Yleisperustelut

Uudistuksen tarve

Nykyisin tullilaitoksen organisaatiosta säädetään tullilaitoksesta annetulla lailla (228/1991) ja valtioneuvoston asetuksella tullilaitoksesta (205/2008). Kaksiportaisessa organisaatiossa on keskushallintoa varten Tullihallitus ja aluehallintoa varten maa on jaettu maantieteellisesti viiteen tullipiiriin. Lisäksi tullilaitoksessa on erillinen tullilaboratorio. Tullilaitosta johtaa valtioneuvoston nimittämä pääjohtaja, ja hänellä on ylin päätösvalta myös Tullihallituksessa. Tullipiirit ja tullilaboratorio ovat hallinnollisesti Tullihallituksen alaisia, mutta ne käyttävät itsenäistä päätösvaltaa niiden ratkaistaviksi kuuluvissa asioissa. Osoitettujen voimavarojen ja vastattavaksi asetettujen tulostavoitteiden pohjalta tullipiirit ja tullilaboratorio toimivat itsenäisinä tulosyksikköinä.

Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että tapahtuneen kehityksen vuoksi tullilaitoksen tavoitteet, toimintatavat ja resurssien mitoitus määräytyvät yhä vähemmän tullipiirirajojen mukaisesti. Kansainvälisen tavarakaupan globalisaatiokehitys ja sähköisen kaupan yleistyminen ovat muuttaneet tullilaitoksen toimintaympäristöä. Samalla tullilaitoksen asiakaskunta on muuttunut kansainvälisemmäksi. Nykyisessä globaalissa taloudessa myöskään yritysten tavaratoimitukset eivät saisi tarpeettomasti hidastua tulli-ilmoittamiseen liittyvien toimien vuoksi. Lisäksi internetkauppa kasvaa jatkuvasti ja tullivalvonnassa riskianalyysin merkitys korostuu tulliasioinnin sähköistyessä ja siirryttäessä tietoverkkoihin. Tulliselvitys tapahtuukin jo nykyisin valtaosaltaan sähköisesti ja sähköiset ilmoitukset käsitellään sähköisissä palvelukeskuksissa. Ilmoituskohtaista neuvontaa annetaan tullilaitoksen puhelin- ja nettineuvonnasta.

Edellä lausutun lisäksi muun muassa tullivalvontaa, riskien arviointia ja rikostorjuntaa tehdään yhä enemmän valtakunnallisesti suunniteltuna ja toteutettuna. Myös esimerkiksi tullilaitoksen suorittama ennalta estävä rikostorjunta ja käytännön rikostutkinta voidaan järjestää tehokkaasti siten, että rikostorjunnan tarpeisiin vastataan ajallisesti ja maantieteellisesti kulloistenkin olemassa olevien tarpeiden mukaan. Valiokunta tähdentää hallituksen esitykseen viitaten, että rajallisia voimavaroja tulee kohdentaa ja käyttää valtakunnallisesti priorisoitujen tarpeiden mukaisesti aiempaa joustavammin. Hallituksen esityksen mukaan myös asiakaspalvelua, yhteiskunnan suojaamista sekä hyvän hallinnon tasapuolisuutta ja luotettavuutta koskevat vaatimukset ovat kasvaneet ja niihin vastaaminen on joustavimmin toteutettavissa valtakunnallisessa organisaatiossa.

Valiokunta pitää perusteltuna hallituksen esitykseen sisältyvää perusratkaisua, joka merkitsee, että nykyisen tullilaitoksen sijaan perustetaan yksiportainen Tulli-niminen viranomainen. Tullin hallintoa koskevassa lakiehdotuksessa on mukailtu Verohallinnosta annetussa laissa (503/2010) säädettyjä ratkaisuja muun muassa viraston johtamisen ja yksiportaisen organisaatioratkaisun osalta.

