Yksityiskohtaiset perustelut

97 b §. Tiedon hankinta yksittäisessä kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan menettelydirektiivin 18 artiklaan liittyen, että pykälään lisätään uusi 2 momentti, jonka mukaan hakijalle järjestetään tämän suostumuksella lääkärintarkastus aiempaan vainoon tai vakavaan haittaan viittaavien seikkojen selvittämiseksi, jos se on tarpeen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arvioimiseksi.

Hallintoasioihin yleislakina sovellettavan hallintolain (434/2003) mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Myös ulkomaalaislain 7 §:ssä todetaan viranomaisen selvittämisvelvollisuus. Lisäksi turvapaikkaohjeessa korostetaan turvapaikkatutkinnan keskeistä merkitystä turvapaikka-asian ratkaisemisen kannalta. Ohjeen mukaan viranomaisen on omasta aloitteestaan otettava huomioon ja pyrittävä selvittämään kaikki asian kannalta merkitykselliset seikat. Valiokunta pitää kuitenkin ehdotettua säännöstä tarpeellisena. Ehdotetun pykälän sanamuoto myös liittää lääkärinlausunnon pyytämisen määritelmädirektiivin 4 artiklan mukaiseen tosiseikkojen ja olosuhteiden arviointiin turvapaikka-asiassa. Lisäksi asiaa koskeva oikeuskäytäntö on otettava soveltuvin osin yksittäistapauksia ratkaistaessa huomioon. Oikeuskäytäntöä on tarpeen mukaan mahdollista esitellä tarkemmin turvapaikkaohjeessa. Valiokunta katsoo, että turvapaikkaohjetta on myös aiheellista täsmentää menettelydirektiivin 18 artiklan 3 kohtaan viitaten, että turvapaikanhakijalle tulee ilmoittaa myös mahdollisuudesta tehdä lääkärintarkastus omalla kustannuksella.

99 a §. Turvallinen kolmas maa.

Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi turvallisen kolmannen maan käsitteestä, joka vastaa menettelydirektiivin 38 artiklaa. Turvallisen kolmannen maan käsite on voimassa olevassa laissa osa lain 99 §:ssä säädettyä turvallisen turvapaikkamaan käsitettä. Niistä ehdotetaan direktiivin mukaisesti nyt säädettäväksi omina turvallisten maiden käsitteinään.

Ehdotuksen mukaan hakijalle turvalliseksi kolmanneksi maaksi voidaan hakemusta turvapaikkamenettelyssä ratkaistaessa katsoa valtio, joka ilman maantieteellistä varaumaa on liittynyt pakolaisten oikeusasemaa koskevaan yleissopimukseen, kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevaan kansainväliseen yleissopimukseen (SopS 8/1976) sekä kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaiseen yleissopimukseen (SopS 60/1989) ja noudattaa niitä (1 momentin 1 kohta).

Lisäksi valtion katsominen hakijalle turvalliseksi kolmanneksi maaksi edellyttää sitä, että hakija olisi voinut saada siellä lain 87 tai 88 §:ssä tarkoitettua taikka muuten riittävää suojelua (2 kohta). Vastaava viittaus 87 ja 88 §:ssä tarkoitettuun suojeluun sisältyy jo voimassa olevan lain 103 §:ään. Uutta sen sijaan on viittaus "muuten riittävään suojeluun". Valiokunta pitää lisäystä perusteltuna, koska turvallisessa kolmannessa maassa, joka ei ole EU:n jäsenvaltio, ei voi saada nimenomaisesti EU:n lainsäädännössä tarkoitettua toissijaista suojelua. "Muuten riittävällä suojelulla" tarkoitetaan toisin sanoen suojelua, joka vastaa sisällöltään 87 tai 88 §:ssä säädettyä, mutta jota annetaan jossakin muussa kuin EU:n jäsenvaltiossa. Ollakseen riittävää muun suojelun tulee olla tehokasta ja sitä pitää voida käytännössä myös saada.

Valiokunta korostaa pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mainintaa siitä, että sovellettaessa turvallisen kolmannen maan käsitettä ilman huoltajaa olevan alaikäisen jättämän hakemuksen ratkaisemiseen on kiinnitettävä erityistä huomiota lapsen etuun. Perusteluissa viitataan menettelydirektiivin 25 artiklan 6 kohdan c alakohtaan, jonka mukaan valtio voidaan katsoa ilman huoltajaa olevalle alaikäiselle turvalliseksi maaksi vain, jos se on alaikäisen edun mukaista.

