Yleisperustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Oikeuslääketieteellisen iän selvittäminen

Oleskelulupaa hakevan ulkomaalaisen tai perheenkokoajan iän selvittämiseksi voidaan lakiehdotuksen 6 a §:n 1 momentin mukaan tehdä oikeuslääketieteellinen tutkimus, jos se on tarpeen hänen iästään antamiensa tietojen oikeellisuuden varmistamiseksi. Lakiehdotuksen 6 b § sisältää säännöksiä oikeuslääketieteellisen tutkimuksen tekemisestä.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan hakijan ikää selvitetään ensisijaisesti asiakirjojen ja rekistereiden sekä hakijan kuulemisen avulla. Lähtökohtana pidetään hakijan ilmoittamaa ikää, jollei hakijan iästä ole luotettavaa näyttöä tai jollei muutoin ole aivan ilmeistä, että hakijan todellinen ikä ei voi olla sama kuin hänen ilmoittamansa ikä. Jos iän selvittäminen ei näillä keinoin ole mahdollista, voi oikeuslääketieteellisen ikätutkimuksen tekeminen olla tarpeen.

Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksen johdosta antamassaan lausunnossa (PeVL 16/2010 vp) katsonut, että lakiehdotuksen 6 a §:n muotoilu, jonka mukaan tutkimus voidaan tehdä, "jos se on tarpeen hänen iästään antamiensa tietojen oikeellisuuden varmistamiseksi", on liian väljä. Lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos pykälä muotoillaan siten, että tutkimus voidaan tehdä vain, "jos on olemassa ilmeisiä perusteita epäillä annettujen tietojen luotettavuutta".

Hallintovaliokunta katsoo, että lakisääteinen mahdollisuus tehdä oikeuslääketieteellinen ikätutkimus on tarpeen silloin, kun henkilö vaikuttaa selvästi yli 18-vuotiaalta. Lähtökohtana on kuitenkin aina pidettävä hakijan ilmoittamaa ikää. Oikeuslääketieteellisestä tutkimuksesta ei pidä tehdä automaattista käytäntöä. Tutkimukseen on ryhdyttävä vain, jos on ilmeisiä perusteita epäillä, että ilmoitettu ja todellinen ikä poikkeavat toisistaan ratkaisevasti.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tutkimuksella ei saada täysin luotettavaa selvitystä hakijan iästä. Kun otetaan huomioon iänmääritykseen liittyvä normaali 1—2 vuoden vaihteluväli, kyettäisiin kuitenkin hyvin suurella todennäköisyydellä osoittamaan alaikäisinä väärin perustein esiintyvät noin 20-vuotiaat ja sitä vanhemmat hakijat. Valiokunta korostaa kuitenkin sitä, että oikeusturvan kannalta on ehdottoman välttämätöntä, että viranomaiset epäselvissä tapauksissa ratkaisevat asian hakijan eduksi.

Oikeuslääketieteellinen tutkimus iän selvittämiseksi voidaan ehdotuksen perusteella tehdä vain viranomaisen aloitteesta. Tutkimuksesta aiheutuvat kustannukset suoritetaan niin ikään valtion varoista. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että oikeusturvan takaamisen ja lapsen edun huomioon ottamisen kannalta olisi tärkeätä, että ikä voitaisiin perustellusta syystä selvittää oikeuslääketieteellisin keinoin myös hakijan tai tämän huoltajan taikka laillisen edustajan pyynnöstä, jolloin myös tutkimuksesta aiheutuneet kustannukset suoritettaisiin valtion varoista.

Hallintovaliokunta toteaa, että turvapaikanhakijoiden vastaanotossa iän selvityksellä pyritään siihen, että hakijoille voidaan antaa heidän tarpeitaan vastaavat vastaanottopalvelut. Mikäli hakijalle annettaisiin mahdollisuus vaatia tutkimuksen tekemistä valtion varoilla, saattaisi tämä pitkittää turvapaikapaikka- ja oleskelulupapäätösten käsittelyä tarpeettomasti. Vaikka ikätutkimuksen tekemisestä päättäminen onkin tämän vuoksi syytä säilyttää viranomaisaloitteisena, tulee viranomaisen valiokunnan mielestä epäselvissä tapauksissa kuitenkin suhtautua myönteisesti hakijan tai tämän huoltajan taikka laillisen edustajan pyyntöön tutkimuksen tekemisestä. Pykäläehdotuksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan asianomainen voi tosin teettää tutkimuksen myös omalla kustannuksellaan.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan pohtinut, voiko iänmäärityksen tuloksella tai esimerkiksi sen pohjalta mahdollisesti tehdyllä syntymäaikaa koskevalla rekisterimerkinnällä olla hakijan kannalta merkitystä hänen muidenkin kuin oleskelulupaan liittyvien oikeuksiensa ja velvollisuuksiensa kannalta.

