VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Komissio on 23.11.2021 antanut ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan unionin alueelle suuntautuvan laittoman maahantulon yhteydessä ihmiskauppaa tai maahanmuuttajien salakuljetusta helpottavien tai harjoittavien liikenteenharjoittajien vastaisista toimenpiteistä (COM(2021) 753 final).
Komission asetusehdotus mahdollistaisi maa-, ilma- ja vesiteitse toimivien liikenteenharjoittajien toiminnan rajoittamisen tilanteissa, jossa ne helpottavat tai harjoittavat ihmiskauppaa tai maahanmuuttajien salakuljetusta Euroopan unionin alueelle. Asetusehdotuksella voitaisiin rajoittaa liikenteenharjoittajia, jotka ovat tietoisia järjestäytyneen rikollisryhmän toiminnasta tai tarkoitusperästä ihmiskaupan ja siirtolaisten salakuljettamiseen tai mahdollistavat kyseisen toiminnan kulkuvälineensä avulla. Komissio toteaa, että tietyt liikenteenharjoittajat ovat edistäneet ja joissain tapauksissa hyötyneet salakuljetus- ja ihmiskauppaoperaatioista, jotka ovat vaarantaneet haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten hengen ja unionin ulkorajojen turvallisuuden. Tällaisten tilanteiden välttämiseksi komissio on nähnyt tarpeelliseksi ehdottaa liikenteenharjoittajiin kohdistuvaa sääntelyä. Sääntely kohdistuisi sekä EU:n liikenteenharjoittajiin että kolmansien maiden toimijoihin.
Komission asetusehdotuksen tavoitteena on siirtää komissiolle toimivaltaa antaa täytäntöönpanosäädöksiä, joilla se voi puuttua minkä tahansa liikennemuodon (lento-, meri-, sisävesi-, rautatie- ja maantieliikenne) harjoittajien toimintaan. Tavoitteena on nykyisen salakuljetustoiminnan keskeyttäminen, rajoittaminen tai laajenemisen ehkäiseminen. Toteutettavien toimenpiteiden olisi oltava tarpeellisia ja oikeasuhteisia kunkin tapauksen erityisolosuhteet huomioon ottaen. Toimenpiteiden olisi oltava ajallisesti rajoitettuja, mutta tarvittaessa jatkettavissa. Liikenteenharjoittajien toimintaa rajoittavien toimenpiteiden tulisi olla riittävän laajoja, jotta ne voitaisiin kohdentaa tehokkaasti asianomaisen liikenteenharjoittajan kulloiseenkin toimintaan.
Asetusehdotuksessa vahvistettaisiin säännöt, joilla ehkäistäisiin ja torjuttaisiin kaupallisten kulkuneuvojen käyttöä maahanmuuttajien salakuljetuksen tai ihmiskaupan helpottamiseksi tai siihen osallistumiseksi. Ehdotetut toimenpiteet koskisivat kaupallisia liikenteenharjoittajia, joten ehdotuksen johdanto-osan mukaan niillä ei olisi vaikutusta esimerkiksi humanitaariseen toimintaan. Toimenpiteitä kohdistettaisiin liikenteenharjoittajiin, jotka:
a) käyttävät kulkuvälineitä maahanmuuttajien salakuljetuksen tai ihmiskaupan järjestämiseen; tai
b) tietoisina joko maahanmuuttajien salakuljetusta tai ihmiskauppaa harjoittavan järjestäytyneen rikollisryhmän tarkoituksesta ja yleisestä rikollisesta toiminnasta tai sen aikomuksesta tehdä tällaisia rikoksia osallistuvat aktiivisesti tällaisen ryhmän rikolliseen toimintaan; tai
c) järjestävät, johtavat tai helpottavat sellaista maahanmuuttajien salakuljetusta tai ihmiskauppaa, jossa on mukana järjestäytynyt rikollisryhmä, taikka osallistuvat siihen tai avustavat tai neuvovat siinä.
Valtioneuvoston kanta
Liikenteenharjoittajien toiminta voi olla hybridivaikuttamisen väline. Valtioneuvosto jatkaa pitkäjänteistä horisontaalista työtä sen eteen, että EU:ssa vahvistetaan valmiuksia vastata hybridiuhkiin. Suomen tavoittelema kokonaisvaltainen lähestymistapa hybridiuhkiin edellyttää EU:n ja jäsenmaiden resilienssin vahvistamistoimia ja mahdollisuuksia yhteisiin vastatoimiin sekä sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden yhteyksien tunnistamista ja toimien yhteensovittamista nykyistä paremmin.
