Perustelut

Kansainvälinen rikosoikeusapu

Kansainvälisellä rikosoikeusavulla tarkoitetaan eri valtioiden toisilleen antamaa apua valtioiden rajat ylittävien rikosasioiden käsittelyssä. Tällainen apu koskee pääasiassa todisteiden hankintaa sekä haasteiden ja muiden oikeudenkäyntiasiakirjojen tiedoksiantoa. Selvyyden vuoksi on syytä todeta, että rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista ja rangaistusten täytäntöönpanoa koskevaa yhteistyötä on pidetty vakiintuneesti käsitteellisesti erillään kansainvälisestä rikosoikeusavusta.

Hallituksen esityksessä on kuvattu kansallisen lainsäädännön ohella EU-tasolla hyväksyttyjä ja muita Suomea velvoittavia kansainvälistä rikosapua koskevia sopimuksia. Keskeisimmän kansallisen säännöstön muodostaa kansainvälisestä oikeusavusta rikosasioissa annettu laki (4/1994; vuoden 1994 rikosoikeusapulaki), joka sisältää muun muassa säännöksen siitä, että Suomen kansainväliset velvoitteet toisia valtioita kohtaan oikeusapua annettaessa sekä Suomen oikeudet saada oikeusapua toisilta valtioilta määräytyvät kansainvälisten sopimusten perusteella. Näin ollen kyseistä rikosoikeusapulakia ja kansainvälisiä sopimuksia sovelletaan rinnakkain toistensa kanssa. Normit muodostavat laajan — osin päällekkäisen, osin yksityiskohtaisen, osin väljemmän ja osin keskenään erisisältöisen — kokonaisuuden, jonka soveltaminen käytännön tilanteissa ei ole välttämättä helppoa.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan Euroopan neuvoston vuoden 1959 oikeusapusopimusta (SopS 30/1981) ja siihen vuonna 1978 tehtyä lisäpöytäkirjaa (SopS 14/1985) täydentävän toisen lisäpöytäkirjan saattamista voimaan Suomessa eräin varaumin. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Suomi on allekirjoittanut lisäpöytäkirjan jo yli kymmenen vuotta sitten vuonna 2003.

Toinen lisäpöytäkirja sisältää määräyksiä muun muassa yhteydenpitojärjestyksestä viranomaisten välillä, todistajien kuulemisesta video- tai puhelinkokouksen avulla, oikeudenkäyntiasiakirjojen tiedoksiannosta postitse sekä rajat ylittävästä tarkkailusta, valvotuista läpilaskuista, peitetutkinnasta ja yhteisistä tutkintaryhmistä. Hallituksen esityksessä ehdotetaan lisäksi, että Suomi tekisi poissulkevan varauman rajat ylittävää tarkkailua (17 artikla) ja valvottua läpilaskua (18 artikla) koskeviin määräyksiin ja osittaisen varauman peitetutkintaa koskevaan määräykseen (19 artikla) sekä antaisi hallituksen esityksestä ilmenevän selityksen.

Toisen lisäpöytäkirjan tarkoituksena on tehostaa ja helpottaa Euroopan neuvoston jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä rikosasioissa. Pääsääntöisesti toista lisäpöytäkirjaa sovellettaisiin Suomen ja lisäpöytäkirjaan sitoutuneiden EU:n ulkopuolisten valtioiden välisissä oikeusaputilanteissa. Kyseinen lisäpöytäkirja sisältää kuitenkin joitakin määräyksiä, joista EU:n jäsenvaltiot eivät ole omassa yhteistyössään sopineet, minkä vuoksi näitä määräyksiä sovellettaisiin myös unionin jäsenvaltioiden välillä.

Edellä lausutun lisäksi hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä sovellettavan vuoden 2000 EU:n oikeusapusopimuksen voimaansaattamislakia (148/2004) siten, että kyseisessä laissa otetaan huomioon vuoden 2014 alusta voimaan tulleen uuden pakkokeinolain (806/2011) salaisia pakkokeinoja koskeva (10 luku) sääntely.

