Komission ehdotus
Komissio on antanut 13.5.2015 Euroopan muuttoliikeagendan, jossa komissio esittelee toimenpiteitä, joilla muuttoliikkeen yhteiskunnallisiin vaikutuksiin voidaan vastata EU:ssa nyt ja tulevaisuudessa. Strategiassa korostetaan tarvetta löytää Euroopan laajuisia ratkaisuja, koska jäsenvaltiot eivät pysty yksinään vastaamaan muuttoliikkeeseen tehokkaasti. EU tarvitsee uuden lähestymistavan, jossa käytetään kaikkia käytettävissä olevia politiikkoja ja työkaluja. Strategiaan sisältyy sekä välittömiä toimenpiteitä humanitaaristen kriisien varalle että rakenteellisia toimia muuttoliikkeen paremmaksi hallitsemiseksi ja myös pidemmän aikavälin toimenpiteitä. Hallintovaliokunta on antanut muuttoliikeagendasta lausuntonsa HaVL 6/2015 vp.
Komissio on julkaissut 9.9.2015 uudet ehdotukset, jotka ovat osa toukokuussa julkaistun muuttoliikeagendan täytäntöönpanoa (ns. toinen toimenpidepaketti). Nyt hallintovaliokunnan käsiteltävänä oleva komission ehdotus tilapäisen hätätilamekanismin ottamisesta käyttöön Italian, Kreikan ja Unkarin hyväksi on osa mainittua toista toimenpidepakettia. Kysymys on uusista toimenpiteistä saman hätätilamekanismin nojalla, jonka mukaisista toimenpiteistä on sovittu aiemmin Italiassa ja Kreikassa turvapaikkahakemuksen jättäneiden henkilöiden siirtämiseksi EU:n sisällä (HaVL 5/2015 vp ja HaVL 8/2015 vp).
Valiokunta viittaa myös nyt käsiteltävänä olevassa asiassa edellä mainittuihin aiempiin lausuntoihinsa.
Laajamittainen ja ennen näkemätön muuttoliike
Euroopan unionin alueelle on kohdistunut kuluvan vuoden aikana laajamittainen ja ennen näkemätön muuttoliike. Turvapaikanhakijoiden määrä on kasvanut voimakkaasti, ja tällä hetkellä jäsenmaissa on käsiteltävänä arviolta noin 600 000 turvapaikkahakemusta. Turvapaikanhakijat ovat levittäytyneet ympäri Eurooppaa pääasiassa Syyriasta, Afganistanista, Länsi-Balkanilta, Irakista, Eritreasta ja Pakistanista. Turvapaikanhakijoiden lukumäärän perusteella suurin paine kohdistuu Saksaan. Saadun selvityksen perusteella muuttoliikkeen syihin kuuluvat pakolaisuuden lisäksi taloudelliset syyt ja ilmaston muuttuminen.
Myös Suomessa on turvapaikanhakijoiden määrä kasvanut lyhyessä ajassa merkittävästi. Yllättävänä voidaan pitää myös sitä tilannetta, että hakijoita tulee tällä hetkellä paljon — päivittäin noin tuhat ihmistä — Ruotsin kautta Pohjois-Suomeen. Vuoden 2015 loppuun mennessä arvioidaan maahamme kuluvana vuonna saapuvan yhteensä jopa 30 000 turvapaikanhakijaa. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Suomi ei ole maahan tulevien kauttakulku-, vaan kohdemaa. Suomen osalta ei ole poissuljettu, että muuttoliikkeet hakevat myös uusia reittejä ja paine Suomea kohtaan lisääntyy entisestään myös sen vuoksi. Ei voida myöskään sulkea täysin pois sitä mahdollista tulevaisuuden tapahtumien kulkua, ettei Suomi selviydy maahanmuuttopaineen alla ilman muiden jäsenmaiden solidaarisuutta.
Valiokunta korostaa, että muuttoliike on globaali ilmiö, johon tarvitaan globaaleja ratkaisuja. Unionin osalta valiokunta painottaa, että alueelle suuntautuva hallitsematon muuttoliike aiheuttaa jäsenvaltioille yhä kasvavia ongelmia, joiden hallitsemiseksi tarvitaan yhteisiä unionitason toimenpiteitä. Valiokunta edellyttää määrätietoisia, vaikuttavia sekä tehokkaasti toimeenpantavia toimia kaikilla politiikkasektoreilla, jotta muuttoliike saadaan unionin alueella hallintaan. Lähtömaiden olosuhteiden parantaminen on haasteellista merkittävässä määrin sen johdosta, että muun muassa kansainvälinen yhteisö on ainakin toistaiseksi osoittautunut voimattomaksi katkaisemaan väkivallan käyttöä.