Valtioneuvosto pitää lähtökohtaisesti kannatettavana, että niiden liikenteenharjoittajien, jotka helpottavat tai harjoittavat ihmiskauppaa tai maahanmuuttajien salakuljetusta Euroopan unionin alueelle, toimintaa voidaan estää tai rajoittaa tarpeellisilla ja oikeasuhteisilla toimilla.
Valtioneuvosto kuitenkin toteaa, että maa- ja lentoliikenneyhteydet kolmansiin maihin perustuvat kahdenvälisiin tai monenvälisiin kansainvälisiin sopimuksiin tai lupajärjestelyihin, joissa vastavuoroisuudella on suuri merkitys. Valtioneuvosto katsoo, että neuvotteluissa tulee huolella arvioida, millaisia vaikutuksia ehdotetun asetuksen soveltaminen voisi aiheuttaa liikenteeseen esimerkiksi tilanteessa, jossa rajoitustoimet kohdistuisivat Suomelle tärkeään yhteistyö- tai kauppakumppanin toiminnanharjoittajaan.
Lisäksi valtioneuvosto katsoo, että vaikutukset Suomen elinkeinoelämälle sekä lento- ja rautatieliikenteelle tulisi arvioida tilanteessa, jossa kolmannessa maassa toimivaa liikenteenharjoittajaa koskeva täytäntöönpanosäädös jäisi Suomen viranomaisen toimeenpantavaksi. Asiaa selitetään neuvottelujen edetessä.
Valtioneuvosto katsoo lisäksi, että komission ehdotuksessa on useita oikeudellisia kysymyksiä liittyen esimerkiksi komissiolle ehdotettavan toimivallan siirron laajuuteen ja asianmukaisuuteen, esitettyyn oikeusperustaan, suhteellisuusperiaatteen toteutumiseen sekä perusoikeuksien turvaamiseen, joita tulee neuvottelujen edetessä tarkemmin arvioida. Valtioneuvosto toteaa, että vaikka asetusehdotuksen toimenpiteet kohdistuvat eri liikennemuotojen liikenteenharjoittajiin, liittyvät sen tavoitteet keskeisesti ihmiskaupan ja laittoman maahantulon ehkäisyyn. Tämä voisi valtioneuvoston näkemyksen mukaan puoltaa myös oikeus- ja sisäasioiden tai YUTP-oikeusperustan käyttämistä. Valtioneuvosto ei kuitenkaan sulje tässä vaiheessa pois mahdollisuutta, että asiassa voitaisiin edetä komission esittämällä liikenne-oikeusperustalla. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että neuvottelujen edetessä pystytään varmistumaan valittavan oikeusperustan asianmukaisuudesta. Valtioneuvoston kantaa oikeusperustan osalta tarkennetaan neuvottelujen edetessä.
Valtioneuvosto katsoo lisäksi, että komission ehdotuksessa on useita oikeudellisia kysymyksiä liittyen esimerkiksi komissiolle ehdotettavan toimivallan siirron laajuuteen ja asianmukaisuuteen, esitettyyn oikeusperustaan, suhteellisuusperiaatteen soveltumiseen sekä perusoikeuksien turvaamiseen, joita tulee neuvottelujen edetessä arvioida. Lisäksi valtioneuvosto pitää toivottavana, että asetusehdotuksen määritelmiä tarkennettaisiin käsittelyn edetessä, jotta asetuksen soveltamisala olisi mahdollisimman selkeä.
Valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti siihen, että sääntelyn keskeiset osat jäisivät ehdotuksen mukaan komission täytäntöönpanosäädösten varaan. Ehdotuksen mukaan komissiolle annettaisiin laaja toimivalta määritellä omaa päätöksentekoprosessiaan varten tarvittavat menettelysäännöt, minkä lisäksi komissiolle jäisi laaja ja avoin harkintavalta sääntöjen sisällöstä. Neuvotteluissa tulee huolellisesti arvioida, pitäisikö rajoitustoimista säätää alemman tasoisen sääntelyn sijasta perussäädöksessä huomioiden erityisesti ehdotuksen merkityksellisyyden perusoikeuksien kannalta, jotta perusoikeuksien toteutumisesta voitaisiin varmistua.
