Ehdotuksen pääasiallinen sisältö

Haagin ohjelmassa, joka on osa Eurooppa-neuvoston päätöslauselmia 4 ja 5 päivältä marraskuuta 2004 ja jossa käsitellään vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen tulevan kehittämisen ensisijaista tavoitteita, Eurooppa-neuvosto on pyytänyt luomaan "kansallisten asiantuntijoiden tiimit, jotka voivat antaa nopeaa teknistä ja operatiivista apua sitä pyytäville jäsenvaltioille sen jälkeen, kun ulkorajavirasto on suorittanut asianmukaisen riskianalyysin, ja sen alaisina toimien, kun komissio on tehnyt ehdotuksen näiden tiimien asianmukaisista valtuuksista ja niiden rahoituksesta".

Eurooppa-neuvosto on pyytänyt 15 ja 16 päivänä joulukuuta 2005 pitämänsä kokouksen päätöslauselmissa komissiota "tekemään Haagin ohjelman mukaisesti kevääseen 2006 mennessä ehdotuksen kansallisista asiantuntijoista koostuvien nopean toiminnan tiimien luomisesta, jotka voisivat suurien maahanmuuttajavirtojen tullessa antaa nopeaa teknistä ja operatiivista apua". Heinäkuussa 2006 annettu asetusehdotus on komissiossa laadittu tämän pyynnön perusteella. Komissio antoi asetusehdotuksen aikataulusta myöhässä 19.7.2006, minkä vuoksi kansallista käsittelyä on kiirehditty.

Kokemukset jäsenvaltioiden ulkorajoja koskevien yhteisten operaatioiden koordinoinnista ovat osoittaneet, että tällaiselle säännöstölle on olemassa käytännön tarve. Tarve yhteisille operaatioille ja parhaiden käytänteiden kouluttamiselle ja vaihtamiselle lisääntyy koko ajan johtuen rajat ylittävän rikollisuuden, laittoman maahantulon ja terrorismin torjunnan vaikeutumisesta ja monialaistumisesta. Mikään maa tai mikään viranomainen ei kykene hoitamaan edellä mainittuja Euroopan unionin ja yksittäisen jäsenmaan turvallisuuteen oleellisesti vaikuttavia tekijöitä yksin.

Saksa on tällä hetkellä yksi harvoista maista, joka on kansallisessa lainsäädännössään selkeästi määrittänyt toisen jäsenvaltion virkamiehen toimivallan Saksan alueella. Saksa on antanut vieraan valtion virkamiehille lähes yhtä laajat toimivaltuudet kuin oman maansa virkamiehille. Toimivaltaan ja tietojenvaihtoon liittyviä kahden- ja monenvälisiä sopimuksia on eri mailla lukuisia, myös Suomella. Kaiken kaikkiaan sääntelyn tilanne on jäsenmaissa hajanainen, ja tarve yhtenäistää säädöspohja on olemassa, mikäli halutaan tehostaa ja parantaa muun muassa yhteisten operaatioiden vaikuttavuutta, tarkoituksenmukaisuutta ja kustannustehokkuutta. Asetusehdotuksella pyritään vahvistamaan myös jäsenvaltioiden keskinäistä solidaarisuutta mahdollistamalla tehokas apu niille jäsenvaltioille, joissa laittoman maahanmuuton paine on korkea tai tilanne muuten sellainen, ettei kyseinen jäsenvaltio kykene saamaan sitä hallintaansa yksin.

Asetusehdotuksen tavoitteena on:

1) perustaa RABIT eli kansallisista asiantuntijoista koostuva tiimi

eli järjestelmä, jonka puitteissa jäsenvaltiot, joissa on suuria laittoman maahantulon paineita ja äärimmäisen suuria vaikeuksia huolehtia ulkorajojensa valvonnasta, voisivat nopeaa reagointia edellyttävissä tilanteissa tilapäisesti hyödyntää toisten jäsenvaltioiden asiantuntemusta ja ammattitaitoa.

2) säännellä tehtävistä ja kustannuksista

eli asetusehdotuksessa määriteltäisiin myös ne rajavalvontaan liittyvät tehtävät (rajatarkastukset ja rajojen valvonta), joita tämän asetuksen soveltamisalan piiriin kuuluvat virkamiehet voivat suorittaa, sekä toiminnasta aiheutuvien kustannusten jaosta.

3) muuttaa Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivasta virastosta annettua neuvoston asetusta (EY) N:o 2007/2004.