Tässä yhteydessä on aiheellista mainita, että EU:ssa on tehty myös vastavuoroisen tunnustamisen periaatteelle perustuva puitepäätös, joka koskee pääasiassa jäsenvaltioiden välistä oikeusapuyhteistyötä asiakirja- ja esinetodisteiden hankkimiseksi. Todisteiden luovuttamismääräystä koskeva puitepäätös on pantu Suomessa kansallisesti täytäntöön lailla 729/2010. Mainittu puitepäätös on tarkoitus korvata direktiivillä eurooppalaisesta tutkintamääräyksestä, jonka arvioidaan tulevan hyväksytyksi aivan lähitulevaisuudessa (HaVL 4/2011 vp — U 25/2010 vp).

Hallituksen esityksessä ehdotetaan vielä kansalliseen rikosoikeusapulakiin lähinnä teknisiä muutoksia uuden pakkokeinolain johdosta sekä eräitä muita tarpeellisina pidettyjä muutoksia muun muassa rikoslakiin (39/1889) ja yhteisistä tutkintaryhmistä annettuun lakiin (1313/2002).

Vieraan valtion virkamiehen oikeus kantaa asetta

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että kansainvälisestä oikeusavusta rikosasioissa annettuun lakiin lisätään uusi 23 a §, joka mahdollistaa sen, että vieraan valtion toimivaltaiselle virkamiehelle voidaan antaa oikeus suorittaa Suomessa uuden pakkokeinolain mukaisia peitetoiminta- ja valeostotoimenpiteitä. Euroopan unionin jäsenvaltioiden osalta vastaava säännös sisältyy vuoden 2000 EU:n oikeusapusopimuksen voimaansaattamislain 3 §:ään.

Nyt käsiteltävänä oleva 23 a § on sekä soveltamisalaltaan että toimivaltuuksien osalta rajoitetumpi kuin edellä mainittu unionin jäsenvaltioita koskevan lain 3 §. Säännökset eroavat toisistaan muun muassa siinä, että unionin jäsenvaltioita koskevan lain 3 §:n 2 momentissa säädetään Suomen alueella toimivan unionin toisen jäsenvaltion virkamiehen oikeudesta kantaa asetta Suomessa. Tämä oikeus voidaan antaa, jos se on välttämätöntä suoritettavan tehtävän luonteen vuoksi. Hallintovaliokunta katsoo, ettei tällaista oikeutta voida antaa EU:n ulkopuolisen valtion virkamiehelle, koska hallituksen esitykseen ei sisälly normia vieraan valtion virkamiehen oikeudesta kantaa ampuma-asetta Suomessa.

Vieraan valtion virkamiehen työturvallisuuden takaamiseksi kyseinen virkamies on hallituksen esityksen mukaan peitetoiminnan tai valeoston toteuttamisesta vastaavan Suomen poliisimiehen valvonnassa. Mikäli ehdotetussa 23 a §:ssä tarkoitettu peitetoiminta tai valeosto on toiminnan luonteen vuoksi niin vaarallista, että vieraan valtion virkamiehen työturvallisuus edellyttäisi oikeutta kantaa asetta, tällaisia toimenpiteitä ei voida Suomessa toteuttaa.

Videokuuleminen

Valiokunta pitää perusteltuna kansainvälisessä rikosoikeusavussa sovellettua yleistä periaatetta siitä, että pyynnöt täytetään pyynnön vastaanottaneen valtion kansallisen lainsäädännön mukaisesti ja sen toimivaltaisten viranomaisten toimesta. Tämä periaate koskee myös käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen sisältyvää toista lisäpöytäkirjaa. Viranomaisten toimivaltuudet on esillä olevaan asiakokonaisuuteen liittyen Suomessa kansallisesti määritelty vuoden 2014 alusta voimaan tulleessa uudessa esitutkinta- ja pakkokeinolainsäädännössä.

Kuten hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, esityksessä ei puututa esitutkintaviranomaisen asemaan esittää oikeusapupyyntöjä. Hallintovaliokunta ei pidä saamansa selvityksen perusteella myöskään ongelmallisena sitä, että esitutkintaviranomainen täyttää pyynnöt siltä osin kuin ne kuuluvat kansallisesti sen toimivaltaan.

