Perustelut

Yleistä

Passilakia (671/2006) ehdotetaan muutettavaksi siten, että valmis passi toimitetaan hakijalle pääsääntöisesti kirjattuna kirjeenä tai vastaavana seurattavana lähetyksenä suoraan passivalmistajalta. Hakija noutaa passilähetyksen yksityisen palveluntuottajan toimipisteestä. Hakijan ei tarvitse enää palauttaa viranomaiselle aiempaa voimassa olevaa passiaan, vaan hakijalle toimitetaan uuden passin mukana ohjeet aiemman passin mitätöimiseksi. Passin myöntäminen säilyy poliisiviranomaisen tehtävänä.

Lainmuutoksella kevennetään poliisin lupahallintoa ja parannetaan asiakaspalvelua, kun henkilökohtaista asiointia viranomaisella valmiin passin noutamiseksi tai nimenomaista pyyntöä valmiin passin lähettämiseksi postitse ei enää edellytetä. Poliisin myöntämien passien ja henkilökorttien määrä on lisääntynyt yli 40 prosentilla vuodesta 2010. Myös muiden tehtävien ja asiakaskäyntien määrä poliisilaitoksilla on lisääntynyt. Ehdotetun muutoksen avulla poliisi kykenee nykyistä selkeämmin keskittymään ydintehtäviinsä, mikä passimenettelyn osalta tarkoittaa päätösten valmistelua, asiakirjojen myöntämistä ja passinhakijan luotettavaa tunnistamista.

Asiakaspalvelun lähtökohdista katsottuna muutos parantaa passinhakijan palvelua, kun asiakkaalta poistuu velvoite käydä poliisilaitoksella toistamiseen valmiin passin noutamisen vuoksi. Passin luovutuspisteitä on jatkossa huomattavasti nykyistä enemmän, ja niiden aukioloajat ovat vapaammat. Asiakas välttyy muutoksen myötä passia noutaessaan myös jonotusajoista.

Perustuslakivaliokunnan antaman lausunnon mukaan hallituksen esitykseen sisältyvät lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella hallintovaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Passin toimitustapa

Passi toimitetaan 1. lakiehdotuksen 19 §:n 1 momentin mukaan hakijalle kirjattuna kirjeenä tai vastaavana seurattavana lähetyksenä. Toimittamistavan määrittelyn tarkoituksena on esityksen perustelujen mukaan varmistaa passilähetyksen eri vaiheiden seuranta, lähetyksen perillemeno ja luovuttaminen oikealle henkilölle. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan näiden seikkojen varmistaminen on passiasiakirjan luonne huomioon ottaen myös perusoikeuksien turvaamiseksi ehdottoman välttämätöntä. Hallintovaliokunta pitää hallituksen esityksessä ehdotettua ratkaisua perusteltuna.

Ehdotuksen tarkoituksena on, että passin toimitustapaa ei rajoiteta ainoastaan postiyritykseen vaan että passit voidaan toimittaa myös muulla tavalla, jos luotettavia ja seurattavia palveluita on tarjolla. Jakelumarkkinoilla toimii myös lukuisa määrä kuriiri-, paketti- ja muita jakelupalveluita tarjoavia yrityksiä, joihin ei sovelleta postilakia. Jos passien toimittajana on muu kuin postiyritys, tulee tällöin kiinnittää erityistä huomiota siihen, että asiakirjaturvallisuus ja lähetyksen seuranta ja toimittaminen perille oikealle vastaanottajalle voidaan varmistaa asianmukaisesti. Hallintovaliokunnan näkemyksen mukaan nämä seikat on otettu huomioon ehdotetuissa säännöksissä.