Koska nyt käsiteltävänä on varsinaisesti tilapäisen hätätilamekanismin laajentaminen, valiokunta ottaa tarkemmin ja laajemmin kantaa — edellä mainituista valiokunnan lausunnoista ilmenevän lisäksi — komission toisen toimenpidepaketin 9.9.2015 muihin ehdotuksiin erikseen. Tässä yhteydessä valiokunta tähdentää luettelonomaisesti eräitä välttämättömiä jäsenmaiden laajuisesti toteutettavia toimenpiteitä:
Tehokkaat palautukset ja uudet palauttamissopimukset
— Ihmissalakuljettajien toiminnan estäminen
— Hotspot -toimintamalli ja vastaanottavien maiden vaikuttaminen vastaanotettavien turvapaikanhakijoiden valintaan
— Turvallisten alkuperämaiden luettelo
— Toimet lähtö- ja kauttakulkumaissa
— Todellisessa suojeluntarpeessa olevien ihmisten auttaminen.
Valiokunta toteaa, että Suomi on ryhtynyt omalta osaltaan toimenpiteisiin maassamme syntyneen tilanteen johdosta. Valtioneuvosto on 17.9.2015 päättänyt järjestelykeskuksen eli ensivaiheen vastaanottoyksikön perustamisesta vastauksena turvapaikanhakijoiden määrän nopeaan kasvuun. Keskus on tarkoitus perustaa pikaisesti Tornioon. Järjestelykeskukseen ohjataan maahantulijat, joiden henkilöllisyys tai maahantulon edellytykset ovat epäselvät. Ulkomaalaislain (301/2004) mukaan valtioneuvosto voi päättää järjestelykeskuksen perustamisesta, kun maahantulijoiden määrä on poikkeuksellisesti niin suuri, ettei maahantulon edellytysten selvittäminen ja maahantulijoiden rekisteröinti ole mahdollista tavallisessa menettelyssä. Valiokunta korostaa, että järjestelykeskuksen tavoitteena on saada kaikki tulijat rekisteröityä hallitusti. Turvapaikkaprosessin alkuvaiheen nopea hoitaminen on välttämätöntä päätöksenteon tehokkuuden varmistamiseksi ja vastaanoton kustannusten hallitsemiseksi. Järjestelykeskus auttaa ruuhkien purkamisessa ja myös tehokkaan palauttamisen toteuttamisessa. Sen avulla on tarkoitus osaltaan ottaa tilanne hallintaan etenkin Ruotsin kautta tulevien turvapaikanhakijoiden osalta. Järjestelykeskuksen työhön kuuluu myös sen selvittäminen, tulevatko hakijat sellaisilta kriisialueilta, että heidän osaltaan on perusteltua harkita tarkemmin turvapaikan saamisen edellytyksiä vai voidaanko heidät pikaisesti palauttaa. Keskuksen perustaminen turvapaikanhakijoiden maahantuloreitille vähentää merkittävästi poliisilaitosten työtä hakijoiden rekisteröinnissä. Näin poliisilaitoksissa voidaan keskittyä erittäin ruuhkautuneeseen turvapaikkatutkintaan ja tehokkaisiin maasta poistamisiin. Pohjois-Suomen tilannetta tulee seurata tarkkaan ja arvioida mahdollisia tarvittavia lisätoimenpiteitä.
Valiokunta pitää välttämättömänä tarpeellisten lisäresurssien osoittamista poliisille ja maahanmuuttovirastolle turvapaikka-asioiden ripeäksi hoitamiseksi. Suomeen uhkaa muutoin syntyä tilanne, jossa hakemusten käsittely viipyy seurauksin, että yhteiskunnalle aiheutuu merkittäviä ylimääräisiä kustannuksia resurssivajauksen vuoksi.
Tilapäisen hätätilamekanismin laajentaminen
Komission ehdotuksessa neuvoston päätökseksi on kysymys uusista toimenpiteistä saman hätätilamekanismin nojalla, jonka mukaisista toimenpiteistä on sovittu aiemmin Italiassa ja Kreikassa turvapaikkahakemuksen jättäneiden henkilöiden siirtämiseksi EU:n sisällä. Komissio katsoo, että lisätoimenpiteiden käyttöönotto Italian, Kreikan ja Unkarin hyväksi on perusteltua ja oikeutettua em. maihin kohdistuvan jatkuvan muuttoliikepaineen vuoksi.
Komission esitys vastaa muilta osin siirtoprosessi mukaan lukien pitkälti aiempaa komission Italiaa ja Kreikkaa koskenutta esitystä.