Asiaan jouduttaneen joka tapauksessa palaamaan EU:n eurooppalaista tutkintamääräystä koskevan direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä. Myös direktiivin periaatteena on pyyntöjen täytäntöönpanon osalta, että lähtökohtaisesti eurooppalaiset tutkintamääräykset panee täytäntöön kansallisesti toimivaltainen viranomainen. Direktiivin sisällöllisesti hyväksytyn sanamuodon mukaan videokuulemisen täytäntöönpanosta vastaisi vastaavassa kansallisessa asiassa toimivaltainen viranominen. Valiokunta viittaa tässä kohdin laajemminkin direktiiviehdotuksesta antamaansa lausuntoon HaVL 4/2011 vp.

Rajojen yli tapahtuva tarkkailu

Toisen lisäpöytäkirjan 17 artikla sisältää määräykset rajojen yli tapahtuvasta tarkkailusta. Artiklassa määrätään tarkkailun jatkamisesta toisen osapuolen alueelle ensinnäkin ennakolta toimitetun oikeusapupyynnön nojalla ja toiseksi erityisen kiireellisissä tapauksissa ilman oikeusapupyyntöäkin.

Vuoden 2000 EU:n oikeusapusopimus ei sisällä rajojen yli tapahtuvaa tarkkailua koskevia määräyksiä. Mainittu 17 artikla vastaa kuitenkin pitkälti Schengenin yleissopimuksen 40 artiklaa ja on lähes yhdenmukainen EU:n jäsenvaltioiden välisen Napoli II -yleissopimuksen 21 artiklan kanssa.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että voimassa oleva lainsäädäntö sallii Suomen ja pyynnön esittäneen valtion yhteistyön Suomen alueella tarkkailua suoritettaessa. Tämän johdosta ei ole katsottu toisen valtion viranomaisen itsenäiselle Suomeen kohdistuvalle rajan yli tapahtuvan tarkkailun toimivallalle olevan tarvetta. Esityksen valmistelun yhteydessä ja myös asiantuntijakuulemisessa on kuitenkin tuotu esiin, että kiiretilanteessa 17 artiklan mukaisen rajojen yli tapahtuvan tarkkailun tulisi olla mahdollista.

Saamansa selvityksen perusteella ja hallituksen esityksen yksityiskohtaisiin perusteluihin viitaten hallintovaliokunta katsoo, että vuoden 1994 rikosoikeusapulain mukainen yhteistyö on Suomen kannalta riittävää muiden kuin EU:n jäsenvaltioiden ja Schengenin yleissopimuksen osapuolten välillä. Hallintovaliokunta pitää tämän vuoksi perusteltuna, että Suomi tekee lisäpöytäkirjaan varauman, mikä merkitsee, ettei maamme hyväksy kyseistä 17 artiklaa.

Valvottu läpilasku

Vuoden 2014 alusta voimaan tullut uusi pakkokeinolaki sisältää valvottua läpilaskua koskevan määritelmän, jota ei ole aiemmin sisältynyt kansalliseen lainsäädäntöömme (10 luku). Valvotussa läpilaskussa esitutkintaviranomainen saa olla puuttumatta esineen, aineen tai omaisuuden kuljetukseen tai muuhun toimitukseen tai siirtää tällaista puuttumista, jos tämä on tarpeen tekeillä olevaan rikokseen osallisten henkilöiden tunnistamiseksi taikka tekeillä olevaa rikosta vakavamman rikoksen tai laajemman rikoskokonaisuuden selvittämiseksi. Esitutkintaviranomainen saa käyttää valvottua läpilaskua, jota pidetään uudessa laissa pakkokeinona, jos on syytä epäillä rikosta, josta säädetty ankarin rangaistus on vähintään neljä vuotta vankeutta. Edellytyksenä on lisäksi, että läpilaskua voidaan valvoa ja että siihen voidaan tarvittaessa puuttua. Uuden pakkokeinolain säätämisen yhteydessä rikosoikeusapulain 23 §:n 1 momenttiin on lisätty valvottu läpilasku pakkokeinoksi, jota voidaan käyttää toisen valtion oikeusapupyynnön täyttämiseksi.

Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä valvottua läpilaskua koskeva toisen lisäpöytäkirjan 18 artikla vastaa lähes täysin vuoden 2000 EU:n oikeusapusopimuksen 12 artiklaa. Kukin osapuoli sitoutuu toisen lisäpöytäkirjan 18 artiklan 1 kohdan nojalla varmistamaan, että sen alueella voidaan sallia toisen osapuolen pyynnöstä tapahtuvat valvotut läpilaskut tutkittaessa rikoksia, joiden johdosta rikoksesta epäilty voidaan luovuttaa. Euroopan neuvostoon kuuluvien valtioiden välillä luovuttamiskelpoisena pidetään rikosta, josta säädetty rangaistus on vähintään yksi vuosi vankeutta. Artikla ei sisällä valvotun läpilaskun määritelmää, mutta toisen lisäpöytäkirjan selitysmuistion mukaan artiklaa sovelletaan esineiden ja rahan valvottuun läpilaskuun.

Koska uudistettu pakkokeinolainsäädäntö asettaa valvotun läpilaskun käytölle korkeamman kynnyksen kuin vuoden 2000 EU:n oikeusapusopimus (SopS 88/2005), hallituksen esityksessä ehdotetaan EU:n jäsenvaltioiden osalta valvottua läpilaskua koskevaa erityissäännöstä vuoden 2000 EU:n oikeusapusopimuksen voimaansaattamislakiin (uusi 2 a §). Säännös, joka on tarpeen Suomen kansainvälisten velvoitteiden täyttämiseksi, johtaa siihen, että Suomen ja muiden unionimaiden välillä tapahtuvissa valvotuissa läpilaskuissa sovelletaan selkeästi lievempiä edellytyksiä kuin pelkästään niin sanotuissa kotimaisissa valvotuissa läpilaskuissa.

Asiantuntijakuulemisessa valiokunnan huomiota onkin kiinnitetty siihen, että lisäpöytäkirja mahdollistaa EU:n jäsenvaltion pyytämän toimenpiteen suorittamisen Suomessa, mutta sama pakkokeino ei ole mahdollinen niin sanotun kotimaisen rikoksen esitutkinnassa. Maamme kansallista sääntelyä on pidettävä erittäin tiukkana ja olennaisena muutoksena aiempaan lainsäädäntöömme. Valiokunta pitää ongelmallisena, ettei valvottua läpilaskua voida käyttää esimerkiksi tavallisten huumerikosten tai muuntohuumeiden salakuljetuksen esitutkinnassa tarkoituksena paljastaa vielä vakavampia rikoksia ja suurempaa rikoskokonaisuutta tai saada kiinni päätekijöitä. Asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen yhteydessä tulisi kansallista lainsäädäntöämme tarkistaa esimerkiksi niin, että huumeiden salakuljetukseen voidaan puuttua nyt kyseessä olevalla pakkokeinolla kattavasti. Jos sanottua ei pidetä tässä yhteydessä mahdollisena, hallintovaliokunta katsoo, että lainmuutos on joka tapauksessa tarpeen toteuttaa erillisen valmistelun pohjalta.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että Suomi tekee toisen lisäpöytäkirjan valvottua läpilaskua koskevaan 18 artiklaan kokonaan poissulkevan varauman. Tämä mahdollistaa kansallisen lainsäädännön muuttamisen siten, että se vastaa vuoden 2000 EU:n oikeusapusopimuksen voimaansaattamislakiin nyt ehdotettavaa säännöstä.

Peitetutkinta

Toisen lisäpöytäkirjan 19 artikla sisältää määräykset osapuolten välisestä yhteistyöstä peitetutkinnan suorittamisessa. Kyseinen artikla vastaa sisällöllisesti vuoden 2000 EU:n oikeusapusopimuksen 14 artiklaa. Myös tullihallintoja koskeva Napoli II -yleissopimus sisältää peitetutkintaa koskevan määräyksen.