Lapsen edun huomioon ottamisesta on säädetty lain 6 §:ssä, jonka yksityiskohtaisissa perusteluissa on käsitelty lapsen edun käsitettä. Viimeksi asiaa on kuvattu kansainvälistä suojelua hakevan vastaanottoa koskevan lainsäädäntöuudistuksen yhteydessä (HE 266/2010 vp, s. 38—41). Perustuslaki edellyttää, että lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Lapsen edun periaate on nimenomaisesti kirjattu YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 3 artiklaan, jonka mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lapsen etua arvioitaessa on otettava huomioon, mitä lastensuojelulaissa (417/2007) säädetään lapsen edun arvioimisesta. Lastensuojelulain 4 § täsmentää lapsen edun arviointia ja edellyttää sellaista lasta koskevien ratkaisujen tekemistä, jolla voidaan turvata lapsen etu. Lapsen etua arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, miten eri toimenpidevaihtoehdot ja ratkaisut turvaavat lapselle 1) tasapainoisen kehityksen ja hyvinvoinnin sekä läheiset ja jatkuvat ihmissuhteet; 2) mahdollisuuden saada ymmärtämystä ja hellyyttä sekä iän ja kehitystason mukaisen valvonnan ja huolenpidon; 3) taipumuksia ja toivomuksia vastaavan koulutuksen; 4) turvallisen kasvuympäristön ja ruumiillisen sekä henkisen koskemattomuuden; 5) itsenäistymisen ja kasvamisen vastuullisuuteen; 6) mahdollisuuden osallistumiseen ja vaikuttamiseen omissa asioissaan; sekä 7) kielellisen, kulttuurisen ja uskonnollisen taustan huomioimisen. Valiokunta korostaa, että lapsen etu on aina yksilöllinen ja sidottu lapsen kulloiseenkin elämäntilanteeseen. Lapsen etu tulee harkita kokonaisuudessaan ottaen huomioon lapsen yksilölliset tarpeet, toivomukset ja mielipiteet.

101 §. Ilmeisen perusteeton hakemus.

Pykälää esitetään muutettavaksi menettelydirektiivin ilmeistä perusteettomuutta koskevien 31 artiklan 8 kohdan ja 32 artiklan 2 kohdan perusteella. Samalla pykälän johdantolauseen kielellistä ilmaisua tarkistetaan. Lisäksi pykälän 2 kohdasta poistetaan nykyinen c alakohta, koska menettelydirektiivi ei sisällä vastaavaa perustetta. Voimassa olevasta d alakohdasta tulee sen seurauksena c alakohta.

Lakiehdotukseen sisältyvän c alakohdan mukaan hakemus voidaan katsoa ilmeisen perusteettomaksi, jos hakijan ilmeisenä tarkoituksena on käyttää väärin turvapaikkamenettelyä tekemällä hakemuksen maasta poistamismenettelyn käynnistyttyä pitkittääkseen perusteetta maassa oleskeluaan. Menettelydirektiivin sisältö ei ole muuttunut tältä osin verrattuna aiempaan menettelydirektiiviin, joka on ulkomaalaislaissa pantu täytäntöön. Valiokunta katsoo, että c alakohdan sanamuotoa on kuitenkin aiheellista tarkistaa vastaamaan paremmin direktiiviä, ja ehdottaa sen muuttamista muotoon: "tekemällä hakemuksensa vain viivyttääkseen tai estääkseen sellaisen jo tehdyn tai välittömästi odotettavissa olevan päätöksen täytäntöönpanoa, joka merkitsisi hänen poistamistaan maasta".

198 b §. Täytäntöönpanoa koskeva hakemus eräissä kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa.

Ehdotuksen mukaan hakemus täytäntöönpanon kieltämisestä tai keskeyttämisestä on tehtävä seitsemän päivän kuluessa päätöksen tiedoksi antamisesta, jos päätös on tehty 95 b §:n (kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen peruuttaminen), 103 §:n (hakemuksen tutkimatta jättäminen) tai 104 §:n (nopeutetun menettelyn käyttäminen) nojalla. Määräaikaan sisältyy vähintään viisi arkipäivää. Ehdotuksen taustalla on vastuunmäärittämisasetuksen 27 artiklan 3 kohdan c alakohta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on kansallisesti säädettävä siitä, että asianomaisella henkilöllä on mahdollisuus pyytää kohtuullisen ajan kuluessa tuomioistuinta lykkäämään siirtopäätöksen täytäntöönpanoa, kunnes hänen muutoksenhakunsa tai uudelleen käsittelyn tulos on selvillä.

Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin näkemyksiä muun muassa siitä, ettei täytäntöönpanon kieltämisen hakemiselle tulisi asettaa määräaikaa lainkaan tai ainakaan kaikissa tilanteissa tai että määräajan pitäisi olla pidempi. Toisaalta ehdotettua sääntelyä on pidetty parannuksena nykytilaan.