Edellä mainittuihin seikkoihin tulee kiinnittää huomiota myös toimitustavan käyttöönoton valmistelussa. Saadun selvityksen mukaan Poliisihallitus tehostaa ja täsmentää laatuun liittyvää sopimusyhteistyötä passivalmistajan kanssa. Käyttöönoton valmisteluun liittyy myös palveluntuottajien koulutusta, johon kuuluu muun muassa tunnistamiskoulutusta ja turvallisuusasioita. Valiokunta pitää tärkeänä, että Poliisihallitus huolehtii siitä, että koulutukseen ja ohjeistukseen sekä turvallisuusjärjestelyihin panostetaan sekä viranomaisten että yksityisen palveluntuottajan osalta.

Hallintovaliokunta katsoo, että laissa ei ole tarkoituksenmukaista säätää esitettyä tarkemmin passin toimituksesta tai esimerkiksi lähetyksen noutopaikasta, koska laissa pyritään mahdollistamaan erilaiset toimitustavat. Kirjattu kirje on vakiintunut ja yleisesti tunnettu käsite, johon sisältyy lähetyksen noutaminen jostain toimipaikasta. Valiokunta pitää ensiarvoisen tärkeänä riittävän tiedonsaannin varmistamiseksi, että Poliisihallitus tiedottaa passien toimitustavasta ja että siitä informoidaan hakijoita myös passihakemusta tehtäessä. Lisäksi hakijalle tekstiviestillä tai kirjeitse lähetettävässä lähetyksen saapumisilmoituksessa kerrotaan, mistä yksityisen palveluntuottajan toimipaikasta passi on noudettavissa.

Laissa ei ehdoteta säädettäväksi toimitusosoitteesta, mutta 19 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan passi toimitetaan hakijan väestötietojärjestelmän mukaisen osoitteen perusteella määrittyvään palveluntuottajan toimipisteeseen, josta passi on noudettavissa. Tämä on selvityksen mukaan lähtökohtana, mutta hakijalla on mahdollisuus hakemusta tehdessään ilmoittaa myös muu toimitusosoite. Myös tästä on hakijaa syytä informoida passihakemusta tehtäessä.

Voimassa olevan passilain 6 §:n 2 momentin mukaan valmis passi on mahdollista hakijan pyynnöstä toimittaa kunniakonsulaatin välityksellä. Nyt laissa ehdotetaan säädettäväksi aiempaa täsmällisemmin, että toimittaminen kunniakonsulin välityksellä edellyttää, että ulkoasiainministeriö on antanut kyseiselle kunniakonsulille valtuutuksen luovuttaa passeja. Valiokunta korostaa, että tässä yhteydessä tulee varmistaa myös tietoturvallisuusvelvoitteiden noudattaminen.

Edellä olevan perusteella hallintovaliokunta puoltaa ehdotettua 19 §:ää hallituksen esityksen mukaisessa muodossa.

Tietoturvallisuutta koskevat vaatimukset

Uuden passin toimitusmenettelyn vuoksi passilakiin lisätään säännökset passin laadun ja oikeasisältöisyyden tarkastamista sekä passin toimittamista koskevasta tehtävästä. Esitetyn 1. lakiehdotuksen 35 §:n perusteella Poliisihallitus vastaa toiminnan järjestämisestä, mutta se voi hankkia tarkastamista ja toimittamista koskevat palvelut yksityiseltä palveluntuottajalta.

Pykälän 1 momentin mukaan Poliisihallituksen on sovittava palveluntuottajan kanssa tehtävän sisällöstä, passin laatuun liittyvistä vaatimuksista, turvallisuusjärjestelyistä ja muista tehtävän asianmukaiseen hoitamisen kannalta tarpeellisista seikoista. Perustuslakivaliokunnan mielestä säännökseen on syytä lisätä maininta siitä, että sopimusta tehdessään Poliisihallituksen on otettava huomioon viranomaisten sovellettaviksi kuuluvat tietoturvallisuutta koskevat säännökset (ml. esim. valtioneuvoston asetus tietoturvallisuudesta valtionhallinnossa).

