Perustelut

Ulkomaalaisvalvonta on osa laittoman maahantulon torjuntaa. Vapaan liikkuvuuden lisääntyessä sisämaan ulkomaalaisvalvonnan merkitys on kasvanut. Schengenin sopimuksiin liittyessään Suomi on sitoutunut tehostamaan sisämaan valvontaa kompensoidakseen sisärajatarkastusten poistamisesta aiheutuvia haittoja. Hallituksen esityksestä ilmenee, että ulkomaalaisvalvontaa tehdään osana peruspoliisityötä ja analyysiin perustuvana valvontana. Yhä useammin poliisin päivittäiseen työhön liittyy muiden tehtävien ohessa ulkomaalaistehtäviä, jolloin myös henkilön maassaolon edellytykset tarkistetaan. Myös Rajavartiolaitos suorittaa ulkomaalaisvalvontaa rajavalvonnan ohella.

Ulkomaalaislain (301/2004) 212 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaislain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista valvovat Maahanmuuttovirasto, poliisi ja Rajavartiolaitos. Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen kanteluasiaan tekemän päätöksen (8.8.2011, 3695/4/09) mukaan poliisilla ja Rajavartiolaitoksella ei ole kuitenkaan toimivaltaa tehdä ulkomaalaisvalvontaa julkisrauhan piiriin kuuluvissa tiloissa, kuten liiketiloissa tai rakennustyömailla. Tällainen oikeus on kuitenkin esimerkiksi työsuojeluviranomaisilla. Päätöksessä katsotaan, että ulkomaalaislain 212 § on oikeudelliselta luonteeltaan hallinnollinen tehtävänormi, jossa vain pääpiirteissään on määritelty ulkomaalaisvalvontaa tekevien viranomaisten tehtävät. Kyseisen laintulkinnan johdosta ulkomaalaislakia on tarpeen muuttaa.

Hallituksen esityksen tavoitteena onkin selkeyttää ulkomaalaisvalvonnan periaatteita ja täsmentää ulkomaalaisvalvonnan toimivaltuuksia sekä valvontaan liittyviä menettelyjä. Ulkomaalaisvalvonnalla tarkoitetaan ulkomaalaislain säännösten noudattamiseksi tehtävää valvontaa ja laittoman maassa oleskelun torjuntaa. Ulkomaalaisella ei ole ehdotonta oikeutta oleskella maassa, vaan oleskelun edellytyksistä ja perusteista säädetään ulkomaalaislaissa. Hallituksen esityksessä ehdotetaan poliisille ja Rajavartiolaitokselle säädettäväksi oikeus ulkomaalaisvalvontatehtävässä saada tarvittavat tiedot ulkomaalaisen oleskeluoikeuden ja työnteko-oikeuden selvittämiseksi, päästä julkisrauhan suojaamaan paikkaan, pysäyttää kulkuneuvo sekä saada tietoja ulkomaalaisia palvelukseensa ottaneelta työnantajalta.

Valiokunta pitää tärkeänä lakiehdotuksen 129 a §:n 2 momenttiin sisältyvää suhteellisuusperiaatetta ja vähimmän haitan periaatetta ulkomaalaisvalvonnassa. Valvonnan suunnittelussa ja suuntaamisessa on yksityiskohtaisten perustelujen mukaan otettava huomioon valvonnalla tavoiteltava päämäärä ja tehtävän kiireellisyys sekä muut tilanteen kokonaisarviointiin perustuvat seikat. Ulkomaalaisvalvonnassa kenenkään oikeuksiin ei saa puuttua enempää eikä kenellekään saa aiheuttaa suurempaa haittaa kuin se on välttämätöntä tehtävän suorittamiseksi.