Hallintovaliokunta toteaa, että hallituksen esityksessä lähdetään siitä, että maahanmuuttoviranomaisella on tarve selvittää, onko henkilö alaikäinen vai täysi-ikäinen. Kun siis vain tämä seikka on selvityksen kohteena, on esityksessä lähdetty siitä, että oikeuslääketieteellisen tutkimuksen perusteella annettavasta lausunnosta ei ole erillistä valitusoikeutta. Tutkittava voi kuitenkin kyseenalaistaa oikeuslääketieteellisen tutkimuksen perusteella annetun lausunnon osana häntä koskevaa turvapaikka- tai oleskelulupapäätöstä tehtävää valitusta siten kuin ulkomaalaislaissa säädetään. Suomessa ei ole yleistä lainsäädäntöä siitä, miten sellaisen Suomessa oleskelevan henkilön syntymäaika määritellään, jonka syntymäaika on epäselvä.

Oikeuslääketieteellisen tutkimuksen tekemisen edellytyksenä on lakiehdotuksen 6 a §:n 2 momentin mukaan se, että tutkittava on antanut tietoon ja vapaaseen tahtoon perustuvan kirjallisen suostumuksensa siihen. Toisaalta tutkimuksesta kieltäytymisestä seuraa, että asianomaista kohdellaan täysi-ikäisenä, jollei kieltäytymiselle ole hyväksyttävää syytä. Hyväksyttävänä syynä voidaan esityksen perustelujen mukaan pitää esimerkiksi henkilön fyysiseen tai psyykkiseen terveyteen liittyviä seikkoja tai hänen aiempia traumatisoivia kokemuksiaan, joiden vuoksi hän voi perustellusti tuntea pelkoa tutkimusta kohtaan.

Joissakin asiantuntijalausunnoissa on katsottu, että lakiehdotuksen 6 a §:n 3 momentissa tarkoitettuja hyväksyttyjä syitä kieltäytymiselle pitäisi täsmentää itse laissa. Hallintovaliokunta katsoo, että hyväksyttäviä syitä ei voida eikä ole syytäkään rajata tarkasti, koska tapaukset ovat yksilöllistä harkintaa vaativia. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että säännöksiä sovelletaan perusoikeusmyönteisesti. Erikseen on syytä todeta, että uskottava kieltäytyminen ionisoivalle säteilylle altistavasta tutkimusmenetelmästä ei saa automaattisesti johtaa olettamaan täysi-ikäisyydestä etenkin, jos henkilö on suostuvainen tutkimuksiin, joissa sovelletaan muita menetelmiä. Tutkimuksesta kieltäytyminen ei myöskään lakiehdotuksen mukaan voi yksinään olla peruste hakemuksen hylkäämiselle.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, että 6 b §:n 3 momentissa olevaa asetuksenantovaltuutta on aiheellista täsmentää siten, että siinä viitataan pykälän 1 ja 2 momenttiin.

Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan asetuksenantovaltuudella on nimenomaisesti tarkoitettu jättää mahdolliseksi säätää asetuksella tarkemmin 6 b §:n mukaisesta prosessista, ei itse oikeuslääketieteellisestä tutkimusmenetelmästä.

Perustuslakivaliokunnan mielestä lakiehdotukseen olisi syytä lisätä ainakin yleiset säännökset tutkimuksen toimittamistavoista. Tämä johtuu erityisesti siitä, että tutkimusmenetelmänä on tarkoitus käyttää röntgenkuvausta. Hallintovaliokunta katsoo, että koska kyseessä on kehittyvä tutkimusala, ei tutkimusmenetelmien tarkempi sääntely lain tasolla ole järkevää, koska se rajaisi tutkimuksen tekemiseen käytettävät menetelmät niihin, jotka laissa olisi lueteltu. Tutkimusmenetelmien kehittyessä kysymykseen voivat tulla myös muut kuin röntgenkuvauksen ja kliinisen tutkimuksen avulla tehtävät ikätutkimukset.