Saadun selvityksen mukaan voimassa olevaan passien tuottamista ja yksilöintiä koskevaan sopimukseen sisältyy määräys, jonka mukaan osapuolet noudattavat viranomaisia koskevista tietoturvallisuusvelvoitteista annettuja säädöksiä ja ohjeita, kuten tietoturvallisuudesta valtionhallinnossa annettua valtioneuvoston asetusta (681/2010) ja tietoturvallisuutta koskevia valtiovarainministeriön ohjeita (VAHTI) ja suosituksia.

Hallintovaliokunta pitää aiheellisena, että varmistutaan myös säännösperusteisesti siitä, että viranomaiselta yksityiselle palveluntuottajalle siirrettävien tehtävien hoitamisessa huolehditaan asianmukaisesti viranomaisia velvoittavien tietoturvallisuusvaatimusten täyttymisestä. Valiokunta ehdottaa 35 §:n 1 momenttiin lisättäväksi tätä koskeva säännös.

Passin yksilöinnin sekä laadun ja oikeasisältöisyyden tarkastamisen rajoittaminen Suomeen

Ehdotettu sääntely ei estä siinä tarkoitettujen tehtävien siirtämistä ulkomaiselle palveluntuottajalle. Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 5) todetaan, että tällä hetkellä passikirjat valmistetaan Hollannissa. Hankintaa kilpailutettaessa edellytettiin, että passin ja sen sirun yksilöinti, toisin sanoen henkilötietojen ja muiden tietojen, valokuvan ja sormenjälkien lisääminen passikirjaan, tapahtuu Suomessa. Mitään yksilöintitietoja ei myöskään saa siirtää Suomen rajojen ulkopuolelle.

Perustuslakivaliokunnan mielestä vaatimus yksilöinnin suorittamisesta Suomessa on perusteltu sekä tietojen luonteen että sen vuoksi, että tällöin yksityiseen palveluntuottajaan kohdistuvat hallinnon yleislaeista ja rikosoikeudellista virkavastuuta koskevista säännöksistä johtuvat velvoitteet tulevat sovellettaviksi palveluntuottajaan tämän hoitaessa julkista hallintotehtävää. Perustuslakivaliokunnan mielestä hallintovaliokunnan on tarpeen vielä arvioida, olisiko säännösperusteisesti ja Euroopan unionin lainsäädännön mahdollistamassa laajuudessa tarpeen varmistua siitä, että passin ja sen sirun yksilöinti ja siihen liittyvä passin laadun ja oikeasisältöisyyden tarkastaminen voivat tapahtua vain Suomessa.

Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan passin myöntäminen, passin laadun ja oikeasisältöisyyden tarkastaminen sekä passin toimittaminen ja luovuttaminen muodostavat sellaisen tehtäväkokonaisuuden, jota on pidettävä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna julkisena hallintotehtävänä. Passin myöntämistä koskevassa päätöksenteossa on selvästi kysymys merkittävän julkisen vallan käytöstä, jota koskevia tehtäviä ei voida antaa muulle kuin viranomaiselle. Sen sijaan yksityiselle palveluntuottajalle siirrettävät tehtävät ovat menettelyn vaiheina selkeästi epäitsenäisiä, eikä niihin sisälly päätöksentekoa tai harkintavaltaa. Lähinnä kysymys on teknisluonteisista, viranomaisia avustavista tehtävistä.

Julkisen hallintotehtävän suhteesta kilpailuttamiseen perustuslakivaliokunta on aiemmin esimerkiksi todennut, että perustuslain 18 §:n elinkeinovapautta koskevaa säännöstä ei voida tulkita siten, että se edellyttäisi avaamaan julkisten hallintotehtävien hoitamisen vapaalle kilpailulle (PeVL 12/2010 vp).