Pyynnön esittänyt ja pyynnön vastaanottanut osapuoli voivat 19 artiklan nojalla sopia peite- tai väärän henkilöllisyyden turvin toimivien virkamiestensä osallistumisesta toistensa rikostutkintaan. Selitysmuistion mukaan osapuolten tulisi esittää artiklassa tarkoitettu pyyntö ainoastaan, jos olisi mahdotonta tai erittäin vaikeaa tutkia epäiltyä rikosta ilman peitetutkintaa, jonka hallituksen esityksen mukaan katsotaan kattavan Suomen lainsäädännössä tarkoitetut peitetoiminnan ja valeoston.

Vuoden 2000 EU:n oikeusapusopimuksen voimaansaattamislakiin on jo alun perin otettu säännös, jonka nojalla unionin toisen jäsenvaltion virkamiehelle voidaan antaa oikeus suorittaa rikoksen selvittämiseksi peitetutkintaa ja valeostoja. Sittemmin vastaava oikeus on annettu myös Islannin ja Norjan virkamiehille. Sen sijaan muiden valtioiden osalta oikeusapupyynnöt tulee voimassa olevan lainsäädännön mukaan täyttää siten, että Suomen alueella peitetoiminnan ja valeoston suorittaa aina suomalainen poliisimies.

Käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä ehdotetaan rikosoikeusapulain uudessa 23 a §:ssä säädettäväksi myös muiden valtioiden kuin unionin jäsenmaiden sekä Islannin ja Norjan virkamiesten oikeudesta suorittaa edellä mainittuja toimenpiteitä. Hallituksen esityksen mukaan tarpeellisena on kuitenkin pidetty, että kyseisiä toimenpiteitä voidaan suorittaa vain Suomen viranomaisen välittömässä valvonnassa. Näin ollen ulkomainen peitehenkilö tai valeostaja olisi tavanomaista tiukemmassa valvonnassa. Hallintovaliokunta kiinnittää lakivaliokunnan huomiota asiantuntijakuulemisessa käytännön tutkintatyöhön pohjautuvien kokemusten perusteella esitettyyn siitä, että hallituksen esityksen mukaisessa muodossa on vaarana, että 19 artiklaan perustuvat peiteoperaatiot jäävät toteuttamatta. Valiokunta tähdentää, että toimintasuunnitelma tulee laatia peitetutkinnassa aina niin, että eri tilanteisiin varaudutaan etukäteen mahdollisimman yksityiskohtaisesti. Peitetutkinta on jo sinänsä erittäin vaativaa tutkintaa, eikä peitehenkilön aivan välitön valvonta ole välttämättä läheskään aina mahdollista. Sääntelyn riittävän täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimuksen täyttää valiokunnan käsityksen mukaan se, että ulkomaalainen peitehenkilö toimii suomalaisen poliisimiehen johdolla ja valvonnassa.

Yhteiset tutkintaryhmät

Kahden tai useamman osapuolen toimivaltaiset viranomaiset voivat keskinäisestä sopimuksesta muodostaa yhteisen tutkintaryhmän tiettyä tarkoitusta varten määräajaksi, jota voidaan jatkaa keskinäisellä sopimuksella, suorittaakseen rikostutkintaa yhden tai useamman ryhmän perustaneen osapuolen alueella (toisen lisäpöytäkirjan 20 artikla). Hallituksen esityksessä lähdetään siitä, että myös syyttäjä voi osallistua yhteisen tutkintaryhmän työskentelyyn.

Hallintovaliokunta toteaa, etteivät ehdotetut säännökset muuta esitutkintalaissa (805/2011) säädettyjä poliisin ja syyttäjän toimivaltuuksia tai esitutkintayhteistyöhön liittyviä säännöksiä. Hallituksen esitys sisältää velvollisuuden ilmoittaa toimivaltaiselle syyttäjälle aikomuksesta perustaa tutkintaryhmä, jonka jäseneksi syyttäjä voi ilmoittautua. Kun ilmoitus syyttäjälle on tehty, viranomaiset toimivat sen mukaisesti, mitä niiden toimivallasta ja yhteistyöstä on säädetty. Hallintovaliokunta pitää selvänä, ettei muutos merkitse sitä, että syyttäjä voisi puuttua tutkinnanjohtajan toimivaltaan, vaan syyttäjä toimii oman toimivaltansa rajoissa.