Lisäksi valtioneuvosto katsoo, että neuvotteluissa tulee huolellisesti arvioida jäsenvaltioiden riittävä mahdollisuus vaikuttaa komission täytäntöönpanosäädöksiin huomioiden komission ehdotus siitä, että ehdotetun 3 artiklan mukaan annettavat täytäntöönpanosäädökset voisivat tulla välittömästi sovellettaviksi ennen komitean käsittelyä.
Lisäksi valmistelussa tulee arvioida tarkemmin kansainvälisen, EU-tason ja kansallisten toimenpiteiden keskinäistä suhdetta.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Yleistä ehdotetusta toimenpidekokonaisuudesta
Komissio on 23.11.2021 yhdessä ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan kanssa antanut tiedonannon muuttoliikkeen välineellistämiseen vastaamisesta (JOIN(2021) 32 final). Tiedonannossa tuodaan esiin toimenpiteitä, joita on jo tehty Valko-Venäjän vastaisten rajojen tapahtumiin vastaamiseksi sekä suunnitelmia vastaavien tilanteiden ennalta ehkäisemiseksi (E 130/2021 vp). Toimenpidekokonaisuuteen kuuluu ulkopoliittisia toimia, jäsenvaltioiden monipuolista tukemista ja lainsäädännön selkeyttämistä.
Käsiteltävänä oleva asetusehdotus EU:n alueelle suuntautuvan laittoman maahantulon yhteydessä ihmiskauppaa tai maahanmuuttajien salakuljetusta helpottavien tai harjoittavien liikenteenharjoittajien vastaisista toimenpiteistä (COM(2021) 753 final) on annettu samaan aikaan mainitun tiedonannon kanssa. Asetusehdotuksesta on asian kiireellisyyden vuoksi informoitu eduskuntaa ennen U-kirjelmän antamista valtioneuvoston selvityksellä E 133/2021 vp, joka koskee samaa asiaa kuin valtioneuvoston kirjelmä U 5/2022 vp. Valiokunta antaa näin ollen mainituista asioista yhteisen lausunnon.
Komissio on antanut samaan asiakokonaisuuteen liittyen myös ehdotuksen neuvoston päätökseksi väliaikaisista hätätoimenpiteistä Latvian, Liettuan ja Puolan hyväksi (COM(2021) 752 final), jolla osaltaan pyritään vastaamaan Valko-Venäjän toimiin muuttoliikkeen välineellistämiseksi poliittisiin tarkoitusperiin. Komission päätösehdotus koskee EU:n sisäisiä toimia mainittujen jäsenvaltioiden alueelle suuntautuneen muuttoliikkeen hallitsemiseksi. Laajempaan kokonaisuuteen kuuluvilla ulkopoliittisilla toimilla pyritään vaikuttamaan välineellistämistä harjoittavaan valtioon esimerkiksi asettamalla pakotteita sekä edistämään yhteistyötä muuttoliikkeen lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa tällaisten tilanteiden välttämiseksi. Hallintovaliokunta on antanut komission päätösehdotuksesta hiljattain lausunnon (HaVL 3/2022 vp — U 82/2021 vp).
Lisäksi komissio on antanut ehdotuksen muuttoliikkeen välineellistämiseen vastaamiseksi maahanmuuton ja turvapaikka-asioiden alalla (COM(2021) 890 final), jolla laajennetaan edellä mainitun päätösehdotuksen mukaiset toimet koskemaan kaikkia jäsenvaltioita, ja ehdotuksen Schengenin rajasäännöstön muuttamiseksi (COM(2021) 891 final), jolla pyritään muun ohella vastaamaan osaltaan myös puheena olevan kaltaisiin välineellistämistilanteisiin. Valiokunta ottaa näihin ehdotuksiin kantaa erillisten U-kirjelmien (U 15/2022 vp ja U 7/2022 vp) pohjalta.