Ennen passin toimittamista suoritettava, julkiseksi hallintotehtäväksi katsottava laadun ja oikeasisältöisyyden tarkastaminen liittyy hyvin kiinteästi valmistusmenettelyn loppuvaiheessa tapahtuvaan passin yksilöintiin. Vaatimus suorittaa yksilöinti ja viimeinen laadunvalvonta fyysisesti Suomen maaperällä edellyttää palveluntuottajan asettuvan Suomeen. Euroopan unionin tuomioistuin on pitänyt vaatimusta, jonka mukaan jossakin jäsenvaltiossa toimivan yrityksen on sijoittauduttava myös toiseen jäsenvaltioon, jos se haluaa tarjota palvelujaan siellä, palvelujen vapaan liikkuvuuden rajoituksena. Oikeudesta tarjota palveluja määrätään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen kolmannen osan IV osaston 3 luvussa. Sopimuksen 62 artiklan mukaan sijoittautumisoikeutta koskevia 51—54 artiklaa sovelletaan 3 luvussa tarkoitettuihin kysymyksiin. Sopimuksen 52 artiklan mukaan sijoittautumisoikeutta koskevan 2 luvun määräykset ja niiden nojalla toteutetut toimenpiteet eivät rajoita niiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten soveltamista, joiden mukaan ulkomaalaisiin sovelletaan erityissääntelyä yleisen järjestyksen tai turvallisuuden perusteella. Jäsenvaltiot voivat toisin sanoen rajoittaa palvelujen tarjoamisen vapautta kyseisten perusteiden täyttyessä. Poikkeamisen on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaista eli toimenpiteen on oltava omiaan takaamaan kyseisen tavoitteen toteutuminen ja sillä ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.

Hallintovaliokunta katsoo, että EU-oikeuden mukaiset edellytykset vedota yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen täyttyvät. Passilain 29 §:n mukainen passirekisteri on huomattavan laaja, sisäisen turvallisuuden kannalta merkittävä tietokanta, joka sisältää Suomen kansalaisten henkilöllisyyttä koskevia tietoja valokuvineen ja sormenjälkitietoineen ja johon voidaan katsoa kohdistuvan erityisen korkeita tietoturvavaatimuksia. Tietojen luonne on myös yksittäisessä tapauksessa hyvin merkityksellinen ja siten erityisen suojan tarpeessa. Nämä ovat valiokunnan mielestä sellaisia turvallisuuteen liittyviä syitä, että järjestelyissä tarvitaan normaalia korkeampaa luotettavuutta. Tämän vuoksi valiokunnan mielestä esimerkiksi yrityksestä ennen palveluntuottamista koskevan sopimuksen solmimista tehty luotettavuusarviointi ja säädetty velvollisuus huolehtia asianmukaisesti asiakirjaturvallisuudesta ja tietosuojasta eivät yksin riitä, vaan on tärkeää, että passin ja sen sirun yksilöinti ja siihen liittyvä passin laadun ja oikeasisältöisyyden tarkastaminen tapahtuu Suomessa ja että yksilöintitietoja ei siirretä Suomen rajojen ulkopuolelle. Näistä syistä on paikallaan, että asiasta varmistutaan säännösperusteisesti. Kuten edellä on todettu, tällainen rajaus sisältyy nykyiseen passivalmistajan kanssa tehtyyn sopimukseen. Saadun selvityksen mukaan myös esimerkiksi Ruotsissa ja Ranskassa on edellytetty, että yksilöinti tapahtuu kotimaassa.

Edellä olevan perusteella hallintovaliokunta ehdottaa, että säännös passin yksilöinnistä sekä laadun ja oikeasisältöisyyden tarkastamisesta Suomessa lisätään 1. lakiehdotuksen 35 §:n 3 momenttiin.