Perheenyhdistäminen

Väärien tietojen antamisen merkitys

Oleskelulupa perhesiteen perusteella voidaan lakiehdotuksen 36 §:n 3 momentin mukaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä perheenkokoajan saaneen oleskelulupansa maahantuloa tai maassa oleskelua koskevia säännöksiä kiertämällä antamalla vääriä tietoja henkilöllisyydestään tai perhesuhteistaan. Ehdotuksen perustelujen mukaan perheenkokoajan oleskelulupaa ei 36 §:ssä tarkoitetussa tilanteessa välttämättä peruutettaisi.

Asiantuntijakuulemisissa on todettu, että jos perheenkokoajan oleskelulupaa ei peruuteta, on vaikeata perustella, miksi perhesiteen perusteella haettavia lupia ei myönnettäisi, varsinkin jos perhesiteen aitoutta ei sinänsä kyseenalaisteta. Henkilö, jolle haetaan oleskelulupaa perhesiteen perusteella, ei välttämättä ole tietoinen perheenkokoajan toiminnasta, toisin sanoen siitä, että tämä on antanut itsestään vääriä tietoja. Näin on erityisesti alaikäisten lasten osalta.

Asiantuntijakuulemisissa onkin esitetty, että säännösehdotuksen tarkoittamassa tilanteessa tulisi ryhtyä toimenpiteisiin perheenkokoajan oman oleskeluluvan peruuttamiseksi ja lykätä perhesiteen nojalla myönnettävää oleskelulupaa koskeva päätöksenteko siihen, kunnes perheenkokoajan oleskeluluvan peruuttamista koskeva asia on lainvoimaisella päätöksellä ratkaistu. Saadun selvityksen mukaan ehdotettu säännös on kuitenkin tarkoitettu sovellettavaksi silloin, kun täällä olevan perheenkokoajan omaa oleskelulupaa ei voida peruuttaa ulkomaalaislain kokonaisharkinnan perusteella.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan korostanut, ettei mikä tahansa väärän tiedon antaminen säännöksessä mainituista seikoista voi johtaa perheenyhdistämisen estymiseen. Hallintovaliokunta tähdentää, että lakiehdotuksen 36 §:n 3 momentin säännöstä tulee soveltaa vain sellaisiin tapauksiin, joissa perheenkokoaja on valehdellut olennaisella tavalla perhesidetiedoistaan oleskeluluvan saadakseen.

Kasvattilapsen määrittely

Ulkomaalaislain 37 §:n säännöksiä perheenjäseneksi katsottavista henkilöistä ehdotetaan täydennettäväksi uudella 3 momentilla niistä edellytyksistä, joilla pykälän 1 momentissa tarkoitettuun lapseen rinnastetaan myös kasvattilapsi. Rinnastamisen edellytyksenä on vaatimus luotettavan selvityksen saamisesta siitä, että lapsen aikaisemmat huoltajat ovat todistettavasti kuolleet tai kadoksissa.

Hallintovaliokunta katsoo, että on erityisesti lapsen edun kannalta suotavaa, että kasvattilapsisuhde on aito, eikä pelkkä ilmoitus kasvattilapsisuhteen olemassaolosta saa olla riittävä peruste oleskeluluvan myöntämiselle. Kasvattilapset tulevat kuitenkin pääsääntöisesti maista, joista ei ole saatavissa luotettavaa kirjallista selvitystä. Suullinen selvityskin on usein asianomaisen itsensä kertomaa. Ehdotetussa säännöksessä olevaa vaatimusta "luotettavasta selvityksestä" on näin ollen tulkittava jossain määrin väljemmin kuin näin muotoilluilla säännöksillä yleensä tarkoitetaan.

Oleskeluluvan myöntäminen perhesiteen perusteella

Oleskeluluvan myöntäminen perhesiteen perusteella alaikäiselle edellyttää lakiehdotuksen 38 §:n mukaan sitä, että lapsi on alaikäinen sinä päivänä, jolloin lapsen oleskelulupahakemus ratkaistaan. Nykyisin edellytyksenä on, että lapsi on alaikäinen sinä päivänä, jolloin lapsen oleskelulupahakemus on tullut vireille.

