Yleisperustelut

Aluehallintovirastoista annettua lakia (896/2009) ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annettua lakia (897/2009) ehdotetaan muutettaviksi siten, että mainittujen viranomaisten nykyinen kolmiportainen ohjausjärjestelmä muutetaan kaksiportaiseksi. Tavoitteena on selkeyttää ja yksinkertaistaa ohjausmallia.

Esityksen taustalla on valtioneuvoston selonteko eduskunnalle aluehallintouudistuksen toimeenpanosta ja toteutumisesta (VNS 1/2013 vp). Selonteosta antamassaan mietinnössä hallintovaliokunta piti ilmeisenä, että aluehallintoviranomaisiin kohdistuvaa ohjausta tulee selkiyttää ja yksinkertaistaa sekä vähentää hallinnollista taakkaa. Valiokunta piti perusteltuna kaksiportaiseen ohjausjärjestelmään siirtymistä. (HaVM 8/2013 vp)

Esityksen mukaan aluehallintovirastojen ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten (ELY-keskukset) toimintaa koskevien yleisten tavoitteiden saavuttamiseksi sekä alueiden näkemysten huomioon ottamiseksi laaditaan aluehallintovirastoille ja ELY-keskuksille niiden toiminnan yleistä suunnittelua, ohjausta ja järjestämistä varten yhteinen strategia-asiakirja. Lisäksi kullekin aluehallintovirastolle ja ELY-keskukselle laaditaan tulossopimus. Nykyisistä toiminnallisista tulostavoiteasiakirjoista luovutaan. Yhteinen strategia-asiakirja ja virastokohtaiset tulossopimukset laaditaan hallituksen toimikaudeksi ja niiden sisältö tarkistetaan tarvittaessa vuosittain ottaen huomioon valtiontalouden kehykset ja valtion talousarvio.

Aluehallintovirastojen työsuojelun vastuualueet tekevät edelleen omat tulossopimuksensa vain sosiaali- ja terveysministeriön työsuojeluosaston kanssa, ja strategia-asiakirjaan sisällytetään nykyiseen tapaan oma osuus työsuojelun tehtävien suunnittelua ja ohjausta varten.

Strategisen suunnittelun kannalta merkittävää on se, että aluehallintovirastoille ja ELY-keskuksille laaditaan vain yksi yhteinen strategia-asiakirja. Nykyisin aluehallintovirastoille on laadittu oma strategia-asiakirjansa ja ELY-keskuksille omansa. Esityksen mukainen yhteinen strategia-asiakirja voi sisältää sekä viranomaisten yhteisiä että viranomaiskohtaisia strategisia tavoitteita.

Valiokunta katsoo, että yksi yhteinen strategia-asiakirja keventää ja selkeyttää ohjausrakennetta. Yhden yhteisen asiakirjan avulla on mahdollista nostaa ohjausta nykyistä strategisemmalle tasolle ja lisätä poikkihallinnollista näkemystä valtion aluehallinnon kehittämiseen ja toiminnan painopisteisiin. Strategisuus lisää myös ohjauksen suunnitelmallisuutta ja pitkäjänteisyyttä.

Yhteisen strategia-asiakirjan lisäksi aluehallintovirastoille ja ELY-keskuksille laaditaan kullekin virastokohtainen tulossopimus. Tulossopimusten rakenne koostuu yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta, toiminnallisesta tuloksellisuudesta ja voimavarojen hallinnasta. Tulossopimukset perustuvat strategia-asiakirjassa asetettuihin yleisiin tavoitteisiin ja päämääriin sekä alueen maakuntaohjelmiin ja niiden toimeenpanosuunnitelmiin. Tulossopimuksissa määritellään kullekin aluehallintovirastolle ja ELY-keskukselle toiminnan painopisteet, keskeiset toimintalinjat, yhteistyökysymykset ja määrärahapuitteet. Selvityksen mukaan aluehallintovirastojen määrärahapuitteet on tarkoitus määritellä hallinnonaloittain. ELY-keskusten toimintamenomäärärahat osoitetaan kullekin ELY-keskukselle kokonaiseränä yhteisesti sovittujen jakokriteerien pohjalta. ELY-keskukset tuottavat itse määrärahojen käyttösuunnitelman vastuualueittain sekä henkilöstösuunnitelman tulossopimuksen liitteeksi. Menettely vastaa nykyistä käytäntöä.

Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin huoli ministeriön mahdollisuuksista toteuttaa toimialansa ohjausta. Kun toiminnallisista tulostavoiteasiakirjoista luovutaan, on pidetty tärkeänä tarvittaessa mahdollistaa ministeriölle toimialansa ohjaus osana tulossopimusprosessia ilman, että sitä varten jouduttaisiin rakentamaan erillinen rinnakkainen ohjausprosessi lainsäädäntöön liittyvään substanssimäärärahojen suuntaamiseen tai hallinnonalojen strategioiden toteuttamisen ohjausta varten.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esityksessä, kuten muussakin valtionhallinnon hallinnonaloja koskevan tulosohjauksen kehittämistyössä, on lähdetty siitä, että tulossopimukset ovat jatkossa nykyistä strategisemmalla tasolla ja että niissä sovittaisiin vain keskeisimmistä asiakokonaisuuksista. Tulostavoitteiden määrää pyritään karsimaan. Ohjauksessa otettaisiin esille hallinnonalojen keskeisimmät ja muutosta edellyttävät asiat, eikä kaikista virastojen ja keskusten lakisääteisistä tehtävistä tarvitse tehdä lisäksi tulostavoitetta. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että niitä ei voisi tarvittaessa seurata seurantamittarein. Myös tavoitearvojen asettaminen näille mittareille on edelleen mahdollista. Lisäksi hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että tulossopimukseen voidaan erityisestä syystä sisällyttää hallinnonalakohtaisia tulostavoitteita sisältävä erillinen osuus.

Valiokunta pitää tärkeänä, että uudenlaisessa tulossopimuksessa löydetään tasapaino poikkihallinnollisen, nykyistä strategisemman ohjauksen ja hallinnonalakohtaisen ohjauksen välillä. Valiokunnan käsityksen mukaan esitys parantaa mahdollisuuksia kehittää ja ohjata aluehallintovirastoja ja ELY-keskuksia virastokokonaisuuksina säilyttäen samalla substanssiohjauksesta vastaavien ministeriöiden mahdollisuus asettaa tarpeellisiksi katsomiaan tavoitteita. ELY-keskusten osalta tähän liittyviä kysymyksiä selvitetään parhaillaan käynnissä olevassa ELY-keskusten ohjauksen ja suunnittelun yksinkertaistamishankkeessa, jonka yhtenä tavoitteena on löytää tulossopimusprosessiin riittävät hallinnonalojen ohjaustarpeita vastaavat menettelyt sekä muita ohjausta tukevia menettelyjä.

Valiokunta pitää tarpeellisena, että myös henkilöstöllä on mahdollisuus osallistua suunnittelun ja ohjauksen yhteensovittamisen valmisteluun.

Tulosohjauksen muuttuessa nykyistä strategisemmaksi ohjaavien ministeriöiden ja keskushallinnon informaatio-ohjauksen merkitys kasvaa. Toisaalta informaatio-ohjauksen huomattava lisääminen voi tehdä menettelystä raskaan. Valiokunta pitää tärkeänä, ettei uudenlaisella ohjausprosessilla lisätä hallinnollista taakkaa.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin muutosehdotuksin.