Passien toimittamisen järjestäminen alihankintana

Yksityinen palveluntuottaja voi 1. lakiehdotuksen 35 §:n 3 momentin perusteella järjestää passin toimittamisen hakijalle myös toisen palveluntuottajan välityksellä. Alihankintajärjestely edellyttää sitä, että Poliisihallitus on erikseen hyväksynyt myös toisen palveluntuottajan. Alihankkijaa koskevat samat laatu- ja muut vaatimukset kuin alkuperäistä palveluntuottajaa. Myös Poliisihallituksen valvonta kohdistuu vastaavalla tavalla alihankkijaan. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan ehdotettu subdelegointisääntely ei muodostu perustuslain 124 §:n kannalta ongelmalliseksi.

Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 27) todetaan, että passivalmistaja vastaa Poliisihallitukseen nähden mahdollisen alihankkijan työstä kuten omastaan. Saadun selvityksen mukaan myös voimassa olevassa passivalmistajan kanssa tehdyssä sopimuksessa on pääsopijakumppanin vastuuta koskeva määräys. Hallintovaliokunta katsoo, että laista on aiheellista käydä selkeästi ilmi palveluntuottajan vastuu alihankintana teetetystä passien toimittamista koskevasta palvelusta, ja valiokunta ehdottaa tätä koskevan maininnan lisäämistä 35 §:n 3 momenttiin.

Sääntelyn selkeyttämiseksi hallintovaliokunta ehdottaa, että 3 momentissa oleva toimipaikkoja koskeva edellytys siirretään pykälän 2 momenttiin, jossa säädetään palveluntuottajaa koskevista vaatimuksista. Samalla säännös ehdotetaan muotoiltavaksi uudelleen siten, että toimipaikkojen riittävyyttä ja alueellista kattavuutta koskevaa edellytystä sovelletaan myös pykälän 1 momentissa tarkoitettuun palveluntuottajaan, jos palveluntuottaja itse huolehtii passien toimittamisesta, eikä pelkästään mahdolliseen alihankkijaan. Ulkomailla olevaa alihankkijaa edellytys ei koske, koska ulkomailla palveluiden järjestäminen voidaan hoitaa eri tavoin, kuten hallituksen esityksen perusteluista (s. 24) ilmenee.

Lisäksi hallintovaliokunta ehdottaa sääntelyä selkeytettäväksi siten, että 1 momentissa tarkoitetusta palveluntuottajasta — käytännössä passivalmistajasta — käytetään nimitystä palveluntuottaja ja passien toimittajana toimivasta palveluntuottajasta käytetään ilmaisua alihankkija. Lakiehdotuksessa ei ole käytetty alihankintakäsitettä, mutta valiokunta pitää sen käyttämistä 35 §:n eri momenteissa sääntelyn selkeyden kannalta perusteltuna.

Palveluntuottajan ja alihankkijan valvonta

Esitetyn 1. lakiehdotuksen 35 §:n 4 momentin mukaan Poliisihallitus valvoo tässä pykälässä tarkoitettujen palveluntuottajien toimintaa. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että Poliisihallituksen harjoittamaa valvontaa koskeva säännös on tällaisessa perusoikeusherkässä yhteydessä varsin niukka, ja katsonut, että sitä on syytä täydentää esimerkiksi maininnalla siitä, että Poliisihallituksen on palveluntuottajan kanssa tehtävässä sopimuksessa varmistettava valvontamenettelyjen ja toiminnan tarkastamisen tehokkuus.

Hallituksen esityksen perustelujen (s. 24) mukaan valvontaa voidaan suorittaa erilaisin tavoin. Nykyisessä Poliisihallituksen ja passit valmistavan yksityisen palveluntuottajan välillä tehdyssä sopimuksessa on sovittu valvontakeinoista, joita ovat muun muassa säännöllinen raportointi, tarkastuskäynnit sekä palvelun laatua seuraava ja valvova laaturyhmä, sekä seuraamuksista mahdollisissa viivästys- tai virhetilanteissa. Hallintovaliokunta katsoo, että perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattamisen varmistamiseksi pykälän 4 momenttia on asianmukaista täydentää perustuslakivaliokunnan esittämällä maininnalla.