Asiantuntijakuulemisissa ehdotetun säännöksen ongelmana on pidetty sitä, että henkilön oikeutta koskevan päätöksen sisältö voi olennaisesti riippua hakijaan liittymättömistä ja ainakin jossain määrin sattumanvaraisista seikoista, kuten asian käsittelyn tehokkuudesta tai asian selvittämiseen tarvittavien lausuntojen taikka muiden asiakirjojen saamisajankohdasta.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan pitänyt välttämättömänä täydentää lakiehdotuksen 38 §:ää siten, että oleskelulupaa ei voida kuitenkaan tämän pykälän perusteella evätä, jos hakemuksen käsittely on merkittävästi viivästynyt hakijasta riippumattomasta syystä ja hakija on myötävaikuttanut asiansa selvittämiseen mahdollisuuksiensa mukaan. Tätä on pidetty edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Hallintovaliokunta toteaa, että ulkomaalaislain 6 §:n 3 momentin mukaan alaikäistä lasta koskevat asiat on käsiteltävä kiireellisesti. Lisäksi perhesiteen perusteella tehtyä hakemusta koskeva päätös on ulkomaalaislain 69 a §:n mukaan annettava hakijalle tiedoksi viimeistään yhdeksän kuukauden kuluttua hakemuksen jättämisestä. Kun enimmäiskäsittelyajasta on erikseen säädetty, ennakoimattomien käsittelyaikojen vaihteluiden ei pitäisi vaikuttaa hakijan oikeudelliseen asemaan. Jos asia on kuitenkin ollut viranomaisesta johtuvista syistä säädettyä aikaa pidempään vireillä ja henkilö, joka on myötävaikuttanut asiansa selvittämiseen, on tänä aikana tullut täysi-ikäiseksi, on selvää, ettei hakemusta tule evätä tämän säännöksen nojalla.

Koska 38 §:n muutos on hallituksen esityksessä ulotettu koskemaan myös niitä tilanteita, joissa täällä oleva lapsi hakee oleskelulupaa huoltajalleen, hallintovaliokunta katsoo, että perustuslakivaliokunnan ehdottaman täydennyksen tulee koskea alaikäisen lapsen lisäksi myös alaikäistä perheenkokoajaa.

Asianosaisen kuuleminen

Oleskeluluvan hakijalle ja perheenkokoajalle on voimassa olevan ulkomaalaislain 62 §:n 2 momentin nojalla varattava tilaisuus tulla kuulluiksi ennen perhesiteen perusteella haetun oleskelulupahakemuksen ratkaisemista. Momenttiin ehdotetaan lisättäväksi maininta siitä, että asianosaisia ei tarvitse kuulla, jos hakemus hylätään heti perusteettomana. Ehdotettu säännös vastaa hallintolain 34 §:n 2 momentin 1 kohtaa.

Hallintovaliokunta toteaa, että oikeus tulla kuulluksi on yksi perustuslain 21 §:ään sisältyvistä ja hallintolaissa säännellyistä keskeisistä oikeusturvaperiaatteista. Säännöstä on tämän vuoksi tulkittava suppeasti.

Työnteko-oikeuden rajoittaminen

Lakiehdotuksen 81 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että työnteko-oikeus sellaisten kansainvälistä suojelua hakeneiden henkilöiden osalta, jotka eivät pysty esittämään voimassa olevaa matkustusasiakirjaa, alkaa vasta kun henkilö on oleskellut maassa kuusi kuukautta. Nykyisin oikeus alkaa kolmen kuukauden oleskelun jälkeen. Tämä aikaraja säilyy henkilöillä, joilla on vaadittava matkustusasiakirja.

Lakiehdotuksen taustalla on ajatus siitä, että Suomeen tultaisiin töihin työntekoa varten tarkoitettuja kanavia pitkin, jolloin työehdot ja työnantajatiedot tarkastetaan ennakkovalvonnassa. Esityksen mukaisella turvapaikanhakijan työnteko-oikeuden rajoittamisella pyritään valiokunnan saaman selvityksen mukaan vähentämään maahantulosäännösten kiertämistä, kannustamaan olemaan hävittämättä matkustusasiakirjoja, ehkäisemään harmaata taloutta ja vähentämään perusteettomia turvapaikkahakemuksia.

Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että kyvyttömyys esittää rajanylitykseen oikeuttava asiakirja voi liittyä esimerkiksi lähtömaassa vallinneiden olojen sekavuuteen tai virallisia matkustusasiakirjoja antavan viranomaisjärjestelmän puuttumiseen. Lakiehdotuksen 81 §:ää tulisi sen mielestä tämän vuoksi täydentää siten, että kansainvälistä suojelua hakeneella on oikeus tehdä ansiotyötä ilman oleskelulupaa hänen oleskeltuaan maassa kolme kuukautta myös silloin, kun hänellä ei ole vaadittua matkustusasiakirjaa, jos sellaisen asiakirjan esittämistä ei voida häneltä kohtuudella vaatia lähtömaassa vallinneiden olosuhteiden tai muiden niihin rinnastettavien seikkojen vuoksi ja jos hakijan henkilöllisyys voidaan muutoin selvittää riittävällä varmuudella.

Hallintovaliokunta yhtyy työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausunnossa (TyVL 1/2010 vp) esitettyyn näkemykseen, jonka mukaan maahanmuuttajien sopeutumisen, kotoutumisen ja kielen oppimisen kannalta on ensiarvoisen tärkeää, että he pääsevät töihin mahdollisimman nopeasti maahantulonsa jälkeen. Tällöin myös motivaatio työllistymiseen on yleensä korkeimmillaan. Työnteko-oikeuden sitominen matkustusasiakirjan esittämiseen saattaa olla monille turvapaikanhakijoille kohtuuton vaatimus ja asettaa heidät keskenään eriarvoiseen asemaan. Ehdotus heikentää tosiasiallisesti niiden turvapaikanhakijoiden asemaa, joilla ei ole itsestä riippumattomista syistä rajanylitykseen tarvittavaa asiakirjaa. Se myös pidentää heidän taloudellisen tuen tarvettaan ja saattaa sitä kautta lisätä valtion menoja vastaanottokeskusten kustannuksina ja maksettavana toimeentulotukena.

Perustuslakivaliokunnan ehdottama täydennys lakiehdotuksen 81 §:ään merkitsisi kuitenkin sitä, että viranomaisten tulisi aina arvioida, onko hakija myötävaikuttanut asiansa selvittämiseen ja johtuuko henkilöllisyyden selvittämättä jättäminen hakijasta riippumattomista syistä. Koska työnteko-oikeus ei näissä tapauksissa ilmenisi suoraan lain säännöksistä, tulisi asiasta tehdä erillinen päätös, josta pitäisi myös säätää mahdollisuus hakea muutosta valittamalla. Hallintovaliokunta katsoo, että lakiehdotuksen 81 §:n säännöstä ei tämän vuoksi ole perusteltua muuttaa. Esityksen tarkoituksena on nimenomaan ollut vähentää maahantulosäännösten kiertämistä, kannustaa turvapaikanhakijoita olemaan hävittämättä matkustusasiakirjojaan ja myös lähentää Suomen lainsäädäntöä tältä osin muihin EU-maihin.

Lopuksi hallintovaliokunta korostaa lakiehdotuksen 81 §:n muutosesityksen osalta tarvetta ehkäistä etnisesti eriytyneiden työmarkkinoiden syntymistä Suomeen valvomalla tehokkaasti, että asianmukaisia työehtoja noudatetaan myös ulkomaalaisten työntekijöiden työsuhteissa.

Perheenyhdistämissäännösten kokonaistarkastelu

Hallintovaliokunta katsoo, että vielä tämän vaalikauden kuluessa on tarpeen suorittaa voimassa olevien ulkomaalaislain perheenyhdistämissäännösten ja niiden soveltamisen kokonaisvaltainen ja systemaattinen tarkastelu. Tarkastelun tulee kattaa oleskeluluvan myöntämisedellytysten arvioinnin lisäksi Suomeen muuttoon ja kotouttamiseen liittyvät taloudelliset ja sosiaaliset tekijät sekä erilaisiin etuuksiin ja toimenpiteisiin liittyvät kustannusvaikutukset. Selvityksessä tulee myös arvioida tarvetta asettaa perheenyhdistämiselle kotoutumista tukevia edellytyksiä, kuten asuntoedellytys ja perheenkokoajan asumisaikaedellytys. Edelleen on verrattava Suomen nykyistä perheenyhdistämistä koskevia säännöksiä ja käytäntöjä muiden EU- ja Pohjoismaiden vastaaviin sen arvioimiseksi, muodostavatko Suomen säännökset vetovoimatekijöitä turvapaikanhakemiselle ja muulle humanitaarisluontoiselle maahanmuutolle.