RABIT:sta riippumatta Rajaturvallisuusvirasto on luonut Frontex Joint Support Team - järjestelmän (FJST), jonka toimintaa säänneltäisiin osin myös tässä asetusehdotuksessa. FJST on järjestelmä, joka on luotu viraston säännönmukaisia yhteisiä operaatioita tai kokeiluhankkeita varten. Sen tehtävänä on kohdentaa tietotaito erityisiin tilanteisiin tai ongelmiin (esim. jäsenvaltioissa järjestettävät suuret kansainväliset tapahtumat), jotka on ennakoitu ja otettu huomioon viraston vuotuisissa suunnitelmissa.

Asetusehdotuksen soveltamisalan ulkopuolelle jäävät jäsenvaltioiden kahdenväliset yhteistyösopimukset, esimerkiksi päivittäinen yhteistyö ulkorajojensa rajavalvonnassa.

Valtioneuvoston kanta

Asetusehdotus on esitelty 24 päivänä heinäkuuta 2006 järjestetyssä Suomen puheenjohtajuuskauden ensimmäisessä oikeus- ja sisäasiain neuvostossa. Asetusehdotuksessa ilmenevä tavoite jäsenvaltioiden rajaturvallisuusviranomaisten käytännön yhteistyön edistämisestä on laajalti hyväksytty Euroopan unionin piirissä. Asetusehdotuksen keskeiset periaatteet ja sen mukainen rajaturvallisuusviranomaisten yhteistyön tehostaminen noudattavat unionin piirissä sovittuja tai esimerkiksi Haagin ohjelmaan sisältyviä tavoitteita. Suomi voi periaatteessa hyväksyä komission asetusehdotuksen taustalla olevan perusajatuksen operatiivisen ja teknisen avun asiantuntijoita koskevien tiimien perustamisesta sekä niille esitetyistä toimivaltuuksista ja kustannusten jakautumisesta.

Suomi on puheenjohtajavaltiona pyrkinyt ratkaisuun, joka on toimiva, jotta operaatioita todella voidaan saada aikaan, ja joka samalla lisää yhdennetyn rajaturvallisuusjärjestelmän uskottavuutta ja luotettavuutta. Tavoitteisiin pääsemiseksi asetuksessa olisi oltava riittävät ja täsmällisesti säännellyt toimivaltuudet yksittäiselle virkamiehelle, joka toimii rajaturvallisuustehtävässä toisen jäsenvaltion alueella. Tämä tarkoittaa valtuutusta suorittaa Schengenin rajasäännöstön mukaisia rajatarkastus- ja valvontatoimenpiteitä ja käyttää niiden yhteydessä välittömästi tarvittavia pakko- ja voimakeinoja. Operaatio suoritettaisiin isäntävaltion ohjauksessa ja pääsäännön mukaan isäntävaltion rajavartiomiehen läsnä ollessa. Suomi on katsonut, että asetusehdotusta käsiteltäessä on kiinnitettävä erityinen huomio sekä hallinnon asiakkaan että yksittäisen virkamiehen oikeusturvaan. On erittäin tärkeää, että vierailevat virkamiehet, joille asetuksen kautta siirretään julkisen vallan käyttöön liittyviä toimivaltuuksia, ovat perehtyneet isäntämaan toimialaa koskevaan lainsäädäntöön. Lainsäädännön tuntemuksen kannalta ja oikeusturvan kannalta yleensäkin avainasemassa on asianmukainen, riittävä ja jatkuva operaatioihin ja kokeiluhankkeisiin osallistuvien virkamiesten perus- ja jatkokoulutus sekä säännönmukaiset harjoitukset. Tärkeää on, että toisen jäsenvaltion virkamiehen tehtävät ja toimivaltuudet rajoitetaan sekä rajatarkastus- että rajojen valvontatehtävissä enintään kansallisen viranomaisen toimivaltaan. Pysyväisluonteisemmin vaikuttavat toimenpiteet, kuten esimerkiksi käännyttäminen, pidättäminen ja takavarikko, tapahtuisivat aina isäntävaltion virkamiehen päätöksinä. Tärkeää on myös, että rajatarkastukseen liittyvän hallinnollisen päätöksen voi tehdä vain isäntävaltion virkamies.

Lähettävän valtion, isäntävaltion ja lähetettävän virkamiehen sekä viraston vastuut on määritettävä selkeästi vahingonkorvauksia, hallinnollisia valituksia ja syytetoimia silmällä pitäen. Tärkeätä on niin ikään se, että toisen jäsenvaltion virkamiehet rinnastetaan yhteisiä rajaturvallisuusoperaatioita suoritettaessa isäntäjäsenvaltion virkamiehiin sekä sellaisissa rikoksissa, jotka kohdistuvat heihin, että sellaisissa rikoksissa, joita he tekevät. Nämä virkamiehet olisivat siten Suomessa toimiessaan rikosoikeudellisen sääntelyn piirissä.