Komissio ehdottaa, että Italiasta siirretään 15 600 henkilöä, Kreikasta 50 400 henkilöä ja Unkarista 54 000 henkilöä eli yhteensä 120 000 henkilöä. Henkilömäärä jaettaisiin jäsenmaiden kesken jakoavaimen (distribution key) mukaisesti (väkiluku, bruttokansantuote, turvapaikkahakemusten määrä suhteessa väkilukuun sekä työttömyysaste). Jakoavain olisi Suomen osalta 2,00 % eli yhteensä 2 398 henkilöä (Italiasta 312 henkilöä, Kreikasta 1 007 henkilöä ja Unkarista 1 079 henkilöä). Tilapäinen hätätilamekanismi olisi voimassa kaksi vuotta.
Valiokunta toteaa, että hallitusohjelman mukaan turvapaikanhakijoiden EU:n sisäiset siirrot perustuvat vapaaehtoisuuteen. Tältä osin on syytä todeta, että olosuhteet ovat hallitusohjelman laatimisen jälkeen muuttuneet dramaattisesti sekä Suomessa että koko Euroopassa. Hallitusohjelma on laadittu toisenlaisessa tilanteessa ja toisenlaiseen todellisuuteen. Mikäli vapaaehtoisuus ei toimi, tarpeen mukaan tilanne on arvioitava uudelleen.
Hallintovaliokunta katsoo joka tapauksessa, että Suomi on vapaaehtoisuuden pohjalta valmis osallistumaan kaikkien jäsenvaltioiden yhdessä sopimaan taakanjakoon ja kantamaan oman osuutensa sen jakoavaimen pohjalta, jota on sovellettu jo aiemmin ja jota komissio on myös nyt hätätilamekanismin laajentamisen yhteydessä ehdottanut. Suomen osalta on kysymys noin 2 400 turvapaikanhakijan siirtämisestä Suomeen ja heidän turvapaikkahakemustensa käsittelemisestä Suomessa kahden vuoden aikana. Ottaen huomioon, että Suomeen tulee päivittäin tällä hetkellä noin tuhat ihmistä, esillä oleva kysymys turvapaikan hakijoiden siirtämisestä on tässä vertailussa kuitenkin vielä hallittavissa ja ratkaistavissa. Lisäksi on huomattava, että Unkari on ilmoittanut, ettei se käytä mahdollisuutta siirtojen tekemiseen.
Unkarin ilmoituksen johdosta on saadun tiedon mukaan ehdotusta tarkennettu tässä vaiheessa siten, että ensi vaiheessa turvapaikanhakijoiden siirtäminen EU:n sisällä koskee vain Italiaa ja Kreikkaa, mikä merkitsee, että tältä osin Suomen osuus jäisi reiluun tuhanteen siirrettävään turvapaikanhakijaan. Käytettävissä olevan tiedon perusteella komissio ei kuitenkaan ole luopumassa Unkarille tarkoitetun osuuden jakamisesta. Unkarille varattu osuus kohdennettaisiin erikseen muiden erityisten paineiden alla olevien maiden hyväksi. Näin ollen myös Suomeen siirrettävien turvapaikanhakijoiden kokonaismäärä pysyisi alkuperäisen ehdotuksen tasolla.
Valiokunta pitää tärkeänä, että komission ehdotuksessa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus lähettää yhteysvirkamies Italiaan, Kreikkaan ja Unkariin auttamaan tiedonvaihdossa ja ehdokkaiden nimeämisessä. Tällä tavalla vastaanottava valtio voi osaltaan vaikuttaa siirrettävien henkilöiden valintaan.
Mahdollisesti sovittavien taakanjakotoimenpiteiden rinnalla tulee Italiaan, Kreikkaan ja Unkariin kohdistaa velvoitteet, joilla valtiot saattavat turvapaikka- ja maahanmuuttojärjestelmänsä nopeasti toimiviksi. Samaan velvoitteeseen on syytä kiinnittää huomiota laajemminkin jäsenmaissa.
Lopuksi
Käsiteltävä asia — neuvoston päätös — on luonteeltaan sellainen, että se edellyttää eduskunnalle annettavaa U-kirjelmää. Valiokunta pitää kuitenkin mahdollisena menettelyä, jossa erityisessä kiiretilanteessa annetaan ensin valtioneuvoston selvitys E-kirjeen muodossa ja sitten erikseen U-kirjelmä. Tällöin on kuitenkin myös ensi vaiheessa välttämätöntä noudattaa käytännössä samoja menettelytapoja kuin U-asiassa. Sellaista menettelyä valiokunta sen sijaan ei pidä asianmukaisena, että E-kirjekin jätetään antamatta tällaisessa asiassa ennen neuvostokäsittelyä. Tällainen menettely merkitsisi asiatonta erikoisvaliokunnan lausuntomenettelyn sivuuttamista.
Hallintovaliokunta edellyttää, että se saa valtioneuvoston tarkemman valmistelun pohjalta tilaisuuden kuulla tarvittaessa laajemmin asiantuntijoita ja ottaa kantaa lausunnon muodossa muun muassa komission toimenpide-ehdotusten 9.9.2015 muihin kysymyksiin.