Hallintovaliokunta on useissa viimeaikaisissa kannanotoissaan kiinnittänyt huomiota siihen, että myös muuttoliikettä ja turvapaikanhakijoita voidaan käyttää valtiollisen hybridivaikuttamisen välineenä, kuten Schengen-alueen ja Valko-Venäjän välisellä rajalla on kesästä 2021 alkaen tapahtunut (esim. HaVM 19/2021 vp, HaVM 15/2021 vp, HaVL 30/2021 vp ja HaVL 11/2021 vp). Valiokunta muistuttaa, että etenkin Venäjän Ukrainaan kohdistaman hyökkäyksen vuoksi muuttuneessa Euroopan turvallisuustilanteessa Suomikin voi EU:n ulkorajavaltiona olla tällaisen vaikuttamisen kohteena, kuten vuosina 2015—2016, jolloin yhteensä noin 1 750 henkilöä ylitti itärajan pohjoisten rajavartioasemien kautta hakemaan Suomesta turvapaikkaa. Määrät voivat olla edellä mainittuun verrattuna moninkertaisia.
Valiokunta pitää tärkeänä, että sekä kansallisesti että EU-tasolla vahvistetaan valmiuksia vastata hybridiuhkiin. Liikenteenharjoittajien toimintakin voi osaltaan edistää hybridivaikuttamista. Tämän vuoksi valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin lähtökohtaisesti kannatettavana, että sellaisten liikenteenharjoittajien, jotka helpottavat tai harjoittavat ihmiskauppaa tai maahanmuuttajien salakuljetusta EU:n alueelle, toimintaa voidaan tarpeellisilla ja oikeasuhtaisilla toimilla rajoittaa. Valiokunta korostaa laajemminkin tehokkaan ihmiskaupan torjunnan ja ihmissalakuljetuksen estämisen tärkeyttä. Lisäksi valiokunta painottaa tehokkaan ulkorajavalvonnan merkitystä. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että ehdotetut toimenpiteet koskevat vain kaupallisia liikenteenharjoittajia. Näin ollen asetusehdotuksella ei ole vaikutusta esimerkiksi humanitääriseen toimintaan, jota voi toisinaan olla vaikea erottaa kaupallisesta toiminnasta. Tähänkin seikkaan on jatkossa kiinnitettävä enenevää huomiota. Valiokunnan mielestä hybridivaikuttamiseen tulee kyetä vastaamaan mahdollisimman laajalla keinovalikoimalla.
Oikeusperusta, toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteet sekä perusoikeudet
Valiokunta toteaa U-kirjelmän ja saamansa selvityksen perusteella, että komission ehdotuksessa on useita oikeudellisia kysymyksiä, jotka edellyttävät käsittelyn mahdollisesti edetessä tarkempaa arviointia. Nämä liittyvät erityisesti asianmukaisen oikeusperustan varmistamiseen, suhteellisuusperiaatteen toteutumiseen, perusoikeuksien turvaamiseen sekä komissiolle ehdotettavan toimivallan siirron laajuuteen ja asianmukaisuuteen.
Komission asetusehdotuksen oikeusperustana ovat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) liikennettä koskevat artiklat (91 artikla ja 100 artiklan 2 kohta). EU-tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeusperustan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti säädöksen sisältö ja tarkoitus. Asianmukaista oikeusperustaa arvioitaessa on erotettava toisistaan toimen tarkoitus ja keinot. Valiokunta toteaa, että vaikka ehdotuksen mukaiset toimenpiteet kohdistuvat liikenteenharjoittajiin, ehdotuksen tavoitteet liittyvät keskeisesti ihmiskaupan ja maahanmuuttajien salakuljetuksen torjuntaan. U-kirjelmän mukaan ehdotettu sääntely voisi näin ollen perustua myös oikeus- ja sisäasioiden tai EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alan oikeusperustaan. Oikeusperustan asianmukaisuudesta on syytä neuvottelujen edetessä varmistua.
Komission ehdotuksessa esitetään poikkeamista kansallisten parlamenttien normaalista kahdeksan viikon määräajasta esittää perusteltu lausunto ehdotuksen toissijaisuusperiaatteen mukaisuudesta. Kiireellisessä tapauksessa määräajasta on mahdollista poiketa, jolloin perustelut poikkeamiselle esitetään asianomaisessa säädöksessä tai neuvoston yhteisessä kannassa. Määräajasta poikkeamista perustellaan ehdotuksessa Valko-Venäjän vastaisten ulkorajojen tilanteella. Valiokunnan huomiota on asiantuntijakuulemisessa kiinnitetty siihen, että ehdotettua asetusta on tarkoitus soveltaa yleisemmin muissakin tilanteissa kuin siinä, joka on vallinnut ehdotusta annettaessa EU:n Valko-Venäjän vastaisilla ulkorajoilla. Valiokunnan tiedossa on, että Ruotsin parlamentti on esittänyt asetusehdotuksesta toissijaisuusperiaatetta koskevan perustellun lausunnon.