Valiokunta toteaa, että ehdotetun sääntelyn tarkoituksena on yhdessä 199 §:n 4 momentin kanssa parantaa niiden kansainvälistä suojelua hakevien oikeusturvaa, joiden hakemus joko jätetään tutkimatta tai käsitellään nopeutetussa menettelyssä ja jotka saavat käännytyspäätöksen. Voimassa olevan ulkomaalaislain mukaan käännyttämispäätös on näissä tapauksissa täytäntöönpanokelpoinen joko heti päätöksen tiedoksi antamisen jälkeen tai kahdeksantena päivänä tiedoksiannosta. Esimerkiksi vastuunmäärittämisasetuksen soveltamista koskevissa tapauksissa täytäntöönpanon kieltämistä koskeva hakemus on käytännössä tullut jättää heti päätöksen tiedoksi saannin jälkeen ja kaikissa tapauksissa viimeistään viikon kuluessa sen varmistamiseksi, ettei täytäntöönpanoon ryhdytä. Hallituksen esityksen mukainen seitsemän päivän määräaika ei siten käytännössä vähennä hakijan aikaa pyytää täytäntöönpanon kieltämistä, vaan eräissä tapauksissa lisää sitä. Valiokunta katsoo, että määräajoista säätäminen selkeyttää maastapoistamisen ajankohtaan ja menettelyyn liittyneitä epäselvyyksiä, joihin esityksen perusteluissakin viitataan ja joihin myös eduskunnan oikeusasiamies on ratkaisukäytännössään kiinnittänyt huomiota. Valiokunnan näkemyksen mukaan tämä parantaa hakijoiden oikeusturvaa, viranomaistoiminnan ennakoitavuutta sekä lainsäädännön läpinäkyvyyttä.

Pykälän yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee, että täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskevan hakemuksen tekemiselle on jo käytännössä sovellettu seitsemän päivän määräaikaa ja että kokemukset siitä ovat olleet hyvät. Valiokunta pitää kuitenkin tarpeellisena, että määräajan tosiasiallista riittävyyttä ja kohtuullisuutta seurataan lainsäädännön tultua voimaan.

Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, että ehdotettu 198 b § koskee myös mahdollisuutta vaatia täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä haettaessa valituslupaa korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

199 §. Täytäntöönpanoa koskevan hakemuksen ratkaiseminen.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan pykälään lisättäväksi uusi 4 momentti, jonka mukaan 198 b §:ssä tarkoitettua hakemusta koskeva päätös on tehtävä seitsemän päivän kuluessa. Määräaikaan sisältyy viisi arkipäivää. Ehdotuksen taustalla on vastuunmäärittämisasetuksen 27 artiklan 3 kohdan c alakohta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on kansallisesti säädettävä, että päätös siirtopäätöksen täytäntöönpanon lykkäämisestä on tehtävä kohtuullisen ajan kuluessa siten, että lykkäyspyyntöä voidaan tarkastella perusteellisesti.

Tilanteissa, joissa kansainvälistä suojelua koskeva hakemus jätetään tutkimatta tai käsitellään nopeutetussa menettelyssä, päätöksen täytäntöönpano tapahtuu joko välittömästi tiedoksiannon jälkeen tai kahdeksantena päivänä sen jälkeen. Ehdotetulla sääntelyllä on tarkoitus laissa turvata käännytettävän oikeus hakea täytäntöönpanon keskeytystä tai kieltoa ja myös saada hakemukseensa ratkaisu ennen kuin hänet käännytetään.

Valiokunta viittaa lakiehdotuksen 198 b §:n yhteydessä toteamaansa ja katsoo, että määräajasta säätäminen vähentää menettelyyn liittyneitä epäselvyyksiä ja parantaa käännytettävän oikeusturvaa. Voimassa olevassa 199 §:ssä säädetään täytäntöönpanoa koskevan hakemuksen ratkaisemisesta hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, että 199 §:n 4 momentissa tarkoitettu määräaika asian käsittelylle koskee sekä hallinto-oikeutta että korkeinta hallinto-oikeutta.

Hallituksen esityksessä on arvioitu, että viikon määräaika mahdollistaa yhtäältä hakemuksen riittävän tarkastelun ja toisaalta varmistaa tehokkaan turvapaikkamenettelyn. Määräajan toimivuutta on kuitenkin syytä seurata.

201 §. Käännyttämispäätösten täytäntöönpano.