Valiokunta toteaa tyydytyksellä, että asiantuntijakuulemisessa henkilöstön edustajat ovat ilmaisseet selkeästi lakiehdotusten valmistelun sujuneen hyvässä yhteishengessä etenkin nykyisen tullilaitoksen pääjohtajan aikana. Valiokunta pitää tällaista valmistelua esimerkillisenä, vaikka kaikista asiakysymyksistä ei oltaisikaan samaa mieltä. Uudistuksen onnistuneen toimeenpanon kannalta tällaisen yhteistyön jatkaminen on ensiarvoisen tärkeää.

Tullin organisaatio ja tehtävät

Vastaisuudessa nykyisen tullilaitoksen sijasta toimii valtiovarainministeriön alaisena virastona Tulli-niminen yksiportainen viranomainen, jonka toimialueena on koko maa ja jota johtaa pääjohtaja. Tullissa tulee olemaan valtioneuvoston asetuksella säädettäviä ja suoraan pääjohtajan alaisuudessa toimivia yksiköitä. Tullin organisaatio ja yksikköjen tehtävät voivat määräytyä valtakunnallisesti toimintojaon perusteella tai alueellisesti.

Tullin hallinnosta annettavan lain mukaan Tulli on tullitoimintaa varten. Tähän lähtökohtaan pohjautuen säädetään aiempaa täsmällisemmin Tullin tehtävistä, joita ei ole tarkoitus muuttaa. Tullin päätehtäviin kuuluvat myös vastaisuudessa 1) tulliverotuksesta ja tullimenettelystä huolehtiminen, 2) valmiste- ja autoverojen sekä maahantuonnin arvonlisäveron kantaminen sen mukaan kuin verolainsäädännössä säädetään sekä 3) tullirikosten torjunta ja niiden esitutkinta. Lisäksi Tulli huolehtii ulkomaankaupan ja muusta toimialaansa liittyvästä tilastoinnista ja tehtävissään tarvitsemistaan laboratoriotutkimuksista. Lisäksi valtiovarainministeriö voi antaa tullille selvitys-, kokeilu-, seuranta-, suunnittelu- ja muita vastaavia tehtäviä.

Valiokunta kiinnittää huomiota hallituksen esityksen perusteluissa käytettyyn ilmaisuun, että Tullin tehtävänä on toimeenpanna tullilainsäädäntöä. Selvyyden vuoksi on syytä todeta, että Tullin tehtäväkenttä on tosiasiallisesti huomattavasti laajempi. Tullilaitoksen tavoin Tulli toimeenpanee valtiovarainministeriön hallinnonalan tehtävien lisäksi yhteensä yhdeksän ministeriön toimialan lainsäädäntöä lähinnä terveyden ja turvallisuuden takaamiseksi. Lakiehdotukseen Tullin hallinnosta sisältyy myös luonnehdinta, että Tulli on tullitoimintaa varten. Lakiehdotuksessa ei määritellä tullitoiminnan käsitettä, mutta samaa ilmaisua käytetään voimassa olevassa lainsäädännössä. Joka tapauksessa Tullille kuuluu sen monipuolisessa tehtäväkentässä tehtäviä, joita ei valiokunnan käsityksen mukaan välttämättä ole helposti miellettävissä tullitoiminnaksi.

Hallituksen esityksen liitteenä olevasta asetusluonnoksesta ilmenee tarkoituksena olevan, että Tullissa on kuusi yksikköä. Tullin päätehtäviä varten on hallituksen esityksen mukaan kolme yksikköä: ulkomaankauppa- ja verotusosasto, valvontaosasto ja toimipaikka-osasto. Tullilaboratorio on Tullin valvonta- ja verotustehtäviä tukeva asiantuntijayksikkö, jolla on myös vastaisuudessa erillisiä laboratorio- ja tutkimustehtäviä. Tullin yhteisiä tehtäviä varten on hallinto-osasto ja esikuntayksikkö. Valiokunta korostaa, että Tullin ja sen yksiköiden toimintaa järjestettäessä on huolehdittava palvelujen saatavuudesta ja kielellisten oikeuksien toteutumisesta.