Valiokunta tähdentää myös lakiehdotukseen sisältyvää niin sanotun etnisen profiloinnin kieltoa. Tältä osin 129 a §:n 3 momentin perusteluissa korostetaan yhdenvertaisuuden toteutumista ulkomaalaisvalvonnassa. Suunniteltaessa ja suunnatessa ulkomaalaisvalvontaa on kaikkien yhdenvertaisuus otettava huomioon. Valvontatoimenpide ei saisi perustua pelkästään tai ratkaisevassa määrin henkilön todelliseen tai oletettuun etniseen alkuperään. Valvontatilanteessa valvonnan kohteeksi valikoimiseksi tulisi olla havaintoja tai vihje- taikka analyysitietoja, jotka antaisivat perusteen tarkastuksen tekemiselle. Valvontaviranomaisen yleiset tiedot ja kokemukset laittoman maahantulon ja maassa oleskelun tilanteesta olisivat pohjana valvonnan suorittamiselle. Valvonnan edellytyksiä ei kuitenkaan voida rajata siten, että ulkomaalaisvalvonnan tarkoitusta ei voida toteuttaa asianmukaisesti.

Lakiehdotuksen 129 b §:n 1 momentin 4 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi poliisin ja Rajavartiolaitoksen oikeudesta saada työantajalta ulkomaalaisvalvontaa varten tietoja palveluksessaan olevista ulkomaalaisista ja heidän työnteko-oikeutensa perusteista. Valiokunta toteaa, että säännöksessä ehdotettu tietojensaantioikeus ulottuu vain työnantajaan, mutta ei toimeksiantajaan tai työn teettäjään Suomessa. Ehdotetun muotoisena säännös ei koske tilanteita, joissa on kysymys lähetetystä työstä tai vuokratyövoimasta, jonka ulkomainen työnantaja on sijoittunut ulkomaille. Lähetettyä ja vuokratyövoimaa käytetään saadun selvityksen mukaan varsinkin rakennus- ja ravintola-aloilla. Valiokunta katsoo, että vaikka ulkomaalaislain 86 b §:n nojalla toimeksiantajalla ei ole samanlaista velvollisuutta kuin työnantajalla säilyttää ulkomaisista työntekijöistä tietoja työpaikalla, lakiehdotuksessa ehdotettu tietojensaantioikeus on perusteltua ulottaa koskemaan myös ulkomaalaislain 86 a §:ssä tarkoitettua toimeksiantajaa, joka on Suomessa oleva pääurakoitsija tai pääteettäjä. Sikäli kun toimeksiantaja on huolehtinut ulkomaalaislain 86 a §:n 1 ja 2 momentin mukaisista velvoitteistaan, hän kykenee osoittamaan, mihin tietoihin perustuen hän on toiminut.

Lakiehdotuksen 129 b §:n 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi erityissäännös koskien pykälän 1 momentin 2 kohdassa säädettävää tarkastusta julkisrauhan suojaamissa tiloissa. Tarkastuksessa ehdotetaan noudatettavaksi hallintolain (434/2003) 39 §:n 1 momentin säännöstä, joka koskee muun muassa tarkastuksesta ilmoittamista asianosaiselle. Valiokunta katsoo, että ulkomaalaisvalvontaan liittyviä menettelyllisiä oikeusturvatakeita on vielä aiheellista tarkentaa. Julkisrauhan suojaamassa tilassa tapahtuvan tarkastuksen asianmukainen kirjaaminen mahdollistaa valvonnan jälkikäteisen kontrollin ja parantaa paitsi tarkastuksen kohteen myös tarkastuksen suorittajan oikeusturvaa. Valiokunta ehdottaa kirjaamisvelvoitteen toteuttamiseksi lakiehdotuksen 129 b §:n 3 momentissa viitattavaksi hallintolain 39 §:n 1 momentin sijasta koko pykälään. Näin ollen hallintolain 39 §:n 2 momentin säännös tarkastuskertomuksen laatimisesta tulee sovellettavaksi lakiehdotuksen 129 b §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetuissa tiloissa. Valiokunta toteaa tässä yhteydessä lisäksi, että etenkin suoritettaessa tarkastustoimintaa julkisrauhan suojaamassa tilassa, kuten ravintolassa tai rakennustyömaalla, on ulkomaalaisen työntekijäin maassaolo- ja työnteko-oikeutta tarkastettaessa syytä kiinnittää huomiota myös mahdollisiin indikaattoreihin, jotka antavat viitteitä henkilön alisteisesta tai riippuvaisesta asemasta taikka siitä, että henkilö saattaa olla ihmiskaupan tai muun vastaavan rikoksen uhri.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin muutosehdotuksin ja kannanotoin.