Pykälässä säädetään käännyttämispäätöksen täytäntöönpanosta eri tilanteissa. Hallituksen esityksessä ehdotetaan pykälään lisättäväksi uusi 4 momentti, jonka mukaan päätöstä käännyttämisestä ei panna täytäntöön 2 ja 3 momentissa säädetyllä tavalla ennen kuin 198 b §:ssä tarkoitettu täytäntöönpanon kieltämistä koskeva hakemus on ratkaistu. Muilta osin pykälään ehdotetut muutokset ovat lähinnä teknisluonteisia.

Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin näkemyksiä muun muassa siitä, että kansainvälistä suojelua hakeneella tulisi aina olla oikeus odottaa muutoksenhaun tulosta Suomessa, ja viitattu tehokkaiden oikeussuojakeinojen täysimääräiseen turvaamiseen.

Valiokunta toteaa, että jokaisen oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi turvataan perustuslaissa. EU:n perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaan jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa.

Ulkomaalaislain 190 §:n mukaan Maahanmuuttoviraston päätöksestä saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Lain 201 §:n 1 momentin mukaan päätös käännyttämisestä voidaan panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta, jollei hallinto-oikeus toisin määrää. Kuitenkin niissä tilanteissa, joissa ulkomaalainen on hakenut oleskelulupaa kansainvälisen suojelun perusteella, Maahanmuuttoviraston käännytyspäätöstä ei saa panna täytäntöön ennen kuin asia on lainvoimaisesti ratkaistu. Mainitun pykälän 2 ja 3 momentissa on säädetty tätä koskevista poikkeuksista. Näissäkin tapauksissa hakija voi ehdotetun 198 b §:n perusteella hakea päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä. Lain 201 §:ään ehdotetun 4 momentin mukaan käännyttämispäätöstä ei saa toimeenpanna ennen kuin 198 b §:ssä tarkoitettu hakemus on ratkaistu.

Ulkomaalaislain 201 §:n 1 momentissa säädetyn mukaisesti valitus ei estä käännyttämispäätöksen täytäntöönpanoa, kun valituslupaa haetaan korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Korkein hallinto-oikeus voi hallintolainkäyttölain (586/1996) 32 §:n nojalla kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi. Käännyttämisen täytäntöönpano voi kuitenkin tulla ajankohtaiseksi myös vasta hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen, jolloin täytäntöönpanon kieltoa koskeva vaatimus tehdään korkeimman hallinto-oikeuden valituslupakäsittelyn yhteydessä. Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, että 201 §:n 4 momentti koskee myös näitä tilanteita.

Hallituksen esityksen perusteluissa on arvioitu varsin yksityiskohtaisesti menettelydirektiivin 9 artiklan säännöksiä hakijan oikeudesta jäädä jäsenvaltioon odottamaan muutoksenhaun tulosta ja sitä koskevista poikkeuksista, kuten myös 46 artiklan säännöksiä oikeudesta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, sekä mainittujen artiklojen suhdetta Suomen lainsäädäntöön. Valiokunnan asiassa saama selvitys ei anna aihetta arvioida esitystä toisin. Valiokunta toteaa myös, että mikäli kaikilla kansainvälistä suojelua hakeneilla olisi oikeus odottaa muutoksenhaun tulosta Suomessa, nopeutettu menettely menettäisi käytännössä kokonaan merkityksensä. Myös tutkimatta jättämismenettely menettäisi merkitystään. Valiokunnan näkemyksen mukaan esitys vastaa direktiiviä sekä pääsäännön että poikkeusten osalta.

Valiokunta toteaa pykälän olevan rakenteeltaan varsin monimutkainen. Siinä säädetään täytäntöönpanosta sekä turvapaikkamenettelyssä tehdyissä että muissa käännyttämispäätöksissä. Tämän lisäksi pykälä sisältää turvapaikkamenettelyssä tehtyjen päätösten osalta sekä pääsäännön että poikkeukset. Lisäksi tulee ottaa huomioon 198 b §:n säännös. Valiokunta on edellä yleisperusteluissa kiinnittänyt huomiota ulkomaalaislain vaikeaselkoisuuteen ja katsoo, että sääntelyä kehitettäessä on myös täytäntöönpanoa koskevia säännöksiä syytä selkeyttää.

Voimaantulosäännös.

Menettelydirektiivin kansallista täytäntöönpanoa koskevan velvoitteen vuoksi hallituksen esitykseen sisältyvässä lain voimaantulosäännöksessä ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1 päivänä heinäkuuta 2015. Valiokunta kuitenkin ehdottaa, että voimaantulon tarkka ajankohta jätetään yleisesti noudatetun käytännön mukaisesti avoimeksi.