Tullin hallintoa koskevan lakiehdotuksen mukaan pääjohtaja vahvistaa Tullin työjärjestyksen, joka julkaistaan myös Suomen säädöskokoelmassa. Työjärjestyksessä annetaan tarkemmat määräykset Tullin organisaatiosta, yksiköistä, tehtävistä ja niiden järjestämisestä. Tullin kunkin yksikön työjärjestyksen, jolla annetaan tarkemmat määräykset yksikön sisäisestä organisaatiosta, toimintayksiköistä, tehtävistä ja niiden järjestämisestä, vahvistaa puolestaan asianomaisen yksikön päällikkö.

Lakiehdotus sisältää nimenomaisen säännöksen siitä, että Tullilla tulee olla tullitoimipaikka Ahvenanmaan maakunnassa. Valtakunnan maarajalla sijaitsevista tullitoimipaikoista säädetään esityksen mukaan valtioneuvoston asetuksella. Muista tullitoimipaikoista päättää Tulli.

Henkilöstövaikutukset

Valiokunta pitää tärkeänä, että henkilöstön asema turvataan muutoksessa niin, että tullilaitoksen palveluksessa olevilla henkilöillä säilyy uudessa Tulli-nimisessä virastossa kelpoisuus siihen virkaan, jossa henkilö työskentelee Tullin hallinnosta annettavan lain tullessa voimaan, tai vastaavaan virkaan. Virat ovat jo nykyisin tullilaitoksen yhteisiä virkoja, eikä tiettyyn yksikköön sijoitettuja. Tältä osin lainsäädännön muuttaminen ei muuta vallitsevaa tilannetta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Tullin organisaatiouudistus ei johda suoraan henkilöiden sijoituspaikan muutoksiin.

Koska rakenneuudistus on ennen kaikkea toimintatavan ja johtamismallin uudistus, syntyy myös tarvetta tehtäväsisältömuutoksiin ja uusiin toimenkuviin. Tullihallituksen ilmoituksen mukaan periaatteena pidetään, että tehtävä julistetaan haettavaksi, jos tehtävän sisällöstä muuttuu enemmän kuin puolet. Tämän hetkisen arvion mukaan haettavaksi tulee noin 50—100 uutta tai muuttunutta tehtävää. Valiokunta pitää tärkeänä, ettei rakenneuudistuksesta aiheudu tarvetta henkilöstön irtisanomisiin tai lomauttamisiin. Tullilaitoksen henkilöstövähennykset ovat olleet jo aiemmin suuremmat kuin valtion tuottavuusohjelma on edellyttänyt. Saadun selvityksen mukaan tullilaitos on osana uudistusta jo sijoittanut alustavasti henkilöstön uuden organisaation mukaisiin yksiköihin. Henkilöstölle on varattu mahdollisuus esittää muutoksia tähän alustavaan sijoitteluun. Valiokunta korostaa, että henkilöstön asemaa koskevat muutokset tulee toteuttaa hyvässä yhteistyössä henkilöstön kanssa.

Johtopäätöksiä

Valiokunta toteaa, että Tullin hallintoa koskevan lakiehdotuksen yleispiirteisyydestä huolimatta sen voidaan katsoa täyttävän perustuslain 119 §:n vähimmäisvaatimukset valtionhallinnon toimielinten ja rakenteiden sääntelystä. Joka tapauksessa on tarpeen kiinnittää huomiota eräisiin yksityiskohtiin.

Tullin hallintoa koskevan ensimmäisen lakiehdotuksen mukaan valtion puhevaltaa käyttää lähtökohtaisesti Tulli, joka kantaa ja vastaa valtion puolesta sekä valvoo kansallisessa tuomioistuimessa, välimiesmenettelyssä sekä muissa viranomaisissa ja toimituksissa valtion etua ja oikeutta kaikissa Tullia koskevissa asioissa. Valtiovarainministeriöllä olisi kuitenkin edellä lausutusta poiketen oikeus päättää, että se käyttää Tullin sijasta puhevaltaa yleisessä tuomioistuimessa periaatteellisesti merkittävässä, Euroopan unionin oikeuden tulkintaan liittyvässä valtion korvaus- tai palautusvelvollisuutta koskevassa asiassa.

