakentaa omia ratkaisujaan paremman asiakaspalvelun, palvelukohtaannon ja vaikuttavuuden osoittamisen toteuttamiseksi. 

Muita huomioita

Hallintovaliokunta toteaa, että eduskunnassa on samaan aikaan käsittelyssä hallituksen esitys ulkomaalaislain 5 luvun muuttamiseksi (HE 114/2022 vp), josta valiokunta on antanut mietintönsä (HaVM 37/2022 vp). Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lain 83 §:ää, joka ehdotetaan tällä esityksellä kumottavaksi ja tällä esityksellä ehdotetaan muutettavaksi 86 a §:ää, kun taas esityksellä HE 114/2022 vp 86 a § ehdotetaan kumottavaksi. Esityksessä ehdotettavat muutokset ulkomaalaislakiin on sovitettava yhteen hallituksen esityksessä HE 114/2022 vp ehdotettujen muutosten kanssa, jos eduskunta hyväksyy esitetyt muutokset. Lisäksi tämän esityksen 1. lakiehdotuksen 27 §:n 3 momentin 1 kohtaa tulee muuttaa poistamalla kohdasta maininta oleskelulupaan liittyvistä työnantajaa koskevista rajoituksista. 

Lisäksi hallintovaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että muutoksia tulisi ehdottaa suhteessa voimassa olevaan lainsäädäntöön. Vaikuttaa siltä, että esityksessä ehdotetaan muutoksia säännöksiin sellaisina kuin ne olisi jo muutettu hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi kotoutumisen edistämisestä ja siihen liittyviksi laeiksi (HE 208/2022 vp) esitetyn mukaisesti. Esimerkiksi voimassa olevassa henkilötietojen käsittelystä maahanmuuttohallinnossa annetun lain 11 §:n 1 momentin 7 kohdassa ei säädetä ELY-keskuksen tiedonsaantioikeudesta hyvinvointialueen viranomaiselta, eikä sen lisäämistä ole perusteltu nyt käsiteltävänä olevassa esityksessä. Valiokunta katsoo, että maahanmuuttohallinnon henkilötietolakiin tehtävät muutokset, jotka sisältyvät esitykseen HE 208/2022 vp, tulee ratkaista kyseisen esityksen yhteydessä.