Asetusehdotukseen tulisi mahdollisuuksien mukaan myös lisätä säännökset yhteisiin operaatioihin käytettävän jäsenmaiden välineistön käyttökustannuksista. Yhteisesti sovitut säännöt kustannusten jaosta nopeuttaisivat välineistön käyttöönottoa kohdealueella äkillisissä ja ennakoimattomissa ulkorajaturvallisuutta uhkaavissa tilanteissa ja siten tehostaisivat asiantuntijatiimien toimintaedellytyksiä kriittisissä tilanteissa. Asetusehdotuksessa tulisi niin ikään pyrkiä yksityiskohtaisemmin sääntelemään jäsenmaiden virkamiesten asemasta ja palvelussuhteesta sekä henkilöstökustannusten jaosta.

Aloite rajoittuu selkeästi viraston koordinoimiin Euroopan unionin rajaturvallisuuteen liittyviin operaatioihin. Tällä asetuksella ei tule luoda sellaista toimivaltaa, joka olisi päällekkäistä kansallisen yleisen järjestyksen ylläpitoon tai rikostorjuntaan liittyvien tehtävien kanssa. Kaikki asetusehdotuksen määrittämät oikeudet ja velvollisuudet liittyvät rajatarkastuksiin tai rajojen valvontaan.

Aloitteella ei ole tarkoitus perustaa ylikansallisesti toimivaltaista rajaviranomaista. Jäsenvaltion tukemiseksi tarkoitetun operaation tulee tapahtua yksinomaan jäsenvaltion aloitteesta ja sen johtovastuulla, kuten asetusehdotuksessa on esitetty. Lopullinen päätös siitä, osallistuvatko viraston käyttöön ilmoitetut virkamiehet yksittäisiin operaatioihin, tulee tehdä aina kansallisesti.

Käsittelytilanteen muutos

Saksan puheenjohtajuuskaudella järjestetyssä ensimmäisessä Rajat -työryhmän kokouksessa on ilmennyt pyrkimyksiä siihen suuntaan, että komission alkuperäisen asetusehdotuksen lähtökohta, jonka mukaan nopean toiminnan operaatioihin osallistuminen olisi jäsenvaltioille vapaaehtoista, olisi muuttumassa velvollisuudeksi. Puheenjohtaja on tehnyt esityksen, jonka mukaan jäsenvaltioiden olisi pakko nimetä jäseniä tiimeihin (ns. Rapid pooli) ja asettaa ne pääjohtajan pyynnöstä viraston käyttöön. Tiimien kokoonpanon ja lukumäärän päättäisi viraston hallintoneuvosto kolmen neljäsosan äänten enemmistöllä viraston pääjohtajan esityksestä. Suomi on alustavasti arvioinut, että sen osalta tiimien toimintaan osallistuvien henkilöiden lukumäärä tulee olemaan pieni.

Tämän periaatteellisen muutoksen taustalla on seuraavia tekijöitä. Euroopan parlamentin raportoija tukee pakottavuutta, ja hänen näkemyksensä on, että tämä tulee olemaan Euroopan parlamentille erityisen tärkeä kysymys. Puheenjohtaja saa Euroopan parlamentin kannan 5 helmikuuta 2007. Alustavissa keskusteluissa puheenjohtajan esitys on saanut jäsenvaltioilta tukea ja osa jäsenvaltioista on ollut asiassa aktiivisia.

Tämä uusi ehdotus poikkeaa ministerineuvostossa aikaisemmin esillä olleesta vapaaehtoisuuden periaatteesta. Suomi on korostanut, että jokaisen ulkorajavaltion tulee järjestää rajavalvontansa tehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti Suomen puheenjohtajuuskaudella hyväksytyn Euroopan unionin yhdennetyn rajaturvallisuusstrategian mukaisesti. Lähtökohdan tulee siis olla, että jokaisella ulkorajavaltiolla on oma rajavalvontajärjestelmänsä kunnossa ja yhteisön lainsäädäntöä noudatetaan täysimääräisesti.

Suomi on myös tukenut jäsenvaltioiden välistä solidaarisuutta ja taakanjakoa niissä tilanteissa, joissa jäsenvaltio on huolehtinut ulkorajavalvontajärjestelmästään, mutta siitä huolimatta joutuu kohtuuttoman ja hallitsemattoman paineen alaiseksi esimerkiksi laittoman maahantulon tilanteen osalta.