Valiokunta katsoo, että eri prosessilajeissa tulee olla myös valtion edunvalvonnan kannalta mahdollisimman yksiselitteiset säännökset valitusoikeuden käyttämisestä. Tästä syystä valiokunta ei pidä asianmukaisena valitusoikeuden määräytymisen jäämistä epäselväksi tai riippumaan valtiovarainministeriön harkinnasta. Kun ministeriön oikeus käyttää puhevaltaa koskisi yksinomaan yleistä tuomioistuinta, on tarpeen varmistaa, että liitännäislakien edunvalvontasäännökset ovat johdonmukaisia organisaatiolakiin sisältyvän puhevaltasääntelyn kanssa. Valiokunta ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa muutoksia sekä lakiehdotukseen Tullin hallinnosta että kyseisen peruslain liitännäislakeihin valtion puhevallan käyttämisen osalta.

Tullin hallintoa koskevassa ensimmäisessä lakiehdotuksessa ei ole säännöksiä tullimiehen oikeudellisesta asemasta ja kelpoisuudesta toisin kuin esimerkiksi osin vastaavia tehtäviä hoitavasta poliisimiehestä on säädetty poliisilaissa (493/1995 ja 872/2011) ja poliisin hallinnosta annetussa laissa (110/1992). Rajavartiomiehestä on säädetty rajavartiolaitoksen hallinnosta annetussa laissa (577/2005). Tullimies käyttää tehtävässään merkittävää julkista valtaa ja on poliisimiehen ja rajavartiomiehen ohella yksi niistä harvoista virkamiehistä, jotka valtio kouluttaa tehtäväänsä. Valiokunta katsoo, että erillisen valmistelun pohjalta on tarpeen täydentää lainsäädäntöä tullimiestä ja tämän koulutusta koskevilla säännöksillä. Tämä on tärkeää muun muassa Tullin rikostorjunnan vaatimusten sekä rikostutkinnan objektiivisuuden kannalta.

Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota myös käytännön PTR-yhteistoiminnan tärkeyteen. Poliisi, Tulli ja Rajavartiolaitos ovat keskeisiä sisäisen turvallisuuden viranomaisia. Rajallisten voimavarojen mahdollisimman tehokas hyödyntäminen edellyttää myös toimivaa ja tehokasta yhteistoimintaa. Eri PTR-viranomaisten tietojen ja osaamisen avulla sekä yhdessä toimimalla voidaan saavuttaa yhä parempia tuloksia mainittujen viranomaisten määriltään lisääntyvien tehtävien hoitamisessa.

Hallituksen esitykseen sisältyy Tullin hallintoa koskevan lakiehdotuksen lisäksi valtiovarainministeriön hallinnonalan lakeihin Tullin organisaatiouudistuksesta johtuvat muutosehdotukset. Lisäksi viimeksi mainittuihin niin sanottuihin liitännäislakeihin on tarpeen tehdä teknisluonteisia tarkistuksia ja niitä on tarkoituksenmukaista ajantasaistaa muualla lainsäädännössä jo tehtyjen muutosten vuoksi.

Riippuvuus muista esityksistä

Samanaikaisesti tämän hallituksen esityksen kanssa on ollut eduskunnan käsiteltävänä hallituksen esitys ennakkopäätösvalituksesta sekä eräistä muista verotusmenettelyä ja muutoksenhakua koskevista muutoksista (HE 76/2012 vp). Valtiovarainvaliokunta on 23 päivänä marraskuuta 2012 hyväksynyt mainittua esitystä koskevan mietintönsä VaVM 29/2012 vp. Esitysten yhteensovittamiseksi hallintovaliokunta ehdottaa tehtäväksi yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin ilmeneviä muutoksia käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen HE 145/2012 vp.

Lopuksi

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa 4., 6.—11., 16., 17. ja 19. lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomina ja että 1.— 3., 5., 12.—15. ja 18. lakiehdotus hyväksytään muutettuina.