Komission ehdotus ei sisällä arviota suhteellisuusperiaatteen toteutumisesta, minkä vuoksi jää epäselväksi, onko vaihtoehtoisia keinoja tavoitteen saavuttamiseksi harkittu. Valiokunta toteaa, että asetusehdotukseen saatetaan käsittelyn edetessä tehdä varsin merkittäviäkin muutoksia. Tämän vuoksi toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteisiin on kiinnitettävä huomiota säädöksen lopulliseen hyväksymiseen saakka.
Valiokunta toteaa lisäksi, että asetusehdotuksen perusoikeusarvio on niukka.
Täytäntöönpanovallan siirtäminen komissiolle
Komissiolle annetaan ehdotuksen mukaan toimivalta antaa täytäntöönpanosäädöksiä, joilla se voisi puuttua minkä tahansa liikennemuodon harjoittajien toimintaan. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen siitä, ettei komission ehdotuksesta käy riittävän yksityiskohtaisesti ilmi, millä edellytyksillä komissio voisi näitä täytäntöönpanosäädöksiä antaa.
Ehdotuksen mukaan komissiolle annettaisiin myös laaja toimivalta määritellä omaa päätöksentekoprosessiaan varten tarvittavat menettelysäännöt, minkä lisäksi komissiolle jäisi laaja ja avoin harkintavalta sääntöjen sisällöstä. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että yksilön oikeuksista ja velvollisuuksien perusteista tulee säätää unionin lainsäätäjän antamassa perussäädöksessä. EU-tuomioistuin on katsonut, että valtuutuksen sisältävän säännöksen tulee olla riittävän täsmällinen siten, että se selvästi osoittaa rajat valtuutuksen nojalla käytettävälle toimivallalle ja sen käyttöön voidaan kohdistaa valvontaa. Valiokunta tähdentää, että täytäntöönpanovaltaa koskevien valtuutusten asianmukaisuutta ja tarkkarajaisuutta tulee tarkasti arvioida neuvottelujen edetessä. Täytäntöönpanovallan siirtämiseen tulee muutoinkin kiinnittää erityistä huomiota.
Lopuksi
Valiokunta toteaa, että liikenneyhteydet kolmansiin maihin perustuvat usein kahden- tai monenvälisiin kansainvälisiin sopimuksiin tai lupajärjestelyihin. Niissä vastavuoroisuudella voi olla suuri merkitys. Neuvotteluissa tuleekin arvioida kokonaisuutena, minkälaisia vaikutuksia ehdotetun asetuksen soveltaminen voi Suomessa aiheuttaa.
Sisäministeriön hallinnonalan viranomaisten rooli ehdotetun asetuksen toimeenpanossa liittyy esitutkinta- ja rajavalvontatehtäviin. Ehdotettujen toimenpiteiden edellyttämä näyttö liikenteenharjoittajan osallisuudesta toimintaan hankittaneen ainakin osittain laittoman maahantulon ja sen järjestämisen tutkintaan keskittyvän esitutkintaviranomaisen toimin. Valvonta- ja esitutkintaviranomaisten rooli voi korostua myös liikenteenharjoittajiin kohdistuvien toimien toteutumisen käytännön valvonnassa.
Asetusehdotuksen mukaiset liikenteenharjoittajaan kohdistettavat toimenpiteet eivät toistaiseksi kuulu Rajavartiolaitoksen tai poliisin valvontavastuulle. Tällaisen valvontatoimen osoittaminen Rajavartiolaitoksen ja poliisin vastuulle edellyttää rajavartiolain ja poliisilain muuttamista tarpeellisin osin. Valvontatoimien kohdentamisessa on tärkeää, että valvovalla viranomaisella on ajantasainen tieto liikenteenharjoittajaan kohdistettavista toimenpiteistä, jotta liikenteenharjoittajan toimintaan voidaan puuttua ja valvontatoimet kohdentaa oikein.